Accueil de l'OTC : Décisions : Décisions : 2005

Décision n^o 251-R-2005

RELATIVE au calcul par l'Office des transports du Canada de l'indice des prix composite afférent au volume pour 2005-2006 requis dans le cadre de l'établissement des plafonds de revenu pour le transport du grain de l'Ouest au sens de la section VI, partie III, de la Loi sur les transports au Canada, L.C. (1996), ch. 10.

Référence n^o T6650-2

INTRODUCTION

[1] L'Office des transports du Canada (ci-après l'Office) est tenu de calculer l'indice des prix composite afférent au volume pour la campagne agricole 2005-2006. Une campagne agricole commence le 1^er août d'une année donnée et se termine le 31 juillet de l'année suivante.

CONTEXTE

[2] Le 1^er août 2000, un nouveau régime du « plafond de revenu » pour le mouvement du grain de l'Ouest par une compagnie de chemin de fer régie est venu remplacer le barème des taux anciennement utilisé pour ce type de mouvement. Sous ce nouveau régime, l'Office est tenu de déterminer le plafond de revenu annuel de chaque compagnie de chemin de fer régie et de vérifier si le revenu lié au transport du grain de ces compagnies a dépassé ce plafond.

[3] Le paragraphe 151(1) de la Loi sur les transports au Canada (ci-après la LTC) fournit la formule que l'Office doit utiliser pour calculer les plafonds de revenu. L'un des éléments constitutifs de la formule est l'indice des prix composite afférent au volume. Cet indice doit être calculé par l'Office au plus tard le 30 avril de la campagne agricole précédente. L'Office doit donc calculer, au plus tard le 30 avril 2005, l'indice des prix composite afférent au volume pour la campagne agricole 2005-2006.

[4] Le paragraphe 151(4) de la LTC se lit comme suit :

Les règles suivantes s'appliquent à l'indice des prix composite afférent au volume :

a) l'indice pour la compagne agricole 2000-2001 est égal à 1,0;

b) l'indice est applicable à toutes les compagnies de chemin de fer régies;

c) l'Office ajuste l'indice afin de tenir compte des coûts supplémentaires supportés par les compagnies de chemin de fer régies pour l'obtention de wagons à la suite de l'aliénation, notamment par la vente ou location, ou de la mise hors de service de wagons-trémies du gouvernement.

[5] L'élaboration de l'indice des prix composite afférent au volume pour 2005-2006 exigeait de la part des compagnies de chemin de fer régies, en l'occurrence la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (ci-après CN) et la Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique (ci-après CP), des données historiques détaillées relatives aux prix (le travail, le carburant, les matériaux et le capital). Le personnel de l'Office a effectué une vérification des documents fournis. De plus, les compagnies de chemin de fer et le personnel de l'Office ont établi des prévisions en vue de changements futurs au niveau des prix des intrants ferroviaires. Les données historiques et les prévisions ont été résumées dans un rapport de l'Office et partagées avec les intervenants de l'industrie du grain avant la tenue d'une séance de consultation à Winnipeg le 31 mars 2005. À cette séance assistaient des participants d'organisations de producteurs, de la Commission canadienne du blé, d'organisations d'expéditeurs, de sociétés céréalières, de compagnies de chemin de fer, et des gouvernements fédéral, provinciaux et municipaux.

QUESTION DE LA PERTINENCE DE LA MISE À JOUR DES PONDÉRATIONS

Contexte

[6] Depuis la campagne agricole 1994-1995, l'indice des prix composite afférent au volume a permis de mesurer les changements au niveau des prix, à la fois pour CN et CP, en se basant sur un ensemble d'intrants des coûts de 1992 et en utilisant des indices des prix basés sur 1992 pour chaque intrant. [Il y a actuellement six intrants des coûts : le travail, le carburant, les matériaux, les wagons loués, la dépréciation et les coûts en capital.] Les « pondérations » de l'ensemble de 1992, calculées à partir du rapport entre le coût de chaque intrant et le coût total de l'ensemble, sont utilisées avec l'indice des prix de chaque intrant pour en arriver à une mesure composite unique des changements généraux au niveau des prix.

[7] Parce que l'indice des prix représente des valeurs différentes au fil du temps, les pondérations « en vigueur » pour les intrants d'une campagne en particulier sont différentes de celles de la campagne de référence de 1992. Par exemple, la pondération du travail a augmenté d'environ 33 pour cent en 1992 pour une pondération réelle d'environ 40 pour cent en 2004. Si les pondérations de la campagne de référence (et le changement correspondant d'indice des prix composite) ne sont pas mises à jour de façon périodique, l'indice des prix composite ainsi obtenu sera faussé à la hausse et, par conséquent, ne fournira pas une mesure exacte des changements au niveau des prix.

