Évaluation du régime de pensions du Canada (Volet invalidité) - Rapport final - Septembre 1996

Sommaire

1.0 Introduction

L'évaluation du programme de prestations d'invalidité du Régime de pensions du Canada (PPIRPC) effectuée par Développement des ressources humaines Canada (DRHC) abordait une multitude de questions importantes : la réalisation de ses objectifs, son administration et son efficience. Elle était également assortie d'une exigence, soit de suggérer des changements, le cas échéant, afin que le PPIRPC puisse mieux servir la population canadienne. Il s'agit de la Phase II de l'évaluation du RPC. La Phase I portait sur les prestations de retraite du RPC.

Le présent rapport relate les découvertes et conclusions de cette évaluation.

2.0 Historique

Le PPIRPC a été créé en 1966 dans le cadre du Régime de pensions du Canada (RPC), programme cadre qui comprend le régime de retraite et les prestations de survivant. Le PPIRPC visait à assurer une protection contre la perte de rémunération imputable à l'invalidité pour les cotisants admissibles au RPC. Les prestations sont versées aux prestataires atteints d'une invalidité physique ou mentale grave et prolongée qui ont versé des cotisations au RPC pendant au moins deux des trois dernières années, ou cinq des dix dernières années, et qui sont incapables d'occuper un emploi véritablement rémunérateur de façon régulière. Il y a également une prestation d'enfant de cotisant invalide du RPC, que le Régime verse au nom des enfants d'un cotisant invalide.

Les modifications législatives apportées en 1986 (C-116) et en 1992 (C-57) ont étendu de façon significative l'admissibilité au RPC; de même, après 1986, la valeur monétaire des prestations du PPIRPC s'est considérablement accrue par rapport au salaire moyen dans l'industrie. En 1989, une autre directive administrative a de nouveau modifié le programme en assouplissant les critères d'admissibilité pour les personnes appartenant au groupe d'âge de la préretraite (de 55 à 64 ans); elle était généralement conforme aux modifications édictées dans les dispositions législatives du PPIRRQ de 1984 concernant les personnes de 60 à 64 ans. De plus, en septembre 1995, on a révisé les lignes directrices sur l'examen médical du PPIRPC de façon à assurer la primauté de la détermination médicale dans le processus de règlement des demandes.

Le financement des prestations du PPIRPC est assuré grâce au programme plus général par répartition du RPC qui collecte les cotisations des employeurs, des employés et des travailleurs indépendants. Un facteur qui distingue le PPIRPC des autres programmes de sécurité du revenu est le fait qu'il soit lié à la participation à la population active (c'est-à-dire ne vise que ceux qui ont travaillé) et que les prestations ne soient versées que lorsqu'une personne respectant les critères d'invalidité est jugée inapte à occuper un emploi véritablement rémunérateur.

Le fonctionnement du PPIRPC doit être examiné dans le contexte d'un grand nombre de programmes publics et privés qui assurent des prestations complémentaires aux personnes handicapées, en particulier les commissions des accidents du travail, l'aide sociale des provinces et des territoires, l'assurance-invalidité privée de longue durée et l'assurance-automobile.

En raison de la manière dont sont conçus le PPIRPC et les autres programmes, les personnes handicapées peuvent toucher des prestations de plus d'une source de remplacement du revenu. Quand plusieurs programmes sont en cause, un programme (« le deuxième payeur ») réduit habituellement les prestations d'un montant équivalant aux prestations de l'autre (« le premier payeur »)¹. Cette complexité des programmes pose problème quand il s'agit de déterminer qui est vraiment le « premier payeur » et le « deuxième payeur » puisque les clients, l'administration et les coûts des programmes peuvent être considérablement touchés.

Il faut également voir l'évaluation dans le contexte des nombreuses modifications importantes qui ont été apportées en cours de rédaction : un grand changement dans l'exécution des programmes fédéraux de sécurité du revenu, dont une réorganisation des services liés au PPIRPC (Remaniement) certains changements apportés au programme proprement dit (comme les nouvelles lignes directrices sur le règlement des demandes et la nouvelle structure d'appel); et de nombreux changements importants au chapitre de la démographie du Canada (vieillissement de la population) et de l'économie (restructuration économique), ainsi que l'examen quinquennal fédéral-provincial du RPC actuellement en cours.

3.0 Le processus d'évaluation

L'évaluation a été effectuée en plusieurs étapes, et on a eu recours à un large éventail de méthodes. Parmi les divers éléments de la recherche de base et les ressources connexes, il y a :

un examen de la documentation concernant l'assurance-invalidité de l'État;
un examen des programmes internationaux d'assurance-invalidité de l'État dont ceux de nombreux partenaires commerciaux importants du Canada;
une analyse comparative des expériences respectives des PPIRPC et PPIRRQ ainsi que des programmes similaires d'autres pays parmi les principaux partenaires commerciaux du Canada. Cette analyse comprenait une comparaison préliminaire des clients du PPIRPC et du PPIRRQ à l'aide de l'Enquête sur la santé et les limitations d'activité de Statistique Canada de 1991;
une série d'entrevues avec les intervenants du PPIRPC (les représentants des commissions des accidents du travail, des ministères provinciaux responsables de l'aide sociale, des fournisseurs d'assurance-invalidité de longue durée du secteur privé ainsi que des groupes de défense);
une analyse statistique de la liste de clients du PPIRPC afin d'examiner le rôle potentiel du programme et des facteurs économiques dans l'augmentation du nombre de clients; une analyse connexe des données des fichiers d'impôt de DRHC et des données du fichier principal informatisé des prestations du PPIRPC;
une analyse des effets du remplacement du revenu par le PPIRPC;
une évaluation du projet national de réadaptation professionnelle du RPC; et
un examen de l'enquête effectuée par Statistique Canada en 1995 auprès des prestataires du PPIRPC; et l'utilisation d'une recherche connexe, comme la Disability Incidence Study de DRHC terminée au milieu de l'année 1995.

