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Décision n^o 114-R-2001

le 16 mars 2001

RELATIVE au plafond de revenu pour le transport du grain de l'Ouest établi au sens de la section VI, partie III de la Loi sur les transports au Canada, L.C. (1996), ch. 10.

Référence n^o T6650-17

INTRODUCTION

La présente décision a pour but d'informer les intervenants du secteur du grain de l'Ouest de la décision de l'Office des transports du Canada (ci-après l'Office) relativement à l'interprétation de certaines questions qu'il doit considérer lorsqu'il détermine le revenu lié au transport du grain d'une compagnie de chemin de fer aux fins du calcul du plafond de revenu, conformément aux dispositions sur le revenu admissible maximal de la Loi sur les transports au Canada (ci-après la LTC).

CONTEXTE

Le 1^er août 2000, un nouveau régime du « plafond de revenu » pour le mouvement du grain de l'Ouest par une compagnie de chemin de fer régie est venu remplacer le barème des taux anciennement utilisé pour ce type de mouvement. Sous ce nouveau régime, l'Office est tenu de déterminer le plafond de revenu annuel de chaque compagnie de chemin de fer régie et de vérifier si le revenu lié au transport du grain de ces compagnies a dépassé ce plafond. La LTC établit la formule que l'Office doit utiliser pour calculer le plafond de revenu de chaque compagnie de chemin de fer régie, et elle énumère certains éléments que l'Office doit considérer lorsqu'il détermine le revenu lié au transport du grain.

Dans une lettre datée du 24 novembre 2000, à laquelle était joint un document de consultation comportant deux annexes (ci-après le document de consultation), le personnel de l'Office a demandé aux intervenants du secteur du grain de l'Ouest de fournir leurs commentaires au sujet de l'interprétation de certains éléments ayant un impact sur le calcul du revenu lié au transport du grain des compagnies de chemin de fer. L'annexe I du document de consultation contenait quatre tableaux : deux des tableaux dressaient la liste des éléments à inclure ou à ne pas inclure dans le revenu, et les deux autres énuméraient les éléments à inclure ou à ne pas inclure comme réduction du revenu. Ces quatre tableaux, qui seront en partie modifiés en fonction de la présente décision, figurent en annexe.

L'annexe II du document de consultation expliquait les treize éléments (y compris les sous-composantes) mentionnés dans l'annexe I. Le personnel de l'Office a fourni une interprétation générale de chacun des éléments et il a demandé aux intervenants de fournir à leur tour des interprétations plus détaillées. Si le personnel de l'Office était conscient de questions reliées à l'interprétation d'un élément donné, un bref sommaire de ces questions était donné à l'annexe II. Les intervenants ont abordé bon nombre de ces éléments dans les commentaires qu'ils ont déposés à l'Office, et ils ont aussi soulevé des questions qui n'avaient pas été traitées par le personnel de l'Office. Ces questions connexes sont elles aussi abordées dans la présente décision.

Sous le nouveau régime du plafond de revenu, le revenu lié au transport du grain d'une compagnie de chemin de fer régie ne doit pas dépasser une certaine limite. Il est donc essentiel que l'industrie sache si un élément donné constitue un élément à inclure dans le revenu ou non, ou s'il constitue ou non un élément de réduction du revenu. Il est tout aussi essentiel que l'industrie dispose d'interprétations relativement claires de ces différents éléments. Par exemple, si l'Office interprète un élément comme étant une pénalité imposée à l'expéditeur, le revenu lié à cet élément ne sera pas inclus dans le calcul du revenu de la compagnie de chemin de fer régie selon le nouveau régime du plafond de revenu.

DÉCISION DE L'OFFICE

Les éléments énumérés ci-après sont présentés dans le même ordre et la même séquence numérique que dans le document de consultation.

1.0 Sommes perçues pour le transport de marchandises

Le revenu lié au transport du grain provient principalement du transport des marchandises. Dans le document de consultation, le personnel de l'Office avait suggéré l'interprétation générale suivante de cet élément :

Sommes perçues pour le transport de marchandises : Revenu que la compagnie de chemin de fer régie tire du mouvement du grain de l'Ouest tel que défini à la section VI de la LTC. Le revenu tiré du mouvement du grain de l'Ouest est principalement généré par l'application des prix contenus dans les tarifs publiés ou les contrats confidentiels.

Les intervenants ont jugé que cette interprétation générale était acceptable, mais plusieurs questions ou préoccupations ont été soulevées. En voici le sommaire.

Certains intervenants ont dit craindre que le régime du plafond de revenu ne puisse être contourné si la compagnie de chemin de fer régie est vendue ou si elle établit des filiales. Étant donné que l'article 152 de la LTC habilite le gouverneur en conseil à préciser par règlement des compagnies de chemin de fer pour l'application de la définition de « compagnie de chemin de fer régie » à l'article 147, et compte tenu des principes comptables généralement reconnus, l'Office estime que des mesures suffisantes existent pour pouvoir régler ces situations si elles se présentent.

Un des intervenants a soutenu que, lorsque le grain est transporté depuis le point d'origine par un chemin de fer d'intérêt local et qu'il est ensuite remis à une compagnie de chemin de fer régie qui l'acheminera à destination, la compagnie de chemin de fer régie devrait réclamer la totalité des revenus provenant du mouvement du grain, depuis le point d'origine jusqu'au point de destination finale. Or, cette suggestion n'est pas valable, puisque selon la définition de « mouvement du grain » dans la LTC, le transport du grain doit être effectué par une compagnie de chemin de fer régie. Par conséquent, à moins que la compagnie de chemin de fer d'intérêt local soit une compagnie de chemin de fer régie, la portion du revenu applicable au mouvement sur le chemin de fer d'intérêt local n'est pas admissible comme revenu sous le régime du plafond de revenu. De même, le kilométrage ayant trait au mouvement effectué par la compagnie de chemin de fer d'intérêt local ne sera pas considéré aux fins de la détermination de la longueur des mouvements de grain.

