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Décision n^o 713-R-2003

RELATIVE au calcul par l'Office des transports du Canada du plafond de revenu pour le mouvement du grain de l'Ouest par les compagnies de chemin de fer régies, pendant la campagne agricole 2002-2003, et

RELATIVE au calcul par l'Office des transports du Canada du revenu d'une compagnie de chemin de fer régie pour le mouvement du grain de l'Ouest pendant la campagne agricole 2002-2003, et à la question de savoir si le revenu d'une compagnie de chemin de fer régie dépasse son plafond de revenu en vertu des articles 150 et 151 de la section VI de la partie III de la Loi sur les transports au Canada, L.C. (1996), ch. 10.

Référence n^o T6650-2

INTRODUCTION

La présente décision fournit les calculs de l'Office des transports du Canada (ci-après l'Office) relativement au plafond de revenu et au revenu réel pour le mouvement du grain de l'Ouest par les compagnies de chemin de fer régies, pendant la campagne agricole 2002-2003. Ces calculs, qui doivent être terminés d'ici le 31 décembre 2003, sont nécessaires pour faire en sorte que le revenu qu'une compagnie de chemin de fer régie tire du transport du grain de l'Ouest ne dépasse pas le maximum auquel elle a droit, appelé plafond de revenu. Si le revenu d'une compagnie de chemin de fer régie dépasse ce plafond, celle-ci doit rembourser l'excédent et verser les pénalités, comme le prescrit le Règlement sur le versement par les compagnies de chemin de fer de l'excédent de revenu pour le mouvement du grain. L'Office a calculé le plafond de revenu de deux compagnies de chemin de fer régies pendant la campagne agricole 2002-2003 : la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (ci-après CN) et la Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique (ci-après CP).

Dans son calcul du plafond de revenu de CN et de CP, l'Office doit utiliser la formule, les statistiques de l'année de référence et l'indice des prix composite afférent au volume, comme le précise l'article 151 de la Loi sur les transports au Canada (ci-après la LTC). Il a également besoin des statistiques indiquant le nombre de tonnes métriques transportées respectivement par CN et CP, ainsi que la longueur moyenne des mouvements de grain effectués par chacune des deux compagnies pendant la campagne agricole 2002-2003.

L'Office calcule les revenus de CN et de CP pour le mouvement du grain de l'Ouest conformément aux paragraphes (3), (4), (5) et (6) de l'article 150 de la LTC. Son calcul tient aussi compte des conclusions tirées sur les droits de stationnement de CN et de CP étudiées dans les sections 5.0 à 5.2 de la présente décision.

DÉCISION DE L'OFFICE

1.0 Statistiques du mouvement du grain de l'Ouest par CN et CP pendant la campagne agricole 2002-2003

Un mouvement du grain de l'Ouest pendant une campagne agricole donnée est défini à l'article 147 de la LTC. Les termes clés sont les suivants :

1. « mouvement du grain » Transport du grain par une compagnie de chemin de fer régie sur toute ligne soit dans le sens ouest-est à destination de Thunder Bay ou d'Armstrong (Ontario), soit au départ de tout point situé à l'ouest de Thunder Bay ou d'Armstrong et à destination de Churchill (Manitoba) ou d'un port de la Colombie-Britannique, pour exportation. La présente définition ne s'applique pas au grain exporté d'un port de la Colombie-Britannique aux États-Unis pour consommation.

2. « grain » Grain ou plante mentionnés à l'annexe II et cultivés dans la région de l'Ouest; y sont assimilés les produits mentionnés à cette annexe provenant de leur transformation dans cette région. [Note : L'annexe II définit ou énumère plus de 50 types de grain visés par le revenu admissible maximal. Ce sont les six principaux grains : le blé, l'orge, le colza ou colza canola, l'avoine, le seigle et le lin.]

3. « campagne agricole » Période commençant le 1^er août et se terminant le 31 juillet de l'année suivante.

4. « compagnie de chemin de fer régie » La Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, la Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique et toute autre compagnie de chemin de fer précisée par règlement.

Le calcul par l'Office du nombre de tonnes métriques et la longueur des mouvements du grain de l'Ouest transportés par CN et CP, au cours de la campagne agricole 2002-2003, figurent dans le tableau 1 ci-après. Ce calcul a été fondé sur des exposés détaillés en matière de trafic, provenant de CN et de CP. Ces exposés ont été vérifiés par l'Office, qui a voulu s'assurer que le trafic indiqué représentait des mouvements du grain de l'Ouest et que les statistiques du revenu, du tonnage et du millage étaient exacts. Les contrôles de la conformité, au moyen d'un échantillon, et la mise en forme des données de chacune des compagnies de chemin de fer ont été effectués par le personnel de l'Office. Un certain nombre d'anomalies mineures ont été découvertes et corrigées.

