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Secteur de l'évaluation du rendement:Rapport
RAPPORT SUR LA VÉRIFICATION DE LA FRÉQUENCE DES CONTACTS
| 378-01-143 Décember 2000 |
(500KB)
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Secteur de l'évaluation du rendement TABLE DES MATIÈRES Phase 1 – Examen du SGD et résultats Résultats généraux de la vérification (à partir du SGD seulement) Conclusions et analyse des résultats (Phase 1) Surveillance intensive ou en équipe Consultations sur le terrain et résultats (Phase 2) Constatations générales et recommandation
Résumé des tableaux et graphiques Tableau 1 - Nombre de cas examinés dans chaque bureau de libération conditionnelle Tableau 2 - Résultats de l'examen des registres des interventions à partir du SGD Tableau 3 - Contacts dans la collectivité Tableau 4 - Contacts avec des tiers Tableau 5 - Contacts directs, dans le cadre du PSA, consignés dans le SGD Tableau 6 - Résultats des réponses reçues des districts Graphique 1 - Nombre moyen de contacts avec des tiers, par bureau de libération conditionnelle
La vérification de la fréquence des contacts (FDC) a été effectuée dans le cadre du calendrier de vérification interne du Secteur de l'évaluation du rendement pour l'exercice 1999-2000 et à la suite d'une recommandation du vérificateur général dans son compte rendu de La réinsertion sociale des délinquants présenté au Parlement en 1999. Cette vérification visait à déterminer si la surveillance des délinquants mis en liberté sous condition est conforme aux politiques et aux méthodes prévues dans les Instructions permanentes 700-06 sur les normes de surveillance. Elle a été réalisée uniquement par des moyens électroniques à l'aide du Système de gestion des détenus (SGD). Les bureaux n'ont pas été visités individuellement et aucun dossier papier n'a fait l'objet d'un examen. La vérification ne portait que sur l'évaluation de la conformité de la fréquence des contacts personnels avec les délinquants mis en liberté sous condition, plutôt que sur tous les contacts avec les délinquants ou sur les autres aspects de la surveillance dans la collectivité. Elle a permis l'examen des endroits où ont lieu les contacts avec les délinquants, que ce soit le bureau ou la collectivité, ainsi que de la question des contacts avec les tiers dans la collectivité, c'est-à-dire les membres des familles des délinquants, les employeurs, les agents de programme et autres. Même s'il s'agissait d'une vérification de la conformité de la fréquence des contacts personnels avec les délinquants mis en liberté sous condition, il faut préciser que ce type de contact n'est que l'un des éléments permettant d'assurer une surveillance efficace des délinquants dans la collectivité. La surveillance efficace dans la collectivité est constituée d'un ensemble de facteurs où entrent en ligne de compte le délinquant, la famille, l'employeur ou le surveillant de programme, les thérapeutes, les services policiers et tous les autres qui jouent un rôle important dans la vie du délinquant au sein de la collectivité. D'autres outils, tels que les heures de rentrée, les prises d'échantillons d'urine et l'utilisation d'installations résidentielles comme mesure de transition, sont aussi des moyens auxquels on a amplement recours pour gérer le risque et maintenir les délinquants dans la collectivité. Les surveillants de liberté conditionnelle font appel à toutes ces méthodes pour assurer la surveillance et la réinsertion sociale réussie des délinquants dans la collectivité. Grâce à une surveillance efficace, la transition s'accomplit avec succès de l'établissement à la collectivité. Tout s'enchaîne, la mise en liberté sous condition réussie étant un gage de réinsertion sociale. Cela se traduit par un nombre de plus en plus grand de délinquants qui arrivent à leur date d'expiration du mandat en liberté sous condition dans la collectivité. Pour le trimestre se terminant le 1er avril 2000, le taux de délinquants libérés sous condition ayant atteint la date d’expiration du mandat dans la collectivité se situait à 93,6 p. 100 à l'échelle nationale (source : Résultats corporatifs, juin 2000). L'équipe de vérification a constaté que la surveillance était efficace dans la collectivité et que la transition se déroulait avec succès de l'établissement à la collectivité, même si dans certains cas on ne se conformait pas au nombre requis de contacts personnels. Les cas font l'objet de surveillance et le risque est géré. Toutefois, comme la vérification traitait surtout de la conformité au nombre de contacts personnels avec les délinquants en liberté sous condition, l'ensemble du rapport portera sur cet aspect de la surveillance des délinquants. Dans son rapport de vérification de 1994 sur la Surveillance des délinquants mis en liberté, le vérificateur général signalait des lacunes touchant la surveillance directe un peu partout au pays, et plus particulièrement en ce qui a trait aux contacts personnels avec les délinquants en liberté sous condition. Dans sa propre étude menée à l'échelle nationale en 1998, le SCC constatait la difficulté d'atteindre le niveau de la fréquence des contacts avec les délinquants qu'exige la politique. Selon cette étude, le pourcentage des délinquants avec lesquels les contacts n'atteignaient pas la fréquence requise variait de 11 p. 100 à 38 p. 100 dans les cinq régions. Dans le cadre de sa vérification de La réinsertion sociale des délinquants en 1999, le vérificateur général a examiné les résultats et les recommandations de sa vérification de 1994 portant sur la surveillance des délinquants en liberté sous condition. Tout comme en 1994, il s'est dit préoccupé par le fait que les contacts personnels avec les délinquants en liberté sous condition ne se faisaient pas conformément à la politique du SCC, et il a recommandé que le « SCC assure le respect des normes régissant la fréquence des contacts avec les délinquants que prescrit sa politique… » Au cours de l'examen de 1999, le personnel du vérificateur général a choisi au hasard un échantillon de 150 délinquants sous surveillance dans la collectivité qui nécessitaient une étroite surveillance ou le nombre le plus élevé de contacts personnels avec des agents de libération conditionnelle. Selon le rapport du vérificateur général, le pourcentage des délinquants de l'échantillon pour lesquels le nombre de contacts ne répondait pas à la fréquence requise s'échelonnait entre 10 et 20 p. 100. En fait, ces chiffres étaient moins élevés que ceux révélés par l'étude du SCC en 1998. Notons que le personnel du vérificateur général a effectué cet examen à l'aide du SGD et n'a examiné que les champs du Registre des interventions plutôt que de prendre connaissance de l'ensemble des données d'entrée. C'est à partir de ces diverses études et données d'ensemble qu'Évaluation du rendement a effectué la vérification de la fréquence des contacts à l'échelle nationale à la fin de 1999. Pour que l'examen fût le plus profitable possible, il a été mené en deux phases. La première phase consistait en un examen, au moyen du Système de gestion des détenus (SGD), de 10 à 25 p. 100 des registres des interventions de tous les bureaux de libération conditionnelle au pays, examen qui portait sur des cas sous surveillance durant une période de six mois (du 1er mars au 31 août 1999). Comme l'examen s'est déroulé de septembre à décembre 1999, toutes les inscriptions dans les registres des interventions effectuées après la mi-septembre lorsque les cas ont été extraits du SGD pour les besoins de l'examen, n'ont pas été incluses dans les résultats. Afin d'évaluer la capacité du Service d'utiliser les fichiers électroniques, surtout en ce qui a trait à la surveillance des délinquants et comme outil d'examen de la gestion, la première phase de la vérification de la fréquence des contacts a uniquement été menée à partir du Système de gestion des détenus. Il n'y a eu aucune visite dans les régions durant la vérification. Depuis le début des années 1990, le SGD est devenu le principal système de dossiers des délinquants. Au cours des dernières années, l'usage exclusif du fichier électronique pour tous les rapports sur les délinquants et les contacts avec eux s'est de plus en plus généralisé suite à l'avènement des nouvelles versions du SGD et depuis l'émission d'une directive indiquant d'utiliser le SGD pour toutes les inscriptions au registre des interventions de manière à ne conserver aucune copie papier dans les dossiers. Selon la directive, un agent de libération conditionnelle ne devrait pas imprimer des inscriptions des registres que s'il doit communiquer l'information à une personne n'ayant pas accès au SGD. En tout, 765 cas ont été examinés durant la vérification et l'on a choisi au hasard tous les types de mises en liberté sous condition pour les besoins de l'examen. La deuxième phase de la vérification consistait à demander et à obtenir les données nécessaires des bureaux de libération conditionnelle ayant fait l'objet de la vérification. Les bureaux ont eu l'occasion d'expliquer les écarts, et l'information obtenue d'eux a été comparée aux résultats initiaux. Le cas échéant, les résultats ont été réexaminés. Les résultats des deux phases de la vérification aboutissent à ce rapport final. La vérification a surtout permis de constater dans quelle mesure les normes visant la fréquence des contacts ne semblent pas avoir été respectées, selon un examen des registres des interventions au SGD. Comme la vérification n'a été effectuée qu'à partir du SGD, il a été difficile de déterminer si la non-conformité résultait de contacts n'ayant pas eu lieu ou de contacts non entrés au Système. Les raisons évoquées dans les réponses des bureaux de libération conditionnelle se partageaient également entre ces deux explications. Les données fournies par les bureaux de libération conditionnelle au cours de la deuxième phase ont amélioré les statistiques, particulièrement dans la région du Québec, où un nombre important de registres des interventions n'avaient pas été entrés au SGD. Cependant, dans l'ensemble, une fois la deuxième phase terminée, la plupart des bureaux maintenaient toujours un taux de conformité inférieur à 75 p. 100. S'il y avait non-conformité dans un grand nombre de cas à cause d'entrées tardives au Système de gestion des détenus, de façon générale, les raisons pour lesquelles les bureaux ne se conformaient pas aux normes de surveillance étaient variées. Les diverses façons d'interpréter les calculs de la fréquence des contacts ont constitué l'une des difficultés ayant empêché certains bureaux d'agir en conformité (par exemple, dans le cas du niveau A-4, si le nombre de contacts a été calculé sur une base hebdomadaire plutôt que quatre fois par mois, et dans le cas du niveau B-2, si le nombre de contacts a été calculé à toutes les deux semaines plutôt que deux fois par mois). La surveillance effectuée dans les endroits éloignés a été une cause de non-conformité dans certains bureaux, vu que la vérification portait sur les contacts personnels uniquement, et que bon nombre de cas dans les régions éloignées font l'objet d'une surveillance par téléphone ou seulement lorsque les délinquants reviennent à leur lieu de résidence. Selon les réponses de certains bureaux, des directeurs de district ont parfois autorisé des dérogations. Toutefois, si ce n'est de quelques cas dans la région du Québec, l'équipe de vérification n'a constaté aucune de ces dérogations inscrites au SGD. En plus des cas de non-conformité à la fréquence des contacts, voici d'autres lacunes révélées par la vérification :
