Évaluation du rendement:Rapport

Rapport de vérification sur le transfèrement des détenus

378-1-161
Mars 2003

(70KB)

Secteur de l'évaluation du rendement
Service correctionnel du Canada

TABLE DES MATIÈRES

Sommaire

Conformément au calendrier de vérification interne de l'Évaluation du rendement, établi pour 2002-2003, le Service correctionnel du Canada (SCC) a effectué la Vérification des transfèrements sollicités et non sollicités des délinquants, en vue :

1. d'évaluer la conformité des établissements aux exigences juridiques et de politiques régissant le processus de transfèrement;
2. d'évaluer les systèmes de contrôle des transfèrements, en usage dans les établissements et les régions.

On a vérifié au total 19 établissements, c'est-à-dire trois par région (respectivement à sécurité maximale, moyenne et minimale) et tous les établissements pour femmes purgeant une peine de ressort fédéral (voir la liste des établissements figurant à l'annexe A).

Cette vérification interne a permis d'établir la conformité aux normes régissant les transfèrements tant sollicités que non sollicités, lesquelles sont exposées dans la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (LSCMLC, articles 28 et 29), le Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (RSCMLC, articles 11 à 16), la politique du Service (Directive du commissaire DC 540) et les Instructions permanentes (IP 700-15). Pendant la période de vérification (d'octobre 2001 à mars 2002), on a sélectionné au hasard un échantillon de cas (20, y compris des transfèrements sollicités et non sollicités, respectivement à raison de trois établissements par région : à sécurité maximale, moyenne et minimale) (annexe A). La vérification n'a pas porté sur les transfèrements à l'unité spéciale de détention. La période de vérification a été prolongée dans certaines régions pour un échantillon complet. Environ 410 cas ont été examinés. Dans les établissements pour délinquantes sous responsabilité fédérale, les transfèrements étaient moins nombreux (cinq cas examinés ou moins), car les établissements sont à niveaux multiples, de sorte que l'échantillon constituait la totalité de tous les transfèrements effectués pendant la période de vérification.

Un système de cotation numérique, basé sur les examens de dossiers et des entrevues menées dans 19 des établissements visités, a servi à cumuler les résultats régionaux. Les gestionnaires de chaque établissement visité ont reçu un compte rendu verbal ainsi qu'un résumé détaillé des résultats obtenus. On a fait de même au niveau de chaque administration régionale et de ses établissements.

Voici les principales conclusions tirées à la suite de l'examen du processus de transfèrement :

1) La plupart des rapports de transfèrements sollicités et non sollicités examinés étaient complets, c'est-à-dire qu'ils indiquaient le motif du transfèrement.

2) Ces rapports étaient généralement, mais pas toujours, rédigés dans les délais prescrits.

3) Dans tous les cas examinés, il n'était pas toujours évident que les délinquants recevaient toute l'information sur leur transfèrement ni qu'on les mettait au courant de leur droit de présenter un grief.

4) La décision finale prise par le directeur d'un établissement ne contient pas toujours le motif de la décision de transfèrement.

5) La capacité d'accueil insuffisante de certains établissements a entraîné des retards dans l'exécution de mandats de transfèrement pour un placement pénitentiaire, pour les transfèrements sollicités et non sollicités, ainsi que pour les transfèrements intra et interrégionaux.

En réponse aux préoccupations soulevées par cette vérification, tous les établissements ont rédigé des plans d'action, plus tard examinés et approuvés par l'administration régionale spécifique. Une liste des recommandations nationales se trouve à la page 9 du présent rapport.

Introduction

Le transfèrement d'un détenu sous responsabilité fédérale est une étape importante de son incarcération. Il détermine son accès aux programmes, au soutien communautaire et à un milieu sûr, autant de facteurs qui faciliteront sa réinsertion sociale à titre de citoyen respectueux des lois. La Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (LSCMLC, article 28) stipule que l'incarcération doit se faire dans le milieu le moins restrictif possible, compte tenu du degré de surveillance nécessaire, de l'accès aux programmes et à la collectivité à laquelle il appartient, de même qu'à sa famille. Par conséquent, le Service doit donc fournir un processus de transfèrement juste et efficace.

