Évaluation du programme d'application des lois fédérales antitabac

Le 28 octobre 1997
Préparé pour: Santé Canada, Bureau du contrôle du tabac
Préparé par: Goss Gilroy Inc. Management Consultants

Résumé

Le « Plan gouvernemental de lutte contre la contrebande » a été annoncé le 8 février 1994. Un important élément de ce plan d'action était la réduction des taxes sur les cigarettes. Afin de réduire au minimum les conséquences pour la santé des baisses de prix, une mesure de durée d'application limitée, la Stratégie de réduction de la demande de tabac (SRDT), au coût de 185 millions de dollars, a également été annoncée. La SRDT englobe trois types d'activités  : mesures législatives et contrôles d'application; recherche; et initiatives communautaires et information publique.

Dans le cadre du volet mesures législatives et contrôles d'application de la SRDT, la Loi sur la vente du tabac aux jeunes (LVTJ), qui interdit les ventes de tabac aux jeunes de moins de 18 ans et qui limite la présence des appareils distributeurs de tabac aux bars et aux tavernes, est entrée en vigueur le 8 février 1994. Le gouvernement fédéral a affecté des ressources à l'embauchage de personnel d'inspection et à la mise en oeuvre d'une politique nationale d'application. Compte tenu des risques connus du tabagisme, la loi visait à protéger la santé des jeunes en restreignant leur accès aux produits du tabac.

Santé Canada a également des responsabilités pour ce qui est de l'application de la Loi réglementant les produits du tabac (LRPT), proclamée en 1989. Initialement, la LRPT interdisait la publicité du tabac et réglementait l'emballage du produit. Cependant, en septembre 1995, la Cour suprême invalidait les mesures prohibant la publicité des produits du tabac. En conséquence, l'application de cette loi a été considérablement réduite, en attendant l'adoption d'une nouvelle loi pour la remplacer.

Un certain nombre de provinces ont également adopté leur propre loi limitant l'accès au tabac par les jeunes. Afin de prévenir le chevauchement et le double emploi, et d'accroître l'utilisation efficiente des ressources, le gouvernement fédéral s'est engagé à travailler avec les provinces et les territoires pour appliquer les lois antitabac. Des accords ont été signés avec six provinces  : Colombie-Britannique, Ontario, Nouveau-Brunswick, Nouvelle-Écosse, Île-du-Prince-Édouard, et Terre-Neuve et Labrador. Là où il existe une loi provinciale et où cette loi est plus stricte, c'est généralement elle qui est appliquée, subsumant la LVTJ.

Le but de la présente étude était de procéder à une évaluation et à une vérification du programme d'application des lois antitabac fédérales. La composante évaluation de l'étude a essentiellement porté sur les aspects suivants : 

• pertinence et besoin continus du programme;
• efficacité de la mise en oeuvre du programme;
• succès du programme et évaluation préliminaire de ses effets;
• rapport coût-efficacité des divers instruments d'application.

L'étude a été réalisée par Goss Gilroy Inc. (GGI)

Les méthodes de collecte de données suivantes ont été utilisées au cours de l'étude : 

• entrevues avec des représentants des gouvernements fédéral et provinciaux;
• entrevues avec des représentants d'associations de détaillants;
• entrevues avec le personnel de services de santé locales et de bureaux de services gouvernementaux;
• examen de documents, de rapports et de systèmes d'information;
• examen des activités de diffusion d'information;
• entrevues avec des inspecteurs chargés de l'application des lois antitabac

Suit un résumé des principales conclusions.

Pertinence et besoin continus du programme

À l'heure actuelle, sept provinces ont adopté une loi restreignant les ventes de tabac aux jeunes : ce sont la Colombie-Britannique, le Manitoba, l'Ontario, le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse, l'Île-du-Prince-Édouard, et Terre-Neuve et le Labrador. Bien que certains aspects des lois antitabac provinciales et de la LVTJ fédérale soient semblables ou se chevauchent, les accords de contribution facilitent un partenariat qui empêche les mesures d'application des lois antitabac de faire double emploi. Le Manitoba fait exception, aucun accord de contribution avec cette province n'étant en vigueur pour l'instant.