TABLEAU 1

* Ce nombre correspond aux mouvements du grain effectués par CP jusqu'à Edmonton, puis par CN d'Edmonton à Prince Rupert.

Comme le montre le tableau précèdent, 16 379 843 tonnes de grain de l'Ouest ont été transportées pendant la campagne agricole 2002-2003. Le nombre réel est toutefois inférieur de 959 404 tonnes puisqu'aux fins du calcul des plafonds de revenu, il faut attribuer le trafic provenant de CP et destiné à Prince Rupert aux deux compagnies de chemin de fer qui l'ont assuré : CN et CP. Le volume de 16 379 843 tonnes est inférieur d'environ 26 pour 100 au volume de grain de l'Ouest de la campagne agricole précédente.

La longueur moyenne des mouvements effectués au cours de la campagne agricole 2002-2003, qui est de 869 milles (voir le tableau précédent), est inférieure de 27 milles à celle des mouvements de la campagne agricole précédente. Cependant, si l'on exclut le trafic provenant de CP qui a été acheminé vers Prince Rupert plutôt que Vancouver à cause d'interruptions de travail, elle passe à 895 milles, qui ne représente qu'un mille de moins que la longueur moyenne déclarée pour la campagne agricole 2001-2002. Churchill est une destination admissible du grain de l'Ouest, mais les mouvements vers cette dernière ne réunissaient pas les conditions d'un mouvement du grain de l'Ouest puisque le transport de ce grain doit être effectué par une « compagnie de chemin de fer régie » aux termes de la LTC et que la Compagnie de chemin de fer de la baie d'Hudson n'en est pas une.

2.0 Plafond de revenu de CN et de CP pendant la campagne agricole 2002-2003

Le paragraphe 151(1) de la LTC prévoit que la formule suivante doit être utilisée par l'Office pour calculer le plafond de revenu d'une compagnie de chemin de fer régie :

[A/B + ( (C-D) x 0,022 $)] x E x F

où

A représente le revenu de la compagnie pour le mouvement du grain au cours de l'année de référence;

B est le nombre de tonnes métriques correspondant aux mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de l'année de référence;

C est le nombre de milles correspondant à la longueur moyenne des mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de la campagne agricole, tel qu'il est déterminé par l'Office;

D est le nombre de milles correspondant à la longueur moyenne des mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de l'année de référence;

E est le nombre de tonnes métriques correspondant aux mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de la campagne agricole, tel qu'il est déterminé par l'Office;

F l'indice des prix composite afférent au volume, tel qu'il est déterminé par l'Office.

Dans le cas de CN, relativement à la campagne agricole 2002-2003, les chiffres pour A, B, C, D, E et F sont les suivants :

A = 348 000 000 $
B = 12 437 000
C = 930
D = 1 045
E = 7 260 791
F = 1,0442

La source des chiffres de CN pour A, B et D est prévue par le paragraphe 151(2) de la LTC. Comme il est mentionné dans la section 1.0 de la présente décision, les chiffres de la campagne agricole 2002-2003 pour C et E ont été respectivement de 930 milles et de 7 260 791 tonnes. L'indice des prix composite afférent au volume pour la campagne agricole 2002-2003, soit 1,0442, a été établi dans la décision n^o 202-R-2002 du 25 avril 2002 en vertu du paragraphe 151(5) de la LTC.

Ces chiffres de CN, lorsque pris en compte par la formule de calcul du plafond de revenu donnent un plafond de revenu de CN de 192 962 489 $ pour la campagne agricole 2002-2003. En d'autres termes, compte tenu du nombre de tonnes réel et de la longueur réelle des mouvements de grain pendant la campagne agricole 2002-2003, le plafond de revenu de CN est de 192 962 489 $.

Dans le cas de CP, en ce qui a trait à la campagne agricole 2002-2003, les chiffres pour A, B, C, D, E et F sont les suivants :

A = 362 900 000 $
B = 13 894 000
C = 820
D = 897
E = 9 119 052
F = 1,0442

Comme ci-haut, les chiffres de CP pour A, B et D découlent du paragraphe 151(3) de la LTC et comme le mentionne la section 1.0 de la présente décision, les chiffres de la campagne agricole 2002-2003 pour C et E ont été respectivement de 820 milles et de 9 119 052 tonnes. L'indice des prix composite afférent au volume pour la campagne agricole 2002-2003, soit 1,0442 a été établi dans la décision n^o 202-R-2002 du 25 avril 2002.

Ces chiffres de CP, lorsque pris en compte par la formule de calcul du plafond de revenu, donnent un plafond de revenu de CP de 232 579 428 $ pour la campagne agricole 2002-2003. En d'autres termes, compte tenu du nombre de tonnes réel et de la longueur réelle des mouvements de grain pendant la campagne agricole 2002-2003, le plafond de revenu de CP est de 232 579 428 $.