Un transfèrement peut être motivé par l'une ou l'autre des raisons suivantes :

• donner suite à une réévaluation du niveau de sécurité;
• permettre d'accéder à la collectivité à laquelle un délinquant appartient, à une culture compatible, à un milieu linguistique ou aux programmes requis;
• donner accès aux programmes et services pertinents, y compris les soins médicaux, en tenant compte du consentement du délinquant à y participer;
• fournir un milieu sûr au délinquant;
• lui permettre de mieux bénéficier de programmes et services dispensés dans sa langue officielle de préférence;
• aux fins d'évaluation;
• pour des débats juridiques;
• placer un délinquant dans un établissement correctionnel autochtone établi en vertu de l'article 81 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition;
• séparer des délinquants reconnus coupables en même temps et purgeant une peine pour une infraction ayant causé la mort ou un dommage grave, et dont la fréquentation ou l'influence mutuelle pourrait nuire à la réadaptation ou à la réinsertion sociale d'un ou de plusieurs détenus, ou à la sécurité de l'établissement.

Un délinquant sollicite généralement un transfèrement pour se rapprocher des membres de sa famille ou pour passer à un niveau de sécurité moins élevé. Un transfèrement non sollicité est décidé par l'équipe de gestion d'un cas à la suite d'une réévaluation du niveau de sécurité et pour assurer la protection du délinquant visé, du personnel ou d'autres délinquants. Un transfèrement peut avoir lieu dans la région d'incarcération actuelle (intrarégional) ou entre deux régions (interrégional).

Objectif et portée

La vérification portait sur l'opportunité du processus de transfèrement, le respect des délais fixés d'après les cadres juridiques et de politiques, la détermination des bonnes pratiques et des obstacles à un transfèrement opportun, le caractère complet et l'objectivité du processus menant à une décision pertinente, le respect de la loi et des politiques surtout quant à la préparation des cas, à la qualité des rapports, à la notification des détenus et à la prise de décisions.

On a évalué la conformité de chaque établissement selon la réglementation juridique et les politiques suivantes :

• Loi et Règlement sur le service correctionnel et la mise en liberté sous condition;
• Directive du commissaire (DC) 006, " Classification des établissements ";
• DC 095, " Communication de renseignements aux délinquants ";
• DC 540, " Transfèrement de délinquants ";
• Instructions permanentes (IP) 700-15, " Transfèrement de délinquants "; et
• IP 700-1, " Communication des renseignements ".

Les exigences ont été vérifiées au moyen du SGD et de recherches documentaires, y compris des entrevues avec le personnel.

Approche et méthodologie

La vérification consistait en des entrevues et en des recherches documentaires pour recueillir de l'information en vue d'évaluer la conformité de chaque établissement visité, et pour répondre aux préoccupations soulevées par le Bureau de l'enquêteur correctionnel.

Les équipes de vérification :

• ont obtenu une liste des transfèrements répartis par établissement, auprès du Secteur de l'évaluation du rendement, pour une période de six mois (d'octobre 2001 à mars 2002);
• ont sélectionné 20 transfèrements par établissement, 15 sollicités et cinq non sollicités, en veillant à ce qu'au moins 25 % soient interrégionaux (une soixantaine de transfèrements par région);
• ont examiné des dossiers au moyen du SGD, avant les visites sur place;
• ont effectué des visites sur place et des recherches documentaires, ainsi que des entrevues dans des établissements et aux administrations régionales;
• ont interrogé des représentants d'établissements et de régions.

Certificat de vérification

Toute la documentation relative à l'échantillon correspondant à la période de vérification a été examinée au moins par deux vérificateurs nationaux. On a aussi étudié la politique locale, les formulaires, les guides, etc., et interrogé le personnel.

Les conclusions de la vérification interne figurant dans le présent rapport se basaient sur l'évaluation des conclusions par rapport à des critères préétablis et acceptés par le Secteur de l'évaluation du rendement (AC) et la Division de la réinsertion sociale. Elles reflètent les travaux de vérification exécutés de juillet à novembre 2002 sur un échantillon de cas de transfèrement effectués entre octobre 2001 et mars 2002.

Le Secteur est d'avis que la vérification effectuée est suffisante et que l'on a recueilli les preuves nécessaires pour étayer les conclusions du présent rapport de vérification.