Toutes les lois provinciales visant la vente de produits du tabac aux mineurs prévoient des amendes ou des suspensions (ou les deux). Le manque d'appui politique ou communautaire (ou les deux) peut avoir un effet négatif sur l'efficacité de l'application des lois antitabac.

Le programme d'application des lois fédérales reste nécessaire, et ce notamment pour les raisons suivantes : 

• la nécessité d'un certain degré d'engagement de la part de toutes les provinces et des territoires relativement à l'application des lois antitabac;
• une réduction importante des fonds fédéraux consacrés à l'application des lois pourrait être perçue comme un manque de résolution du gouvernement fédéral à réduire la consommation de tabac;
• comme l'application d'une loi représente une obligation, il doit exister certains moyens d'appliquer les lois antitabac fédérales (ou provinciales);
• là où il n'existe pas d'accords de contribution ni de lois provinciales, il est loin d'être certain que beaucoup de provinces prendront la relève.

Sans fonds fédéraux : 

• l'application des lois antitabac ne serait plus une activité prioritaire, et elle pourrait se limiter à nouveau à des inspections ou à des enquêtes consécutives à des plaintes;
• le personnel engagé expressément pour veiller à l'application des lois antitabac serait libéré;
• si les mesures visant à assurer la conformité cessaient, il y aurait risque que les taux de conformité ne retombent à ce qu'ils étaient avant le programme.

La LVTJ et les lois provinciales limitant la vente de tabac aux jeunes s'harmonisent bien ensemble. Jusqu'ici, l'application des lois provinciales régissant les ventes aux mineurs et de la LVTJ n'a pas posé de problèmes parce que, là où les lois provinciales sont plus rigoureuses, elles ont subsumé la loi fédérale.

Efficacité de la mise en oeuvre du programme

Pour ce qui est de la mise en oeuvre globale du programme : 

• le Bureau de contrôle du tabac a assuré une bonne coordination, ainsi qu'un bon appui technique et opérationnel;
• les rôles et la structure des bureaux régionaux de Santé Canada semblent convenables. Toutefois, un certain nombre de problèmes ont été soulevés, dont les suivants : 
  • le transfert du personnel de Santé Canada dans les régions de l'Atlantique et du Québec a créé des problèmes de continuité qui se sont répercutés sur la mise en route du programme dans ces régions;
  • au Québec, le manque de continuité a également rendu difficile de déterminer ce qui était fait pour appliquer les lois;
  • en Ontario et au Manitoba, le rôle du bureau régional de Santé Canada est en train de changer pour ce qui est de l'application des lois, les deux provinces ayant leurs propres organismes compétents en la matière. Cela a créé une situation où l'organisme fédéral et l'organisme provincial chargés de l'application des lois opèrent en parallèle. Jusqu'ici, ils ont réussi à coopérer ensemble.

Le programme est mis en oeuvre selon trois modèles de base : fédéral, provincial centralisé, et provincial décentralisé. Le programme d'application des lois antitabac est mis en oeuvre par le fédéral en Alberta, dans les T.-N.-O., au Yukon, en Saskatchewan, au Manitoba et au Québec. Dans un système de mise en oeuvre provincial centralisé, le programme est exécuté par une unité de coordination centralisée (Île-du-Prince-Édouard, Nouvelle-Écosse et Nouveau-Brunswick), tandis que selon un modèle provincial décentralisé, le programme est mis en oeuvre par l'entremise de services locaux ou régionaux autonomes (Terre-Neuve, Ontario et Colombie-Britannique).

Chaque modèle présente des avantages et des inconvénients : 

