Vers de meilleures pratiques de recouvrement des coûts* : Régler les différends
* Depuis le 12 août 2003, la Politique sur les frais d'utilisation externe remplace la Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification de 1997. Le document ci-dessous a été rédigés conformément à la Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification de 1997.
Survol
La conférence intitulée Vers des pratiques exemplaires pour régler les différends a eu lieu le vendredi 29 octobre dernier, en matinée. Il s'agissait de la deuxième activité sur les pratiques exemplaires organisée par le Comité du recouvrement des coûts de Santé Canada.
Présidée par Dann Michols (président du Comité du recouvrement des coûts de Santé Canada), l'activité comprenait trois exposés et une discussion en séance plénière. Les conférenciers étaient les suivants (suivant l'ordre de présentation de l'exposé) : Peter Sterne (directeur exécutif, service de Gestion de conflits, ministère de la Défense nationale [MDN]); Richard Weiler (médiateur de renommée internationale) et Peter Séguin (directeur, Mécanisme approprié de règlement des différends, Services juridiques, Agence canadienne d'inspection des aliments [ACIA]). Plus de 40 participants provenant de Santé Canada, de l'ACIA, du Bureau du vérificateur général du Canada et du Secrétariat du Conseil du Trésor se sont présentés.
Les trois conférenciers ont traité des différentes approches du règlement des différends et des éléments dont il faut tenir compte pour mettre au point des méthodes efficaces pour régler les différends tout en respectant les initiatives de recouvrement des coûts. Les conférenciers ont précisé que même s'ils n'avaient pas travaillé en équipe, leurs exposés se complétaient. Le présent document fait un survol des principaux thèmes abordés.
Principaux thèmes abordés
Les principaux thèmes abordés et examinés par les conférenciers étaient les suivants :
- comprendre les conflits et les options pour le règlement des différends;
- explorer les coûts et les avantages des modes substitutifs de règlement des différends;
- mettre en oeuvre les méthodes substitutives (ou adaptées) de règlement des différends.
Comprendre les conflits et les options pour le règlement des différends
MM. Weiler et Sterne ont amorcé leur exposé par une discussion sur les termes « conflit » et « différend ». M. Weiler a donné les définitions suivantes : Le « conflit » n'est ni bon ni mauvais en soi, il « est », tout simplement. Quant au « différend », c'est le symptôme d'un conflit non résolu ou mal géré. Selon M. Sterne, le conflit peut être bénéfique en ce sens qu'il donne l'occasion de discuter du problème et sert de fondement à de meilleures décisions et à l'amélioration des relations de travail - il peut faire office de catalyseur positif pour le changement. Un groupe sans « conflit » pourrait en fait être dysfonctionnel, a-t-il précisé.
Trois sources de conflit ont été décrites : les personnes (communications et relations interpersonnelles); les processus (ceux qui, d'après les personnes concernées, ne sont pas « corrects »); et les politiques (les questions d'applicabilité et d'équité). En présence d'une de ces sources de conflit, les personnes réagissent de diverses façons. M. Sterne a fait ressortir cinq réactions typiques : la concurrence, la démission, l'adaptation, la collaboration et la recherche d'un compromis.
Les méthodes de règlement des conflits appartiennent à l'une des trois catégories décrites par M. Sterne et M. Weiler.
Ces catégories sont les suivantes :
- le recours au pouvoir - une approche classique où les conflits sont réglés d'après le pouvoir relatif des parties (p. ex. guerre, coercition, grèves, lock-out, votes) - une approche du type « ma façon ou rien » qui produit des gagnants et des perdants;
- l'exercice des droits - une approche classique où l'on fait appel aux droits accordés en vertu d'une loi, d'un règlement ou d'un contrat ou aux résultats de l'arbitrage ou de l'enquête pour établir les faits; cette approche repose sur l'idée qu'il n'existe qu'une seule décision vraie et juste et produit des gagnants et des perdants;
- l'examen des intérêts - une approche où les parties au différend doivent se considérer comme des résolveurs de problèmes (et le devenir), et où l'on tient compte des désirs, des besoins et des préoccupations des parties concernées en ayant recours à des approches de négociation ou de médiation conçues pour produire des gagnants uniquement, sans perdants.