3.0 Calcul des revenus de CN et de CP pour le mouvement du grain de l'Ouest pendant la campagne agricole 2002-2003

Le calcul du revenu lié au grain de chaque compagnie de chemin de fer régie oblige l'Office à préciser ce qui peut, ou ce qui ne peut pas, être considéré comme un revenu, et ce qui est, ou n'est pas, une déduction applicable au revenu. Une liste partielle de ces facteurs figure aux paragraphes 150(3), (4) et (5) de la LTC. Une liste plus complète a été établie, après consultation de l'industrie céréalière, dans la décision n^o 114-R-2001. La décision n^o 664-R-2001 a fourni de plus amples détails au sujet du traitement des révisions apportées aux règles des droits de stationnement de CP.

En résumé, le revenu statutaire des compagnies de chemin de fer régies pour le mouvement du grain de l'Ouest résulte en général des factures découlant de l'application des taux contenus dans les tarifs publiés ou les contrats confidentiels applicables à ce mouvement. Ce revenu statutaire comprend également une partie des montants reçus pour assurer l'approvisionnement en wagons grâce au processus de réquisition de wagons; les montants reçus en guise de primes de célérité; les montants reçus pour l'interconnexion ou les manœuvres d'échange; les montants reçus pour les manœuvres supplémentaires demandées par l'expéditeur; une partie des droits de stationnement des wagons aux ports céréaliers. Il ne comprend pas (comme facteurs de non-revenus) : les incitatifs, rabais ou réductions semblables; les recettes attribuables aux amendes pour non-exécution, aux droits de stationnement et aux droits de stockage des wagons chargés de grain, que l'Office qualifie comme telles; les recettes attribuables aux escales de wagons en transit; les recettes attribuables aux manœuvres supplémentaires rendues nécessaires par une erreur de l'expéditeur ou par son incapacité de remplir ses obligations; les indemnités pour les droits de circulation.

Le revenu statutaire lié au grain d'une compagnie de chemin de fer régie peut faire l'objet des réductions suivantes : la portion amortie de toute contribution versée à une entreprise de manutention de grain n'appartenant pas à cette compagnie, pour l'aménagement d'installations relatives au grain (contributions au Fonds de développement industriel); le montant payé ou autorisé pour l'interconnexion ou les manœuvres d'échange. Les montants suivants ne réduisent pas le revenu statutaire lié au grain des compagnies de chemin de fer : les montants versés ou autorisés pour la régulation; les montants versés par les compagnies de chemin de fer résultant de la cessation d'exploitation d'embranchements tributaires du transport du grain; les montants versés par les compagnies de chemin de fer aux administrations municipales ou de district en guise d'amendes pour non-exécution.

Compte tenu de tout ce qui précède, l'Office a calculé que les revenus de CN et de CP pour le mouvement du grain de l'Ouest, pendant la campagne agricole 2002-2003, ont été les suivants : CN = 175 691 837 $; CP = 225 989 956 $.

Les registres des compagnies de chemin de fer portant sur le revenu pour le mouvement du grain de l'Ouest ont été vérifiés par le personnel de l'Office. Les recettes marchandises initiales, notamment les paiements à d'autres compagnies de chemin de fer effectuant des mouvements de grain, ont été indiquées par CN et CP par mouvement. Les montants ont été vérifiés, par sondage, à la lumière des registres comptables des compagnies et des documents de base ou originaux. De nombreuses visites ont également été effectuées sur place, tant dans les locaux de CN que dans ceux de CP, pour assurer que tous les revenus découlant du mouvement du grain de l'Ouest soient saisis et que les exclusions ou les réductions des revenus soient pertinentes et exactes.

4.0 Comparaison du plafond de revenu et du revenu réel de CN avec ceux de CP

L'Office a calculé le plafond de revenu et le revenu réel de CN et de CP pour le mouvement du grain de l'Ouest, et pour la campagne agricole 2002-2003, lesquels figurent ci-dessous. Le revenu réel des deux compagnies de chemin de fer a été inférieur à leur plafond de revenu.

TABLEAU 2

- si l'Office conclut que le revenu d'une compagnie de chemin de fer régie pour le mouvement du grain pendant une campagne agricole excède son plafond de revenu pour cette campagne, l'Office doit rendre une décision ou prendre un arrêté obligeant la compagnie à rembourser le montant excédentaire et à verser la pénalité applicable

- cette pénalité est la suivante :

cinq pour cent du montant excédentaire si celui-ci équivaut à un pour cent ou moins du revenu admissible maximal de la compagnie;

quinze pour cent du montant excédentaire si celui-ci dépasse un pour cent du revenu admissible maximal de la compagnie.

le montant excédentaire et la pénalité doivent être versés à la Fondation de recherches sur le grain de l'Ouest, dans les 30 jours suivant la date à laquelle la compagnie est saisie de la décision ou de l'arrêté de l'Office.