Plusieurs intervenants estiment que la liste des éléments à inclure dans le revenu devrait inclure tous les comptes de revenu prévus dans la Classification uniforme des comptes (ci-après la CUC). Si l'Office a élaboré une CUC, c'est d'abord et avant tout pour établir un cadre général de comptabilité et de rapport. D'autres éléments, qui figurent principalement dans la LTC, déterminent ou fournissent des lignes directrices quant aux définitions de programme. L'Office reconnaît néanmoins qu'il a la responsabilité de tenir compte de tous les revenus admissibles liés au transport du grain (et des éléments de réduction du revenu) sous le régime du plafond de revenu.

Plusieurs intervenants ont soulevé deux questions générales : Les compagnies de chemin de fer devraient-elles pouvoir imposer des frais pour les services qu'elles ne facturaient pas avant le projet de loi C-34? Et devraient-elles pouvoir imposer des frais de service au-delà d'un niveau ou montant de base historique? L'Office note que si le législateur a récemment modifié la LTC avec le projet de loi C-34, c'est entre autres pour faire contribuer davantage les intervenants à l'amélioration du système de manutention et de transport du grain. Par conséquent, dans les cas où les expéditeurs ou les compagnies de chemin de fer ne remplissent pas leurs obligations, des pénalités devraient s'appliquer. Le revenu provenant des pénalités n'est pas inclus dans le revenu de chemin de fer sous le régime du plafond de revenu. L'Office croit cependant que les explications qui suivent répondront aux questions des intervenants et leur permettront de savoir exactement ce qui fait partie du revenu ou des réductions de revenu sous le nouveau régime.

2.0 Sommes perçues pour la fourniture de wagons

Dans le document de consultation, il était indiqué que les sommes perçues par la compagnie de chemin de fer pour la fourniture de wagons seraient considérées comme un revenu aux fins du régime du plafond de revenu. L'exemple classique de cette pratique est celui du système adopté aux États-Unis où les expéditeurs paient un montant à l'avance pour garantir l'approvisionnement en wagons. Toutefois, la question a été soulevée dans le document de consultation à savoir si le système de commande anticipée (ci-après l'AOS) récemment instauré par une compagnie de chemin de fer, où les expéditeurs proposent des pénalités à imposer au cas où ils ne respecteraient pas leurs engagements, sera également considéré comme faisant partie des sommes perçues pour la fourniture de wagons.

Les intervenants sont divisés sur cette question. Les compagnies de chemin de fer soutiennent que l'AOS est un système de pénalités qui entraîne une exclusion de toute somme générée du revenu de la compagnie de chemin de fer. Les gouvernements des provinces ont des opinions partagées. La majorité des organisations d'expéditeurs estiment pour leur part que l'AOS devrait être considéré comme un système de fourniture de wagons, incluant les sommes générées à titre de revenu, et non pas comme un système de pénalités.

Plusieurs arguments ont été fournis pour que l'AOS soit considéré comme un système de pénalités comportant l'exclusion des sommes générées du revenu. Premièrement, il s'agit d'un système optionnel de gestion des risques auquel peuvent recourir les intervenants admissibles qui souhaitent passer un contrat avec une compagnie de chemin de fer. Deuxièmement, les pénalités sont bilatérales en ce qu'elles s'appliquent à la fois aux expéditeurs et aux compagnies de chemin de fer. Troisièmement, les pénalités s'appliquent uniquement lorsque les conditions contractuelles n'ont pas été respectées. Et quatrièmement, les paiements de pénalité contractuelles ont pour but de pénaliser les activités inefficaces qui échappent au contrôle de la compagnie de chemin de fer et qui nuisent à la bonne utilisation de ses éléments d'actifs. Par exemple, le système tente de réduire les commandes fantômes et d'assurer le respect des engagements d'expédition.

Par ailleurs, plusieurs arguments ont été avancés pour que l'AOS soit considéré comme un système de fourniture de wagons, incluant les sommes générées à titre de revenu. Certains intervenants croient qu'un système qui oblige les expéditeurs à soumissionner pour des wagons, que ce soit pour une prime ou pour une pénalité, devrait être considéré comme un système visant à assurer la fourniture de wagons. Selon un des intervenants, le montant soumis comme pénalité correspond essentiellement au prix d'une garantie de fourniture de wagons.

L'Office a examiné la question et il note que l'AOS diffère d'un système conventionnel de fourniture de wagons, qui exige le versement d'un montant initial pour garantir l'approvisionnement en wagons. Toutefois, avec le système AOS, aucune somme n'est versée dans la mesure où l'expéditeur prend livraison des wagons tel que convenu. Étant donné que la participation à un système AOS est largement facultative, que les pénalités s'appliquent à la fois aux expéditeurs et aux compagnies de chemin de fer, et que les pénalités s'appliquent uniquement lorsqu'un expéditeur ou une compagnie de chemin de fer ne respecte pas ses engagements, l'Office conclut que l'AOS est essentiellement un système de pénalités.

L'Office note que la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (ci-après le CN) et la Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique (ci-après le CP) n'imposent pas la même pénalité aux expéditeurs pour la commande anticipée de wagons. Le tarif du CN prévoit essentiellement des frais fixes de 250 wagon si l'expéditeur ne respecte pas les clauses d'acceptation et de retour des wagons spécifiées dans le contrat de fourniture de wagons. Le tarif du CP, lui, prévoit un régime où les expéditeurs doivent proposer la pénalité qu'ils seraient disposés à payer. L'Office craint que, sous un tel régime de proposition des pénalités, les amendes pour non-exécution ne dépassent le montant raisonnable qui indemniserait normalement la compagnie de chemin de fer de ses dépenses si l'expéditeur ne respectait pas les engagements prévus par le contrat de fourniture de wagons. L'Office estime donc que l'imposition de frais fixes est plus raisonnable dans les circonstances. Par conséquent, les sommes jusqu'à 250 wagon payées par les expéditeurs n'ayant pas rempli les engagements prévus dans les contrats de fourniture de wagons seront considérées comme une pénalité et ne seront pas incluses dans le revenu des compagnies de chemin de fer.