D'après M. Séguin, les parties qui utilisent les approches classiques travaillent chacune de leur côté pour examiner le problème et trouver une solution, puis se rencontrent pour défendre chacune leur position. À l'opposé, quand on a recours aux approches non classiques ou basées sur les intérêts, toutes les parties au différend commencent par examiner le problème ensemble.
Explorer les coûts et les avantages des modes substitutifs de règlement des différends
Chacun des conférenciers a donné de l'information sur les coûts et les avantages des différentes méthodes de règlement des différends. En résumé, M. Weiler a donné la liste des coûts principaux d'un conflit mal géré : argent (frais juridiques et frais directs et indirects que doivent payer les parties), temps (temps consacré et temps écoulé), rapports avec les autres (surtout dans les cas où les relations de travail continuent), productivité, moral, occasions manquées, stress, santé et confiance. M. Sterne a précisé que le coût moyen d'un procès civil est d'environ 40 000 $, pour le gagnant. Et malgré ce type de recours, il arrive bien souvent que le différend ne soit pas entièrement réglé et qu'il ressurgisse. Les recours juridiques permettent rarement de régler les causes profondes d'un conflit. M. Séguin a fait état de certains coûts humains. Il a donné des exemples où les différends non résolus ont abouti à des problèmes profonds dans une direction générale et où l'on a même soupçonné le personnel de s'être livré à des actes de sabotage.
Le diagramme suivant présente les différentes approches de règlement des différends en fonction des conséquences en matière de coûts et de contrôle.
M. Séguin a mentionné que les coûts liés au règlement des différends seront couverts par les initiatives de recouvrement des coûts. Il a décrit les modifications apportées à la politique du Conseil du Trésor qui obligent les ministères et les organismes gouvernementaux d'arriver progressivement au bout de trois ans à couvrir ces coûts à même leurs budgets de fonctionnement. M. Séguin a décrit comment l'ACIA a « hérité » de 262 différends non réglés (ce qui représente environ 37,5 millions de dollars en demandes), alors qu'elle n'a pas accès aux ressources juridiques du ministère de la Justice.
M. Séguin a ajouté que pour l'ACIA, qui s'est engagée à continuer à réduire et à éviter des coûts avant de procéder au recouvrement auprès de ses clients, il était crucial de trouver de meilleures façons de réduire les coûts liés au règlement des différends. Il a raconté des anecdotes pour illustrer à quel point le coût des approches classiques peut être élevé. Ainsi, un envoi de tulipes qui coûtait 300 $ (plus 8,50 $ pour les frais) a représenté pour l'ACIA des dizaines de milliers de dollars en frais de justice pour un différend qui a pris des années à se régler.
M. Séguin a aussi noté que, en raison de leur nature même, les initiatives de recouvrement des coûts seront toujours source de conflits et de différends latents (p. ex. baisse de la valeur marchande, perception des droits obligatoires pour services rendus, qualité de la prestation des services).
M. Sterne a aussi souligné que l'utilisation des approches constructives, avec des méthodes de règlement des différends appropriées, comporte de nombreux avantages. Parmi les avantages les plus prévisibles et les plus concrets, on retrouve l'économie en temps et en argent, l'amélioration des relations de travail, des taux de conformité élevés et des ententes qui durent plus longtemps.
M. Weiler a mentionné qu'en général les coûts liés aux différends ne sont pas bien documentés. Il a souligné la nécessité de mettre au point un système de notation pour les états financiers qui permettrait de mesurer l'ampleur des coûts liés aux différends non résolus et de ceux liés aux différends résolus. Il sera de plus en plus important d'avoir ce type de renseignements lorsque les personnes oublieront pourquoi elles ont mis au point des méthodes substitutives de règlement des différends et devront justifier tous les frais liés au soutien continu (p. ex. formation du personnel).