[8] Dans le cadre de son mandat visant à déterminer l'indice des prix composite afférent au volume pour la campagne agricole 2005-2006, l'Office a abordé la question et sollicité des commentaires des participants sur la pertinence de la mise à jour des pondérations. Les participants avaient jusqu'au 8 mars 2005 pour répondre.

[9] Dans son rapport annuel sur l'indice des prix composite afférent au volume qui a été envoyé aux participants de l'industrie à titre consultatif, l'Office a résumé les commentaires qu'il a reçus sur la pertinence de mettre les pondérations à jour. Il a aussi fourni une brève évaluation de l'impact de l'utilisation des pondérations de 1992 par rapport à l'utilisation de pondérations plus récentes et a proposé une méthodologie pour mettre les pondérations à jour et ainsi déterminer l'indice des prix composite afférent au volume pour la campagne 2005-2006. Le 31 mars 2005, à Winnipeg, il y a eu une table ronde sur les différents facteurs liés à l'élaboration de l'indice des prix composite pour 2005-2006, dont une discussion concernant la mise à jour possible des pondérations. À la suite de la consultation de Winnipeg, les participants avaient jusqu'au 8 avril 2005 pour fournir leurs commentaires finaux par écrit.

Position des participants de l'industrie

[10] Les opinions des compagnies non ferroviaires participantes diffèrent de celles des deux compagnies de chemin de fer participantes (c'est-à-dire CN et CP).

[11] Depuis le début, les compagnies non ferroviaires participantes appuient la mise à jour des pondérations. Les principales raisons sont qu'en théorie, la mise à jour fournit une meilleure mesure des changements au niveau des prix et, puisque l'Office a utilisé une méthode d'indexation à ensemble fixe, des mises à jour périodiques des pondérations font partie intégrante du processus. Une fois que les participants ont reçu le document de consultation du 18 mars 2005 qui contient une brève évaluation de l'impact de l'utilisation de pondérations révisées (l'impact étant une baisse de l'indice des prix composite de 2005-2006 d'environ 0,5 pour cent, ce qui peut se traduire par une économie d'environ 4 millions $ par année pour un volume d'environ 26 millions de tonnes), les expéditeurs ont fait clairement savoir que l'Office ne devait pas retarder le processus, sinon ils risqueraient de verser un trop-payé de 4 millions $ pour le transport du grain de l'Ouest. Ils ont aussi fait remarquer qu'à partir des informations additionnelles fournies lors de la consultation du 31 mars 2005 à Winnipeg, la distorsion à la hausse de l'indice des prix composite (découlant de l'utilisation des anciennes pondérations de 1992) semblerait avoir commencé plusieurs années auparavant et irait en s'accentuant à un rythme accéléré. Il faut donc apporter immédiatement un correctif afin d'éviter d'autres surévaluations et paiements en trop de la part des expéditeurs.

[12] Au début, les compagnies de chemin de fer s'opposaient à ce que l'Office mette les pondérations à jour dans le cadre de son mandat de calcul de l'indice des prix composite afférent au volume. Les deux compagnies de chemin de fer ont fait remarquer qu'à l'exclusion de l'alinéa 151(4) c), la LTC indiquait que les plafonds de revenu devaient être indexés selon les changements au niveau des « prix » et non les changements au niveau des « coûts » et que tout changement aux procédures d'indexation convertissant effectivement l'indice des prix en indice des coûts devait être rejeté catégoriquement parce qu'il était contraire à la législation. CN a souligné que l'approche actuelle d'utilisation des pondérations de 1992 respectait le fait que la réglementation basée sur les coûts et les examens de l'établissement des coûts avaient été éliminés avec l'abrogation de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest, L.R.C. (1985), ch. W-8 (ci-après la LTGO), et respectait les travaux et le consensus du groupe de travail n^o 1 dans le cadre du processus d'examen Kroeger (1999) qui prévoyait que les compagnies de chemin de fer devraient continuer à être dédommagées pour l'inflation et que l'Office devait continuer à calculer l'indice des prix composite avant chaque campagne agricole en utilisant les « méthodes actuelles » (c'est-à-dire les pondérations de 1992).