Même si les sources actuelles des données imposent des limites quant au type de conclusions que l'on peut tirer d'une évaluation, les ressources de recherche ci-dessus fournissent une plate-forme complète et de multiples éléments de preuve permettant de tirer des conclusions stratégiques au sujet du PPIRPC et de son orientation future si l'on veut répondre aux préoccupations du public au chapitre de l'efficience et de la politique sociale.

4.0 Évaluation : principales questions et conclusions

Conformément aux normes du Conseil du Trésor relatives aux études d'évaluation, les principales questions posées en ce qui a trait à l'évaluation portent sur 1) le bien-fondé du programme (Le programme est-il encore pertinent?); 2) le succès du programme (Le programme a-t-il réalisé ses principaux objectifs? Quels ont été les principaux impacts et les principaux effets du programme? Y a-t-il eu des effets non souhaités?); et 3) les solutions de rechange au programme (Y a-t-il d'autres moyens moins coûteux de réaliser ses objectifs fondamentaux?). De même, l'évaluation a porté sur les raisons sous-jacentes de l'augmentation spectaculaire du nombre de clients invalides depuis le milieu des années 80². Le PPIRRQ, l'équivalent du PPIRPC au Québec, n'a pas connu une hausse comparable du nombre de clients et des coûts au cours de la même période.

4.1 Bien-fondé

L'existence du PPIRPC est-elle encore justifiée, et le rôle joué par le gouvernement fédéral dans son administration est-il approprié?

Le bien-fondé du PPIRPC en tant que programme national fédéral-provincial-territorial demeure pour les raisons suivantes : 1) en général, le programme offre à presque tous les travailleurs une protection universelle, notamment à ceux qui, autrement, ne seraient pas en mesure de se payer la protection d'une assurance privée; 2) dans la documentation, les programmes d'assurance-invalidité de l'État sont vus comme une composante importante du partage des risques en société, et comme un moyen de protéger la société contre le fardeau particulier qu'impose l'invalidité des personnes non assurées; et 3) selon les intervenants (les représentants officiels des gouvernements fédéral et provinciaux, les fournisseurs d'assurance-invalidité de longue durée du secteur privé et les organismes bénévoles), le programme assure une partie importante du remplacement du revenu du régime de sécurité du revenu qui est, en principe, administré par le gouvernement fédéral à titre de programme national offert aux travailleurs canadiens de toutes les provinces participantes.

De plus, le PPIRPC joue un rôle important dans le régime de sécurité du revenu puisque tout près de 300 000 personnes handicapées tirent une partie de leur revenu de ses prestations. Les données examinées dans le cadre de la présente évaluation portent à croire que la plupart de ces personnes satisfont aux critères d'admissibilité du RPC et éprouvent des limitations importantes au chapitre de la santé et de l'activité³. Les prestations monétaires courantes ont plus que triplé au cours des dix dernières années, passant de 846 millions de dollars en 1986-1987 à près de trois milliards de dollars en 1995-1996.

Le PPIRPC est tout aussi valable en 1996 qu'au moment où il a été institué en 1966.

4.2 Succès du programme

Dans le cadre de l'évaluation, il importait beaucoup de savoir si le PPIRPC avait réalisé ses objectifs et quels avaient été ses impacts et ses effets principaux. Ces questions ont été abordées sous les angles suivants : identification des prestataires du programme, critères d'admissibilité, remplacement du revenu et comparaison avec d'autres programmes dont le PPIRRQ et les programmes d'autres partenaires commerciaux importants dans le monde.

4.2.1 Prestataires du PPIRPC

Qui sont les prestataires du PPIRPC? Quel a été le modèle des demandes et des demandes accueillies? Pourquoi le nombre de demandes de prestations d'invalidité a-t-il augmenté? Quel a été le rôle de l'économie dans l'augmentation du nombre de demandes?

Caractéristiques des prestataires : Les prestataires du programme semblent être des personnes très handicapées qui, en général, sont incapables d'occuper de façon régulière un emploi véritablement rémunérateur⁴. Fait révélateur, toutefois, les réponses à l'enquête auprès des prestataires du PPIRPC et d'autres données indiquent qu'un certain nombre de prestataires croient pouvoir être réadaptés sur le plan professionnel et recommencer à travailler si on leur offre une aide ou une formation convenable.

Les conclusions tirées de l'Enquête sur la santé et les limitations d'activité laissent entendre que seulement un certain pourcentage de personnes définies dans l'enquête comme ayant des limitations d'activité touchent actuellement des prestations du gouvernement⁵.

Augmentation du nombre de demandes : Le nombre de demandes du PPIRPC s'est accru de façon significative depuis que le programme existe, passant de 27 000 au moment où les premières prestations ont été versées en 1970 à près de 300 000 en 1995. L'augmentation la plus rapide est survenue entre 1991 et 1993; ainsi, tandis qu'environ 182 000 personnes handicapées ont reçu des prestations en 1990, ce nombre s'est élevé à environ 298 000 en 1995⁶.