Principales conclusions

Voici les principales conclusions tirées par l'équipe de vérification :

Qualité des rapports

La prise d'une décision éclairée, en vue d'un transfèrement sollicité ou non sollicité, exige le souci du détail, ainsi qu'un contenu objectif et de qualité. Les rapports requis sont le Suivi du plan correctionnel (SPC) (au besoin) et l'Évaluation en vue d'une décision. Les SPC sont remplis pour rendre compte des progrès récents du délinquant par rapport à son plan correctionnel initial. L'Évaluation en vue d'une décision donne une vue globale de toute l'information favorable ou contraire à un transfèrement et permet à un délinquant de connaître les arguments invoqués contre lui dans le cas d'un transfèrement non sollicité.

Première conclusion : La plupart des rapports de transfèrements sollicités et non sollicités examinés étaient complets, c'est-à-dire qu'ils indiquaient le motif du transfèrement.

Les établissements de tous les niveaux de sécurité suivaient généralement les lignes directrices sur le contenu exposées dans la politique, en établissant les rapports sur les transfèrements (sollicités ou non). Ces lignes directrices applicables aux SPC et aux Évaluations en vue d'une décision visent à ce que les rapports contiennent tous les renseignements nécessaires à une décision éclairée. La plupart des rapports contenaient une justification à l'égard de la décision d'appuyer ou de rejeter une recommandation de transfèrement.

Les demandes de transfèrement ne contenaient pas toutes un SPC, de sorte qu'environ 20 % des cas se sont révélés non conformes. Une mise à jour des progrès réalisés par le délinquant, documentés dans un SPC, est nécessaire à une recommandation de transfèrement éclairée. Les transfèrements sollicités visent généralement à réduire la cote de sécurité en se fondant sur d'importants progrès effectués par le délinquant par rapport à son plan correctionnel. Les transfèrements non sollicités découlent généralement de la nécessité d'accroître la sécurité, ce qui a des répercussions sur le plan correctionnel d'un délinquant.

Les rapports sur les transfèrements vers un établissement à sécurité minimale doivent comprendre une référence aux critères de maintien en incarcération et à l'échelle d'ISGR. Dans la plupart des cas, ces éléments n'y figuraient pas. Ils servent à s'assurer que l'on a convenablement examiné un maintien éventuel en incarcération avant de placer un délinquant dans un établissement à sécurité minimale.

L'Échelle de réévaluation de la cote de sécurité (ERCS), y compris le niveau de sécurité global (maximale, moyenne et minimale), a été remplie et assortie des justifications pertinentes, dans tous les rapports de transfèrement, de même que d'une explication du choix de la cote. Une ECRS remplie dans l'Évaluation en vue d'une décision montre que la décision sur le niveau de sécurité lié au transfèrement a tenu compte de la sécurité du public, du risque d'évasion et de l'adaptation au milieu carcéral. Cela démontre que l'on s'est conformé aux exigences de l'article 18 du Règlement sur le service correctionnel et la mise en liberté sous condition.

Un examen des dossiers imprimés a révélé que le formulaire de demande présenté par le délinquant était absent dans quelques dossiers des détenus (dans moins de 20 % des cas). Toutefois, on avait indiqué, dans le Système de gestion des délinquants (SGD), la date à laquelle le délinquant avait demandé un transfèrement à l'équipe de gestion des cas. Le délinquant doit alors remplir une demande de transfèrement, qui est classée dans son dossier imprimé.

Presque tous les rapports sur un transfèrement sollicité ou non contenaient des renseignements sur la sécurité préventive, sauf dans cinq cas à l'échelle nationale. Un résumé des renseignements préventifs, exposant toutes les préoccupations en matière de sécurité, ou une déclaration indiquant l'absence de telles préoccupations, figurait dans l'Évaluation en vue d'une décision.

Des conférences de cas avec une personne désignée de l'établissement d'accueil, pour confirmer la pertinence du transfèrement dans cet établissement (c.-à-d. disponibilité des programmes appropriés et présence ou absence de délinquants incompatibles), avaient généralement lieu et étaient documentées dans l'Évaluation en vue d'une décision. L'inclusion, dans ce formulaire, de la documentation sur la conférence de cas confirme que l'établissement d'origine et celui d'accueil ont évalué la pertinence du transfèrement.