Ce montant représente une estimation raisonnable des coûts qu'une compagnie de chemin de fer doit normalement assumer pour la fourniture de wagons ferroviaires au système. Selon l'Office, les montants excédant 250 wagon constituent une source de revenu pour les compagnies de chemin de fer, puisqu'ils excèdent cette estimation raisonnable des coûts des compagnies de chemin de fer. Par conséquent, les sommes qui dépassent ce montant forfaitaire de 250 wagon seront incluses dans le revenu lié au transport du grain des compagnies de chemin de fer.

L'Office surveillera de près les pénalités imposées dans le cadre de l'AOS et, si nécessaire, se penchera sur sa désignation comme système de pénalités.

3.0 Sommes perçues pour la prestation de services à suppléments

Le document de consultation donnait sept exemples qui pourraient constituer des services à supplément, mais faisait remarquer que deux de ces exemples, soit la mise en attente et les connexions additionnelles, pourraient faire partie d'une autre catégorie. Tous les commentaires des intervenants portaient sur ces deux exemples.

Mise en attente

Les opinions sont partagées sur la question à savoir si les revenus liés à la mise en attente des wagons (c-.à-d. le fait de grouper des wagons en transit pour qu'ils arrivent à l'heure voulue au port en vue du chargement d'un navire) devraient être considérées comme des sommes perçues pour la prestation de services à supplément ou des sommes perçues à titre de pénalité. Les compagnies de chemin de fer croient que la mise en attente devrait faire partie de la catégorie des pénalités, mais la majorité des autres intervenants estiment qu'elle devrait être traitée comme un service à supplément.

Pour justifier la désignation de la mise en attente comme pénalité, les compagnies de chemin de fer soutiennent principalement que ce service n'est qu'une solution de rechange aux services ferroviaires conventionnels qui, pour le trafic mis en attente, imposeraient certainement des droits de stationnement et de stockage. Or, selon l'alinéa 150(3)b) de la LTC, les droits de stationnement et de stockage sont de par leur nature des pénalités.

Les intervenants selon qui la mise en attente devrait être traitée comme un service à supplément affirment qu'il s'agit là d'un service qui est offert à l'avance par la compagnie de chemin de fer et que les expéditeurs acceptent à l'avance de payer. Ils craignent que si la mise en attente n'est pas considérée comme un service à supplément (et, par conséquent, un élément du revenu), les compagnies de chemin de fer imposeront des frais pour d'autres services qui n'étaient pas facturés avant la nouvelle réforme.

L'Office estime que la mise en attente est une pénalité parce qu'elle offre une solution de rechange aux services ferroviaires conventionnels qui, dans le cas de wagons nécessitant un groupage en transit, entraîneraient une pénalité sous forme de droits de stationnement et de stockage. Aussi, les frais additionnels de mise en attente constituent des frais initiaux qui sont convenus pour que la compagnie de chemin de fer fournisse un système de groupage moins efficient à la demande de l'expéditeur. L'Office note que les expéditeurs ont d'autres choix que la mise en attente. Tel qu'indiqué plus haut, ils peuvent recourir aux services ferroviaires conventionnels offerts pour le groupage de wagons en transit et payer les droits de stationnement et de stockage applicables. Ou encore, ils peuvent utiliser les nouvelles installations terminales aux ports qui sont destinées aux cultures spéciales.

Par conséquent, le revenu lié à cette activité ne sera pas inclus aux fins du régime du plafond de revenu. Compte tenu de ce qui précède, l'Office inscrira la mise en attente des wagons dans le tableau 1B (voir Annexe).

Connexions additionnelles

Les intervenants sont divisés sur la question à savoir s'il faudrait considérer le revenu des connexions additionnelles comme un service à supplément ou comme une pénalité. Cette divergence s'explique en partie par le fait que les connexions additionnelles peuvent être le résultat de deux situations complètement différentes :

(i) connexions additionnelles fournies à la demande de l'expéditeur;

(ii) connexions additionnelles requises parce que l'expéditeur a commis une erreur ou n'a pas rempli ses obligations.

Selon l'Office, la situation au point (i) ne peut être considérée comme un service à supplément puisqu'il n'en résulte aucunement un mouvement plus rapide ou plus efficace, ce qui est habituellement le cas avec un service à supplément. L'Office n'estime pas non plus qu'il s'agit là d'une pénalité ou de frais accessoires. Étant donné que ce type de connexion constitue un service accru qui est fourni à la demande de l'expéditeur, l'Office estime que le revenu s'y rattachant devrait être inclus aux fins du régime du plafond de revenu.

Par conséquent, l'Office ajoutera les « sommes perçues pour les connexions additionnelles fournies à la demande de l'expéditeur » dans le tableau 1A (voir Annexe), qui dresse la liste des revenus à inclure aux fins du régime du plafond de revenu.

Pour ce qui est du point (ii), l'Office est d'avis que le revenu provenant des connexions additionnelles requises parce que l'expéditeur a commis une erreur ou n'a pas rempli ses obligations prédéterminées, constitue un revenu découlant d'une situation de pénalité. Par conséquent, ce revenu ne sera pas inclus à titre de revenu aux fins du régime du plafond de revenu. L'Office ajoutera les « connexions additionnelles requises parce que l'expéditeur a commis une erreur ou n'a pas rempli ses obligations » dans la catégorie des pénalités.

4.0 Répartition du revenu pour les mouvements avec interconnexion ou échange de services de connexion

Le document de consultation demandait aux intervenants quelle serait à leur avis la meilleure façon de répartir le revenu provenant des mouvements avec interconnexion ou échange de services de connexion, lorsque deux compagnies de chemin de fer sont responsables du même mouvement de grain. Les compagnies de chemin de fer se sont opposées à l'idée d'inclure le revenu d'interconnexion ou d'échange de services de connexion aux fins du régime du plafond de revenu. Nous aborderons cette question en premier, d'abord pour l'interconnexion, et nous poursuivrons avec une analyse de la méthode appropriée de répartition du revenu. Nous suivrons ensuite la même démarche pour l'échange de services de connexion.