Comme les revenus statutaires du grain de CN et de CP sont tombés au-dessous de leur plafond de revenu pour la campagne agricole 2002-2003, aucune pénalité ni aucun remboursement ne s'appliquent.

5.0 Recettes de droits de stationnement de CP et de CN

Les sections suivantes traitent de l'alinéa 150(3)b) de la LTC. Le paragraphe 150(3) de la LTC prévoit ce qui suit :

Pour l'application du présent article, sont exclus du revenu d'une compagnie de chemin de fer régie pour le mouvement du grain au cours d'une campagne agricole :

a) les incitatifs, rabais ou réductions semblables versés ou accordés par la compagnie;

b) les recettes attribuables aux amendes pour non-exécution, aux droits de stationnement et aux droits de stockage des wagons chargés de grain que l'Office estime justifié de considérer comme telles;

c) les indemnités pour les droits de circulation.

5.1 Recettes de droits de stationnement de CP

Dans sa décision n^o 664-R-2001 du 21 décembre 2001, l'Office a examiné le programme de droits de stationnement de CP après que ce dernier fut passé de droits moyens à des droits absolus. L'Office a déterminé qu'il était injustifié de considérer une partie des recettes du CP comme attribuable aux droits de stationnement et la considérait donc comme faisant partie du revenu assujetti au plafond du revenu pour le mouvement du grain de l'Ouest.

Le 23 juin 2003, dans le dossier n^o A-193-02, la Cour d'appel fédérale a infirmé la décision n^o 664-R-2001 et conclu qu'aux termes de l'alinéa 150(3)b) de la LTC, le mandat de l'Office se limite à déterminer si le niveau des droits ou la manière de les imposer indique qu'une partie quelconque des recettes découlant de ces droits ne peut raisonnablement être désignée au titre des droits de stationnement. La Cour a donc renvoyé l'affaire devant l'Office pour qu'il statue à nouveau.

L'Office a réexaminé l'affaire et statué à nouveau sur elle dans sa décision n^o 667-R-2003 du 1^er décembre 2003. L'Office a déterminé qu'aucune partie des recettes des droits de stationnement des wagons de grain dans les ports n'était un revenu dans le cadre du régime de plafond de revenu pour le mouvement du grain de l'Ouest pour les campagnes agricoles 2000-2001 et 2001-2002.

Après avoir examiné le programme de droits de stationnement de CP pour la campagne agricole 2002-2003, l'Office conclut qu'aucune partie des recettes provenant du stationnement de wagons de grain dans les ports n'est un revenu de la campagne agricole 2002-2003 assujetti au plafond du revenu pour le mouvement du grain de l'Ouest.

5.2 Recettes de droits de stationnement de CN

Contexte

Dans sa décision n^o 114-R-2001 du 16 mars 2001, l'Office a examiné une modification du programme des droits de stationnement appliqués par CN aux wagons de grain dans les ports, laquelle réduisait en moyenne le délai de déchargement d'environ 12 heures. L'Office a conclu que rien ne laissait croire que le grain devait être traité différemment des autres marchandises et qu'il n'était pas justifié de considérer les recettes découlant du nouveau programme de droits de stationnement comme attribuables à ces droits sous le régime du plafond de revenu. L'Office a donc jugé bon de considérer une partie de ces recettes de CN comme un revenu pour le mouvement du grain sous ce régime. Cela s'est produit pour les campagnes agricoles 2000-2001 et 2001-2002.

Le 14 juillet 2003, CN a été invitée à fournir des renseignements sur les droits de stationnement de la campagne agricole 2002-2003 dans le mémoire annuel qu'elle devait présenter le 3 octobre 2003. En plus d'autres renseignements, elle devait fournir une description de son programme de droits de stationnement (y compris les modalités) de la campagne agricole 2002-2003 et préciser toute modification qu'elle y avait apportée au cours de cette campagne. En cas de modification, elle était priée d'expliquer pourquoi il était justifié de considérer les recettes découlant de son programme révisé comme attribuables aux droits de stationnement. CN a également été invitée à lui communiquer ses observations sur la décision que la Cour d'appel fédérale avait rendue le 23 juin 2003 (dossier n^o A-193-2) sur la question des recettes de droits de stationnement de CP et qui guidait l'Office dans l'exercice de son mandat prévu à l'alinéa 150(3)b).