Le gestionnaire d'unité est chargé du contrôle de la qualité à la fois du SPC et de l'Évaluation en vue d'une décision. À l'établissement, on charge généralement un comité d'unité d'examiner les recommandations de transfèrement avant de soumettre le cas à la décision du directeur. Les comités d'unité sont présidés par le gestionnaire d'unité et comprennent des agents de libération conditionnelle de l'unité, des surveillants correctionnels et d'autres membres pertinents. Même si le SGD indiquait que le gestionnaire d'unité avait examiné le rapport, et donc que le contrôle de la qualité avait eu lieu, les dossiers imprimés ne contenaient pas tous le SPC et l'Évaluation en vue d'une décision (plus de 80 % en étaient pourvus).

Opportunité des rapports

Les délais fixés pour rédiger les rapports et prendre les décisions sont importantes pour l'exécution de la peine imposée aux délinquants. La politique expose les échéances relatives à tous les rapports de transfèrement. La LSCMLC stipule le droit du délinquant à demander, à des moments prescrits par la réglementation, une audience devant la Commission nationale des libérations conditionnelles (CNLC), en vue d'une mise en liberté sous condition. Des retards dans un transfèrement peuvent ralentir l'examen en vue d'une mise en liberté sous condition par la CNLC et en vue des programmes, et entraîner une incarcération prolongée à un niveau de sécurité inapproprié.

Deuxième conclusion : Les rapports de transfèrements sollicités et non sollicités étaient généralement, mais pas toujours, rédigés dans les délais prescrits.

Le délai de trente jours établi pour remplir l'Évaluation en vue d'une décision, si l'on recommande un transfèrement sollicité, n'a pas toujours été respecté (153 cas sur 195 étaient conformes). Tous les établissements appliquent l'heureuse pratique consistant à utiliser le RADAR pour vérifier si l'on respecte le délai de trente jours prévu pour remplir l'Évaluation en vue d'une décision, dans le cas de transfèrements sollicités. Par contre, 170 des 195 cas respectaient l'échéance de soixante jours relative à la décision finale dans le cas d'un transfert sollicité. Les transfèrements interrégionaux respectaient difficilement le délai de soixante jours (33 cas sur 42). Quant aux transferts sollicités, ils visent généralement la future réinsertion sociale ou l'accès à la collectivité de résidence du délinquant. Un retard dans un transfèrement peut nuire à la capacité du délinquant de participer en temps voulu à son plan correctionnel. Lorsqu'elle doit décider s'il y a lieu d'appuyer ou de rejeter une demande de libération sous condition, présentée par un détenu, l'équipe de gestion des cas tient compte de la participation active de celui-ci et de ses progrès par rapport aux objectifs de son plan correctionnel.

Dans la plupart des cas(dans 102 cas sur 105), on communiquait au délinquant par écrit, tel qu'exigé, dans un délai de deux jours, les motifs d'un transfèrement non sollicité. Des cas mineurs de non-conformité ont également été décelés à l'égard de l'obligation d'annexer l'Évaluation en vue d'une décision et le Suivi du plan correctionnel à l'Avis de recommandation d'un transfèrement non sollicité, dans le dossier imprimé. Le délinquant doit absolument recevoir cet avis, accompagné de tous les renseignements requis sur la recommandation. Il faut lui accorder deux jours pour présenter une réfutation écrite à cet égard.

Communication de l'information au délinquant

Il faut communiquer au délinquant tous les renseignements ayant donné lieu à la décision de transfèrement, y compris tous les renseignements confidentiels et de sécurité préventive, dans toute la mesure du possible, lorsqu'ils ont une incidence sur une demande de transfèrement non sollicité. Les principes du devoir d'agir équitablement et de la justice fondamentale exigent que le SCC donne au délinquant l'occasion de répondre de manière éclairée aux renseignements invoqués pour la décision de transfèrement.

Troisième conclusion : Dans tous les cas examinés, il n'était pas toujours évident que les délinquants recevaient toute l'information sur leur transfèrement ni qu'on les mettait au courant de leur droit de présenter un grief.