[13] À la suite de la consultation du 31 mars 2005 à Winnipeg, il semble que les compagnies de chemin de fer ont reconnu que le mandat de l'Office comprend la mise à jour des pondérations dans le cadre du calcul de l'indice des prix composite afférent au volume. Plutôt que de se concentrer sur la portée du mandat de l'Office, les compagnies de chemin de fer contestent le fait que l'Office envisage la mise à jour des pondérations pour la campagne agricole 2005-2006. Les deux compagnies de chemin de fer indiquent que les lacunes des pondérations actuelles n'ont pas été prouvées et qu'elles n'ont pas eu assez de temps pour faire un examen approfondi. CP mentionne que les affirmations des participants concernant la « désuétude » des pondérations actuelles ne constituent pas une base assez solide pour une modification des procédures actuelles sans avoir des preuves qu'il pourrait y avoir des effets néfastes. CP se demande aussi si l'utilisation de pondérations dérivées de données sur l'ensemble du réseau et appliquées au grain de l'Ouest est appropriée, étant donné que les pondérations dérivées de données spécifiques au grain peuvent être différentes. De plus, les deux compagnies de chemin de fer se demandent si 2002 (l'année où les informations ont été recueillies en réponse à la mise à jour des pondérations proposées) est une année appropriée en raison des conditions de sécheresse. Finalement, CP a dressé la liste d'un certain nombre de questions liées aux comptes spécifiques, aux opérations ou aux techniques d'établissement des coûts qui peuvent faire en sorte que les pondérations de l'ensemble du réseau diffèrent des pondérations spécifiques au grain.

Analyse et constatations

[14] Bien que les compagnies de chemin de fer semblent reconnaître le pouvoir de l'Office de mettre à jour les pondérations dans le cadre du calcul de l'indice des prix composite afférent au volume, l'Office abordera néanmoins la question. L'argument des compagnies de chemin de fer semble principalement se baser sur la notion que le mandat de l'Office est d'indexer l'indice des prix composite afférent au volume selon les changements au niveau des prix et non les changements au niveau des coûts. Dans ce sens, les compagnies de chemin de fer affirment que tout changement aux procédures d'indexation convertissant effectivement l'indice des prix en indice des coûts devrait être rejeté catégoriquement parce qu'il est contraire à la législation. L'Office est d'accord avec les compagnies de chemin de fer. Cependant, la mise à jour des pondérations n'est pas un exercice lié aux coûts, mais plutôt un exercice qui vise à améliorer l'exactitude de la mesure des changements au niveau des prix. Non seulement cet exercice fait-il clairement partie du mandat de l'Office de déterminer l'indice des prix composite afférent au volume, il est aussi nécessaire à cause de la faiblesse inhérente de l'utilisation de procédures d'indexation fixes. Il est reconnu que l'utilisation de procédures d'indexation à ensemble fixe pour mesurer des changements au niveau des prix fonctionne correctement si l'intervalle de temps est relativement court. Mais, à mesure que les intervalles s'allongent, il est probable qu'il y ait une distorsion à la hausse de l'indice des prix composite, ce qui créerait une surévaluation de l'indice.

[15] Afin de corriger, au moins partiellement, la distorsion à la hausse inhérente qui peut découler de l'utilisation de procédures d'indexation fixes pour un intervalle de temps plus long, l'Office a la tâche et l'obligation de modifier les pondérations, au besoin, dans le cadre de son calcul de l'indice des prix composite afférent au volume.

[16] CN a souligné que l'approche actuelle d'utilisation des pondérations de 1992 respecte le fait que la réglementation basée sur les coûts et les examens de l'établissement des coûts ont été éliminés avec l'abrogation de la LTGO, et est conforme à une recommandation du groupe de travail n^o 1 dans le cadre du processus d'examen Kroeger selon laquelle les compagnies de chemin de fer devraient continuer à être dédommagées pour l'inflation et l'Office devrait continuer à calculer l'indice des prix composite avant chaque campagne agricole en utilisant les « méthodes actuelles ». À cet égard, l'Office estime que la mise à jour des pondérations utilisées pour déterminer l'indice des prix composite afférent au volume est conforme dans les deux cas. Premièrement, aucun examen de l'établissement des coûts du grain de l'Ouest n'a été effectué, et n'est considéré nécessaire, afin d'obtenir des pondérations à jour pour la campagne agricole 2005-2006. Les pondérations à jour proposées par l'Office ne découlent pas d'un examen de l'établissement des coûts du grain basé sur la LTGO. De plus, ces dernières années, CN a mis à jour des pondérations « secondaires » qui sont utilisées pour établir les indices du travail, du carburant et des matériaux. Elle a procédé à cette mise à jour sans avoir besoin des informations d'un examen de l'établissement des coûts basé sur la LTGO; elle a utilisé les informations comptables des dernières années. Deuxièmement, même si l'Office n'a aucunement l'obligation de respecter les recommandations du groupe de travail de 1999 dans le cadre de l'examen Kroeger, l'Office estime qu'en mettant régulièrement les pondérations à jour, il respecte la recommandation du groupe de travail sur l'utilisation des « méthodes actuelles » (1999). De 1984 à 1999, les pondérations initiales de 1984 ont d'abord été mises à jour à partir des informations de l'examen de l'établissement des coûts de 1988 et, par la suite, à partir des informations de l'examen de l'établissement des coûts de 1992. Après l'abrogation de la LTGO en 1995, la mise à jour des pondérations était toujours envisagée chaque année lors du calcul de l'indice des prix composite afférent au volume, mais elle n'était pas mise en œuvre à l'époque puisque son impact était jugé mineur.