CN a fourni son mémoire à l'Office le 3 octobre 2003. Elle y donnait les raisons pour lesquelles il fallait considérer toutes les recettes de la campagne agricole 2002-2003 attribuées aux droits de stationnement des wagons de grain dans les ports, y compris celles qui résultaient de la soustraction d'environ 12 heures au délai de déchargement de ces wagons, comme attribuables aux droits de stationnement et les exclure, par conséquent, du revenu assujetti au régime du plafond de revenu.

Lors de l'examen de cette question, l'Office a aussi demandé l'avis des organisations d'expéditeurs suivantes : la Commission canadienne du blé, la Western Grain Elevator Association (ci-après la WGEA), l'Inland Terminal Association of Canada et l'Association canadienne des cultures spéciales. Il a reçu une réponse de la WGEA et l'a transmise à CN pour observations finales. Cette dernière les a communiquées à l'Office dans une lettre datée du 28 novembre 2003.

Questions, analyse et constatations

Il y a plusieurs questions qui se sont posées lors de l'examen. L'Office les a groupées dans les trois catégories suivantes.

1. L'interprétation du mandat de l'Office prévu à l'alinéa 150(3)b) de la LTC

Dans sa présentation du 3 octobre 2003, CN a allégué ce qui suit :

[Traduction]

CN proteste contre votre affirmation [dans la demande de renseignements de l'Office datée du 14 juillet 2003] que l'alinéa 150(3)b) de la LTC permet à l'Office de déterminer si le niveau des droits ou la manière de les imposer entraîne des recettes qu'il n'est pas justifié de considérer comme attribuables aux droits de stationnement. L'Office est lié par la décision de la CAF dans son calcul des recettes de stationnement de CN pour la campagne agricole 2002-2003. Ou il est justifié de considérer les recettes de stationnement de wagons de grain dans les ports déclarées par CN comme attribuables aux droits de stationnement, ou il ne l'est pas. Le niveau des droits et la manière de les imposer ne sont pas pertinents en soi.

La WGEA a répondu que cette allégation de CN semblait contredire la décision que la Cour d'appel fédérale avait rendue le 23 juin 20003. Dans son exposé du 28 novembre 2003, CN a ajouté :

[Traduction]

L'Office est lié par la décision de la CAF dans son calcul des recettes de droits de stationnement de CN pour la campagne agricole 2002-2003. Ou il est justifié de considérer les recettes de stationnement de wagons de grain dans les ports déclarées par CN comme attribuables aux droits de stationnement […]

Si ces recettes sont attribuables aux droits de stationnement, alors « le niveau des droits et la manière de les imposer ne sont pas pertinents en soi ». Cette remarque est tout à fait conforme à la décision du juge Rothstein.

La décision que la Cour d'appel fédérale a rendue le 23 juin 2003 est claire. Aux termes de l'alinéa 150(3)b) de la LTC, le mandat de l'Office se limite à déterminer si un montant que la compagnie de chemin de fer attribue aux droits de stationnement peut être raisonnablement désigné comme se rapportant à ces derniers. Une fois que l'Office a déterminé qu'un montant peut raisonnablement être désigné à ce titre, il a atteint les limites de sa compétence en ce qui a trait aux droits de stationnement. Comme le confirme la Cour d'appel fédérale, il n'est pas habilité à déterminer du caractère raisonnable des recettes totales que la compagnie de chemin de fer attribue aux droits de stationnement.

Bien qu'aux termes de l'alinéa 150(3)b) de la LTC, le mandat de l'Office se limite à déterminer s'il est justifié de considérer un montant que la compagnie de chemin de fer attribue aux droits de stationnement comme attribuable à ces derniers, il est clair que l'Office doit tenir compte du niveau des droits et de la manière dont elle les impose pour accomplir cette tâche. C'est dans cette optique que la Cour d'appel fédérale a déclaré au paragraphe 40 de sa décision du 23 juin 2003 :

Par conséquent, l'Office peut évaluer le niveau des droits et les revenus produits par l'imposition de ces droits. Toutefois, son mandat n'est pas de juger du caractère raisonnable des droits ou des revenus de stationnement. Son mandat se limite à juger si le niveau des droits ou la manière d'imposer ces droits indique qu'une partie quelconque des revenus découlant de ces droits ne peut raisonnablement être désignée au titre des droits de stationnement.

CN est d'avis qu'une fois qu'un montant attribué aux droits de stationnement est considéré comme attribuable à ces derniers, leur niveau et la manière de les imposer ne sont plus pertinents en soi. Comme le signale la WGEA, cette position ne cadre toutefois pas avec cette conclusion de la Cour fédérale que l'Office ne peut qualifier les montants que les chemins de fer attribuent aux droits de stationnement qu'en examinant ces derniers et la manière de les imposer.

Conformément à la décision de la Cour d'appel fédérale, l'Office conclut donc que l'alinéa 150(3)b) de la LTC lui permet d'examiner les droits de stationnement et la manière dont la compagnie de chemin de fer les impose pour déterminer s'il est justifié de considérer les montants que cette dernière leur attribue comme attribuables à ces droits.