En 1993-94, l'augmentation rapide du nombre de demandes enregistré au PPIRPC au début des années 1990 s'est terminée et, le nombre de prestataires du PPIRPC est présentement en déclin. Toutefois, il importe de noter que le pourcentage de demandes de prestations acceptées entre les exercices fiscaux de 1992 et 1996 a été beaucoup plus faible (de 7 %) qu'entre 1987 et 1991. Les autres principaux pays de l'OCDE (États-Unis, Royaume-Uni, Allemagne) ont également connu une hausse rapide du nombre de demandes au cours de la même période. En dépit du fait que le nombre de prestataires inscrits au PPIRPC a connu une croissance rapide au cours des dernières années, ce nombre, par rapport aux personnes de 18 à 65 ans, demeure l'un des plus faibles quand on le compare aux programmes des principaux partenaires commerciaux du Canada.

L'augmentation des demandes s'explique en partie par l'insistance de plus en plus grande des provinces à diriger les clients de l'aide sociale vers le PPIRPC. Ces changements peuvent avoir été causés par les modifications des dispositions législatives de 1987 et 1992 en ce qui a trait aux critères du programme ainsi que par les compressions budgétaires des provinces. Dans certaines provinces, en effet, l'augmentation des prestations de 1987 et la modification des critères d'admissibilité de 1992 qui permettait de présenter des demandes tardives ont été à l'origine d'une augmentation notable des demandes. La plus importante est survenue en Ontario : une opération spéciale (le « Projet de Peterborough ») a été lancée afin de traiter plus de 16 000 demandes préparées par le ministère ontarien des Services sociaux et communautaires en 1993-1994. Les fournisseurs d'assurance-invalidité de longue durée, aux prises avec une augmentation des demandes, ont également aiguillé plus de personnes vers le PPIRPC.

Le rôle de l'économie : On a remarqué que l'économie avait eu une influence significative sur la hausse des demandes adressées au PPIRPC. Les responsables de l'évaluation se sont demandé si les « demandes accueillies pour des motifs économiques » sont inhérentes au programme ou si elles sont à l'origine de l'augmentation du nombre de clients entre 1991 et 1994. Ce qu'on entend par cette expression, c'est l'octroi d'une pension d'invalidité à des personnes peu ou moyennement handicapées pour des raisons économiques, comme une augmentation du chômage, ou pour assurer une transition vers la retraite⁷, par opposition à l'octroi d'une pension en raison de l'inaptitude à occuper de façon régulière un emploi véritablement rémunérateur à cause d'un problème de santé ou d'une limitation d'activité.

Les résultats ne sont pas clairs en dépit d'un examen exhaustif des preuves. Par exemple, si on examine les éléments de preuve favorables aux demandes accueillies pour des motifs économiques, l'analyse macro-économique porte à croire que l'économie et les cycles économiques ont un grand rôle à jouer en tant que moteur de l'augmentation du nombre de prestataires du PPIRPC. En période de récession et de restructuration économique, les demandes adressées au PPIRPC ont augmenté (phénomène que l'on a observé dans les programmes similaires des autres pays industrialisés). De plus, une analyse des prestataires du PPIRPC à l'aide de l'ESLA de 1991 indiquait que près de 10 % des prestataires du PPIRPC répondants peuvent travailler à temps plein. Il est également établi que la croissance absolue du nombre de prestataires s'est produite de façon disproportionnée chez les personnes approchant l'âge de la retraite (de 55 à 64 ans). Mais, certains éléments de preuve contradictoires sont également importants; par exemple, ceux qui ont trait aux tendances de 1991 à 1994 : au cours de cette période, la portion des nouveaux prestataires du PPIRPC faisant partie du groupe d'âge de la préretraite (les personnes de 60 à 64 ans) a diminué de façon spectaculaire même si on pourrait s'attendre à ce que ceux qui approchent de la retraite soient particulièrement vulnérables sur le marché du travail. De même, les données portant sur les caractéristiques de l'invalidité des prestataires du PPIRPC en 1991 et 1995 ne fournissaient aucune preuve selon laquelle les subventions accordées aux personnes moins handicapées avaient augmenté.

Il n'a pas été possible de répondre aux questions concernant les demandes acceptées pour des motifs économiques à l'aide des données disponibles, ce qui attire l'attention sur ce qui est peut-être l'une des plus importantes conclusions de l'étude : il faut de meilleures données pour déterminer si le PPIRPC se conforme à son mandat législatif.

4.2.2 Critères d'admissibilité du PPIRPC

Quels sont les critères liés à l'octroi des prestations? Les demandes adressées au PPIRPC ont-elles été jugées de façon uniforme et équitable? Quel rôle ont joué les activités de réévaluation et de réadaptation?