• Le modèle d'exécution fédéral est celui qui s'adapte le plus facilement aux changements d'orientation stratégique. Comme la structure de rapport est centralisée au bureau régional, il est plus facile de suivre les rapports, et la reddition de comptes est bonne. Le désavantage peut être le manque de partenariat avec la province et la liaison insuffisante avec les services de santé au niveau de la collectivité.
• La centralisation des mesures d'application au sein d'une seule unité provinciale de coordination assure une bonne reddition de comptes comparativement au modèle provincial décentralisé. Il est alors plus facile de suivre les dépenses du programme au titre de l'application des lois. De plus, ce modèle a permis de renforcer la coopération avec les autorités chargées de l'application des lois (police, procureurs et juges); la coordination avec les programmes provinciaux de promotion de la santé dirigés vers les jeunes (ex.  : programmes scolaires de sensibilisation); la capacité de suspendre et de révoquer les permis de vente du tabac (délivrés par la province); et l'utilisation des médias pour faire une publicité négative aux détaillants qui ne se conforment pas à la loi. Toutefois, Santé Canada considère que ce modèle est moins adaptable aux changements d'orientation stratégique que le modèle fédéral.
• Comme l'application des lois est normalement assurée par des services au niveau de la collectivité (services de santé, départements de santé ou centres de services gouvernementaux), un modèle décentralisé d'application est considéré être plus près de la collectivité. En conséquence, les mesures d'application peuvent être plus facilement coordonnées avec d'autres activités complémentaires comme l'éducation sanitaire à l'école, etc. Toutefois, ce modèle d'exécution présente un certain nombre d'inconvénients : 
  • il est considéré comme moins adaptable aux changements d'orientation stratégique par Santé Canada, les services ou les départements de santé opérant de façon autonome, et la province disposant de peu de moyens pour assurer l'exécution du programme;
  • il peut être plus difficile d'obtenir l'appui d'autres organismes provinciaux (police, système de justice, etc.);
  • si un inspecteur vit dans la collectivité, il peut hésiter à procéder à des opérations plus audacieuses, comme les vérifications de conformité, les tentatives d'achat, la surveillance, etc.;
  • la reddition de comptes n'est pas aussi bonne que dans le cas du modèle provincial centralisé, l'uniformité des rapports étant plus difficile à assurer parmi les différents services participant à l'exécution du programme.

L'engagement à l'égard du programme par les six provinces qui participent à sa mise en oeuvre a été mitigé.

La formation du personnel d'inspection a été appropriée et suffisante. Toutefois, le besoin d'un complément de formation relativement à la connaissance des lois, à l'obtention de preuves, aux poursuites et aux comparutions en cour a été constaté. La nature des antécédents (application des lois antitabac ou des lois sur la santé) de l'agent responsable de l'application des lois ne semble pas avoir d'effet sur la mise en oeuvre du programme.

Pour ce qui est du modèle le plus efficace : 

• Aucun modèle de mise en oeuvre ne semble plus efficace qu'un autre. Si l'objectif est une politique adaptée aux besoins et bien coordonnée, un modèle fédéral ou provincial centralisé est idéal. Si une approche communautaire est souhaitée, un modèle décentralisé est préférable.
• Si le service responsable a un programme bien organisé, et si la volonté d'appliquer les lois antitabac est forte, faire appel à un agent expressément chargé de l'application des lois antitabac ou à un généraliste ne semble pas donner des résultats différents.
• Les modèles d'application des lois (trois séries versus deux séries versus une série) diffèrent d'une province à l'autre et ne dépendent pas du modèle de mise en oeuvre du programme utilisé. Comme certaines provinces viennent à peine d'entreprendre leur première série de vérifications de conformité, il est difficile de déterminer quel modèle d'application est le plus efficace.
• Plusieurs procédés sont utilisés pour renforcer de façon rentable le programme d'application des lois. Ce sont entre autres l'utilisation des médias pour faire une publicité négative aux détaillants qui ne se conforment pas aux lois; la mise en relation de l'éducation et de l'application; et le partenariat avec la police.

Succès du programme

Par suite du programme d'application des lois fédérales : 

• Beaucoup d'information a été communiquée à l'échelle nationale aux détaillants à propos de leurs responsabilités en vertu des lois (fédérales et provinciales) sur la vente de tabac aux mineurs. En conséquence, les détaillants sont très au courant de ce qui est attendu d'eux. Les résultats de l'étude Tobacco Retailers Survey on Tobacco Sales to Minors Legislation réalisée par la société Optima en 1996 révèlent que : 
  • l'obligation de demander une preuve d'âge en cas de doute était connue dans une proportion de 96 p. 100 en moyenne;
  • l'obligation de placer des affiches de l'âge légal dans les points de vente au détail du tabac était connue dans une proportion de 92 p. 100 en moyenne;
  • les amendes pécuniaires imposées en cas d'infraction étaient connues par 91 p. 100 des détaillants à l'échelle du pays.
• Une augmentation de la conformité des détaillants a été observée. Les données d'enquêtes nationales d'AC Nielsen en 1995 et en 1996 sur les taux de conformité à la LVTJ permettent d'estimer à 60,5 p. 100, à l'échelle nationale, la proportion des détaillants qui se conformaient aux dispositions relatives à la vente aux mineurs en 1996, ce qui représente une augmentation de 12,6 p. 100 par rapport à 1995 (47,9 p. 100).
• De plus hauts taux de conformité ne semblent pas s'être accompagnés d'une réduction des taux de tabagisme chez les jeunes.