Une conclusion positive de la vérification est que l'on se conforme généralement à l'exigence selon laquelle plus de la majorité des contacts doivent être effectués dans la collectivité (hors du bureau de libération conditionnelle). On a effectué un calcul d'après le nombre de mois où il y avait conformité à partir du SGD, ce qui a donné un taux national total de conformité d'environ 70 p. 100 (se reporter au Tableau 2 pour de plus amples détails). Une légère hausse des résultats s'est manifestée une fois achevée la deuxième phase de la vérification. Les examens effectués par le vérificateur général, par le Service (en 1998) ainsi que la présente vérification ont tous déterminé que l'on ne conforme pas à 100 p. 100 aux normes de fréquence des contacts. On doit noter, cependant, que l'on devrait éviter une comparaison numérique des résultats de ces vérifications, en vue des différences entre les échantillons et les méthodologies utilisées lors de chaque projet. Toutefois, étant donné que le Système de gestion des détenus est désormais le système officiel des dossiers des délinquants, les vérifications seront menées périodiquement à l'aide du Système, par la gestion et par des organismes de l'extérieur. Il est donc nécessaire que tous les contacts avec les délinquants soient inscrits au SGD et que ces inscriptions soient actuelles. Jusqu'à ce que les inscriptions au SGD soient faites rapidement et d'une manière complète, l'utilité du SGD en tant qu'outil de surveillance de la gestion et mécanisme de contrôle sera limitée. Les réponses des bureaux indiquent que des actions ont été prises à cet égard, afin d'assurer que le SGD reflète tous les contacts avec chaque détenu sous supervision. On a tenu compte de toutes les réponses fournies par les bureaux de libération conditionnelle ayant fait l'objet de l'examen, dans le rapport final ainsi que dans les conclusions et dans la recommandation. Une seule recommandation est formulée, et elle s'adresse au Secteur des opérations et des programmes correctionnels de l'AC. La recommandation porte que les politiques et les méthodes de surveillance dans la collectivité doivent être modifiées de manière à comprendre :
On retrouve à la page 44 du présent rapport un plan d'action élaboré afin de donner suite à la recommandation.
Les Instructions permanentes (IP) 700-06, intitulées « Surveillance en communauté », décrivent les conditions nécessaires à l'établissement du nombre minimal de contacts personnels requis pour gérer efficacement le risque que présentent les délinquants mis en liberté sous condition dans la collectivité. Il y a cinq niveaux possibles de surveillance d'un délinquant :
Ces niveaux de surveillance ont été établis comme condition minimale pour gérer efficacement le risque que présente le délinquant. Le mot minimale pourrait donc, selon l'interprétation ou la perception, signifier que le nombre de contacts doit généralement être plus élevé afin d'assurer la surveillance appropriée. En fait, selon les normes de surveillance, les agents de libération conditionnelle sont invités à rencontrer les délinquants plus souvent que les exigences minimales ne le prescrivent. Le paragraphe 43 des IP 700-06 indique que « l'agent de libération conditionnelle doit déterminer une fréquence de contacts égale ou supérieure à la norme minimale et fondée sur les facteurs pertinents et sur le jugement professionnel de l'agent de libération conditionnelle ». La présente vérification de la fréquence des contacts a porté sur une évaluation de la conformité aux trois niveaux de surveillance les plus élevés, étant donné que ce sont les niveaux de surveillance nécessaires à la gestion des délinquants présentant le risque le plus élevé dans la collectivité. Ces niveaux élevés de surveillance s'appliquent à la majorité des délinquants sous surveillance dans la collectivité. La première phase de la vérification a été entièrement exécutée à l'aide du Système de gestion des détenus (SGD). Cette phase a déterminé si l'on s'était conformé aux paragraphes 76 et 77 des IP, c'est-à-dire si tous les registres des interventions avaient été entrés au SGD et si chacun renfermait des renseignements sur les contacts particuliers avec le délinquant. Les IP ne mentionnent aucune norme visant les délais au cours desquels les registres des interventions doivent être entrés au SGD. Cependant, notre vérification permettait de s'attendre à ce que l'entrée des registres au SGD se fasse le plus tôt possible après les contacts avec les délinquants (pas plus d'un mois après), afin que le SGD soit un système efficace de surveillance et de contrôle de la gestion. En plus de la fréquence des contacts avec les délinquants, l'équipe de vérification a examiné les registres des interventions afin de déterminer le nombre de contacts ayant eu lieu dans la collectivité ainsi que le nombre et le type des contacts avec des tiers dans la collectivité. Les paragraphes 57 à 62 des IP 700-06 exigent que « la majorité des contacts avec le délinquant aient lieu dans la collectivité ». On a procédé à l'examen des registres des interventions afin de s'assurer que 50 p. 100 ou plus des contacts personnels avec les délinquants avaient eu lieu dans la collectivité plutôt que dans un bureau. La vérification a aussi évalué la conformité relativement aux paragraphes 64 à 66 des IP sur la Surveillance en communauté qui indiquent que les agents de libération conditionnelle « doivent établir un réseau de contacts communautaires afin de confirmer les renseignements fournis par le délinquant ». Ces contacts doivent inclure entre autres les agents d'exécution de programmes, les employeurs et divers membres des familles des délinquants. Les parties des IP 700 ayant trait à la présente vérification décrivent aussi le processus et la documentation nécessaires pour évaluer et/ou réévaluer la fréquence des contacts requise pour la gestion du risque dans la collectivité. L'examen de la fréquence des contacts avec les délinquants mis en liberté sous condition a été mené dans le cadre du calendrier de vérification annuelle d'Évaluation du rendement à l'échelle nationale pour l'exercice 1999-2000. Il faisait aussi suite aux recommandations du vérificateur général dans son dernier rapport au Parlement sur La réinsertion sociale des délinquants. Dans ce rapport, le vérificateur général énonçait des conclusions précises sur le manque de normes minimales visant les contacts personnels avec les délinquants dans la collectivité et présentait une recommandation à l'intention du Service à ce sujet. La présente vérification de la fréquence des contacts est l'une des mesures correctives que prend le SCC pour donner suite à la recommandation du vérificateur général. Pour les besoins de la présente vérification de la fréquence des contacts, on a procédé à l'examen des registres des interventions menées auprès des délinquants mis en liberté sous condition dans les 74 bureaux de libération conditionnelle principaux et secondaires au pays. Les unités de surveillance intensive des régions de l'Ontario et du Québec ont aussi fait l'objet d'un examen. En tout, l'équipe de vérification a procédé à l'examen et au compte rendu de 765 cas en plus de 15 cas de surveillance intensive en équipe durant la période allant du 1er mars au 31 août 1999. Même si d'autres cas ont fait l'objet d'un examen, ils n'ont pas été inclus dans l'échantillonnage du rapport final parce qu'ils ne répondaient pas aux critères s'appliquant aux échantillonnages, c'est-à-dire qu'ils avaient été suspendus ou révoqués durant le délai d'exécution, transférés à un autre bureau de libération conditionnelle, etc. Ne sont visés par le rapport que les délinquants qui sont demeurés sous la surveillance du même bureau de libération conditionnelle durant les six mois à l'étude. Comme l'examen a surtout été effectué à l'aide du SGD, la vérification s'est déroulée en deux phases. La Phase 1 comprenait l'examen à partir du SGD et ses résultats. Cette phase a permis à l'équipe de vérification d'extraire tous les registres des interventions de la base de données s'appliquant aux six mois pertinents et d'en vérifier la conformité suivant les normes de surveillance. La Phase 2 consistait en une consultation des régions et à l'examen des réponses obtenues de chaque bureau de libération conditionnelle. Au cours de cette phase, l'équipe de vérification a extrait tous les cas non conformes découverts durant la phase 1 et les a acheminés au directeur de district approprié de chacune des régions pour information et commentaires. On a accordé aux districts le temps nécessaire à l'examen des cas et à l'acheminement des résultats et de leurs commentaires à l'équipe de vérification. Ce rapport final regroupe les résultats des deux phases. Le tableau qui suit indique le nombre de cas examinés dans chaque bureau de libération conditionnelle et le nombre total de cas ayant fait l'objet d'un examen dans chaque région. TABLEAU 1 – Nombre de cas examinés dans chaque bureau de libération conditionnelle