Jusqu'en 1986, pour être admissibles aux prestations du PPIRPC, les travailleurs devaient être atteints d'une invalidité grave et prolongée, avoir versé des cotisations au régime pendant au moins cinq des dix dernières années et être incapables d'occuper de façon régulière un emploi véritablement rémunérateur. Les changements au chapitre des cotisations ont considérablement modifié les critères d'admissibilité. Le plus important changement est la mesure dans laquelle l'admissibilité au PPIRPC reconnue par la loi a été élargie en 1987 et en 1992. En 1987, les critères d'admissibilité du programme en ce qui a trait aux cotisations ont été assouplis : une personne pouvait être admissible si elle avait payé des cotisations au PPIRPC pendant seulement deux des trois dernières années. En 1992, la loi a de nouveau été modifiée afin de permettre aux personnes qui étaient devenues invalides dans le passé, mais qui n'avaient pas déjà présenté une demande de prestations, d'en présenter une⁸. Ces modifications ont eu une influence indéniable sur le nombre de prestataires du PPIRPC puisque beaucoup de personnes handicapées ont présenté des demandes de prestations qui ont été acceptées.

La recherche menée dans le cadre de l'étude comparative de l'admissibilité du PPIRPC et du PPIRRQ montre qu'un plus petit nombre de personnes, si on compare le pourcentage de personnes qui satisfont aux exigences de chaque programme au chapitre des cotisations, a, dans le passé, été admissible au PPIRRQ, en particulier un plus petit nombre de femmes. Toutefois, ces écarts ont été réduits en raison des modifications apportées au PPIRRQ de 1993, qui ont rapproché davantage ses critères d'admissibilité de ceux du PPIRPC⁹ (on ne peut pas se servir des données actuelles pour montrer jusqu'où ces modifications ont accru le nombre de prestataires du PPIRRQ).

On a constaté que, au chapitre des critères et du règlement des demandes, le PPIRRQ était plus sévère pour les prestataires de moins de 60 ans que pour les travailleurs plus âgés (de 60 à 64 ans). De même, les diagnostics qui sont acceptés par le PPIRRQ ont eu tendance à reposer sur des critères médicaux plus faciles à vérifier (objectifs). Par exemple, le PPIRRQ compte (relativement) un groupe de clients moins nombreux parmi les travailleurs souffrant de handicaps mentaux ou émotifs et de maladies nerveuses à répétition que le PPIRPC. Même si, d'une façon générale, cette procédure plus sévère a paru diminuer le nombre de prestataires du PPIRRQ, on est arrivé à la conclusion que le plus petit nombre de prestataires du PPIRRQ était également lié au rôle que ce dernier a joué dans le système global du Québec. Le PPIRRQ est un « second payeur » par rapport à la Commission des accidents du travail. De plus, au Québec, il y a une plus forte proportion de personnes handicapées qui reçoivent de l'aide sociale que dans les autres provinces. Cela porte à croire que l'augmentation plus faible du nombre de prestataires du PPIRRQ peut venir, en partie, d'un recours plus fréquent à l'aide sociale.

On a constaté que le PPIRRQ était fortement orienté vers la préretraite — en particulier vers les travailleurs âgés (de 60 à 64 ans). Cela s'est traduit par des critères moins sévères à l'endroit de ces derniers enchâssés dans la loi québécoise depuis 1984¹⁰. L'âge moyen des demandeurs du PPIRPC a chuté, et la période moyenne pour toucher des prestations du PPIRPC s'est constamment allongée. À l'inverse, les prestations du PPIRRQ vont, en tout premier lieu, aux prestataires plus âgés qui touchent leurs prestations pendant une période plus courte. Dans l'ensemble, le nombre de prestataires du PPIRRQ a augmenté de 42 % au cours de la période allant de 1983 à 1993 par rapport à 129 % dans le cas du PPIRPC.

Le grand nombre de jeunes parmi les prestataires du PPIRPC indique qu'il faudrait réévaluer les dossiers du programme quand il s'agit de déterminer l'admissibilité continue aux prestations. Même si les récentes initiatives du PPIRPC au chapitre de la réévaluation ont été impressionnantes, dans le passé, les responsables du programme n'ont pas fait beaucoup d'efforts pour réévaluer le dossier de façon continue. Par conséquent, la plupart des prestataires continuent de recevoir leurs prestations jusqu'à la retraite. C'est le prestataire qui informe les responsables du PPIRPC de sa capacité d'occuper de nouveau un emploi véritablement rémunérateur. De plus, il n'existe actuellement aucun mécanisme ponctuel pour comparer systématiquement la réception des prestations du PPIRPC avec les dossiers du registre des gains ou avec les dossiers des T4 afin d'identifier tout prestataire qui toucherait une rémunération.

Le PPIRPC consacre très peu de ressources à la réadaptation¹¹ malgré la diminution de l'âge moyen des prestataires du PPIRPC et l'énorme intérêt pour la réadaptation manifestée par un certain nombre de prestataires, comme en fait foi l'enquête sur les prestataires de 1995. De plus, une analyse de l'ESLA de 1991 porte à croire que près de 10 % des répondants prestataires du PPIRPC pourraient reprendre un emploi à temps plein. Cette constatation permet de croire qu'un programme de réadaptation bien ciblé pourrait donner de bons résultats.

Dans le passé, le PPIRPC décourageait la réintégration à la population active. En effet, si une personne retournait au travail et qu'elle redevenait handicapée, elle devait présenter à nouveau une demande de prestations. Les dernières modifications apportées au PPIRPC, qui permettent de prolonger les prestations pendant une période d'essai de retour au travail de trois mois, et le traitement accéléré des nouvelles demandes, ont facilité le retour au travail des prestataires sans qu'ils ne soient pénalisés par un arrêt des prestations. Mais on pourrait également proposer d'autres incitatifs au travail. On pourrait ainsi accroître les montants que les prestataires pourraient gagner sans perdre leurs prestations (pour inciter les gens à trouver un emploi) et favoriser une réadaptation plus rapide et plus efficace.

