Observations et recommandations (suite)
Conception des programmes visant à contrôler les importations et à surveiller les
produits importés quant à la conformité aux exigences législatives
Remarques générales
21 L'Agence canadienne d'inspection
des aliments dispose de nombreux programmes d'inspection pour le traitement des
produits importés qu'elle réglemente. Ces programmes de contrôle des importations
ont été conçus par des ministères différents en vertu de législations variées et
ce, avant la création de l'Agence. Ils font appel à des stratégies et à des
activités différentes pour contrôler et surveiller les produits importés au Canada.
L'Agence travaille à la conception d'un système intégré d'inspection2
qui permettra d'aborder les principales stratégies horizontales du programme, comme
l'inspection et le contrôle des produits importés.
2 Selon la définition de l'Agence, un système
intégré d'inspection est « une approche harmonisée pour tous les produits
alimentaires, selon laquelle l'industrie est chargée de contrôler les produits et
les processus conformément aux normes et aux règlements reconnus et le gouvernement est
chargé de vérifier l'efficacité des systèmes de contrôle de
l'industrie ».
22 Nous avons étudié les stratégies dont se
servent le Programme des fruits et légumes frais et le Programme des produits
alimentaires de consommation pour gérer les risques liés aux fruits et aux légumes
frais importés et déterminer si les programmes créés et les activités prévues
couvraient la réglementation pertinente et permettaient d'assurer la salubrité des
fruits et des légumes frais importés. Comme nous l'avons indiqué plus bas, les
stratégies employées dans les deux programmes étaient très différentes. Elles
comprenaient toutes deux diverses activités qui étaient parfois distinctes mais qui,
dans d'autres cas, se chevauchaient. En outre, elles comportaient toutes deux des
limites. Nous croyons qu'une meilleure intégration et une meilleure utilisation des
stratégies de contrôle à l'importation et des renseignements seraient profitables
et pourraient accroître l'assurance quant à la salubrité des fruits et des
légumes frais importés.
Programme des fruits et légumes frais
23 La principale stratégie de contrôle du
Programme des fruits et légumes frais consiste à prélever des échantillons des
produits lorsqu'ils arrivent à destination et à les analyser, conformément aux
exigences du plan de travail du Programme. Les produits importés sont également
contrôlés grâce à la vérification des documents d'importation, à
l'interdiction d'entrée de produits dans les zones frontalières au moyen
d'avis de guet, à la conduite d'enquêtes de retraçage des produits présumés
non conformes et, dans des circonstances particulières, à l'évaluation des
systèmes d'inspection des pays étrangers. Le Programme a également participé à
une séance intensive d'examens physiques des chargements dans les ports
d'entrée (opération éclair).
24 L'une des stratégies de l'Agence
visant à aborder de nouvelles questions de nature microbiologique portant sur les fruits
et les légumes frais consiste à créer des codes d'usages au niveau international
grâce au Comité du Codex sur l'hygiène alimentaire ou au niveau national grâce au sous
comité d'horticulture du Groupe de mise en œuvre du système canadien de
l'inspection des aliments. Si ces normes étaient adoptées par l'un ou l'autre
de ces organismes, les produits nationaux et importés ainsi que leurs fournisseurs
pourraient faire l'objet d'une évaluation en fonction de ces normes. Les codes
d'usages en voie d'élaboration sont, notamment : le Code d'usages
en matière d'hygiène pour la production primaire, la récolte et l'emballage
des fruits et légumes frais ; le Code d'usages relatif aux légumes prêts à
manger minimalement transformés ; le Code d'usages sur la production
hygiénique des graines et fèves germées.