2. La qualification des recettes que CN attribue aux droits de stationnement de la campagne agricole 2002-2003

CN a indiqué qu'il est justifié de considérer tous les montants perçus à titre de droits de stationnement de wagons de grain dans les ports comme attribuables à de tels droits puisque son programme de droits de stationnement présente des caractéristiques fondamentales conformes à la définition des droits de stationnement et que les modalités de son programme sont raisonnables dans le contexte du grain d'exportation canadien.

CN a fait remarquer que les montants perçus en vertu de son programme de droits de stationnement se rapportent à l'immobilisation d'un wagon au-delà du délai de déchargement et visent à amener la remise prompte du wagon et, du même coup, à dédommager en partie CN au cas où le wagon serait retenu au-delà de ce délai. CN a ajouté que le niveau des droits qu'elle a imposés pour le stationnement de wagons de grain dans les ports et qui étaient de 50 $ par wagon par jour, est raisonnable en comparaison des droits de stationnement normaux de l'industrie, qui dépassent actuellement le droit appliqué au grain.

Quant aux modalités de son programme, CN a fait observer qu'elle accordait un délai de déchargement de 2,0 jours avant d'imposer ses droits et qu'elle appliquait un programme de droits de stationnement moyens (plutôt qu'absolus). Elle a indiqué que la plupart des wagons de grain peuvent être déchargés dans ce délai et qu'ils l'ont souvent été. Elle reconnaît que la mesure du temps de déchargement de grain dans un port en vertu de son programme de droits de stationnement ne débute pas au même moment que celle du temps de déchargement des autres marchandises : ce temps débute dès la mise en place ou l'avis de mise en attente du wagon de grain, alors qu'il ne commence qu'à minuit, le jour de la mise en place ou de l'avis de mise en attente, dans le cas d'autres marchandises semblables.

L'Office fait observer qu'il doit qualifier les montants attribués aux droits de stationnement par une compagnie de chemin de fer en examinant l'ensemble du programme de droits de stationnement de cette dernière, y compris les droits et la manière dont elle les impose. C'est seulement s'il peut qualifier le programme dans son ensemble, y compris les droits et la manière de les imposer, de droits de stationnement qu'aux termes de l'alinéa 150(3)b) de la LTC, il doit exclure les recettes que la compagnie attribue à ces droits du revenu de la compagnie assujetti au plafond. À l'inverse, s'il estime qu'un programme de droits de stationnement, y compris les droits et la manière de les imposer, n'est pas, dans son ensemble ou en partie, caractéristique des droits de stationnement, il doit inclure la totalité ou une partie des recettes qui en découlent dans le calcul du revenu de la compagnie de chemin de fer visé par la section VI de la partie III de la LTC.

Dans sa décision, la Cour d'appel fédérale a défini les droits de stationnement ainsi : « des frais exigés par les chemins de fer pour l'immobilisation d'un wagon de marchandises au-delà du temps en franchise prévu pour le tarif applicable relevant d'arrangements spéciaux et [qui] visent à amener la remise prompte du wagon de marchandises et du même coup, à dédommager en partie les chemins de fer au cas où le wagon de marchandises serait retenu au-delà du temps en franchise ».

Ce que cette définition souligne, c'est que les droits de stationnement servent à amener le déchargeur à remettre promptement le wagon, mais que le montant perçu ne vise à dédommager qu'« en partie » les compagnies de chemin de fer au cas où le wagon serait retenu au-delà du délai de déchargement.

Par conséquent, le niveau du droit imposé par wagon par jour, qui influe directement sur le montant du dédommagement, est d'une grande importance puisqu'un droit d'un niveau inapproprié pourrait assurer un dédommagement plus que partiel à la compagnie de chemin de fer. Un tel niveau ne correspondrait donc pas à la définition des droits de stationnement.

CN a fait remarquer que les montants perçus en vertu de son programme de droits de stationnement se rapportent à l'immobilisation d'un wagon au-delà du délai de déchargement et visent à amener la remise prompte de ce wagon et, du même coup, à dédommager en partie CN au cas où le wagon serait retenu au-delà de ce délai.

CN a ajouté que le niveau des droits qu'elle a imposés pour le stationnement de wagons de grain dans les ports et qui étaient de 50 $ par wagon et par jour de pénalité, est raisonnable en comparaison des droits de stationnement normaux de l'industrie. Ces dernières années, CN demandait 50 $ par wagon par jour au Canada pour les autres marchandises, mais elle a fait passer ce droit à 75 $ le 1^er juillet 2003. CN a fait remarquer que CP demandait 60 $ par jour pour chaque wagon de grain.