Le PPIRPC a démontré sa capacité de changer et d'améliorer son fonctionnement, comme le démontrent les initiatives de réévaluation et de réadaptation, et d'autres changements récents aux incitatifs au travail et aux lignes directrices sur le règlement des demandes. Toutefois, les résultats des efforts relativement modestes consacrés au programme de réévaluation continue et de réadaptation portent à croire qu'il est tout à fait possible de contenir ou de réduire le nombre de prestataires à l'avenir.

Les responsables du PPIRPC ont entrepris divers examens du processus administratif de prise de décisions. Par exemple, l'examen aléatoire du RPC de 1995 a permis de faire une évaluation positive de l'uniformité des procédures administratives, mais n'a fourni aucune donnée concernant l'influence des facteurs socio-économiques sur le règlement des demandes, la gravité de l'invalidité, ou la possibilité de réadapter les demandeurs ou les prestataires¹². De même, les vérifications de dossiers effectuées au cours des ans n'ont fourni que très peu de preuves de fraude véritable à l'égard du PPIRPC.

Une autre étude a conclu à la possibilité qu'une faible proportion des subventions soient insuffisantes (3 %), et on devrait examiner cette question¹³. Ces examens et d'autres semblables n'ont pas fourni une information à jour sur le fonctionnement des processus de règlement des cas et le rôle de facteurs clés dans ce processus. Il faudrait disposer de ce genre de données pour évaluer avec exactitude l'existence ou l'importance des demandes accueillies pour des motifs économiques, pour apporter un point de vue indépendant sur la prise de décisions, pour mesurer clairement la gravité des invalidités des demandeurs, le potentiel de réadaptation et d'employabilité, et fournir une assurance de la qualité concernant le règlement des demandes.

C'est pourquoi, il faudra procéder à une collecte et à une analyse permanentes de l'information provenant d'un examen complet des dossiers si l'on veut tirer des conclusions définitives sur les pratiques administratives.

Mais les éléments de preuve dont nous disposons portent à croire que les responsables de l'administration du PPIRPC ont été relativement constants dans le règlement des demandes de prestations du PPIRPC (en dépit du fait qu'ils disposaient de ressources limitées et d'un système désuet reposant en grande partie sur des dossiers papier)¹⁴.

Toutefois, les procédures du PPIRPC semblent avoir produit le résultat suivant : de nombreux prestataires continuent de recevoir une pension après avoir touché des prestations même si leur invalidité peut avoir diminué ou si d'autres facteurs (par exemple une nouvelle technologie) peut permettre le retour à un emploi véritablement rémunérateur. D'après cette évaluation, ce groupe peut représenter près de 10 % de tous les prestataires du PPIRPC. De plus, la baisse de l'âge moyen des prestataires du PPIRPC au cours des dernières années rend les nouvelles initiatives de réadaptation faisables et opportunes. Ces initiatives seront probablement appuyées par les personnes préoccupées par les coûts du programme et par les prestataires, mais également par les défenseurs du développement social qui, au cours de l'étude, ont indiqué que la grande priorité du PPIRPC était la nécessité de faciliter le retour au travail.

Il semble donc qu'il soit très possible de faire plus d'efforts au chapitre de la réévaluation et de la réadaptation pour réaliser des résultats positifs pour les prestataires, pour réduire les coûts du programme et pour assurer une exécution plus efficace¹⁵. Par exemple, on devrait envisager la possibilité pour certains prestataires d'entreprendre une évaluation fonctionnelle et une réadaptation afin de déterminer s'ils sont capables de travailler. Cela laisse supposer qu'il faudra peut-être de nouveaux concepts et de nouvelles conceptions de programmes qui permettront d'intervenir rapidement afin d'assurer une réadaptation efficace. Cela serait facilité par l'existence de nouveaux liens entre les divers programmes qui permettent de dépister au bon moment les candidats à la réadaptation (par exemple, les bénéficiaires de prestations de maladie de l'assurance-emploi).

4.2.3 Effets du taux de remplacement du revenu du PPIRPC

Les responsables de l'évaluation ont examiné les questions suivantes : Quels ont été les effets du remplacement du revenu du PPIRPC? Y a-t-il dédoublement de protection entre les secteurs public et privé? À quelles pratiques compensatoires a-t-on eu recours? Quel est l'effet du régime fiscal sur les prestations du PPIRPC?

En général, les prestations du programme représentent une partie substantielle du revenu des personnes handicapées. Les participants à une enquête de 1994 auprès des prestataires du PPIRPC révélaient que 52 % du revenu annuel total des prestataires provenait des prestations du PPIRPC, peu importe l'âge¹⁶. Les effets maximum brut et net de remplacement du revenu avant l'invalidité qu'ont les prestations du PPIRPC par rapport au salaire industriel moyen (le maximum des gains annuels ouvrant droit à pension — MGAP) auraient été respectivement de 29 % et de 42 % en 1995 pour une personne seule¹⁷. Ces pourcentages sont supérieurs à l'objectif du taux de remplacement du revenu brut fixé à 25 % du salaire industriel moyen¹⁸. De plus, l'effet de remplacement du revenu du RPC serait plus important pour ceux qui gagnent moins que le salaire moyen en raison de la partie de la prestation qui est à taux fixe. La loi n'indique aucune norme au chapitre du remplacement du revenu.