[17] Il n'y a aucun doute qu'il faut mettre les pondérations à jour. Même en faisant abstraction du fait que les pondérations utilisées pour calculer l'indice des prix composite afférent au volume n'ont pas été ajustées depuis la campagne agricole 1994-1995, le document de consultation distribué aux participants de l'industrie montre clairement qu'il y a eu une surévaluation attribuable à l'application de pondérations désuètes. Cette surévaluation, si elle est ignorée par l'Office, n'entraînera pas seulement une distorsion à la hausse de l'indice des prix pour la campagne agricole 2005-2006, mais aussi, de toute vraisemblance, une distorsion à la hausse encore plus importante pour les campagnes agricoles à venir.

[18] Dans leurs observations déposées après la consultation de Winnipeg, les compagnies de chemin de fer affirment qu'elles n'ont pas eu assez de temps pour analyser et examiner les questions liées à la mise à jour des pondérations. L'Office reconnaît que la période de temps allouée pour l'établissement annuel de l'indice des prix composite afférent au volume est passablement courte, autant à cause de la date limite statutaire du 30 avril prévue dans le paragraphe 151(5) de la LTC que de la non-disponibilité de certaines informations des compagnies de chemin de fer sur la campagne précédente avant la fin de janvier.

[19] En raison des contraintes de temps avec lesquelles l'Office et les participants de l'industrie doivent composer pour respecter la date limite statutaire du 30 avril, le temps alloué aux participants de l'industrie pour traiter une question bien précise, comme la mise à jour des pondérations, est toujours très court. En fait, les plus importantes questions soulevées ou traitées par l'Office depuis l'entrée en vigueur du régime des plafonds de revenu en 2000 ont été réglées dans les limites de ce délai très serré. Dans le cas présent, lors des premières étapes du calcul de l'indice des prix composite afférent au volume pour la campagne agricole 2005-2006, l'Office a, officiellement et officieusement, soulevé la question de la mise à jour des pondérations.

[20] De plus, une méthodologie proposée pour mettre à jour les pondérations en utilisant des informations préalablement transmises par les compagnies de chemin de fer a été présentée à ces dernières dans le cadre du processus de l'Office avant la consultation de Winnipeg. Non seulement les participants de l'industrie, dont les compagnies de chemin de fer, ont été invités à participer et à fournir leurs commentaires au personnel de l'Office lors de la consultation de Winnipeg, ils ont aussi été invités à soumettre leurs dernières observations par écrit après la consultation. Même si le temps alloué pour examiner une question comme celle-ci aurait pu être plus long dans un contexte autre que celui du calcul de l'indice des prix composite afférent au volume, l'Office et les participants de l'industrie doivent travailler avec les limites imposées par la LTC et respecter ces limites.

[21] Nonobstant ce qui précède, l'Office note que les compagnies de chemin de fer auraient aimé avoir plus de temps pour effectuer un examen approfondi de la mise à jour des pondérations proposées. Cependant, comme l'Office estime que ses pondérations proposées sont justes et équitables, il ne peut ignorer la surévaluation qui résulte de l'application des pondérations désuètes et remettre cet exercice à la prochaine campagne. De plus, rien n'empêche les compagnies de chemin de fer d'examiner les pondérations à jour utilisées par l'Office pour déterminer l'indice des prix composite afférent au volume pour la campagne agricole 2005-2006 et de soumettre des observations sur la façon dont les pondérations peuvent être modifiées ou améliorées dans le cadre de l'exercice de la prochaine année pour déterminer l'indice de la campagne agricole 2006-2007.