La plus grande partie de la vérification a été effectuée au moyen d'une méthode numérique simple permettant le regroupement et la comparaison des résultats sur la conformité. Cependant, on a aussi examiné le contenu de tous les registres des interventions s'appliquant à chaque délinquant pour la période de six mois. L'objectif consistait à déterminer le nombre de cas pleinement conformes au cours de la période de six mois visée par l'examen. La pleine conformité était atteinte lorsque tous les contacts personnels requis avaient eu lieu d'une manière satisfaisante durant chacun des six mois visés par l'examen. Lorsque la fréquence des contacts était établie au niveau A (A-4), les registres des interventions devaient indiquer qu'il y avait eu au moins un contact par semaine avec le délinquant durant le mois. Lorsque le registre des interventions indiquait que deux contacts personnels avaient eu lieu durant une même semaine, une seule visite était prise en compte par rapport à l'exigence et l'autre visite était considérée comme « supplémentaire ». Les résultats ont été calculés de la façon suivante :
L'examen comprenait l'extraction de tous les registres des interventions du SGD pour la période allant du 1er mars au 31 août 1999. Les inscriptions aux registres devant être incluses dans la période de six mois visée par l'examen et qui ont été entrées au SGD après la semaine du 13 septembre 1999 ne figurent pas dans les résultats. En plus de permettre de désigner les contacts, la lecture des registres des interventions a servi à déterminer les niveaux globaux d'exactitude et de qualité, par exemple en ce qui touche les inscriptions en double et autres. Dans chaque bureau de libération conditionnelle, 10 p. 100 de cas, jusqu'à un nombre maximal de 25, ont été choisis pour les besoins de l'examen. On a voulu désigner les délinquants mis en liberté sous surveillance durant janvier et février 1999, toutefois, pour obtenir un échantillon suffisamment représentatif, les cas de délinquants mis en liberté avant ces dates ont aussi été retenus. Indépendamment de la date de mise en liberté, la vérification, dans chaque cas, a porté sur la même période de six mois, soit de mars à août 1999. La fréquence des contacts devant faire l'objet d'une vérification dans le cas de chaque délinquant a été déterminée par le plus récent Suivi du plan correctionnel (SPC) dans le SGD. Comme les délinquants doivent faire l'objet d'une surveillance au niveau A-4 jusqu'à ce que soit achevé le Suivi initial du plan correctionnel dans la collectivité, dans les cas où aucun SPC n'avait été effectué depuis la mise en liberté ou après les 30 jours requis, la fréquence des contacts a été évaluée au niveau A-4 jusqu'à ce qu'ait été effectué le SPC.
Examen du SGD et résultats Les dossiers du Système de gestion des détenus (SGD) sont considérés comme étant la base de données collective la plus à jour sur tous les délinquants dont le Service assure la surveillance. Il est donc important que toute l'information contenue dans la base de données soit accessible, précise et actuelle. L'examen de la disponibilité et de l'exactitude de l'information dans le SGD sur la fréquence des contacts avec les délinquants mis en liberté sous condition, pour les besoins de la présente vérification, a permis de constater qu'on ne pouvait pas toujours avoir accès aux renseignements et que, lorsqu'on le pouvait, ils n'étaient pas toujours actuels. En outre, certains renseignements dans le SGD n'étaient pas toujours exacts. Citons par exemple une information erronée inscrite dans le champ, et une information sur un délinquant entrée dans le registre des interventions d'un autre délinquant. À mesure que s'est déroulé l'examen des cas dans le SGD, la non-conformité à la fréquence des contacts par rapport aux normes de surveillance est apparue comme un aspect préoccupant. On l'a d'abord constaté lorsque se sont révélées des lacunes relativement à l'entrée des registres des interventions au SGD. Comme la première phase de l'examen n'a été menée qu'à partir du SGD, il a été difficile de déterminer si la non-conformité résultait de contacts n'ayant pas eu lieu avec les délinquants ou de l'information sur les contacts non entrée dans le Système. Si le SGD doit être le système de dossiers officiel sur tous les délinquants, il est important que l'information y soit entrée rapidement et correctement. Cela est particulièrement vrai dans le cas des registres des interventions ne comportant aucun dossier papier, ce qui fait de l'ordinateur la source d'information officielle sur toute l'activité quotidienne et hebdomadaire entourant la surveillance des délinquants. Voici les principaux points désignés durant la vérification :
Résultats généraux de la vérification (à partir du SGD seulement) L'équipe de vérification a constaté que dans certains cas les agents de libération conditionnelle avaient pris des mesures exceptionnelles pour atteindre le nombre de contacts requis avec les délinquants. Notons un cas difficile de niveau A-4 conforme dans chacun des six mois et ayant fait l'objet de l'examen au bureau du centre-ville de Toronto, où un agent de libération conditionnelle avait eu 57 contacts personnels avec le délinquant et 56 contacts avec des tiers dans la collectivité. Au bureau de Saskatoon où un agent de libération conditionnelle aux prises là aussi avec un cas difficile avait maintenu des contacts continus, les registres des interventions ont révélé que les entrevues avaient été efficaces et menées en profondeur et le cas bien consigné. Il y a aussi eu des cas non conformes quant au nombre de contacts hebdomadaires ou à la quinzaine requis, où les agents de libération conditionnelle ont néanmoins maintenu un nombre important de contacts personnels, souvent plus élevé que le nombre exigé par le SPC. Un tel cas s'est produit au bureau de St. John's. La conformité y a été respectée cinq mois sur six, mais au cours de ces six mois, on a noté 35 contacts avec le délinquant et 38 avec les tiers dans la collectivité. Il s'agissait d'un cas dont la surveillance était très difficile, mais un effort important a été fait pour maintenir le délinquant dans la collectivité. Même s'il s'agit là d'un cas extrême, il a été démontré durant la vérification que des agents de libération conditionnelle partout au pays prennent des mesures exceptionnelles pour maintenir le contact avec les délinquants dont ils assurent la surveillance. La vérification a permis de repérer deux bureaux de libération conditionnelle (dans des régions différentes) qui étaient pleinement conformes et répondaient à toutes les normes de fréquence des contacts requises. Cependant, l'échantillonnage fixé à 10 p. 100 dans chacun de ces bureaux ne représentait que deux cas pour chacun d'eux. D'autres échantillonnages plus importants, dans des bureaux ayant un nombre de cas plus élevé, sont venus bien près d'atteindre la pleine conformité, un ou deux cas seulement ne répondant pas aux normes de la fréquence des contacts. Les raisons pour lesquelles il n'y avait pas pleine conformité étaient généralement les suivantes :
L'équipe de vérification a constaté qu'il existait diverses façons d'interpréter les données recueillies durant l'examen des cas. Par exemple, l'une d'elles consistait à déterminer combien de cas se conformaient pleinement durant les six mois visés par l'examen. Il y avait pleine conformité dans 303 des 765 cas examinés (40 p. 100). Une deuxième interprétation (ce qui est utilisé dans ce rapport) se fond sur le nombre total de mois ayant été conformes et elle figure dans le tableau qui suit. Pour en arriver à ce résultat, on a calculé le nombre total de mois vérifiés en ce qui concerne le bureau de libération conditionnelle, en multipliant le nombre de cas examinés par six (le nombre de mois ayant fait l'objet de la vérification dans chaque cas). Le nombre de mois où il y a eu conformité a ensuite été présenté et indiqué en tant que pourcentage du nombre total de mois vérifiés. En tout, l'équipe a procédé à la vérification de 4602 mois, dont 3275 étaient conformes (71 p. 100). TABLEAU 2 – Résultats de l'examen des registres des interventions à partir du SGD
Conclusions
et analyse des résultats (Phase 1) Tel que mentionné, il existe diverses façons d'interpréter les données recueillies au cours de la vérification. Cela est ressorti clairement des discussions que l'équipe de vérification a eues avec le personnel des divers échelons au moment d'établir et d'effectuer la vérification, ainsi que des réponses obtenues des régions durant la Phase 2. L'un des commentaires reçus disait ceci : « La méthode de compte rendu des résultats préoccupe quelque peu, par exemple la mention '' conforme trois mois sur six ''. Le problème est qu'il serait très facile de calculer un pourcentage de conformité de 50 p. 100 à partir de cet exemple. Citons le cas d'un délinquant au niveau A vu quatre fois durant trois mois et trois fois durant chacun des trois autres mois, ce qui fait un total de 21 contacts. Le nombre minimal de contacts requis pour cette période est de 24. On pourrait raisonnablement prétendre que le taux de conformité se situe en fait à 88 p. 100 – le '' pointage '' de 50 p. 100 serait nettement mal interprété par le grand public. » [Trad.] Toutefois, peu importe la façon dont les résultats sont présentés, le pourcentage de conformité de 100 p. 100 n'est pas atteint en ce qui a trait à la fréquence minimale de contacts requise. Mais comme il est mentionné dans le résumé, les contacts personnels ne sont qu'un des éléments d'une surveillance efficace dans la collectivité. Au cours de l'examen des cas, l'équipe de vérification a pu se rendre compte que la surveillance s'effectue efficacement dans la collectivité et que les délinquants franchissent avec succès l'étape de transition entre l'établissement et la collectivité, même si dans certains cas on ne se conforme pas au nombre requis de contacts personnels. Les cas font l'objet de surveillance et le risque est géré. Les sections qui suivent abordent en détail les conclusions de l'équipe de vérification relativement aux résultats de la vérification faite à partir du SGD.