Interconnexion

L'interconnexion est définie comme étant l'échange de wagons entre les lignes de différentes compagnies de chemin de fer aux termes de la LTC. Ce principe s'applique uniquement aux compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. Le Règlement sur l'interconnexion du trafic ferroviaire établit les conditions dans lesquelles il peut y avoir échange de wagons de marchandises. Par exemple, le règlement s'applique au trafic acheminé dans un rayon de 30 kilomètres d'un lieu de correspondance raccordant deux chemins de fer et les installations d'un expéditeur au point d'origine ou de destination d'un mouvement. Le Règlement sur l'interconnexion du trafic ferroviaire exige que des prix soient fixés pour quatre zones tarifaires d'interconnexion, et il prévoit des prix réduits pour les rames de 60 wagons ou plus.

Les compagnies de chemin de fer s'opposent à l'idée d'inclure le revenu provenant de l'interconnexion des wagons céréaliers aux fins du régime du plafond de revenu. Voici les principaux motifs de leur opposition :

(i) L'interconnexion est une forme d'accès concurrentiel imposé par la loi, et le revenu qui en découle devrait être traité au même titre que celui de toute autre forme d'accès concurrentiel réglementé, c'est-à-dire les droits de circulation qui sont expressément exclus à l'alinéa 150(3)c) de la LTC.

(ii) Les frais d'interconnexion constituent des transactions entre compagnies de chemin de fer et non pas des frais directement imposés aux expéditeurs.

(iii) Il y aurait incompatibilité si les frais d'interconnexion étaient inclus aux fins du régime du plafond de revenu, alors qu'ils ne sont pas inclus dans les coûts de l'année de référence de 1992 ni dans l'examen des coûts ferroviaires que l'Office avait effectué dans le cadre de l'examen Kroeger.

(iv) L'interconnexion n'a jamais été envisagée lorsque les plafonds de revenu des chemins de fer ont été établis.

(v) Il serait très difficile de recueillir des données sur les mouvements d'interconnexion.

(vi) Les mouvements d'interconnexion ne sont pas des mouvements admissibles au sens du régime du plafond de revenu.

L'Office conclut que ces arguments ne justifient pas l'exclusion du revenu provenant de l'interconnexion aux fins du régime du plafond de revenu pour les raisons suivantes :

(i) L'interconnexion et les droits de circulation sont des opérations différentes et, même si l'alinéa 150(3)c) de la LTC dispose que les indemnités pour les droits de circulation ne devraient pas faire partie du revenu de la compagnie hôte, les sommes seront perçues à titre de revenu lié au transport du grain pour la compagnie assurant le transport.

(ii) Des frais d'interconnexion peuvent être imposés à la compagnie assurant le transport, mais il reste que l'expéditeur paie indirectement ce service dans les frais composites qu'il verse à cette compagnie.

(iii) Il n'y a aucune incompatibilité, puisqu'on ne faisait pas l'interconnexion des wagons céréaliers en 1992, ni en 1998 à la connaissance de l'Office.

(iv) L'interconnexion, qui se veut une pierre angulaire de la LTC, a dû être envisagée et examinée au moment de l'élaboration du projet de loi C-34. Aucune mention spéciale n'en a été faite dans la loi.

(v) En ce qui concerne la collecte de données, l'Office reconnaît que les compagnies de chemin de fer peuvent avoir à améliorer leurs systèmes actuels ou échanger des données pour repérer les mouvements comportant l'interconnexion de wagons céréaliers.

(vi) Les définitions de « interconnexion » et de « trafic » dans la LTC renvoient à la fois aux produits et au matériel roulant, confirmant ainsi que les mouvements d'interconnexion font partie des mouvements admissibles aux fins du régime du plafond de revenu.

Si l'Office a décidé que le revenu d'interconnexion doit être inclus aux fins du régime du plafond de revenu, c'est en grande partie parce que lorsqu'un mouvement de grain comprend des opérations d'interconnexion, la petite portion du mouvement ayant trait à la compagnie de chemin de fer effectuant l'interconnexion remplit les conditions d'un mouvement de grain : le grain provient d'un point d'origine admissible, fait partie d'une catégorie de grain admissible, est transporté par une compagnie de chemin de fer régie et est expédié à un point de destination admissible.

En ce qui concerne la répartition des revenus, le document de consultation proposait deux options. Selon l'option 1, la compagnie de chemin de fer assurant les services d'interconnexion se verrait attribuer le revenu d'interconnexion applicable. La compagnie de chemin de fer assurant le transport déclarerait ses revenus pour le mouvement du grain en entier, déduction faite des frais d'interconnexion payés à la compagnie assurant l'interconnexion. Le kilométrage serait réparti entre les deux compagnies selon la distance parcourue par chacune. Selon l'option 2, la compagnie assurant le transport enregistrerait le total des revenus et du kilométrage pour le mouvement ferroviaire combiné.

Les compagnies de chemin de fer ont dit préférer l'option 2 (s'il est jugé approprié d'inclure le revenu d'interconnexion pour les mouvements du grain), tandis que les autres intervenants ont opté pour l'option 1.

L'Office reconnaît que l'option 1 attribue un montant disproportionné des revenus (par rapport au kilométrage) à la compagnie de chemin de fer effectuant l'interconnexion et, dans une moindre mesure, à la compagnie assurant le transport. Cependant, si l'étendue de l'interconnexion entre les compagnies de chemin de fer est raisonnablement équilibrée, l'impact est alors atténué, sinon complètement neutralisé. L'Office reconnaît par ailleurs que l'option 2 nuirait sérieusement à l'interconnexion en tant qu'option concurrentielle. En effet, selon l'option 2, la compagnie assurant le transport serait obligée de réclamer la totalité des revenus liés au transport du grain aux fins du régime du plafond de revenu, alors qu'en réalité, elle n'a reçu qu'un montant net (déduction faite de ses paiements d'interconnexion).