25 Le Programme des fruits et légumes frais,
avec l'aide de Santé Canada, s'est servi de la stratégie d'évaluation du
pays étranger pour élaborer des politiques d'importation pour ce qui est des
framboises et des mûres du Guatemala. L'article 3.1(1)e) du Règlement sur
les fruits et les légumes frais (voir l'annexe I) met
l'accent sur la qualité de l'eau utilisée pour la préparation des fruits et
des légumes frais importés. L'eau a été désignée comme une source potentielle
de contamination des fruits et des légumes frais importés. Le Programme contrôle
l'application de cette réglementation de manière indirecte au moyen
d'échantillonnages microbiologiques et d'analyses des produits importés.
L'approche traditionnelle de l'analyse d'un produit fini ne peut donner
lieu à une assurance équivalente, du point de vue de la salubrité des aliments, à
celle que l'on peut atteindre au moyen d'un contrôle axé sur le processus
effectué à la source (Analyse des risques et maîtrise des points critiques).
L'étendue du contrôle que l'on exerce sur les points critiques (par exemple,
la qualité de l'eau) peut être contrôlée de façon efficace à la source de
production. Lorsqu'on décèle un problème de salubrité alimentaire, il serait
profitable que l'on s'entende avec l'organisme de réglementation étranger
pour contrôler et vérifier la salubrité du produit exporté vers le Canada.
26 La stratégie du Programme des fruits et
légumes frais consiste à aviser les expéditeurs et les producteurs étrangers ou les
pays étrangers lorsqu'il y a des infractions, afin que des mesures correctives
puissent être mises en œuvre à la source du problème. La stratégie qui consiste
à traiter uniquement avec les intervenants étrangers et non avec les importateurs
canadiens exige que le Programme découvre de futures importations suspectes et qu'il
s'assure que des mesures correctives efficaces soient mises en œuvre. Si
l'on ne dispose pas de renseignements fiables en temps voulu sur les produits qui
arrivent au Canada, la tâche s'avère difficile. L'Agence nous a fait savoir
que les importateurs canadiens de fruits et de légumes frais n'ont pas accès à la
liste de conformité sur laquelle figurent les produits étrangers et les produits à
risque élevé pour des raisons législatives.
27 Le Mémorandum des
Douanes D-19-1-1 autorise les services frontaliers des Douanes à identifier les
importateurs ou les produits non conformes et à transmettre leurs noms lorsqu'il y a
des risques potentiels en matière de salubrité pour les humains ou des infractions
importantes. À cet effet, l'Agence canadienne d'inspection des aliments émet
des avis de guet qui sont soit sous forme électronique, liés à la base de données de
Douanes, soit sous forme de bulletins écrits qui sont distribués ou affichés dans les
ports d'entrée. Dans tous les cas, un avis de guet constitue une mesure
exceptionnelle à court terme visant à régler immédiatement une situation à risque
élevé ou une infraction importante aux règlements. Les avis de guet n'ont pas pour
but d'administrer la réglementation de l'Agence au quotidien. Le protocole des
avis de guet, qui normalise les procédures, souligne que le nombre d'avis de guet
doit rester minimal. Si un problème risque de durer longtemps, le Mémorandum D-19-1-1
peut être modifié pour souligner les mesures à prendre par les services frontaliers des
Douanes pour ce genre de produit.
28 Nous avons noté que, entre le 1er
avril 1997 et le 31 mars 2000, le Programme des fruits et légumes frais avait instauré
des avis de guet à l'échelle nationale pour les framboises et les mûres du
Guatemala en raison des parasites, ainsi que pour les fruits et les légumes frais
japonais en raison de préoccupations liées à la radiation. Cependant, les autres
produits réglementés par le programme (comme le persil importé lié à l'éclosion
d'une maladie ainsi que les autres produits ayant des antécédents en matière de
résidus de produits chimiques dont les teneurs étaient supérieures aux limites permises
au Canada) n'ont pas fait l'objet d'avis de guet.