Néanmoins, comme de nombreux autres facteurs influent sur les taux de tabagisme chez les jeunes, d'autres aspects doivent être considérés si de plus hauts taux de conformité doivent être atteints, et si d'autres façons de réduire l'accès aux cigarettes par les jeunes doivent être étudiées.

Ces aspects sont entre autres les suivants : 

• des indications d'une acquisition accrue de cigarettes par l'entremise de tiers (adultes, autres jeunes);
• les détaillants commencent à connaître le protocole, et trouvent des moyens de le contourner;
• dans les régions décentralisées (Colombie-Britannique et Ontario), rien ne garantit que la conformité sera contrôlée sur le territoire de certains services de santé;
• les procédés d'application ne sont pas uniformes dans tout le pays;
• il importe de mettre au point d'autres instruments, les jeunes participant aux tentatives d'achat et les inspecteurs risquant des violences vu la colère que la loi et les procédés d'application suscitent chez les détaillants et les consommateurs.

Rapport coût-efficacité de certains instruments d'application

En ce qui concerne les unités de travail, la conclusion suivante peut être tirée : 

• parmi les provinces qui ont conclu un accord de contribution, aucune approche uniformisée n'est adoptée pour ce qui est des unités de travail utilisées. En particulier : 
  • la valeur pécuniaire des unités de travail varie d'une province à l'autre;
  • l'affectation d'unités de travail par type de mesure d'application n'est pas uniforme.

De plus, les unités de travail ne correspondent pas exactement avec les mesures d'application prévues dans les accords de contribution. Toutefois, les unités sont considérées constituer des lignes directrices raisonnables pour la planification des niveaux d'activité attendus, et elles n'ont pas diminué les mesures d'application.

Essentiellement, le coût fédéral par heure d'activité pour faire appliquer les lois est estimé à 42,18 $ (moyenne pour les régions de l'Ontario, du Québec et du centre), en comparaison de 30 $-33,33 $ là où il existe des accords de contribution.

Si une nouvelle loi fédérale est adoptée, et si des tâches additionnelles doivent être accomplies par les inspecteurs provinciaux, la composition des unités de travail peut devoir être repensée.

Concernant la rentabilité des diverses mesures d'application des lois antitabac, les conclusions suivantes peuvent être tirées  : 