L'Office a examiné d'autres méthodes de répartition du revenu d'interconnexion, mais il constate que toutes ces méthodes posent problème. Compte tenu de ce qui précède, l'Office conclut que l'option 1 est la meilleure façon de répartir le revenu pour les mouvements de grain avec interconnexion. Les expéditeurs pourront ainsi continuer à voir dans l'interconnexion une option concurrentielle valable.

Échange de services de connexion

Dans le contexte du grain de l'Ouest, l'échange de services de connexion est une notion non prévue par la loi. Il s'agit d'une entente volontaire entre deux compagnies de chemin de fer relativement à l'échange de wagons céréaliers pour pouvoir livrer des wagons à un terminal qui serait autrement inaccessible. L'échange se fait à un endroit pratique convenu d'avance, et les frais sont établis par les deux compagnies de chemin de fer sans aucun recours à la réglementation.

Les compagnies de chemin de fer invoquent essentiellement les mêmes arguments que ceux de l'interconnexion pour s'opposer à ce que le revenu tiré de l'échange de wagons céréaliers soit inclus aux fins du régime du plafond de revenu. Cependant, les constatations de l'Office au sujet de l'interconnexion s'appliquent tout autant à l'échange de services de connexion. En outre, des échanges de wagons céréaliers ont lieu à chaque année depuis 1984, et le dernier examen des coûts en 1992 incluait les charges de travail attribuables à l'échange de wagons céréaliers. Par conséquent, les plafonds de revenu des compagnies de chemin de fer incluent les sommes perçues par les compagnies de chemin de fer en contrepartie de leur échange de services de connexion pour les mouvements du grain. L'Office conclut donc que le revenu lié à l'échange de services de connexion pour les mouvements du grain doit être pris en compte aux fins du régime du plafond de revenu.

Le document de consultation suggérait que la méthode de répartition de ce revenu pourrait être similaire à celle de l'interconnexion. Cependant, l'échange de services de connexion pour les mouvements du grain diffère de l'interconnexion en ce que les kilométrages à comptabiliser pour la compagnie de chemin de fer assurant l'échange peuvent fort bien ne pas être enregistrés puisque les échanges se font à l'intérieur des cours de triage.

L'Office estime que la méthode suivante est la meilleure dans les circonstances. Chaque compagnie de chemin de fer identifie (i) le revenu total lié à l'échange de services de connexion reçu d'une compagnie de chemin de fer régie pour le mouvement du grain pendant la campagne agricole visée et (ii) le total des frais d'échange de services de connexion payés à une compagnie de chemin de fer régie pour le mouvement du grain pendant la campagne agricole visée. Le montant net (les sommes perçues moins les paiements versés) sera inclus comme ajustement de base positif ou négatif pour chaque compagnie de chemin de fer au moment du calcul final du revenu pour le mouvement du grain de la campagne agricole.

5.0 Autres éléments

Deux intervenants ont soulevé des préoccupations concernant cette catégorie (qui figure dans les quatre tableaux de l'annexe du document de consultation). Plus précisément, ils ont dit craindre que cette catégorie ne présente un échappatoire susceptible de nuire au calcul du plafond de revenu.

Si cette catégorie a été ajoutée, c'est principalement pour tenir compte du fait que l'industrie céréalière évolue rapidement et qu'elle continuera probablement sur cette lancée. Compte tenu de ces changements, il pourrait être nécessaire de modifier la liste des éléments figurant dans les quatre tableaux de l'Office.

6.0 Incitatifs, rabais et réductions semblables à ne pas inclure dans les revenus

Dans son document de consultation, le personnel de l'Office donnait plusieurs exemples de l'applicabilité d'incitatifs et de rabais. Il a demandé aux participants si, à leur avis, les incitatifs versés ou accordés par les compagnies de chemin de fer aux camionneurs pour transporter le grain jusqu'aux silos devraient être exclus du calcul du revenu en application de l'alinéa 150(3)a) de la LTC.

Les compagnies de chemin de fer soutiennent que les incitatifs ou rabais qu'elles versent aux camionneurs devraient être considérés comme une réduction admissible du revenu pour le mouvement du grain. Les autres intervenants sont pour la plupart d'avis contraire. Les deux camps fondent leurs arguments sur l'interprétation du paragraphe 150(3) de la LTC.

Fait important aux yeux de l'Office, les statistiques servant au calcul du plafond de revenu pour l'année de référence au sens de l'article 151 de la LTC n'incluent pas les réductions accordées à titre d'incitatifs de camionnage. Il y aurait donc incompatibilité si l'on considérait les incitatifs de camionnage comme une réduction du revenu aux fins du régime du plafond de revenu. En outre, rien dans les articles 150 ou 151 de la LTC n'indique que les incitatifs de camionnage devraient être considérés comme une réduction du revenu lié au transport du grain d'une compagnie de chemin de fer. L'Office a donc décidé que les incitatifs ou les rabais versés aux camionneurs par les compagnies de chemin de fer pour le transport du grain jusqu'aux silos ne sont pas admissibles à titre d'incitatifs ou de rabais au sens de l'alinéa 150(3)a) de la LTC. Par conséquent, les incitatifs ou rabais de camionnage versés par les compagnies de chemin de fer ne doivent pas servir à réduire le revenu lié au transport du grain aux fins du régime du plafond de revenu.

7.0 Sommes perçues par la compagnie de chemin de fer à titre d'amende pour non-exécution ou à titre de droits de stationnement ou de stockage (à ne pas inclure dans les revenus)

7.1 Frais accessoires

Le document de consultation donnait une brève définition des amendes autres que les droits de stationnement ou de stockage, et il illustrait quatre situations où des frais accessoires pourraient s'appliquer. Les trois premiers cas étaient les suivants : le détournement ou le changement de destination du trafic, l'absence de feuille de route, et le surchargement et le repesage des wagons. Compte tenu de l'avis de l'Office exprimé au point 3.0 ci-dessus, la référence à la quatrième situation citée en exemple - échanges additionnels - devrait être remplacée par l'énoncé suivant :

« échanges additionnels requis parce que l'expéditeur a commis une erreur ou n'a pas rempli ses obligations »

Les compagnies de chemin de fer prétendent que les exemples de frais accessoires illustrent des circonstances où des amendes s'appliqueraient. Plusieurs autres intervenants sont d'avis que les compagnies de chemin de fer devraient être autorisées à imposer ce genre de frais uniquement si leur revenu est admissible aux fins du régime du plafond de revenu. Ils soutiennent que les compagnies de chemin de fer leur ont rarement imposé des frais pour ces activités par le passé et qu'à leurs yeux, tous ces frais accessoires n'ont pour but que d'augmenter le revenu des compagnies de chemin de fer hors du contexte du plafond de revenu.