[22] Dans leurs observations finales suivant la consultation de Winnipeg, les compagnies de chemin de fer ont soulevé un certain nombre de questions concernant l'établissement de pondérations à jour par l'Office. En ce qui concerne l'utilisation de données sur l'ensemble du réseau pour en arriver à un groupe de pondérations applicables au grain, l'Office a fait une comparaison entre les pondérations de 1992 (dérivées des coûts liés au volume pour le transport du grain de l'Ouest) et les pondérations basées sur les coûts réglementaires de l'ensemble du réseau en 1992. La comparaison a montré que les pondérations basées sur les coûts réglementaires de l'ensemble du réseau en 1992 étaient similaires aux pondérations de 1992; ce qui permet de conclure que des pondérations dérivées à jour, qui sont basées sur les coûts réglementaires de l'ensemble du réseau en 2002, devraient vraisemblablement être similaires aux pondérations basées seulement sur le transport du grain en 2002. L'établissement des coûts réglementaires appuie cette similarité parce qu'il y a maintenant peu de différences entre les coûts unitaires établis pour le grain et le transport des autres marchandises. De plus, les différences entre les intrants du prix du grain et les intrants de l'ensemble du réseau ont essentiellement été éliminées au cours des dernières années. Les indices des prix composite utilisés pour établir l'indice des prix composite afférent au volume pour le grain de l'Ouest sont tous dérivés des informations sur l'ensemble du réseau, dont le taux des coûts en capital.

[23] Les compagnies de chemin de fer se demandaient aussi si 2002 est une année appropriée pour appuyer la mise à jour des pondérations proposées en raison des conditions de sécheresse qui ont diminué le volume de grain. Si les pondérations proposées étaient dérivées des données sur le grain seulement, ceci pourrait représenter une inquiétude (bien qu'il n'y ait aucune preuve que des pondérations basées sur des volumes bas comparativement à des volumes élevés puissent être différentes). En outre, bien que les conditions de sécheresse de 2002 aient pu affecter le volume de grain, elles semblent avoir eu un impact mineur sur le volume des marchandises de l'ensemble du réseau étant donné que le volume de l'ensemble du réseau de 2002 pour CN et CP combinés était très légèrement inférieur à celui de 2001, et légèrement supérieur à celui de 2000. Ainsi, les volumes combinés de l'ensemble du réseau ne semblent pas avoir été affectés, de façon significative du moins, par les conditions de sécheresse.

[24] Étant donné que CP a identifié un certain nombre de questions liées aux comptes spécifiques, aux opérations ou aux techniques d'établissement des coûts qui peuvent faire en sorte que les pondérations de l'ensemble du réseau diffèrent des pondérations spécifiques au grain, l'Office considère qu'il est plus important d'établir un ensemble « raisonnablement précis » de pondérations mises à jour afin de calculer l'indice des prix composite afférent au volume pour la campagne agricole 2005-2006 que d'utiliser des anciennes pondérations désuètes de 1992 qui, d'après l'analyse, surévalue l'indice des prix composite.

DÉCISION DE L'OFFICE

[25] Tel qu'il a été que déterminé par l'Office, l'indice des prix composite afférent au volume pour la campagne agricole 2005-2006 est égal à 1,0553, ou 4,4 pour cent supérieur à celui de la campagne agricole 2004-2005.

[26] Cette détermination est conforme au paragraphe 151(4) de la LTC pour les raisons suivantes :

a) l'indice pour la compagne agricole 2005-2006 a été calculé en fonction de l'indice pour la campagne agricole 2000-2001, lequel était égal à 1,0;

b) l'indice est applicable à toutes les compagnies de chemin de fer régies;

c) l'indice des prix composite afférent au volume n'a pas été ajusté afin de tenir compte des coûts supplémentaires supportés par les compagnies de chemin de fer régies pour l'obtention de wagons à la suite de l'aliénation, notamment par la vente ou location, ou de la mise hors de service de wagons-trémies du gouvernement puisqu'il n'y a eu aucune aliénation par vente ou location ou aucune mise hors de service de wagons-trémies du gouvernement.

[27] Pour en arriver à cette détermination, l'Office a tenu compte des opinions des intervenants de l'industrie du grain qu'il a consultés en mars de l'année courante. L'Office a également tenu compte de la conjoncture et des prévisions économiques les plus récentes.

[28] Cet indice des prix composite afférent au volume sera intégré à la formule énoncée à l'article 151 de la LTC lorsque l'Office sera tenu de calculer les plafonds de revenu pour la campagne agricole 2005-2006, soit au plus tard le 31 décembre 2006.