• Une approche qui combine diverses techniques d'application semble rentable, car elle offre aux autorités chargées de l'application des lois une certaine latitude quant à leur démarche, et elle permet d'obtenir les avantages propres à chaque instrument d'application.
• On convenait (dans les provinces où l'on procède à des vérifications de conformité) que les vérifications de conformité sont un moyen rentable d'assurer la conformité. Ces vérifications sont utiles pour sensibiliser les détaillants à leurs responsabilités en vertu des lois antitabac (ex. : par des lettres de suivi et des avertissements en cas de non-conformité), et reconnaître ceux qui ne se conforment pas afin de les cibler à l'avenir.
• Une tendance ou une relation claire se dégage entre les mesures d'application et la conformité d'une part et les vérifications de conformité et la conformité d'autre part. En particulier, les provinces ou les territoires qui ont utilisé, ou qui ont institué, des vérifications de conformité (y compris des tentatives d'achat) entre le premier trimestre de 1995-1996 et le deuxième trimestre de 1996-1997 ont vu la conformité augmenter pour ce qui est des ventes aux mineurs entre l'enquête AC Nielsen de 1995 et celle de 1996. Les deux provinces qui n'ont pas institué de vérifications de conformité au cours de cette période ont vu la conformité sous ce rapport diminuer.
• Des inquiétudes ont été soulevées à propos de l'éthique de faire participer des mineurs aux vérifications de conformité, surtout lorsque des tentatives d'achat sont effectuées et que des poursuites sont intentées. Il s'est produit un cas, par exemple, où les parents ont refusé leur consentement aux autorités provinciales (dans une région rurale de Terre-Neuve). Ces inquiétudes ont constitué une entrave aux vérifications de conformité en Ontario, au Nouveau-Brunswick et à Terre-Neuve.
• L'efficacité des vérifications de conformité peut se trouver réduite si les détaillants deviennent soupçonneux des mineurs qu'ils ne reconnaissent pas qui achètent des cigarettes. Le problème se pose en particulier dans les plus petites collectivités, et il peut conduire à une « conformité sélective » où les détaillants vendent du tabac seulement aux mineurs qu'ils reconnaissent, ou seulement aux heures où il est très peu probable que des mesures d'exécution soient prises (ex. : le soir et les fins de semaine).
• Si une enquête AC Nielsen est réalisée cette année, les résultats pour l'Île-du-Prince-Édouard peuvent permettre une comparaison utile de l'effet de vérifications de conformité par rapport à celui d'inspections seulement.
• Les inspections peuvent assurer une présence dans le milieu du détaillant et sont utiles pour sensibiliser ce dernier et le convaincre de se conformer de plein gré aux lois antitabac. Toutefois, le recours aux inspections seulement risque de faire diminuer les taux de conformité (c'est ce qui s'est produit à Île-du-Prince-Édouard entre l'enquête AC Nielsen de 1995 et celle de 1996, lorsque des inspections seulement ont été utilisées pour appliquer les lois antitabac).
• Si une enquête AC Nielsen est réalisée cette année, les résultats pour Terre-Neuve peuvent permettre une comparaison utile de l'efficacité des mesures d'application en l'absence de pénalités.
• Les délais qui s'appliquent aux poursuites peuvent influer sur la capacité des services chargés de l'application des lois de prendre des mesures d'application sur le terrain (ex. : vérifications de conformité, inspections). L'efficacité des poursuites peut être réduite si : 
  • les inspecteurs n'accordent pas suffisamment d'importance à la question du fardeau de la preuve;
  • les détaillants sont énergiques dans leur défense;
  • les mineurs ne sont pas prêts à coopérer en témoignant;
  • le ministère public n'est pas favorable, ou a besoin d'être sensibilisé aux lois antitabac.
• La surveillance peut être un outil efficace pour déterminer où les mineurs obtiennent des produits du tabac, et cibler les détaillants et les individus (c'est-à-dire ceux qui procurent des cigarettes aux mineurs) qui ne se conforment pas aux lois. Les opinions quant à la rentabilité de ce moyen d'action varient, car il peut exiger beaucoup de temps et ne pas donner de résultats. Comme l'a fait remarquer une personne, la surveillance peut se limiter à 10 ou 15 minutes, et on n'a qu'une chance de décider qu'un jeune a moins de 19 ans, qu'il a réellement acheté des cigarettes, et qu'il serait prêt à coopérer après que l'agent chargé de l'application de la loi le lui a demandé (puisqu'il n'est pas illégal pour un mineur d'être en possession de tabac). La surveillance dans les petites collectivités ne semble pas rentable, toutefois, car les inspecteurs sont faciles à repérer.
• La couverture médiatique peut permettre de sensibiliser davantage tant le public que les détaillants, ce qui peut aider en retour à accroître la conformité de plein gré des détaillants.
• L'amélioration des rapports avec les associations provinciales de détaillants et les groupes communautaires peut également conduire à une conformité de plein gré accrue parmi les détaillants. Une démarche non axée sur la confrontation avec les détaillants semblerait plus efficace. Comme la Tobacco Control Unit (TCU) en Nouvelle-Écosse l'a fait remarquer, ce serait un suicide politique de renoncer aux relations avec les détaillants et d'adopter une approche plus agressive ou axée sur la confrontation.

Au sujet des approches utilisées pour cibler les détaillants, la conclusion suivante peut être tirée : 

• Règle générale, tous les détaillants sont ciblés aux fins des mesures d'application des lois antitabac. Toutefois, si les ressources sont limitées, les détaillants considérés comme « à risque » (soit ceux qui sont établis près des écoles ou d'autres endroits fréquentés par les jeunes, qui ont déjà fait l'objet de plaintes et qui ont montré qu'ils accepteraient de vendre des produits du tabac aux jeunes) sont plus susceptibles d'être la cible de mesures d'application des lois.