De nombreux prestataires du PPIRPC ont bénéficié de prestations de soutien provenant d'autres programmes gouvernementaux (p. ex., l'assurance-chômage) avant de se voir accorder des prestations du PPIRPC, et un grand nombre ont continué de toucher des prestations d'autres sources, notamment des commissions des accidents du travail, de l'aide sociale provinciale et des programmes d'assurance-invalidité à long terme du secteur privé tout en recevant des prestations du PPIRPC. Au cours de l'évaluation, on a remarqué l'existence de sources de remplacement du revenu multiples et redondantes et l'absence d'un système coordonné entraîne une grande variation au chapitre des prestations versées à des personnes souffrant de handicaps identiques ou semblables et ayant des antécédents professionnels comparables, mais bénéficiant d'une protection différente. Ces variations s'expliquent par les circonstances différentes qui sont à l'origine de l'invalidité, les différences de protection offerte par divers programmes et les différences entre les programmes provinciaux.

Même si les programmes d'assurance-invalidité de longue durée du secteur privé visent à compenser les prestations du PPIRPC et soustraient du montant des prestations qu'ils versent aux prestataires la totalité des prestations versées par le PPIRPC, cela n'a pas été le cas de toutes les commissions des accidents du travail. Au contraire, la recherche a montré que, dans certaines provinces, un prestataire avait pu toucher toutes les prestations du PPIRPC et une partie ou la totalité des prestations de la Commission des accidents du travail.

Au Québec, les prestataires handicapés ont tendance à recevoir leurs prestations d'invalidité d'un seul programme (PPIRRQ, CAT, Régime d'assurance-automobile du Québec, ou aide sociale provinciale), et, plus particulièrement, d'un seul payeur faisant partie du même régime intégré. Au Québec, une personne handicapée est ainsi moins susceptible de toucher des prestations publiques de plus d'une source qu'une personne handicapée de toute autre province. Résultat : le système de « payeur unique » du Québec semble éliminer une grande partie de la complexité qui existe dans le PPIRPC en raison des chevauchements et des dédoublements administratifs résultant d'un système à « multiples payeurs ».

Les coûts du PPIRPC sont passés de 1,7 milliard de dollars en 1990 à environ 2,8 milliards de dollars en 1995. Toutefois, les effets de l'interaction entre le PPIRPC et les programmes fédéraux complémentaires, comme l'allocation au conjoint et le supplément de revenu garanti ainsi que l'impôt sur le revenu, ont influé sur les coûts nets du secteur gouvernemental. Pour 1996, selon certaines estimations, 608 millions de dollars en prestations du PPIRPC et du PPIRRQ sont retournées aux gouvernements fédéral et provinciaux sous forme de recettes fiscales plus importantes (fédéral : 355 millions de dollars, provincial : 253 millions de dollars), de réduction de SRG et de dépenses liées aux allocations au conjoint veuf (60 millions de dollars) et des coûts liés aux autres programmes (19 millions de dollars). Par ailleurs, en 1996, les cotisants du PPIRPC et du PPIRRQ recevraient 439 millions de dollars sous forme de crédits d'impôt (non remboursables). Le PPIRPC a engendré d'autres économies qui n'ont pas été évaluées dans le cadre de la présente étude; elles ont trait aux commissions des accidents du travail, à l'aide sociale provinciale et à l'assurance-invalidité de longue durée.

Même si le PPIRPC constitue une source importante de revenu pour les personnes handicapées et qu'il répond aux objectifs de remplacement du revenu, les dédoublements et les chevauchements des programmes publics et privés semblent indiquer qu'il serait possible de mieux coordonner et harmoniser le PPIRPC et les programmes complémentaires.

4.2.4 Comparaison entre le PPIRPC et les programmes d'autres pays

Pour procéder à l'évaluation, on a posé la question suivante : Comment le PPIRPC se compare-t-il aux programmes similaires des commerciaux importants du Canada?

On a constaté que le PPIRPC ressemblait aux programmes de certains partenaires commerciaux internationaux du Canada et qu'il était quelque peu moins généreux. On l'a comparé aux programmes nationaux d'assurance-invalidité de l'État de certains des principaux partenaires commerciaux du Canada, dont l'Allemagne, le Royaume-Uni et les États-Unis. Voici les conclusions qu'on a tirées : même si le PPIRPC a connu une augmentation plus importante du nombre de prestataires (pour ce qui est de la population âgée de 25 à 64 ans) que les autres pays au cours de la dernière décennie, le nombre actuel de prestataires du PPIRPC ne s'est pas révélé plus élevé que le nombre de prestataires de programmes similaires dans ces pays.

De même, les comparaisons effectuées ont montré que les prestations du PPIRPC n'étaient pas plus généreuses et, dans la plupart des cas, étaient moins généreuses que celles des programmes d'aide sociale de l'État des principaux partenaires commerciaux. Selon l'analyse, la plupart des pays examinés se sont efforcés de contrer l'expansion de leur programme d'aide sociale au cours des dernières années, ce qui porte à croire que, en dépit des comparaisons favorables actuelles, il pourrait être opportun d'apporter des rajustements au PPIRPC si on pense qu'il est prioritaire qu'il puisse soutenir la comparaison sur le plan international à l'avenir. Les problèmes du PPIRPC étaient semblables à ceux auxquels font face les programmes d'invalidité comparables des principaux partenaires commerciaux du Canada et qui ont incité ces derniers à les réformer en totalité.