Chacune des quatre activités correspondent à des services fournis par les compagnies de chemin de fer qui dépassent leurs obligations normales. En outre, chacune de ces activités découle soit d'une erreur de l'expéditeur soit d'une hausse des coûts de la compagnie de chemin de fer. Les frais ont pour but d'indemniser le chemin de fer lorsqu'une activité inefficace ou un fardeau administratif échappe à son contrôle. Pour ces motifs, l'Office voit les frais accessoires de cette nature comme des amendes, donc le revenu qui en découle ne pourrait constituer un revenu aux fins du régime du plafond de revenu. Toutefois, l'Office surveillera les frais accessoires imposés par les compagnies de chemin de fer pour le mouvement du grain afin de s'assurer qu'ils sont raisonnables et qu'ils s'appliquent à des circonstances justifiant l'imposition d'amendes.

7.2 Droits de stationnement

Le document de consultation proposait une définition générale des « droits de stationnement » que les intervenants ont acceptée. Cette définition était la suivante :

Droits de stationnement : Frais par wagon-marchandises imposés à l'expéditeur lorsque les délais convenus pour le chargement ou le déchargement des wagons ne sont pas respectés. Ces frais ont pour but de pénaliser les activités inefficaces qui surviennent indépendamment de la volonté du transporteur.

De nombreux intervenants déplorent toutefois le fait que les expéditeurs disposaient auparavant de cinq jours en moyenne avant que des droits de stationnement ne soient imposés. Suite au projet de loi C-34, ce délai a été ramené à deux jours. Dans les deux cas, le calcul du délai avant que des droits de stationnement ne soient imposés commence à 00 :01 le lendemain de la mise en place des wagons. Étant donné que les autres types de marchandises sont généralement assujettis aux mêmes conditions avant que des droits de stationnement ne s'appliquent, et que rien ne laisse croire que le grain devrait être traité différemment de ces autres marchandises, l'Office estime raisonnable que les compagnies de chemin de fer appliquent les même conditions pour le grain.

Par contre, le CN a récemment révisé ses règles de droits de stationnement applicables au grain pour que le calcul du délai de deux jours commence dès la mise en place ou dès l'avis de mise en place des wagons. Par conséquent, dans le cas du grain, le calcul du délai de deux jours commence 12 heures avant les autres types de marchandises. L'Office estime que la pratique actuelle du CN en regard des droits de stationnement applicables au grain n'est pas raisonnable. Donc, aux fins du régime du plafond de revenu, il attribuera une partie convenable des droits de stationnement que le CN tire des mouvements de grain au revenu lié au transport du grain.

7.3 Droits de stockage

Le document de consultation définissait comme suit les « droits de stockage », et cette définition générale a été acceptée par les intervenants :

Droits de stockage : Frais par wagon-marchandises imposés à l'expéditeur lorsque le mouvement des wagons en transit est arrêté et que les wagons sont « stockés » pendant un certains temps, avant de poursuivre leur route jusqu'à destination.

Mis à part les commentaires ci-dessus concernant la mise en attente, aucune autre observation n'a été formulée au sujet des droits de stockage.

8.0 Droits de circulation

Aucun commentaire n'a été soumis au sujet des droits de circulation.

L'alinéa 150(3)c) de la LTC dispose que les indemnités pour les droits de circulation sont exclues du revenu d'une compagnie de chemin de fer régie pour le mouvement du grain. Selon l'interprétation de l'Office, la compagnie de chemin de fer régie qui agit comme « hôte » envers une autre compagnie de chemin de fer ne doit pas inclure les indemnisations reçues à titre de droits de circulation dans son revenu lié au transport du grain. Cependant, l'Office est d'avis que la compagnie de chemin de fer régie qui assure le transport sur les voies de la compagnie hôte doit inclure le revenu brut de ce mouvement dans son revenu lié au transport du grain.

9.0 Fonds de développement industriel (ci-après FDI)

Cette déduction de revenu, qui est visée au paragraphe 150(5) de la LTC, comporte les huit sous-composantes suivantes :

9.1 Définition d'une « compagnie de chemin de fer régie »

L'article 147 de la LTC donne la définition suivante :

« compagnie de chemin de fer régie » La Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, la Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique et toute autre compagnie exploitant un chemin de fer régie par règlement.

À l'heure actuelle, seulement le CN et le CP sont considérés comme des compagnies de chemin de fer régies. Cette définition ne pose aucun problème.

9.2 Définition d'une « contribution »

Le document de consultation du personnel de l'Office proposait la définition suivante, qui a été acceptée par tous les intervenants :

Toute forme d'aide ou tout avantage tangible auquel on peut attribuer une valeur monétaire, par exemple de l'argent, des biens matériels ou des services fournis par une compagnie de chemin de fer, est considéré comme une contribution versée au titre d'un fonds de développement industriel à une entreprise de manutention de grain pour l'aménagement d'installations liées au grain.

9.3 Définition de l'énoncé « pour l'aménagement d'installations liées au grain »

Les opinions des intervenants quant à l'interprétation de cet énoncé sont partagées. Les compagnies de chemin de fer soutiennent que cet énoncé devrait inclure les contributions versées à la fois pour les projets de nature matérielle et non matérielle. Par contre, les autres intervenants croient que l'énoncé devrait inclure uniquement les contributions destinées à des projets de nature matérielle, puisqu'une définition plus large ouvrirait la porte à des contributions que le législateur n'avait pas l'intention de permettre.