Constatation no 1 : Les registres des interventions ne sont pas entrés rapidement au SGD.
On a constaté dans certaines circonstances, particulièrement dans la région du Québec ainsi que dans certains cas de surveillance indirecte un peu partout au pays, qu'aucun registre des interventions n'avait été entré au SGD. Toutefois, sur les 765 cas examinés, cette situation (aucun registre des interventions entré au SGD durant la période de six mois) n'a été constatée que dans moins de 5 p. 100 des cas. Dans ces cas (ainsi que dans d'autres où les registres étaient entrés sporadiquement au SGD), l'information provenant des bureaux de libération conditionnelle indiquait que les agents de libération conditionnelle procédaient à des contacts personnels réguliers et tenaient des notes manuscrites dans les dossiers des délinquants, pour ensuite parfois entrer l'information dans le SGD beaucoup plus tard. On constate facilement cette situation dans le cas de certains registres des interventions où l'information sur les contacts mentionnait « se reporter au dossier », et dans les cas où certains indices laissaient croire que les agents de libération conditionnelle tardaient constamment à entrer au SGD l'information sur leurs contacts avec les délinquants. Les retards constatés allaient de un jour à trois mois. Idéalement, l'information serait entrée au SGD au plus tard 48 heures après la rencontre avec le délinquant, même s'il n'existe présentement aucune politique précise à ce sujet. Dans les réponses obtenues des régions durant la deuxième phase de la vérification, un bon nombre de bureaux ont signalé que, à la suite de la vérification, de nouvelles méthodes et de nouveaux délais d'exécution pour l'entrée des registres au SGD avaient été instaurés. Un bureau a déclaré : « La vérification a attiré l'attention de notre district sur la nécessité de s'assurer que les registres des activités sont entrés plus rapidement. C'est ainsi que désormais le directeur demandera à tous les agents de libération conditionnelle d'entrer systématiquement les registres des activités durant la semaine qui suit le contact. » [Trad.] Dans un rapport provenant d'un autre bureau, il était mentionné « que les IP n'indiquent pas clairement à quel moment un registre des interventions doit être entré au SGD, mais signalent seulement que cela doit se faire dans un laps de temps raisonnable. Désormais (à notre bureau) la politique consiste à entrer les registres des interventions dans les cinq jours ouvrables qui suivent la rencontre avec le client. » [Trad.] Enfin, un troisième bureau a indiqué : « Étant donné que des registres des interventions sur '' papier '' ont été établis (par de nombreux bureaux de libération conditionnelle et organismes de notre district) durant la période de mars à août, les résultats obtenus ne sont pas surprenants. Toutefois, je peux désormais vous affirmer (après des vérifications effectuées dans le SGD et dans les RADAR) que depuis décembre, tous les bureaux de libération conditionnelle entrent leur information au SGD à l'écran du registre des interventions. De même, nous recevons (des organismes) de l'information sur disquette sur tous leurs cas depuis le début de janvier, de telle sorte que nous pouvons désormais entrer cette information au SGD. »
Constatation no 2 : Il y a souvent incompatibilité entre les renseignements dans le Suivi du plan correctionnel (SPC) et les registres des interventions. Les IP 700-06 exigent que les agents de libération conditionnelle examinent le Suivi du plan correctionnel dans les 30 jours suivant la mise en liberté d'un délinquant et confirment le niveau d'intervention requis dans la collectivité ainsi que la fréquence des contacts personnels. Jusqu'à ce que le SPC soit actualisé, la surveillance des délinquants doit s'effectuer au niveau A-4. L'équipe de vérification a décelé des cas où le SPC n'était pas actualisé dans le délai de 30 jours et constaté que, dans certains de ces cas, les agents de libération conditionnelle n'effectuaient pas les quatre contacts personnels par mois requis. Le paragraphe 49 des IP 700-06 précise que tous les éléments du Suivi du plan correctionnel doivent être mis en œuvre au moment opportun. L'équipe de vérification a constaté que, dans certains cas, lorsque les registres des interventions indiquaient un changement à la fréquence des contacts (parfois ce changement découlait d'une conférence de cas), les SPC n'étaient pas actualisés dans un laps de temps raisonnable. Ainsi, il y avait incompatibilité entre l'information dans les SPC et celle dans les registres des interventions. On a noté que, dans certains cas, il s'était écoulé deux mois avant que les changements soient consignés dans un SPC, même si les contacts avec le délinquant avaient déjà lieu suivant le nouveau niveau de fréquence des contacts. Pour les besoins de la vérification, ces derniers cas ont reçu un pointage au regard de la plus récente fréquence des contacts, soit celle figurant dans le plus récent SPC.
Constatation no 3 : La qualité de l'information dans les registres des interventions varie selon les agents de libération conditionnelle. Tous les registres des interventions ont été lus afin d'évaluer la qualité générale de leur contenu, même si aucun pointage n'a été attribué pour la qualité. La politique ne précise pas le type de renseignements devant être inclus dans les registres des interventions, toutefois, l'équipe de vérification a recherché l'information se rattachant à la réinsertion des délinquants dans la collectivité sur le plan du travail, de la famille et des relations, des finances, du risque et des conditions particulières, ainsi qu'au degré du détail de chacun de ces éléments. Plus particulièrement, l'équipe de vérification a constaté qu'on devait retrouver dans les registres des interventions un certain nombre de renseignements sur ce qui suit :
Certains registres des interventions dont l'équipe de vérification a pris connaissance étaient extrêmement détaillés et fournissaient une foule de renseignements sur chaque contact personnel, c'est-à-dire une information suffisante pour que le lecteur puisse suivre le cas et déterminer de quelle façon on s'en occupait et comment le risque était géré. Dans certains cas, on utilisé un modèle de référence, ce qui assurait que l'agent de libération conditionnelle avait traité de chacun des secteurs importants. L'équipe de vérification a pu constater que, même si certains cas n'étaient pas conformes en ce qui avait trait au nombre requis de contacts personnels durant la période visée par l'examen, la surveillance était tout de même bien assurée et le risque géré de la bonne façon. C'était particulièrement vrai en ce qui concerne les cas dont le niveau de surveillance avait été fixé à A-4 et ainsi maintenu durant une longue période. Quand la norme minimale consiste à rencontrer un délinquant quatre fois par mois pendant six à douze mois, c'est une tâche très ardue, particulièrement si le délinquant demeure dans une région rurale ou éloignée. On a trouvé dans toutes les régions des exemples de cas bien administrés et consignés, particulièrement dans les bureaux suivants :
Dans certains cas toutefois, peu importe la fréquence des contacts, les vérificateurs n'ont trouvé qu'une ou deux phrases sur ces contacts dans le registre des interventions, et cette information ne révélait rien d'important sur le délinquant. Ils ont constaté que les entrevues n'allaient parfois pas en profondeur et que l'agent de libération conditionnelle semblait se contenter de se conformer à l'exigence consistant à interviewer le délinquant. Les vérificateurs ont noté que ces types de registres se retrouvaient surtout dans les cas de surveillance au niveau C-1 et ils en ont relevés dans presque tous les bureaux au pays.