L'évaluation a mené à la conclusion selon laquelle les objectifs au chapitre de la compétitivité internationale sont atteints étant donné que le PPIRPC semble, sur le plan des prestations et des taux d'incidence, être généralement comparable aux programmes des principaux partenaires commerciaux du Canada, mais un peu moins généreux que ces derniers.

4.3 Solutions de rechange

Les responsables de l'évaluation se sont posé la question suivante : devrait-on modifier le PPIRPC afin qu'il soit plus efficace, plus facile à administrer et qu'il réalise ses objectifs?

Par le passé, le système de règlement des demandes et d'appels du PPIRPC a manqué de souplesse. À la première étape du règlement des demandes, une forte proportion de demandes étaient rejetées, souvent parce qu'elles n'étaient pas complètes. Les demandeurs avaient ensuite tendance à emprunter le système d'appels, d'où de nombreuses approbations supplémentaires. Il s'agissait là d'une méthode très coûteuse. À l'inverse, dans le PPIRRQ, les demandes incomplètes étaient non pas rejetées, mais renvoyées aux demandeurs afin qu'ils les complètent. Par conséquent, le système de règlement des demandes et d'appels du PPIRPC a été moins efficient que celui du Québec. Il est possible que ce portrait ait changé en raison des dernières modifications apportées au système de règlement des demandes et d'appels du PPIRPC dans le but, par exemple, de réduire la circulation de papier.

Les données médicales du PPIRPC sont habituellement fournies par le médecin personnel du requérant. Cette façon de procéder peut placer les médecins de famille dans une situation difficile puisqu'ils sont d'abord responsables de leurs patients plutôt que du PPIRPC. À l'inverse, le Québec fait beaucoup appel à des évaluations médicales indépendantes. De même, on s'est rendu compte que le règlement des demandes du PPIRPC était moins structuré que les modèles internationaux qui utilisent des protocoles de règlement des demandes plus précis.

Les prestataires du PPIRPC touchent souvent des prestations d'invalidité d'un certain nombre de sources provinciales et du secteur public, ce qui rend le système de remplacement du revenu inutilement complexe et coûteux et, dans certains cas, cause des écarts importants au chapitre de l'équité entre les prestataires. Par exemple, dans certaines provinces (mais non dans toutes), des intervenants ont affirmé que les prestations des commissions des accidents du travail peuvent être ajoutées aux prestations du PPIRPC, d'où des revenus après invalidité qui peuvent être équivalents, voire supérieurs, au revenu touché avant l'invalidité.

Ainsi, les responsables du PPIRPC devraient songer à entreprendre des négociations avec les gouvernements provinciaux afin de conclure des accords visant à créer une organisation à « payeur unique » sur le modèle du système qui existe au Québec. Ce genre d'organisation pourrait s'occuper de tous les programmes qui servent de complément au PPIRPC, par exemple l'assurance-chômage¹⁹, l'assurance-invalidité privée de longue durée, ainsi que les prestations des commissions des accidents du travail et les prestations d'assurance-invalidité de l'État. Il faudrait, au besoin, modifier la loi régissant le PPIRPC afin de permettre un plus grand partage de l'information avec les organismes publics ou privés. (L'administration du PPIRPC travaille déjà de concert avec les provinces et les territoires afin d'harmoniser les activités des programmes conjoints, par exemple au moyen d'accords favorisant un partage plus systématique de l'information.)

Les responsables du PPIRPC devraient songer à modifier la procédure de règlement des demandes et à se doter de nouvelles lignes directrices ou de nouveaux outils, dont des exigences professionnelles de base, un système de pointage structuré qui permette d'évaluer les limitations fonctionnelles des demandeurs afin de comparer leurs capacités résiduelles aux exigences professionnelles particulières et le recours plus généralisé à des médecins examinateurs indépendants. Le nouveau système devrait faire en sorte qu'aucune décision initiale liée au règlement des demandes ne soit rendue avant que la demande ne soit parfaitement analysée.

Au moins 10 % de tous les prestataires du PPIRPC pourraient retourner travailler à temps plein, ce qui laisse entendre qu'un programme de réadaptation bien ciblé pourrait avoir de bons résultats. Ainsi, le PPIRPC devrait chercher des méthodes pour améliorer sa capacité de réadaptation.

L'évaluation du projet national de réadaptation professionnelle confirme le succès de cette initiative : la présence d'un segment de réadaptation au sein du PPIRPC s'avère pratique, rentable et avantageux, ce qui appuie le concept d'une fonction de réadaptation permanente offerte par le PPIRPC. Il est possible de réaliser des économies importantes, même avec la seule réadaptation d'un petit nombre de prestataires du PPIRPC. Si possible, on devrait offrir de tels services en collaboration avec d'autres fournisseurs. De même, les responsables du PPIRPC devraient songer à élargir de façon significative leur programme de réévaluation afin de pouvoir éliminer les prestataires qui peuvent occuper un emploi rémunérateur.

Comme nous l'avons mentionné ci-dessus, il faut disposer de données définitives concernant le PPIRPC et ses activités continues pour améliorer la gestion du programme et la reddition de comptes.