L'Office reconnaît que le droit de 50 $ par wagon de grain par jour que prévoit le programme de droits de stationnement de CN est conforme aux normes actuelles de l'industrie. Ce droit de stationnement n'est donc pas atypique.

La manière d'imposer les droits est tout aussi importante pour la qualification d'un programme de droits de stationnement. L'Office constate que deux des modalités principales d'un tel programme sont le délai de déchargement et le moment où l'on commence à en mesurer l'écoulement. Toutes deux déterminent le temps total alloué pour le déchargement d'un wagon.

Pour ce qui est de ces modalités, l'Office constate que peu après l'entrée en vigueur du régime du plafond de revenu en 2000, la moyenne du temps total que l'industrie allouait pour le déchargement de grain est passée de 5,5 jours (le délai de déchargement de 5 jours, plus 12 heures en moyenne, ce dernier ne commençant qu'à minuit, après la mise en place du wagon [qu'il s'agisse de la mise en place effective ou de l'avis de mise en attente ]) à 2,5 jours (le délai de déchargement de 2,0 jours, plus les 12 heures précédant minuit, point de départ du délai).

Depuis le 1^er avril 2001, CN s'est toutefois écartée du temps de déchargement moyen de 2,5 jours alloué par l'industrie et l'a ramené à 2,0 jours en mesurant l'écoulement du délai de déchargement dès la mise en place du wagon plutôt qu'à partir de minuit. C'est ce changement qui a amené l'Office à déterminer dans sa décision du 16 mars 2001 que les recettes que CN tirait des droits de stationnement des wagons de grain dans les ports ne pouvaient toutes être considérées comme attribuables à ces droits sous le régime du plafond de revenu.

Dans l'examen de la campagne agricole 2002-2003, l'Office doit donc déterminer si des éléments de preuve l'obligent à s'écarter de sa décision du 16 mars 2001, où il ne considérait pas les modalités appliquées par la compagnie de chemin de fer au stationnement de wagons de grain dans les ports comme caractéristiques des droits de stationnement.

CN a défendu le caractère approprié de son délai total de 2,0 jours en faisant remarquer que la plupart des wagons de grain pouvaient être déchargés dans ce délai et qu'ils l'avaient souvent été. Elle a fait remarquer qu'on en trouvait la preuve dans les rapports sur les recettes de stationnement présentés à l'Office pour la campagne agricole 2002-2003 et les campagnes précédentes. Elle a ajouté que les silos terminaux des ports canadiens, dont la capacité de la voie était relativement limitée, recevaient plus de marchandises et exigeaient en général plus de manœuvres quotidiennes de CN que les autres destinataires de marchandises transportées par chemin de fer. Elle a ensuite parlé de plusieurs changements survenus entre 1995 et le 1^er août 2000, y compris la réduction du délai de déchargement de 5,0 à 2,0 jours, et a fait remarquer que les recettes qu'elle avait tirées des droits de stationnement des wagons à grain dans les ports pendant la campagne agricole 2000-2001 avaient diminué par rapport aux campagnes précédentes.

La WGEA a fait observer qu'en réduisant le délai de déchargement de 5,0 à 2,0 jours et en commençant à en mesurer aussitôt l'écoulement, CN n'avait nullement changé la manière dont les wagons seraient promptement déchargés, mais avait empêché le terminal d'accumuler tous les jours de crédit auxquels il aurait eu droit sans cela. La WGEA a ajouté que le fait de commencer à mesurer aussitôt l'écoulement du délai constituait une discrimination contre l'industrie céréalière, le délai ne commençant qu'à minuit, après la mise en place du wagon, dans le cas des autres marchandises.

Dans sa réponse déposée auprès de l'Office le 28 novembre 2003, CN a souligné que les droits de stationnement des wagons de grain dans les ports et les droits de stationnement appliqués aux autres marchandises différaient pour convenir à des circonstances différentes.

L'Office reconnaît que les différences entre les droits de stationnement ou les modalités de programmes applicables à divers types de marchandises ne rendent pas automatiquement l'un de ces programmes non caractéristique des droits de stationnement. Si une telle différence demeure inexpliquée ou injustifiée, cela pourrait toutefois être une raison suffisante pour ne pas considérer les recettes découlant de ce programme ou une partie de ces dernières comme attribuables aux droits de stationnement.