À ce jour, plus de 95 p. 100 des contributions FDI ont trait à des projets de nature matérielle. Les projets d'immobilisations ferroviaires visent principalement la construction de nouveaux embranchements ou le prolongement d'embranchements existants. Par conséquent, l'Office estime raisonnable de conclure que les contributions FDI versées « pour l'aménagement d'installations liées au grain » doivent être restreintes aux projets de nature matérielle.

9.4 Définition de « entreprise de manutention de grain »

Dans son document de consultation, le personnel de l'Office notait que la définition d'une entreprise de manutention de grain semble englober les exploitants d'une installation primaire, terminale ou de transformation agréée aux termes de la Loi sur les grains du Canada. L'Office a demandé si cette définition devrait aussi inclure (i) les exploitants d'installations non agréées, comme les usines de traitement, les sécheries et les usines pour cultures spéciales et divers produits céréaliers de transformation, et (ii) toute autre partie avec qui les compagnies de chemin de fer entretiennent des relations d'affaires relativement au mouvement du grain de l'Ouest.

Encore une fois, les avis sont partagés sur cette question : certains croient que la définition devrait viser uniquement les exploitants agréés, d'autres estiment qu'elle devrait s'appliquer à la fois aux exploitants agréés et non agréés, et les compagnies de chemin de fer soutiennent que la définition devrait tout englober. Un des arguments clés avancés par certains intervenants, c'est que les mouvements du grain de l'Ouest ne proviennent pas uniquement d'installations exploitées par des exploitants agréés, mais aussi d'installations exploitées par des exploitants non agréés. L'Office ne croit pas raisonnable d'élargir l'application de la définition pour qu'elle inclue pratiquement n'importe quel intervenant impliqué dans le mouvement du grain de l'Ouest.

L'Office estime que, pour les fins du paragraphe 150(5) de la LTC, la définition d'une « entreprise de manutention de grain » devrait inclure les exploitants agréés d'installations primaires, terminales ou de transformation qui sont agréées en vertu de la Loi sur les grains du Canada, et aussi les exploitants non agréés d'installations liées au grain comme les usines de traitement des semences, les sécheries, les installations servant à l'expédition des produits de culture spéciale et de divers produits céréaliers de transformation. Une installation de manutention de grain qui est située dans un port doit exercer des activités principalement liées au grain.

9.5 Définition de « propriété d'entreprise »

Le document de consultation proposait la définition suivante, qui a été fondamentalement acceptée par tous les intervenants :

Propriété : Propriété directe ou indirecte, participation majoritaire ou minoritaire, participation sans droit de vote, et pouvant inclure propriété bénéficiaire.

À l'heure actuelle, ni le CN ni le CP ne sont propriétaires d'une entreprise de manutention de grain.

9.6 Inclusion des contributions d'années antérieures

Dans l'annexe I de son document de consultation, le personnel de l'Office notait que le montant amorti des contributions FDI applicables à une campagne agricole donnée comprendrait les éléments suivants :

(i) les contributions versées pendant la campagne agricole visée qui sont pleinement applicables à cette campagne (ou pleinement amortis pendant cette campagne);

(ii) la portion amortie des contributions versées pendant la campagne agricole visée et amorties sur un certain nombre d'années à compter de l'année de cette campagne;

(iii) la portion amortie des contributions d'ANNÉES ANTÉRIEURES (à partir d'une date à déterminer) amorties sur un certain nombre d'années et reportées à la campagne agricole visée.

Les intervenants ont des opinions partagées à savoir si l'Office devrait tenir compte des contributions FDI d'années antérieures et, le cas échéant, de quelle façon il devrait le faire. Les compagnies de chemin de fer soutiennent qu'il faudrait inclure ces contributions, alors que les représentants des gouvernements sont divisés sur la question. Quant aux organisations d'expéditeurs, elles sont généralement contre l'idée.

Plusieurs intervenants ne sont pas d'accord que les compagnies de chemin de fer reçoivent une réduction de revenu en contrepartie d'une contribution FDI, qu'elle soit passée, présente ou future, puisque les agriculteurs n'ony aucun contrôle à ce chapitre. De plus, les intervenants ont avancé que le système est rationalisé au dépens des agriculteurs. À leur avis, le paragraphe 150(5) n'aurait même pas dû figurer dans la LTC.

Certains de ces intervenants ajoutent que, puisque le paragraphe 150(5) est dans la loi, les contributions FDI versées depuis le 1^er août 2000 doivent être prises en compte. Cependant, ils ne sont pas d'accord qu'on inclue les contributions FDI d'années antérieures, c'est-à-dire l'élément (iii). Ces intervenants croient qu'en incluant ces contributions, l'Office rendrait la loi « rétroactive ».

Au total, environ la moitié des intervenants s'opposent à l'idée d'inclure les contributions FDI d'années antérieures. Le principal motif de ce désaccord, c'est que les contributions d'années antérieures ont été versées en fonction de leur bien-fondé économique dans le contexte de l'époque et que le fait de les inclure aux termes du paragraphe 150(5) de la LTC ne ferait qu'ajouter un autre « avantage secondaire » inattendu pour les compagnies de chemin de fer. D'autres intervenants soutiennent que les dispositions du projet de loi C-34 ont pris effet le 1^er août 2000 et que l'inclusion des contributions d'années antérieures risque de transgresser l'intention de la LTC. Au dire de certains intervenants, les compagnies de chemin de fer tirent un rendement suffisant de leurs propres investissements.

De leur côté, les compagnies de chemin de fer croient que la portion amortie des contributions d'années antérieures devrait être incluse en application du paragraphe 150(5) de la LTC.

L'Office constate que les contributions FDI sont pour plupart liées à la prolongation d'embranchements à des silos existants, ou encore à la construction de nouveaux embranchements pour wagons multiples à de nouveaux silos à haute capacité. Dans chaque cas, le système de manutention du grain gagne en efficience. Les expéditeurs bénéficient des contributions FDI puisque le transport par blocs de wagons multiples permet de réduire les frais d'expédition. Il est important de souligner que les contributions versées par le passé ont donné lieu à des gains en efficience et à des économies qui sont toujours présents et qui le seront encore demain. Aussi l'Office conclut-il que le paragraphe 150(5) a été intégré dans la LTC pour qu'on tienne compte des gains en efficience et des économies dont bénéficient les expéditeurs et les agriculteurs, et aussi pour encourager les contributions FDI.