Les administrateurs du PPIRPC devraient procéder à un examen complet (permanent) des dossiers, ce qui apporterait des réponses aux questions concernant le règlement et l'importance des demandes accueillies pour des motifs économiques, et qui fournirait de l'information qui favoriserait l'assurance de la qualité dans l'administration du règlement des demandes dans toutes les régions.

Les responsables du PPIRPC devraient également examiner d'autres initiatives de recherche importantes, notamment : 1) un programme de recherche conjointe avec le PPIRRQ et d'autres organisations (p. ex. les commissions des accidents du travail et autres); et 2) le lancement d'un système de collecte des données en vue d'effectuer en 1999 une évaluation des nombreux changements importants récemment apportés au PPIRPC. La complexité du PPIRPC porte à croire qu'il faudrait commencer immédiatement à préparer un cadre d'évaluation dans le cas d'une évaluation de cette importance afin de s'assurer d'avoir des résultats suffisamment tôt pour le prochain examen quinquennal du RPC.

¹ Habituellement, par exemple, certaines commissions des accidents du travail ou certains fournisseurs d'assurance-invalidité de longue durée déduisent des paiements qu'ils versent la totalité des prestations d'invalidité du PPIRPC.

² Toutefois, le nombre de prestataires a plafonné en 1995 est se sont maintenues durant le premier semestre de 1996. Voir : CPPD Benefits: Caseload Growth Analysis, Direction des programmes de la sécurité du revenu, Planning and Strategic Studies, Forecasting and Trend Analysis, DRHC, juin 1996.

³ Voir : Statistique Canada, Survey of CPPD Beneficiaries, 1995.

⁴ Le mot « prestataire » renvoie aux cotisants handicapés en tant que tels et n'inclut pas les enfants de ces cotisants, même si les personnes à charge des prestataires admissibles ont également droit aux prestations.

⁵ Selon l'analyse de l'enquête, seulement 11,9 % des répondants ayant des limitations d'activité touchaient effectivement des prestations. Il est à remarquer que contrairement à la population du PPIRPC, plusieurs de ces répondants n'auraient pas souffert de sérieuses limitations d'activité. Ceux ainsi affectés, toutefois, plusieurs n'auraient pas répondu aux critères de contribution du PPIRPC.

⁶ La tendance des demandes du PPIRPC démontre une augmentation quasi-stable au cours des vingt dernières années. Cette hausse se traduit par un nombre de demandes annual de 27 966 en 1975-76 par rapport à 109 000 en 1993-94, tandis qu'on enregistrait un déclin se chiffrant à 90 449 demandes en 1995-96. Voir : Statistics Related to Income Security Programs, Direction générale des programmes de la sécurité du revenu, DRHC, (statistiques inédites), mars 1996. Il s'agit des estimations faites à la fin de juin de chacune des années.

⁷ Cette caractéristique du PPIRPC se retrouvait, comme on l'a souligné précédemment, dans une directive administrative mise en application de 1989 à 1995 selon laquelle les travailleurs âgés étaient évalués en fonction de leur capacité d'occuper leur propre emploi, plutôt que d'occuper un emploi véritablement rémunérateur. Cette disposition, semblable à la politique du PPIRRQ introduite dans la loi en 1984 a été remplacée par l'application de lignes directrices plus rigoureuses en matière de règlement des demandes en 1995.

⁸ Ces prestataires n'étaient plus admissibles car la date limite de présentation de la demande avait été dépassée.

⁹ Aujourd'hui, les exigences d'admissibilité du PPIRRQ sont assorties d'un critère de « récence du travail » identique à celui du PPIRPC, soit avoir versé des cotisations pendant deux des trois dernières années, ou pendant cinq des dix dernières années. Le PPIRRQ accorde également des prestations aux demandeurs qui ont versé des cotisations au cours de la moitié de leur période de cotisation, même si ces derniers ne satisfont pas au critère de récence du travail.

¹⁰ Les directives administratives du PPIRPC entre 1984 et 1995 établissaient une priorité des demandeurs à la pré-retraite; cette directive a toutefois été éliminée lors des révisions apportées en septembre 1995.

¹¹ Les premiers résultats du projet pilote du Programme national de réadaptation professionnelle du RPC, d'une durée de trois ans, ont entraîné sa poursuite au cours du présent exercice.

¹² Voir : CPP Random Review, Division de l'administration de l'invalidité, DRHC, le 5 janvier 1996.

¹³ Disability Incidence Study : Main Report, DRHC, 1995.

¹⁴ En outre, les recherches fondamentales sur l'évaluation ont mis en lumière le fait que les fluctuations économiques, les modifications législatives et la démographie ont été les principaux responsables de l'augmentation du nombre de prestataires du PPIRPC.

¹⁵ Ce genre d'effort plus poussé devrait venir compléter les activités des provinces dans un domaine qui relève d'elles.

¹⁶ Voir : Statistics Canada Survey of CPPD Beneficiaries, 1995.

¹⁷ Cela est vrai si la personne handicapée a versé les cotisations nécessaires pour être admissible au taux de remplacement du revenu maximum.

¹⁸ Cet objectif a été proposé dans le Livre blanc sur le Régime de pensions du Canada de 1964, p. 15 et 16.

¹⁹ Ce programme a été rebaptisé assurance-emploi en vertu de la loi modifiée.

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