Constatation no 4 : Dans de nombreux cas, la fréquence des contacts dans la collectivité est conforme aux exigences des IP.
Le paragraphe 57 des IP 700-06 mentionne que la majorité des contacts avec les délinquants doivent avoir lieu dans la collectivité. L'équipe de vérification a constaté que dans bien des cas la plupart des contacts avaient lieu dans la collectivité au moyen d'une combinaison de contacts au domicile, au travail et ailleurs. Dans d'autres cas, la majorité des contacts avaient lieu au bureau. Dans l'ensemble toutefois, ces derniers constituaient la minorité. On a noté que dans toutes les régions, on s'efforçait de faire en sorte que des contacts dans la collectivité aient lieu. Globalement il y a eu conformité aux paragraphes 57 à 62 des IP 700-06 sur la surveillance dans la collectivité dans une proportion de 64 p. 100 à l'échelle du Service. Cela indique que plus de la moitié de tous les délinquants en liberté sous condition sont vus régulièrement dans la collectivité. On a aussi tenu compte des délinquants se trouvant dans les établissements résidentiels communautaires (ERC). Dans la majorité de ces cas, les contacts dans la collectivité se déroulaient à l'ERC. Cela n'est pas nécessairement conforme aux normes de surveillance. Même si l'ERC est, en pratique, le domicile du délinquant, il est difficile pour les agents de libération conditionnelle de déterminer les progrès réalisés par rapport au SPC et la capacité du délinquant de s'adapter à la vie dans la collectivité s'ils ne peuvent le rencontrer ailleurs dans la collectivité. C'est particulièrement vrai si des membres de la famille du délinquant habitent dans les environs et s'il doit les rejoindre dès qu'il pourra quitter l'ERC ou si jamais il est embauché dans la collectivité. Surveillance de cas dans les régions rurales ou éloignées La vérification a révélé que la gestion des cas des délinquants demeurant dans des régions éloignées ou devant voyager vers des endroits éloignés pour leur travail présente un défi particulier sur le plan de la surveillance. Conformément à la politique, des dérogations aux normes de surveillance peuvent être accordées dans certaines circonstances, ce qui comprend la surveillance des délinquants dans les régions éloignées. L'examen a révélé certains cas où les délinquants demeuraient ou travaillaient loin de leur collectivité de résidence, dans des régions éloignées du pays. La surveillance y était alors assurée par téléphone ou n'avait tout simplement pas lieu pendant qu'ils se trouvaient loin de leur lieu de résidence. Si des dérogations ont été accordées dans ces cas, l'équipe de vérification n'a trouvé aucune note à ce sujet dans les registres des interventions ou dans le SPC, sauf quelques rares cas dans la région du Québec. Si aucune dérogation n'a été mentionnée dans les registres des interventions, les cas ont été inscrits comme non conformes pour les besoins de la vérification. Chaque fois que des dérogations aux normes de surveillance sont accordées par des directeurs de bureau de libération conditionnelle, il doit être mentionné dans les registres des interventions ou dans le SPC qu'elles ont été approuvées. On a aussi constaté que les délinquants autochtones demeurant dans les régions éloignées ou dans des réserves et qui sont sous la surveillance d'agents de police de bande ou de d'autres membres de la bande se rapportent régulièrement à leurs agents de libération conditionnelle par téléphone plutôt qu'en personne. L'équipe de vérification a constaté que ces cas étaient non conformes, le contact avec l'agent de libération conditionnelle n'ayant lieu que par téléphone. Cependant, ces cas semblaient se conformer aux exigences de la surveillance en vertu de l'article 84 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (LSCMLC). Si des mesures ont été prises en vue d'une surveillance assurée par la bande dans de tels cas, la vérification n'a permis de découvrir aucune note à ce sujet qui aurait permis de montrer leur conformité aux termes de l'article 84. Au cours de la deuxième phase de la vérification, les districts n'ont fourni aucune explication au sujet de ces cas, ni mentionné l'article 84, pas plus qu'ils n'ont expliqué les motifs pour lesquels ces cas n'étaient pas conformes aux normes de surveillance. Le tableau qui suit indique le nombre de contacts dans la collectivité inscrits au SGD dans les registres des interventions du 1er mars au 31 août 1999. Il y avait là aussi un certain nombre de façons d'interpréter l'exigence de 50 p. 100 du nombre de contacts ayant lieu dans la collectivité. Par exemple, pour un cas vérifié au niveau A-4, il fallait 24 contacts durant les six mois visés par la vérification. Si 20 contacts avaient eu lieu durant les six mois, dont 11 dans la collectivité, alors deux interprétations étaient possibles en ce qui a trait aux contacts dans la collectivité :
Par conséquent, le tableau suivant présente l'information de deux façons, le calcul étant effectué en fonction : 1) de 50 p. 100 du nombre de contacts requis dans la collectivité; 2) de 50 p. 100 du nombre de contacts effectués par les agents de libération conditionnelle.
TABLEAU 3 – Contacts dans la collectivité
Constatation 5 : Les contacts avec les tiers ne sont pas toujours établis.
Le nombre de contacts avec des tiers au sujet des délinquants est un autre élément sur lequel porte la vérification de la fréquence des contacts. D’après l’article 65 des IP 700-06, les agents de libération conditionnelle doivent, au moyen d’un réseau de tiers, vérifier le lieu de résidence du délinquant, son degré de participation aux programmes, son emploi et d’autres facteurs se rapportant à son plan correctionnel. Des comités d’enquête ont soulevé la question des contacts avec des tiers lors d’enquêtes sur des incidents survenus dans la collectivité au cours de l’année écoulée. Des membres de ces comités ont estimé que l’insuffisance ou la qualité médiocre des contacts avec des tiers étaient un élément préoccupant, dans des incidents spectaculaires mettant en cause des délinquants en libération conditionnelle. Dans certains cas, à propos des contacts avec des tiers, les vérificateurs ont constaté que les champs du SGD et les textes descriptifs ne concordaient pas. Il arrivait qu’on dise qu’il y avait eu des contacts alors qu’il n’y en avait pas eu. À l’inverse, dans d’autres cas, les contacts avec des tiers ont été signalés dans le texte descriptif et, par conséquent, un simple examen rapide des données du SGD ne permettait pas de remarquer ces contacts. Dans de nombreux cas, les vérificateurs ont établi qu’il n’y avait pas de contacts avec des tiers, notamment avec des membres de la famille. S’il y avait des contacts, c’était souvent avec la conjointe du délinquant, qui accompagnait celui-ci au bureau pour l’entrevue ou était présente au foyer pendant l’entrevue. Les vérificateurs ont remarqué des cas où des entrevues poussées ont eu lieu avec des membres de la famille ou d’autres personnes importantes dans la vie des délinquants, mais elles n’ont pas été la norme pendant la période de six mois étudiée. Il a été établi pendant la vérification que, dans une proportion pouvant aller jusqu’à 24 p. 100 des cas examinés, il n’y avait eu aucun contact avec des tiers dans la période de mars à août sur laquelle la vérification a porté. Le graphique suivant illustre le nombre moyen de contacts avec des tiers consignés dans les registres d’intervention du SGD pendant la période visée par l’examen, de mars à la fin d’août 1999. Les renseignements détaillés de chaque bureau de libération conditionnelle suivent le graphique. La moyenne nationale des contacts sur la période de six mois a été de 6,1 (ce qui revient à environ un contact par mois et par cas). Le graphique et le tableau semblent montrer que beaucoup de bureaux restent bien en deçà de la moyenne.
