Évaluation de l'initiative de la Prestation nationale pour enfants : Rapport de synthèse - février 2005

3. Description de l'initiative de la PNE

La PNE est la plus récente d'une série d'initiatives de longue date, qui ont été mises en place à l'intention des enfants et des familles (tableau 1). Elle a succédé au Supplément au revenu gagné, qui a été une mesure de soutien aux familles à faible revenu sur le marché du travail pendant une grande partie des années 1990.

Tableau 1
Historique des initiatives fédérales

Dans le cadre de la PNE, le gouvernement fédéral a augmenté le montant des prestations versées aux familles à faible revenu avec enfants au moyen du Supplément de la PNE (SPNE) — un élément de la Prestation fiscale canadienne pour enfants (PFCE). Le lien entre la PFCE, qui constitue la prestation de base, et le SPNE est expliqué au tableau 2.

Tableau 2
Lien entre la PFCE et le SPNE

Le fait que les provinces et territoires aient convenu de rajuster le soutien du revenu prévu pour les enfants dans le cadre de leur programme d'aide sociale représente la véritable innovation apportée par la PNE. La disposition selon laquelle les provinces et territoires peuvent déduire intégralement le SPNE des prestations d'aide sociale (p. ex., récupération) revêt une importance particulière. Ces rajustements visent à faire en sorte qu'il est toujours plus avantageux pour les familles de travailler — les familles ne recevant pas d'aide financière supplémentaire lorsqu'elles continuent de toucher de l'aide sociale, mais n'étant pas pénalisées si elles cessent d'en dépendre (puisqu'elles continuent de recevoir le SPNE en plus de leur revenu d'emploi)³. Le but de ces rajustements est de contrer la désincitation à la participation au marché du travail en s'attaquant à ce qu'on appelle le « piège de l'aide sociale ».

Les provinces et les territoires se sont en outre engagés à réinvestir les économies découlant de la récupération du SPNE (p. ex., activités de programme supplémentaires) et à examiner la possibilité d'investir d'autres fonds en plus des économies réalisées sur le budget de l'aide sociale. Ces investissements supplémentaires et réinvestissements doivent être axés sur des programmes dont les objectifs concordent avec ceux de la PNE (p. ex., synergie)⁴. Pour décider des prestations et services qui seront financés par les réinvestissements liés à la PNE, les administrations se reportent au Cadre national de réinvestissement, dont ont convenu les ministres des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux responsables des services sociaux. Ce cadre offre aux provinces et territoires la souplesse voulue pour réinvestir et investir de façon à répondre à leurs propres priorités et besoins, sous réserve du respect des objectifs de la PNE. La plupart des provinces et territoires ont ainsi créé une série complémentaire de prestations de soutien visant à apporter une aide supplémentaire aux familles à faible revenu avec enfants.

3.1 Objectifs de l'initiative de la PNE

Selon le cadre de la Prestation nationale pour enfants, les objectifs de l'initiative sont axés sur l'amélioration du revenu des personnes qui sont le plus dans le besoin ainsi que sur la promotion de la participation au marché du travail, c'est-à-dire :

• contribuer à la prévention et à la réduction de l'étendue de la pauvreté chez les enfants;
• favoriser la participation au marché du travail de sorte qu'il soit toujours plus avantageux pour les familles de travailler;
• réduire le chevauchement et le double emploi en harmonisant davantage les objectifs des programmes et les prestations et en simplifiant l'administration.

L'harmonisation permet aux gouvernements fédéral/provinciaux/territoriaux d'établir des objectifs qui se complètent mieux les uns les autres dans un cadre stratégique global, et d'éviter de travailler à contre-courant ou de façon non rentable du point de vue de l'ensemble des gouvernements.

3.2 Structure des prestations et portée de l'initiative

Le tableau 3 illustre la structure des prestations du SPNE dans le cadre de la Prestation fiscale canadienne pour enfants.

Comme le montre le tableau 3, le SPNE, en ciblant exclusivement les familles à faible revenu, est un complément important à la Prestation fiscale canadienne pour enfants (prestation de base). Les deux prestations sont versées par l'entremise du régime fiscal (administré par l'Agence du revenu du Canada) et s'éliminent progressivement à mesure que s'accroît le revenu net de la famille.

Le tableau 4 illustre l'ampleur globale de la PFCE (prestation de base) par rapport à la PNE. Dans le cadre de la prestation de base, un montant total de 5,2 milliards de dollars (juillet 2001 à juin 2002) a été versé aux familles admissibles avec enfants. Plus de 80 p. 100 des familles ont donc bénéficié de la PFCE. Comparativement, un montant de 2,5 milliards de dollars a été versé au titre du SPNE à 40 p. 100 des familles canadiennes avec enfants sur la même période. Le tableau 4 montre également le rôle des activités des provinces, des territoires et des Premières nations dans le cadre de l'initiative de la PNE.

3.3 Harmonisation provinciale/territoriale

L'harmonisation des activités des gouvernements constitue l'une des principales caractéristiques de la PNE. Trois méthodes de base ont été adoptées pour harmoniser le SPNE fédéral avec les programmes provinciaux et territoriaux. En voici la description :

Méthode n^o 1 — La récupération sur les prestations d'aide sociale : dans ce cas, les provinces et territoires déduisent un montant équivalant au SPNE des prestations versées aux bénéficiaires d'aide sociale. Les montants ainsi économisés sur le budget de l'aide sociale constituent les fonds de réinvestissement des gouvernements provinciaux et territoriaux.