La documentation imprimée sur la recommandation et la décision n'indiquait pas clairement qu'un exemplaire avait été remis au délinquant. Dans certains cas, les rapports sur le transfèrement et les décisions finales ne figuraient même pas au dossier imprimé. Il faut vérifier la documentation pour déterminer si oui ou non des rapports ont été communiqués au délinquant. Il n'y avait pas toujours des documents indiquant que, lorsqu'on proposait un transfèrement non sollicité, le délinquant était informé par écrit de son droit de recourir à un avocat.

Dans certains cas (20 %), les dossiers n'indiquaient pas qu'après une décision en matière de transfèrement, on avait informé le délinquant de son droit de présenter un grief. Tous les établissements ont déclaré que les délinquants reçoivent le Guide des délinquants, qui les informe de leur droit de présenter un grief. Les établissements ont commencé à indiquer ce droit sur la feuille de décision finale, remise au délinquant.

Un transfèrement dans un nouvel établissement peut se révéler intimidant pour un délinquant qui n'aurait pas eu l'information nécessaire afin de s'adapter à un nouveau milieu. Tous les établissements indiquent que les délinquants ont reçu l'orientation nécessaire à leur arrivée à l'établissement de placement, pour faciliter leur adaptation à un nouveau milieu.

Les équipes de vérification ont observé que l'on informait toujours par écrit la Commission nationale des libérations conditionnelles lorsqu'un transfèrement avait lieu deux mois avant la date d'une audience. Dans ce domaine, une conformité intégrale aux exigences empêche le transfèrement de compromettre l'examen de la demande, dans les délais prescrits.

En conclusion, nous avons décelé, dans certains des dossiers examinés, des cas mineurs de non conformité indiquant que la documentation imprimée n'était pas toujours présente ni disponible afin de confirmer que le délinquant avait reçu toute l'information relative au transfèrement et que l'on avait respecté ses droits de présenter un grief ou de communiquer avec un avocat.

Prise de décisions sur les transfèrements sollicités ou non

La prise de décisions est une étape importante et finale du processus de transfèrement. Le décideur doit absolument prendre une décision éclairée et en communiquer les motifs par écrit au délinquant. Les principes du devoir d'agir équitablement et de la justice fondamentale exigent strictement que le SCC donne au délinquant l'occasion de répondre de manière éclairée à l'Avis de recommandation d'un transfèrement.

Quatrième conclusion : La décision finale prise par le directeur d'un établissement ne contient pas toujours le motif de la décision de transfèrement.

Les décisions finales doivent comprendre la justification invoquée par le décideur pour appuyer ou rejeter le transfèrement. Plusieurs décisions finales stipulaient "d'accord avec l'équipe de gestion du cas " ou restaient limitées sur le plan du motif de transfèrement. Le délinquant doit comprendre entièrement les raisons invoquées pour justifier la décision prise.

Dans tous les cas examinés, on indiquait correctement l'autorité en vertu de laquelle la décision était prise et le mandat, émis. Quand on se conforme entièrement à cette exigence, le responsable est la personne qui prend la décision finale et signe le mandat de transfèrement, en vertu de l'article 29 de la LSCMLC et de la section 5 (Délégation de pouvoirs) de la Directive du commissaire 540.

La documentation que le décideur doit examiner (plan correctionnel, SPC, Examen en vue d'une décision, etc.) était disponible dans tous les cas, conformément aux exigences. Une décision éclairée était possible quand tous les renseignements disponibles étaient présentés au décideur.

En conclusion, le principal problème qui se pose au sujet de la prise de décisions est de s'assurer que le délinquant reçoit une justification détaillée de manière à comprendre le motif de l'approbation ou du rejet de sa demande.

Exécution des mandats de transfèrement

Le rapport annuel de l'Enquêteur correctionnel pour 2001-2002 indiquait aussi des sujets spécifiques de préoccupation concernant :

• " la période, plus longue que nécessaire, passée par les détenus dans les centres de réception avant le placement initial ".

Pendant la période-échantillon du 1er juillet au 31 octobre 2002, il y a eu 937 placements pénitentiaires dans tout le pays (sans compter les placements directs dans la région des Prairies). Les mandats de transfèrement ont été exécutés comme suit :

Le pénitencier de la région de l'Atlantique a placé et transféré au total 82 détenus. La durée moyenne de chaque transfèrement était de 15,5 jours. Dans le cas de 51 autres détenus, les placements ont eu lieu directement de la réception de Springhill à l'établissement proprement dit de Springhill, sans période d'attente.