TABLEAU 4 – Contacts avec des tiers
SURVEILLANCE INTENSIVE
OU EN ÉQUIPE Un faible nombre de cas d’unités de surveillance en équipe dans les régions de l’Ontario et du Québec ont été évalués. Ces cas font l’objet d’une surveillance différente de la norme des cas sous surveillance et ils ne sont pas pris en compte dans les graphiques ou tableaux du présent rapport. Surveillance en équipe à Toronto Trois cas de cette unité ont été examinés : un pendant la même période de six mois de la vérification des autres bureaux, un pendant cinq mois et un pendant seulement trois mois. L’examen des trois cas s’est fait en fonction de la fréquence de deux (2) contacts directs par semaine, comme l’exige l’unité de surveillance. Les vérificateurs ont constaté que, dans deux des trois cas examinés, les normes ont été respectées pendant les mois en question. À noter que, dans le cas où elles ne l’ont pas été, la majorité des vérifications des heures de rentrée ont été faites par téléphone plutôt que par des contacts directs. Surveillance intensive et accrue au Québec Voici un résumé des deux programmes de surveillance intensive appliqués dans la région du Québec. Programme de surveillance intensive (PSI) L’échantillon de cas choisis au hasard au bureau de Lafontaine comprenait cinq cas de surveillance intensive. Le programme se divise en trois étapes. Tous les contacts relèvent de la responsabilité de l’agent de libération conditionnelle à qui le délinquant a été confié. L’étape I exige huit contacts directs par mois avec le délinquant. Le Suivi du plan correctionnel tient compte de cette exigence. Dans le cadre de la surveillance intensive, il faut vérifier les heures de rentrée par téléphone toutes les semaines, et il faut le faire en personne au moins une fois par mois. Le délinquant doit être chez lui entre minuit et huit heures. L’étape II exige le même nombre de contacts directs que l’étape I, mais les vérifications des heures de rentrée sont supprimées. L’étape III ramène le nombre de contacts directs à quatre par mois en prévision du retour du délinquant à la surveillance régulière. Cette étape ne se distingue de la surveillance régulière de quatre contacts par mois que par l’exigence que la plupart des contacts aient lieu dans la collectivité (plus que le minimum de 50 p. 100 normalement visé). Il importe de signaler que, pendant toute la période de surveillance intensive, le Suivi du plan correctionnel reflète l’exigence de huit contacts directs par mois. Cette disposition n’est pas modifiée lorsque le délinquant atteint l’étape III du programme. Le Suivi n’est mis à jour que lorsque le délinquant passe sous surveillance ordinaire. La vérification a permis de constater que, dans aucun des cinq cas de surveillance intensive, on n’a parfaitement respecté les exigences pendant les six mois vérifiés. La proportion des mois où les normes ont été respectées a été d’environ 68 p. 100 (20 mois sur les 30 examinés). À signaler toutefois que, même si, à strictement parler, les normes n’étaient pas respectées, des signes montrent que les délinquants étaient tout de même surveillés de près. Le nombre de contacts dans la collectivité a été supérieur au minimum de 50 p. 100 exigé dans trois cas sur cinq. Dans un des autres cas, presque tous les contacts ont eu lieu dans la collectivité. Le nombre de contacts avec des tiers, dans chaque cas, a varié entre 5 et 17 sur les six mois examinés. De façon générale, il est souvent difficile d’établir, à partir des registres des interventions, quand le délinquant passe d’une étape de surveillance à l’autre (vers une étape plus exigeante ou moins exigeante). Le fait que le Suivi du plan correctionnel ne soit pas modifié, pour prévoir quatre contacts par mois plutôt que huit, avant que le délinquant ne quitte le programme contribue également à accroître la confusion (étant donné qu’il est surveillé quatre fois par mois pendant l’étape III).
Programme de surveillance accrue (PSA) Dans le district est/ouest de la région du Québec, il existe un programme appelé « Programme de surveillance accrue (PSA) ». Dans l’échantillon aléatoire prélevé dans les bureaux de libération conditionnelle de Laval, de Lanaudière et des Laurentides, on a examiné cinq cas en tout qui relevaient de ce programme. La différence principale entre les programmes de surveillance intensive et de surveillance accrue, est qu’un seul agent de libération conditionnelle est chargé des cas de surveillance intensive et qu’il y en a deux dans le PSA. Dans le PSA, l’agent de libération conditionnelle à qui un cas est confié est chargé de la surveillance ordinaire du délinquant, normalement à un taux de quatre fois par mois. C’est la fréquence qui est signalée dans le Suivi du plan correctionnel du délinquant. Un accord est conclu avec l’agent du PSA pour assurer des contacts additionnels avec le délinquant, en plus des contacts de fréquence ordinaire. Les délinquants du PSA peuvent être surveillés par un agent de libération conditionnelle aux bureaux de Laval, de Lanaudière et des Laurentides, alors que la coordination du Programme de surveillance accrue est assurée par le bureau des Laurentides. Les exigences de surveillance supplémentaire pour les délinquants assujettis au PSA varient d’un cas à l’autre. Le délinquant peut participer au programme pendant une période de durée courte, moyenne ou longue, et les exigences peuvent être modifiées à tout moment en fonction des besoins et des risques. Les conditions du renvoi au PSA sont établies au départ dans un formulaire (intitulé « Référence PSA ») qui est signé par l’agent de libération conditionnelle qui fait le renvoi et le coordonnateur du PSA. Ce formulaire donne des renseignements comme les suivants :
Ce formulaire est rempli lorsque le délinquant est renvoyé tout d’abord au programme, mais il ne semble pas qu’il soit mis à jour lorsque des modifications sont apportées aux conditions de la surveillance accrue. L’équipe de vérification a étudié les formulaires remplis pour les deux cas du bureau de Laval. Dans les deux cas, un grand nombre des champs pertinents ont été laissés en blanc, et il n’a pas été possible de déterminer la fréquence et le type des contacts demandés par l’agent de libération conditionnelle chargé du délinquant. Dans certains cas étudiés, l’information a été trouvée dans les registres d’intervention du SGD, où il est question de discussions avec l’agent de libération conditionnelle du PSA au sujet des conditions de surveillance (p. ex., il n’y aura plus de vérification des heures de rentrée) ou du moment où le PSA a pris fin. Dans la plupart des cas, toutefois, il n’a pas été possible de trouver dans ces registres les paramètres exacts de la surveillance accrue, notamment en ce qui concerne le nombre de contacts directs exigés. Aucune information n’a été trouvée dans le Suivi du plan correctionnel au sujet du PSA. Par conséquent, l’équipe de vérification n’a pas pu voir dans quelle mesure les conditions du PSA étaient respectées. Les résultats pour les trois bureaux, dans le reste du rapport, tiennent compte de ces cinq cas, mais ils ne reflètent que le degré de respect des normes par l’agent de libération conditionnelle chargé de la surveillance en ce qui concerne la fréquence des contacts établis dans le Suivi du plan correctionnel (p. ex., A-4). La seule autre information recueillie a été le nombre de contacts directs consignés dans le SGD par l’agent de libération conditionnelle du PSA, dans chaque cas étudié. Bien qu’il y ait eu de nombreux contacts téléphoniques consignés dans le SGD par cet agent, il n’en a pas été tenu compte dans les résultats de la vérification. Dans chaque cas, la vérification a porté sur les dossiers de la période allant du 1er mars au 31 août 1999. TABLEAU 5 – Contacts directs, dans le cadre du PSA, consignés dans le SGD
Ces chiffres semblent montrer que les délinquants sont rencontrés une ou deux fois par mois de plus que les délinquants A-4 ordinaires. Des contacts téléphoniques supplémentaires ont également eu lieu dans ces cas. ÉTAPE II CONSULTATIONS SUR LE TERRAIN ET RÉSULTATS La vérification est unique en son genre à deux titres : a) elle a été menée au départ seulement à partir du Système de gestion des détenus (SGD) et b) des réponses directes ont été demandées aux districts et aux bureaux de libération conditionnelle au sujet des résultats obtenus au moyen du SGD. Une fois terminée la partie de la vérification effectuée au moyen du SGD, tous les cas de la période de vérification de six mois où les normes n’étaient pas respectées ont été inscrits sur une liste pour chacun des bureaux et transmis aux directeurs de district pour que ceux-ci les examinent et donnent une réponse. En cas de divergence entre les résultats de la vérification et les réponses reçues sur le terrain, l’équipe de vérification a revu ses observations. Parfois, l’équipe a modifié ses résultats; parfois, les résultats initiaux sont restés inchangés. Dans certains cas, il a été confirmé que les constatations initiales étaient justes, et le bureau en cause en a été informé. Les contacts avec les bureaux sur le terrain ont compris des consultations auprès de tous les bureaux de libération conditionnelle et leurs réactions à propos des cas où les normes n’ont pas été respectées pendant les six mois visés ou une partie de cette période. Ces consultations ont été l’occasion d’obtenir des explications et des réactions au sujet des cas où la fréquence des contacts n’atteignait pas la norme et de faire participer activement les bureaux au processus de vérification. La réaction de tous les bureaux de district et de libération conditionnelle a été exceptionnelle. Tous les bureaux ont expliqué pourquoi des contacts manquaient et un grand nombre ont soulevé des inquiétudes au sujet des questions de politique. Le tableau suivant présente, par bureau, les résultats de la vérification après consultation de tous les bureaux de libération conditionnelle, tenant compte des réponses de chacun des bureaux.