Méthode n^o 2 — L'intégration des prestations pour enfants avec rajustement : les provinces qui ont adopté cette approche versent des prestations pour enfants par le biais d'un programme lié au revenu distinct de l'aide sociale, les prestations étant regroupées en un seul paiement mensuel avec la PFCE. Toute augmentation du SPNE est recouvrée en totalité ou en partie sur la prestation provinciale pour enfants. Les économies ainsi réalisées constituent les fonds de réinvestissement du gouvernement provincial.

Méthode n^o 3 — L'intégration des prestations pour enfants sans rajustement : cette approche est semblable à la méthode qui précède, en ce sens que certaines provinces versent des prestations pour enfants par le biais d'un programme distinct de prestations liées au revenu, lesquelles sont combinées à la PFCE en un seul paiement mensuel. La grande différence réside dans le fait que ces provinces ne récupèrent pas les augmentations du SPNE sur leurs prestations pour enfants. Leurs fonds de réinvestissement représentent le montant estimatif d'économies « fixes » (reporté annuellement) découlant de la récupération du SPNE (sur les prestations d'aide sociale) avant que l'administration n'ait créé son programme distinct de prestations pour enfants.

De plus, certaines administrations (Nouveau-Brunswick⁵, Manitoba⁶) ont choisi de ne pas adopter la méthode de remplacement des prestations d'aide sociale pour enfants dans le cadre de la PNE et transmettent le SPNE directement aux bénéficiaires. Comme on le verra plus loin, à la section 5.2.1, ces méthodes ont des répercussions différentes pour ce qui est de réduire le « piège de l'aide sociale ».

3.4 Réinvestissements provinciaux et territoriaux

Les provinces et les territoires ont fait mention de réinvestissements et d'investissements découlant des économies réalisées grâce à la PNE. Ceux-ci se sont chiffrés à 534,5, à 632,4 et à 723,2 millions de dollars, respectivement, au cours de la période de trois ans allant de 2000-2001 à 2002-2003⁷. Ces investissements et réinvestissements, qui sont fondés sur les priorités établies et les consultations menées par les provinces et les territoires, visent à offrir un éventail de services complémentaires au SPNE. Le tableau 5 illustre, pour 2001-2002, la répartition de ces activités dans un éventail de secteurs, notamment les suivants :

• Prestations pour enfants et suppléments au revenu gagné : On aide les parents à assumer les coûts rattachés au passage de l'aide sociale au marché du travail grâce à un supplément au revenu distinct ou à une augmentation des montants accordés dans le cadre de la Prestation fiscale canadienne pour enfants.
• Services de garde d'enfants et garderies : On améliore l'accès à des services de garde abordables pour ainsi faciliter le passage au marché du travail.
• Services à la petite enfance et aux enfants à risque : Il s'agit de mesures de soutien destinées aux familles à faible revenu avec enfants afin de favoriser le développement des enfants et de leur donner un bon départ dans la vie.
• Prestations supplémentaires pour soins de santé : Ces prestations visent divers frais, notamment les soins de la vue, les médicaments d'ordonnance et les soins dentaires. (Dans bien des cas, les familles avec enfants touchant de l'aide sociale perdent ces prestations lorsqu'elles passent de l'aide sociale au marché du travail.)
• Autres initiatives appuyant les objectifs de la PNE : Il s'agit d'autres programmes et services mis sur pied par les provinces et les territoires pour répondre à leurs besoins respectifs. Cet éventail d'initiatives de réinvestissement comprend des programmes d'intervention précoce et de soins prénataux, des mesures de soutien à l'emploi et des programmes de prévention.

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³ Le montant total des prestations des bénéficiaires d'aide sociale demeure le même que ce qu'il aurait été sans le SPNE.

⁴ Par exemple, la prestation liée au revenu gagné de la Colombie -Britannique a été établie en juillet 1998 pour encourager les bénéficiaires d'aide sociale à se chercher un emploi et à maintenir leur participation sur le marché du travail. Un montant mensuel supplémentaire est versé en fonction du revenu d'emploi des familles admissibles.

⁵ Au Nouveau-Brunswick (1998-1999), le gouvernement a décidé de ne pas rajuster les prestations d'aide sociale d'un montant équivalant à celui du SPNE et a conservé cette approche. En 2000-2001 et 2001-2002, la province n'a pas récupéré l'augmentation du SPNE auprès des familles qui touchaient de l'aide sociale.

⁶ Depuis juillet 2001, le Manitoba transmet l'augmentation du SPNE à toutes les familles et a rétabli la valeur intégrale du SPNE pour les enfants de 6ans et moins; en janvier 2003, il a rétabli la valeur intégrale du SPNE pour les enfants de 7 à 11 ans; et en janvier 2004, il a fait de même pour les enfants de 12 à 17 ans.

⁷ La Prestation nationale pour enfants — Rapport d'étape : 2002, p. 21. Veuillez noter que les chiffres cités ne comprennent pas les dépenses des Premières nations et de Citoyenneté et Immigration.

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