Mettre en oeuvre les méthodes substitutives (ou adaptées) de règlement des différends
MM. Sterne, Weiler et Séguin ont déjà participé à la conception de méthodes substitutives (ou adaptées) de règlement des différends pour le compte d'organisations gouvernementales. M. Weiler a récemment participé à la conception de méthodes pour le Pentagone. Selon lui, pour mettre au point une méthode de règlement des différends, il faut repenser la méthode qui est utilisée pour gérer les conflits en fonction d'un milieu donné.
D'après M. Weiler, voici les principes clés de la conception des méthodes de règlement des différends :
- il n'y a pas de méthode universelle - il est essentiel de faire participer les parties concernées dans le processus de conception
- le processus respecte les valeurs éthiques et les valeurs fondamentales de l'organisation
- la nouvelle méthode n'efface ni n'entrave les procédures existantes (p. ex. droits légaux et conformité aux règlements)
- il y a beaucoup d'options, de solutions de rechange et de points d'accès, en commençant par les options des coûts perdus
- il est possible de revenir à d'autres approches non classiques
- le soutien fournit comprend la motivation, les compétences et les ressources
- il y a un coordonnateur pour le règlement des différends
Lorsqu'on conçoit une méthode, diverses options et solutions de rechanges peuvent être envisagées. Le « mode substitutif de règlement des différends » décrit par M. Sterne fait appel à des « outils » comme l'échange de renseignements, la prévention des différends, la formation du personnel, la conciliation, la recherche des faits, la négociation, la médiation, le recours à l'ombudsman, l'évaluation préliminaire par un arbitre, la facilitation, l'arbitrage, l'examen par voie d'audience ou le mini-procès.
MM. Sterne et Sequin, qui ont respectivement mis au point des méthodes pour le compte du MDN et de l'ACIA, ont utilisé des approches semblables. Ces approches sont les suivantes :
- aller chercher un appui solide chez les cadres supérieurs
- résoudre les cas types choisis par les cadres supérieurs pour démontrer les avantages des approches non classiques de règlement des différends
- convenir avec les cadres supérieurs que leurs bureaux de règlement des différends sont temporaires, qu'ils sont mis sur pied uniquement pour la durée de la conception du système et des phases de la mise en application
- s'assurer que le personnel a la formation nécessaire pour appliquer des méthodes substitutives de règlement des différends et que l'on intègre dans la « culture » de l'organisation le réflexe d'utiliser la méthode appropriée, que cela devienne la façon de faire (le MDN procède à la formation de 160 000 employés et l'ACIA a formé jusqu'à présent des décideurs clés).
Discussion en séance plénière
La séance plénière a été courte en raison du manque de temps. Voici certaines des questions soulevées :
De quelle manière les intérêts des parties qui ne sont pas directement en cause sont-ils intégrés au processus? Les conférenciers sont tous d'avis que lorsqu'un différend survient, il y a presque toujours plusieurs parties en cause. Une des questions clés à se poser pour préparer la médiation est : « Qui d'autre devrait être présent? ».
Comment amener les parties au conflit à prendre part à une méthode substitutive de règlement des différends, particulièrement quand le problème dure depuis longtemps? Selon les conférenciers :
- le choix du moment est capital - souvent, une publicité négative incitera les parties au conflit à envisager la médiation;
- il est important de commencer par rencontrer les personnes en cause pour s'assurer qu'elles appuient le recours à la médiation;
- il est parfois bon de réunir les parties dans une séance de formation pour que celles-ci utilisent la même terminologie et le même cadre dans les discussions.
Lors de la discussion, il y a eu des commentaires sur la médiation obligatoire. La notion de médiation obligatoire est considérée par certains comme contradictoire et soulève des questions fondamentales d'éthique. Dans un certain nombre de cas cependant, des tribunaux ontariens exigent maintenant le recours à cette procédure.