Les contributions FDI sont essentiellement des investissements de nature matérielle et, par conséquent, elles devraient être traitées au même titre que les autres types d'investissements en capital des compagnies de chemin de fer. Les investissements en capital sont uniques, en ce que leurs avantages s'étendent sur plusieurs années et que les frais s'y rattachant sont ordinairement amortis sur la même période, de manière à faire concorder les avantages et les dépenses. C'est là un traitement standard d'après les principes comptables et d'établissement des coûts généralement reconnus des compagnies de chemin de fer.

Cette pratique standard est renforcée par le libellé du paragraphe 150(5) de la LTC. En effet, on y parle de la portion « amortie » d'une contribution, ce qui implique que les contributions sont en fait un apport en capital. En déterminant le montant amorti raisonnable d'une contribution FDI aux termes du paragraphe 150(5) de la LTC, l'Office conclut qu'il serait contradictoire de répartir par amortissement les coûts d'une nouvelle contribution sur une période de temps future et, en même temps, ne pas tenir compte des avantages des coûts amortis de la contribution d'une année antérieure qui se répercutent aujourd'hui et se répercuteront à l'avenir. Cela dit, il est important de reconnaître que les contributions historiques font partie des opérations courantes et futures d'une compagnie de chemin de fer.

En conclusion, l'Office estime que la portion amortie des contributions pour une campagne agricole donnée au sens du paragraphe 150(5) de la LTC inclut la portion amortie des contributions d'années antérieures.

9.7 Période admissible pour tenir compte des contributions d'années antérieures

Dans le document de consultation, trois dates de départ étaient proposées : 1992 - l'année du dernier examen du calcul des frais ferroviaires; le 1^er août 1994 - la date à laquelle les prix basés sur l'examen de 1992 ont pris effet; et le 1^er août 1995 - la date d'abrogation de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest (ci-après la LTGO).

Très peu de commentaires ont été reçus à ce sujet. Les compagnies de chemin de fer ont dit préférer les dates les plus reculées, tandis que les autres intervenants ont opté plutôt pour le 1^er août 1995.

L'Office estime que le 1^er août 1995 est la date de départ la plus appropriée pour tenir compte des contributions FDI d'années antérieures, étant donné qu'elle coïncide non seulement avec l'abrogation de la LTGO, mais aussi, en majeure partie, avec le début des contributions FDI.

9.8 Comptabilité FDI

Le document de consultation faisait remarquer que les contributions FDI d'années antérieures exigeraient un suivi et des ajustements comptables dans certaines circonstances. Les intervenants se sont dits d'accord avec cette affirmation et l'Office prendra les mesures nécessaires pour y donner suite.

10.0 Sommes versées par la compagnie de chemin de fer pour l'interconnexion ou l'échange de services de connexion

Cette question a déjà été abordée au point 4.0. Si elle a été soulevée dans une section distincte du document de consultation, c'est pour bien faire comprendre que la compagnie de chemin de fer qui verse une somme pour l'interconnexion ou l'échange de services de connexion dans le cadre d'un mouvement de grain recevra un crédit pour ce paiement.

11.0 Primes de célérité

Le document de consultation proposait une définition de la notion de prime de célérité. Cette définition a depuis lors été légèrement modifiée pour mieux correspondre à celle du paragraphe 150(4) de la LTC.

Prime de célérité : Paiement ou indemnité que la compagnie de chemin de fer verse à l'expéditeur pour le chargement ou le déchargement du grain avant la fin du délai initialement convenu pour ce service.

Les sommes versées par la compagnie de chemin de fer à titre de prime de célérité ne réduisent pas le revenu.

12.0 Paiements de 10 000 mille versés en cas de cessation d'exploitation d'une ligne secondaire tributaire du transport du grain

Dans le document de consultation, il était écrit que les paiements annuels de 10 000 mille versés aux municipalités ou districts dans le cas de la cessation d'exploitation d'une ligne secondaire tributaire du transport du grain ne devraient pas réduire les revenus des compagnies de chemin de fer aux fins du régime du plafond de revenu.

Personne ne s'est opposé à cette proposition. L'Office conclut donc que les trois paiements versés aux municipalités ou districts dans le cas de la cessation d'exploitation d'une ligne secondaire tributaire du transport du grain ne doivent pas servir à réduire le revenu aux fins du régime du plafond de revenu.

13.0 Amendes pour non-exécution payées par les compagnies de chemin de fer

Le document de consultation donnait une définition générale des amendes pour non-exécution payées par les compagnies de chemin de fer. La définition a été jugée acceptable par toutes les parties, sauf le CN qui a proposé de modifier la terminologie. L'Office s'est penché sur la question, et il a convenu de parler de « normes de rendement » plutôt que de « mesures de rendement » pour arriver à la définition révisée suivante :

Amende pour non-exécution payée par la compagnie de chemin de fer : Frais par wagon-marchandises imposés à la compagnie de chemin de fer lorsque celle-ci n'atteint pas les normes de rendement préétablies et mutuellement convenues. Dans ce cas, des frais préétablis et mutuellement convenus s'appliquent.

Ces sommes ne réduisent pas les revenus des compagnies de chemin de fer.

Annexe : Décision n^o 114-R-2001

ANNEXE

TABLEAU 1A : LES REVENUS DE DÉPART

COMPRENNENT :

TABLEAU 1B : LES REVENUS DE DÉPART

N'INCLUENT PAS :

TABLEAU 2A : RÉDUCTION DES REVENUS

LES ÉLÉMENTS SUIVANTS RÉDUISENT LES REVENUS :

TABLEAU 2B : RÉDUCTION DES REVENUS

LES ÉLÉMENTS SUIVANTS RÉDUISENT LES REVENUS :