Le pénitencier de la région du Québec a placé 253 détenus. La durée moyenne de chaque transfèrement était de 22 jours, à une exception notable : les transfèrements vers l'établissement de Port-Cartier ont duré en moyenne 58 jours pour trois détenus. Les établissements de Drummond et de La Macaza présentaient de longs délais, 30 et 28 jours respectivement, car tous deux sont remplis à pleine capacité.

Le pénitencier de la région de l'Ontario a placé 359 détenus. La durée moyenne de chaque transfèrement était de 24 jours. Cependant, Bath, Joyceville et le pénitencier de Kingston présentaient respectivement des moyennes de 36, 26 et 18,5 jours. Ces établissements sont généralement remplis à pleine capacité. Celui de Warkworth avait la plus haute moyenne : 77 jours pour 46 détenus transférés pendant la période d'examen.

La région des Prairies applique un processus décentralisé de placement pénitentiaire. La plupart des détenus qui y sont envoyés sont là pour exécuter le processus d'admission. C'est le cas de 83 d'entre eux qui avaient été transférés à un autre établissement. La durée moyenne du transfèrement était alors de 15 jours.

Le pénitencier de la région du Pacifique a placé 109 détenus. La durée moyenne du transfèrement était de 16 jours.

Tous les responsables des régions et de tous les pénitenciers des régions surveillent étroitement le temps nécessaire pour exécuter le processus d'admission, puis transférer le délinquant à son nouvel établissement.

Cinquième conclusion : La capacité d'accueil insuffisante de certains établissements a entraîné des retards dans l'exécution de mandats de transfèrement pour un placement pénitentiaire, pour les transfèrements sollicités et non sollicités, ainsi que pour les transfèrements intra et interrégionaux.

Il existe un arriéré de travail quant au transfèrement interrégional des délinquants. Ce problème nuit aux transfèrements approuvés afin d'atténuer un isolement à long terme.

Selon les régions, les deux plus importants facteurs influant sur les transfèrements interrégionaux sont la capacité d'accueil (surtout dans les établissements à sécurité maximale) et l'insuffisance des places pour les vols interrégionaux trimestriels.

Les vols interrégionaux, d'un bout à l'autre du pays, ont lieu tous les trois mois au cours de l'année financière. Des vols supplémentaires sont prévus, au besoin, sur des plus petits avions (capacité normale de quatre sièges) pour transférer les délinquants à travers les régions rapprochées. Habituellement, ces petits avions ne traversent pas le pays.

En conclusion, il semble que d'autres vols pancanadiens s'imposent pour effectuer des transfèrements interrégionaux dans les délais requis. Les responsables de toutes les régions continuent à déplorer régulièrement la capacité d'accueil insuffisante de certains établissements spécifiques dans tout le pays. Ce problème demeurera permanent, étant donné le nombre de détenus dans nos établissements.

Recommandations et plans d'action

Les équipes de vérification ont présenté des comptes rendus dans les établissements et régions sur les conclusions de la vérification. Des plans d'action spécifiques ont été produits par tous les établissements et approuvés par les sous-commissaires régionaux. On a abordé ou l'on aborde actuellement des secteurs spécifiques à améliorer.

Voici les recommandations de l'équipe de vérification et les plans d'action proposés par l'administration centrale :

En plus des trois (3) recommandations formulées ci-dessus, on a constaté des cas de non-conformité à l'égard des transfèrements sollicités ou non dans tous les établissements vérifiés dans chacune des régions. On a demandé à chaque établissement d'exécuter un plan d'action visant à rectifier toutes les situations où les exigences découlant de la loi et de la politique n'étaient pas entièrement satisfaites.

Tous les établissements vérifiés ont exécuté des plans d'action détaillés approuvés par le sous-commissaire régional. Des plans de suivi ont également été menés à bien en mai 2003 afin de vérifier les mesures prises par les établissements pour rectifier les situations de non-conformité. Chacun des sous-commissaires a également approuvé ces plans de suivi en mai.

Annexe A - Établissements vérifiés