Remarque : Il semble qu'il y ait trois phases dans la mise en application d'une méthode efficace de règlement des différends. Ainsi, il faut rallier les cadres supérieurs, modifier la culture de l'organisation et démontrer les avantages financiers. Les conférenciers ont souligné l'importance des points suivants :
- bien préciser dès le début quels sont les objectifs en matière de réduction des coûts afin de pouvoir mesurer les réussites
- laisser les problèmes aux personnes concernées
- former les cadres supérieurs aux méthodes substitutives de règlement des problèmes pour bénéficier de leur appui continu
- évaluer les efforts pour en vérifier l'efficience et l'efficacité (p. ex. combien de différends sont réglés? dans quelle mesure les parties au conflit sont-elles satisfaites? que pensent les parties au conflit des résultats quelques années après l'incident?)
Comment faire pour que le médiateur ait la confiance des parties au conflit? Pour gagner la confiance des parties au conflit, il faut avoir recours à une méthode satisfaisante pour choisir le médiateur; communiquer tous les intérêts (p. ex. qui s'occupe du salaire du médiateur); essayer d'établir un degré d'aisance avec les parties concernées; intervenir au moment opportun; et faire appel à un médiateur reconnu pour son impartialité, sa neutralité et son efficacité.
Avez-vous des exemples de la façon dont fonctionne une méthode non classique de règlement des différends dans un contexte international? L'ACIA travaille actuellement à mettre sur pied un groupe tripartite pour traiter les questions relatives aux importations et aux exportations difficiles à trancher dans le cadre de l'ALENA.
Si le conflit est médiatisé, comment faire pour obtenir un soutien? Les trois conférenciers ont répondu de concert que la dernière chose que l'on veut, c'est qu'un différend soit médiatisé. L'embargo médiatique est très important.
Les conférenciers
Peter Sterne est directeur exécutif du service de Gestion de conflits au MDN; il est responsable de la conception et de la mise en oeuvre d'une méthode intégrée de gestion des conflits et d'activités de formation connexes au ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes. On peut joindre M. Sterne par téléphone au (613) 996-0546 ou par courriel à ae594@issc.debbs.ndhq.dnd.ca.
Richard Weiler est un médiateur, un formateur, un conférencier et un concepteur de renommée internationale qui sert une clientèle variée dans des domaines comme les services commerciaux d'entreprise, les marchés publics, les opérations bancaires, l'emploi, la discipline des professions, l'impôt et la propriété intellectuelle. Il enseigne à l'Université de Toronto et à la Osgoode Hall Law School, fait partie d'un certain nombre de groupes de médiation (p. ex., le groupe de médiation sur les offres à commandes du gouvernement du Canada) et est conseiller auprès de la United States Marine en matière de mode substitutif de règlement des différends. On peut joindre M. Weiler par téléphone au (613) 733-9730 ou par courriel à rick@rickweiler.com.
Peter Séguin est directeur, Mécanisme approprié de règlement des différends, Services juridiques, ACIA. Il est responsable de la gestion efficace des processus de règlement des différends de l'ACIA et de la formation dans ce domaine. Ces tâches demandent une vaste gamme de négociations multipartites et de démarches de règlement des différends concernant des accords commerciaux internationaux, des accords d'achat de services avec des fabricants de produits alimentaires canadiens, des accords fédéraux-provinciaux régissant l'inspection des aliments, et les conventions phytosanitaires et zoosanitaires. On peut joindre M. Séguin par téléphone au (613) 225-2342 (poste 4232) ou par courriel à seguinp@inspection.gc.ca.
*Le Comité de recouvrement des coûts de Santé Canada est un comité tourné vers l'action composé de cadres supérieurs responsables des diverses initiatives de recouvrement des coûts de Santé Canada. Il a été mis sur pied pour fournir un mécanisme de coordination assurant le partage de l'information et pour offrir un forum pour la discussion et la prise de décisions au sujet des initiatives de recouvrement des coûts qui font partie du portefeuille de la santé.
Autres liens
Pour de plus amples renseignements, veuillez contacter le Bureau des recettes et de l'établissements des coûts.
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