TABLEAU 6 - Résultats des réponses reçues des districts
Une série de réponses ont été reçues des quatre coins du pays. La plupart des bureaux ont vu dans la vérification une occasion de discuter de préoccupations au sujet de la rigidité qu’ils attribuent aux normes de surveillance. D’autres ont passé en revue le nombre de cas par rapport au nombre d’agents de libération conditionnelle disponibles pour les surveiller. Pour reprendre les propos d’un directeur par intérim de bureau de libération conditionnelle, « la vérification a été utile sur le terrain, car elle a fait ressortir plus nettement la nécessité de respecter le plus fidèlement possible les normes établies et l’importance de consigner les changements nécessaires dans le SGD lorsque la fréquence des contacts est modifiée ». [Trad.] Les réponses semblent être un élément important à considérer dans l’élaboration de la politique et les modifications à apporter à la politique existante. C’est pourquoi certaines des observations qui ont été reçues et un résumé des autres sont joints au présent rapport. Parmi les préoccupations particulières soulevées par les bureaux et les districts, on remarque ce qui suit :
Cependant, l’une des préoccupations principales exprimées dans les réponses, concerne le calcul du nombre de contacts nécessaire au respect des normes, dans cette vérification-ci et dans les vérifications en général. D’après l’information recueillie sur le terrain, les équipes de vérification et les comités d’enquête comptent différemment le nombre de contacts nécessaire pour respecter la fréquence exigée. Dans certaines vérifications régionales, on prévoit quelques jours de grâce (deux ou trois), après la période où le délinquant aurait dû être vu, pour satisfaire à l’exigence précisée dans le Suivi du plan correctionnel. D’autres vérificateurs ou membres du personnel qui font enquête sur des incidents établissent de manière différente si les normes ont été respectées. Dans la présente vérification nationale, on a jugé que, pour le niveau A-4, il fallait quatre (4) contacts directs par mois, à raison d’un par semaine. Cependant, si le mois comptait cinq (5) semaines, pendant la période visée, les vérificateurs conservaient le même critère de quatre (4) contacts par mois. Au niveau B-2, exigeant deux (2) contacts par mois, les vérificateurs ont décidé que, si deux contacts avaient lieu la même semaine, ils ne comptaient que pour un seul. Si les deux (2) contacts avaient lieu avant (ou après) le 15 du mois, et s’il n’y en avait pas d’autre avant le mois suivant, ils ont été comptés comme un (1) seul contact pour le mois. Il y a eu une certaine subjectivité de la part des vérificateurs, mais très limitée. Ils ont estimé que les normes étaient respectées dans certains cas, pour un mois donné, au niveau B-2, si les délinquants étaient rencontrés pendant la première et la dernière semaine du mois, pourvu qu’on n’aille pas à l’extrême (p. ex., les premier et dernier jours du mois). D’après des réactions recueillies sur le terrain, il est suffisant, pour respecter les normes, de maintenir la moyenne des contacts. Autrement dit, si l’agent de libération conditionnelle a le nombre voulu de contacts directs certains mois, avec des contacts supplémentaires (dépendant du risque et des besoins du délinquant), mais en rate d’autres, il respecte les normes en moyenne, en fonction du niveau prévu dans le Suivi du plan correctionnel. Un bureau a eu la réponse suivante : « Certains délinquants ont été vus le nombre voulu de fois si on établit une moyenne sur deux mois, mais la vérification ne tient pas compte de cette situation. Par exemple, avec une fréquence de contacts de quatre fois par mois, un délinquant a été vu trois fois en août, puis le 1er septembre, et il y a eu quatre autres contacts en septembre. ». [Trad.] Un autre bureau a signalé : « Une réponse évidente au problème serait de rajuster les exigences en fonction du nombre de semaines dans le mois. » [Trad.] La période de vérification a posé un problème pour certains bureaux, car elle englobait la période des vacances, qui va d’habitude de juin à septembre. Le problème était particulièrement crucial dans les petits bureaux qui ont moins d’agents de libération conditionnelle. Les responsables de certains bureaux estiment qu’il aurait fallu en tenir compte dans le processus d’examen : « ... les répercussions des vacances d’été sur le mandat des opérations. Dans les petits bureaux de libération conditionnelle (ayant 4 ou 5 agents de libération conditionnelle), il y a généralement la moitié du personnel qui obtient ses vacances fin juin et en juillet, tandis que l’autre moitié peut partir fin juillet et en août. Généralement, rien ne permet d’engager du personnel supplémentaire, et l’effectif doit faire face à l’exigence du respect intégral des normes alors qu’il est parfois réduit de moitié. La gestion de la charge de travail lorsqu’un bureau est à court d’effectifs est un très grave problème opérationnel. » [Trad.] La direction des bureaux estime aussi, par contre, que « le remplacement des agents de libération conditionnelle absents pour leurs vacances ou en congé de maladie est un problème qu’il faut aborder avec une organisation et un soutien administratif suffisants pour faire en sorte que les normes de surveillance dans la collectivité soient respectées ». [Trad.] Comme la vérification s’est bornée au compte des contacts directs, les manquements à se présenter et les annulations de rendez-vous n’ont pas été pris en compte. Cela veut dire que, même s’il est consigné dans les registres que certains agents de libération conditionnelle ont pris des rendez-vous et s’y sont présentés, le contact n’a pas été compté s’ils n’ont pu voir le délinquant. Cela présente des problèmes dans certains bureaux. On a estimé que « le district avait adopté comme pratique de ne pas pénaliser l’agent de libération conditionnelle parce que le délinquant ne s’était pas présenté. La situation se produit lorsqu’un rendez-vous a été pris avec le délinquant et que celui-ci ne se présente pas. Nous n’imposons aucune sanction à l’agent si le délinquant a un test d’urine positif. Par conséquent, pourquoi pénaliserions-nous l’agent si le délinquant manque à ses obligations? » [Trad.]
La surveillance dans les endroits isolés Comme il est dit dans la première partie du rapport, aucune exception n’a été faite au cours de la vérification des cas dans les endroits isolés. Comme la vérification portait uniquement sur les contacts directs, tous les cas surveillés par contact téléphonique ont été jugés non conformes aux normes. Cela a présenté des problèmes pour les bureaux de libération conditionnelle et les districts lorsque les cas de non-conformité ont été transmis pour examen. Les responsables de nombreux bureaux ont fait des réflexions sur la possibilité de respecter les normes de surveillance dans les zones rurales : « Une bonne pratique correctionnelle supposerait qu’on voit un délinquant une fois par semaine s’il est au niveau A et une fois toutes les deux semaines s’il est au niveau B. Cependant, les réalités de la surveillance en milieu rural ne permettent pas toujours de respecter cette fréquence. Il faut une certaine souplesse. La question est de savoir quelle souplesse est permise pour répondre à la norme. Il faut des précisions, surtout en ce qui concerne le niveau B. » [Trad.] Un bureau signale : « Il y a des problèmes d’ordre géographique qui empêchent de respecter la fréquence des contacts dans certains cas. Dans le Nord, un grand nombre des délinquants ont des emplois qui les amènent dans des régions éloignées, ou bien ils habitent dans ces régions. Une grande partie du travail suppose une disponibilité à court terme, et il faut souvent aller dans des régions isolées pendant des périodes qui dépassent ce que permet la fréquence des contacts ordinaires. Je crois tout à fait possible d’élaborer de nouvelles stratégies de surveillance qui respecteraient les principes d’une surveillance de qualité, par exemple un plus grand nombre de contacts avec des tiers, des rapports de police ou des contacts téléphoniques. Les IP permettent déjà des exceptions aux normes de fréquence des contacts, et nous espérons que, dans les vérifications à venir, il sera tenu compte de ce genre de situation avant qu’on ne conclue à une dérogation aux normes. » [Trad.] Voici un extrait d’une autre réflexion sur la surveillance en milieu rural : « Dans certains cas, en milieu rural ou dans des situations de travail dans des régions éloignées, il n’est pas possible (faute de temps et de ressources financières) de voir les délinquants comme la norme l’exige, surtout lorsqu’il y a des contacts avec des tiers et que la situation permet au surveillant de croire que le risque est bien géré. On n’a jamais eu recours à une conférence de cas pour demander au directeur du bureau de libération conditionnelle d’accorder une exemption à la fréquence des contacts établie, mais cette démarche aurait parfaitement convenu dans un certain nombre de ces cas. Je crois qu’il faudrait recourir davantage à ces exemptions accordées par le directeur de bureau de libération conditionnelle. » [Trad.] D’autres bureaux ont également commenté la question des « exceptions » ou de l’approbation écrite du directeur du bureau de libération conditionnelle ou du directeur de district. « Nous avons des cas où la vie en milieu rural ou le travail dans une région isolée rendent impossible le maintien de contacts selon la fréquence exigée. Il est paradoxal que, avec le recours aux contacts avec des tiers, il s’agisse de cas où nous pouvons souvent avoir une grande assurance de maîtriser la situation. Il est important que nous soyons plus consciencieux en veillant à ce que soit consignée dans le dossier l’approbation officielle et écrite du directeur de bureau de libération conditionnelle pour s’écarter des normes dans ces circonstances. » [Trad.] Contact initial Les préoccupations au sujet de la surveillance dans les régions rurales s’étendent au contact initial à établir avec les délinquants nouvellement mis en liberté. La politique sur les entrevues initiales avec les délinquants bénéficiant d’une libération conditionnelle dit : « Au plus tard le jour ouvrable suivant l’arrivée du délinquant à sa destination, une entrevue personnelle avec celui-ci doit être organisée. » Cette politique a été interprétée par les bureaux de libération conditionnelle comme signifiant des choses différentes pour les délinquants qui habitent non loin du bureau et ceux qui, à leur libération, habitent très loin du bureau ou encore dans une localité éloignée. Le terme « organisé », employé dans les Instructions permanentes est celui qui compte, lorsqu’il s’agit de déterminer quand a lieu l’entrevue initiale avec le délinquant.