En l'espèce, l'Office conclut que CN n'a pas expliqué convenablement pourquoi les droits de stationnement des wagons de grain dans les ports devaient s'appliquer une demi-journée plus tôt que les droits demandés pour d'autres marchandises semblables. Il est notoire dans l'industrie que la longueur et la charge brute totale des trains céréaliers ont augmenté ces dernières années et qu'il y a plusieurs contraintes matérielles et facteurs qui déterminent le temps minimum nécessaire pour décharger un arrivage constant de grain. La réduction du temps moyen de déchargement de grain de 2,5 à 2,0 jours ne tient pas compte des besoins du mouvement du grain. L'Office en conclut que le programme de CN n'est pas entièrement un programme de droits de stationnement. Pour tirer cette conclusion, l'Office a tenu compte de la définition précitée des droits de stationnement et conclut que la manière de les appliquer, qui limite effectivement le temps alloué pour le déchargement de grain, pénalise les expéditeurs de grain. Elle constitue une modalité qui dépasse ce qu'il est justifié de qualifier d'incitation à la remise prompte de wagons.

CN a soutenu que la plupart des wagons de grain pouvaient être déchargés dans un délai total de 2,0 jours et qu'ils l'avaient souvent été. L'étude des renseignements que CN a fournis à l'Office sur les droits applicables aux jours de stationnement confirme que la plupart des wagons de grain n'ont pas entraîné l'imposition de droits de stationnement depuis que le point de départ du délai de déchargement a changé le 1^er février 2001. À l'encontre de cet argument, l'Office constate que la période en question, du 1^er février 2001 au 31 juillet 2003, est celle où on a expédié le moins de grain depuis des décennies. Cette période et les données qui s'y rattachent ne sont donc pas représentatives d'un trafic annuel de grain typique.

Dans l'ensemble, l'Office ne juge pas caractéristique des droits de stationnement le fait que l'on accorde au total une demi-journée de moins pour le déchargement de grain dans un port que pour celui d'autres marchandises semblables. L'Office n'estime pas justifié de considérer tous les montants que CN a perçus au titre du stationnement de wagons de grain dans les ports pendant la campagne agricole 2002-2003 comme attribuables aux droits de stationnement. Il considérera plutôt les recettes supplémentaires que CN a réalisées en mesurant l'écoulement du délai dès la mise en place des wagons comme un revenu de la campagne agricole 2002-2003 assujetti au régime du plafond de revenu.

3. Autres questions soulevées lors de la consultation

Dans son exposé du 3 octobre 2003, CN a indiqué que les montants déclarés de ses recettes attribuables aux droits de stationnement des wagons de grain dans les ports sont aussi considérés et traités par divers fournisseurs de wagons d'États, dont le gouvernement du Canada, comme le fruit des « droits de stationnement » aux termes des accords commerciaux qu'elle a conclus avec eux. Elle y ajoutait qu'elle avait régulièrement versé aux propriétaires des wagons d'État une partie des recettes qu'elle avait tirées des « droits de stationnement » imposés sur les wagons de grain acheminés vers les ports canadiens.

L'Office rejette cet argument de CN pour deux raisons. La première, c'est qu'il connaît la relation qui existe entre CN et Transports Canada en ce qui concerne l'administration du programme des wagons-trémies du gouvernement fédéral. L'Office est notamment conscient qu'aux termes de l'accord que CN et le gouvernement fédéral ont conclu sur ces wagons, CN établit seule son programme de droits de stationnement applicable au grain et ne fait que fixer et percevoir ces droits pour le compte du gouvernement du Canada. Ce programme de droits n'est ni examiné ni approuvé d'aucune manière par Transports Canada, l'administrateur du programme de wagons-trémies du gouvernement fédéral.

La seconde raison, la plus importante, c'est que les recettes de stationnement que CN recueille pour le compte des gouvernements fédéral et provinciaux ne font pas partie du revenu de la compagnie de chemin de fer assujetti au régime du plafond de revenu et ne sont donc pas visées par l'alinéa 150(3)b) de la LTC.

De plus, la WGEA a allégué dans son exposé que la définition de droits de stationnement « légitimes » donnée par le juge Rothstein remet en question la légitimité de nombreux droits de stationnement, car si celui que la compagnie de chemin de fer impose à un expéditeur doit découler d'un retard « imputable à l'expéditeur ou au consignataire » (paragraphes 8 et 48 de la décision de la Cour d'appel fédérale), l'un ou l'autre devrait contester la légitimité des droits qui ne découlent pas d'un retard imputable à l'un d'eux.

Il ressort de la décision de la Cour d'appel fédérale rendue le 23 juin 2003 que la compagnie de chemin de fer ne devrait pas percevoir de droits de stationnement lorsque l'immobilisation d'un wagon au-delà de la période gratuite de chargement ou de déchargement lui est imputable. Il n'appartient toutefois pas à l'Office de trancher les questions de responsabilité liées au paiement de droits de stationnement. Comme la Cour d'appel fédérale l'a indiqué au paragraphe 48 de sa décision, « s'il survient un différend quant au responsable du défaut, il appartient aux parties de le régler ou, le cas échéant, au tribunal. Cette question n'a aucune pertinence en ce qui a trait à l'alinéa 150(3)b) de la LTC. »