Si les délinquants habitent à une distance raisonnable du bureau de libération conditionnelle (ce qui permet aux délinquants de s’y présenter à leur arrivée à leur lieu de destination), ils sont vus au plus tard le jour ouvrable suivant. Par contre, si les délinquants résident dans une région où les agents de libération conditionnelle doivent « se déplacer » chaque semaine pour établir un contact, la première entrevue est « organisée » pour la première fois, après la libération du délinquant, où l’agent de libération conditionnelle se trouve dans la région où est situé le lieu de destination du délinquant. Il faut préciser cette politique pour déterminer si tous les délinquants doivent être vus au plus tard le jour ouvrable suivant leur libération ou si le contact initial dépend de l’interprétation faite par le bureau de libération conditionnelle et de la distance entre le lieu de résidence du délinquant et le bureau. Consignation rapide des interventions dans le SGD La lenteur de la consignation des données du registre d’interventions dans le Système de gestion des détenus a été la cause de la majorité des cas de non-conformité, et les réponses des services sur le terrain ont donné à la fois des explications et des excuses au sujet de ces résultats. Dans une réponse énergique, un gestionnaire a affirmé : « Dans bien des cas, la fréquence des contacts est respectée, même si les registres ne le confirment pas. Je tiens à faire ressortir ce point avec force, car, même si je comprends le problème, les résultats de la vérification sont présentés comme confirmant la fréquence des contacts. Ce que la vérification mesure en fait, c’est à la fois la fréquence et la rapidité de la consignation des données. » [Trad.] Comme nous l’avons déjà signalé, la vérification a permis de constater qu’un certain nombre de cas ont été jugés non conformes à partir de l’examen du SGD parce que les données n’y avaient pas été consignées. Il faut également signaler que la fréquence des contacts n’est qu’une mesure parmi d’autres de la surveillance dans la collectivité. L’insuffisance des ressources des bureaux de libération conditionnelle a été évoquée comme l’une des raisons des retards dans la consignation des renseignements dans le système; une autre raison est le peu d’adresse des agents à la dactylographie et dans l’utilisation des ordinateurs. Dans la réponse d’un bureau, on lit ceci : « La rapidité de la consignation des données du registre des interventions continuera de faire problème tant qu’il n’y aura pas au niveau communautaire des ressources suffisantes pour respecter la fréquence des contacts, puis documenter ces contacts. » [Trad.] Un autre a dit : « Comme nous nous y attendions, nous avons constaté qu’il y avait des retards dans la consignation des données dans le SGD. Nous avons remarqué que, ces dernières années, nous avons souffert d’un important manque d’ETP. En fait, l’étude récente de l’AC sur les normes dans les services communautaires a montré qu’il manquait 15 ETP dans notre district. À cause du manque de personnel, une mesure a été prise pour permettre les notes manuscrites, la consignation dans le SGD se faisant lorsque c’est possible. » La question des compétences des agents de libération conditionnelle est bien résumée dans la réponse d’un bureau : « Souvent, les principales compétences des agents de libérations conditionnelles ne sont pas la dactylographie ni la saisie de données. La marge d’erreur dans ces activités n’est pas étonnante, car ce groupe d’employés se charge de plus en plus de responsabilités qui supposent l’utilisation d’un ordinateur. » [Trad.] Certains bureaux, notamment au Québec, ne consignent toujours pas les données du registre des interventions dans le SGD lorsqu’il s’agit de cas de surveillance indirecte. La question a été soulevée dans une réponse : « Les résultats préliminaires reflètent également l’adoption d’une politique venant de la Division de la sécurité, à l’AC, qui consiste à ne pas donner au secteur privé l’accès au réseau du SGD. Comme le secteur privé se charge de la surveillance de 25 p. 100 de nos cas actifs (environ 400), un bon nombre a pu se retrouver dans l’échantillon. Sauf en ce qui concerne le projet pilote, toutes les entreprises privées documentent leurs activités de surveillance en inscrivant des notes dans les dossiers sur papier. Cela est encore plus vrai dans le secteur Langelier, car 74 p. 100 des cas y sont gérés par le secteur privé. » La question du retard à consigner dans le SGD toutes les données concernant les contacts avec les délinquants en liberté, surtout celles du registre des interventions, doit être abordée au niveau national. Prévoir dans la politique des délais pour la consignation des données sur les interventions dans le SGD serait utile aux agents de libération conditionnelle, qui seraient au courant des délais précis à respecter dans ce travail. Cela serait également utile aux gestionnaires qui font le contrôle de la qualité du travail des agents de libération conditionnelle.
CONSTATATIONS GÉNÉRALES ET RECOMMANDATION
Les résultats globaux indiquent que les normes minimales quant à la fréquence des contacts ne sont pas toujours atteints, mais l’équipe de vérification a constaté que, dans l’ensemble, les agents de libération conditionnelle s’efforcent d’avoir les contacts voulus avec les délinquants qui leur sont confiés. En outre, les faits tendent à montrer que, dans la plupart des cas, les délinquants sont surveillés de façon efficace dans la collectivité par des moyens divers, dont les contacts directs ne sont qu’un exemple. En somme, les constatations de l’équipe de vérification, en ce qui concerne l’examen, à partir du SGD, de la fréquence des contacts sont les suivantes :
Les questions générales qui ont été soulevées dans les réponses des services sur le terrain font partie des constatations et de la recommandation. Les idées et les observations formulées par ces services seront également présentées à la division de la politique des Opérations et des programmes correctionnels pour qu’elle puisse les commenter et éventuellement modifier la politique si nécessaire.
Plan d’action 1. Nous publierons un bulletin à l’intention de tous les bureaux de libération conditionnelle et des gestionnaires de la surveillance (y compris les gestionnaires des contacts) pour rappeler l'importance de se conformer à la politique dans son état actuel et donner de l’information sur les mesures qui seront prises au sujet de l’examen de la politique. 2. Nous commencerons immédiatement à contrôler trimestriellement les registres des interventions de tous les bureaux et à soumettre à un examen détaillé les 25 p. 100 des bureaux qui ont les moins bons résultats. Les sous-commissaires adjoints seront invités à expliquer aux réunions des sous-commissaires adjoints les mesures qu’ils ont prises pour améliorer le rendement de ces bureaux. Au fur et à mesure qu’augmentera le nombre des bureaux qui atteignent et maintiennent la conformité, le nombre de bureaux qui devront faire l’objet d’un examen diminuera. 3. Une modification de la politique sur la fréquence des contacts a des conséquences non seulement pour les services sur le terrain, mais aussi pour l’examen de la politique en général, pour la conception du SGD (il faut modifier la façon de consigner les données des registres des interventions, et la fréquence des contacts est liée à l’application d’outils d’évaluation du risque, etc.) et pour des systèmes comme RADAR et, ce qui est le plus important, pour la formule de la charge de travail dans la collectivité. Par conséquent, nous examinerons les normes pour nous assurer que la fréquence des contacts, la façon dont les contacts sont décrits et la nature des contacts qui « comptent » pour assurer la réinsertion sociale des délinquants en toute sécurité sont énoncées plus clairement. Toute modification de la politique sera apportée au moment où nous pouvons appliquer les modifications concernant les questions signalées plus haut (SGD, formule de la charge de travail, etc.), mais le travail devrait être terminé au plus tard le 31 décembre 2000. Autres observations qui ont été reçues de différents bureaux et n’ont pas trouvé place dans le corps du rapport
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GRAPHIQUE
1 – Nombre moyen de contacts avec des tiers, par bureau
de libération conditionnelle