29 Nous avons découvert que
le système actuel d'avis de guet comportait des contraintes. L'Agence a
indiqué qu'il n'était pas possible de mettre en œuvre tous les avis de
guet demandés, car cela représentait une charge de travail trop élevée pour les agents
des Douanes. Pour les avis de guet liés à la base de données électronique des Douanes,
l'objectif doit être associé à un importateur précis. Un nouvel importateur, ou
un importateur qui ne figure pas dans la base de données, ne sera pas désigné comme
suspect auprès des Douanes, et le produit potentiellement non conforme pourrait entrer au
Canada sans être renvoyé à un Centre de service à l'importation. Nous avons
découvert, au cours de nos visites, que les agents des douanes n'affichaient pas
toujours des copies des avis de guet de l'Agence dans les ports d'entrée.
30 Le dédouanement à partir des documents
d'importation est fondé sur l'intégrité et l'honnêteté des
importateurs dans leurs déclarations. L'opération éclair, à laquelle participent
les deux programmes, permet de surveiller le taux de conformité par rapport aux exigences
réglementaires au moyen d'examens directs des chargements dans les ports
d'entrée et par la vérification des déclarations d'importation des
chargements. L'opération éclair permet d'informer les importateurs ainsi que
de former le personnel des services frontaliers des Douanes et de maintenir de bonnes
relations avec ces derniers ; cependant, à l'heure actuelle, cette activité est
uniquement effectuée dans l'un des centres opérationnels. Nous avons étudié douze
rapports mensuels et nous avons noté que les inspecteurs de l'Agence ont découvert
64 infractions pour 320 chargements de fruits et de légumes frais examinés au cours de
64 opérations éclair. Les types d'infractions recensés pour les fruits et les
légumes frais importés sont les suivants : pays d'origine inexact ; liste
incomplète des produits réellement importés ; pas de Confirmation de vente.
Programme des produits alimentaires de consommation
31 L'activité principale de contrôle des
importations du Programme des produits alimentaires de consommation était
l'inspection des établissements d'importation et l'échantillonnage des
produits suspects. Les autres activités comprenaient : l'émission d'avis de
guet ; les enquêtes de retraçage ; les enquêtes sur les plaintes concernant la
salubrité des aliments ; les rappels d'aliments. Le Programme a également
participé à des examens physiques intensifs des chargements dans les ports
d'entrée (opération éclair).
32 La principale stratégie utilisée par le
Programme des produits alimentaires de consommation était d'évaluer les moyens dont
l'importateur disposait pour prévenir les dangers à la santé découlant de ses
produits. Contrairement à la situation du Programme des fruits et légumes frais, la
responsabilité de mettre en œuvre et de maintenir le contrôle pour s'assurer
que les produits alimentaires respectent la Loi sur les aliments et drogues et son Règlement
reposait sur l'importateur. La stratégie consiste à mettre l'accent sur les
problèmes connus et sur les importateurs dont le taux de conformité est faible.
Cependant, sans renseignements fiables et en temps voulu au sujet des importateurs qui ont
commis des infractions ou des produits qui posaient des problèmes, la tâche
s'avérait difficile.
33 Le Programme a adopté, en 1999, une nouvelle
approche pour évaluer les moyens dont dispose le secteur de l'industrie pour
répondre aux exigences de la réglementation et pour traiter les dangers qui ont été
découverts. Une évaluation, intitulée Labelling and Allergen Controls in the Food
Import Sector, a été menée entre mai 1999 et février 2000. Il en a résulté un
certain nombre de recommandations ayant pour but d'aider les importateurs à
améliorer la salubrité des produits alimentaires importés pour les consommateurs ayant
des allergies alimentaires. Cette nouvelle stratégie de programme dépassait le cadre des
inspections régulières des établissements et mettait l'accent sur
l'évaluation et l'éducation d'un secteur de l'industrie.
34 L'avis de guet, décrit ci-dessus dans
la section Programme des fruits et légumes frais, est une approche fondée sur les
risques en matière de contrôle des importations dont le Programme des produits
alimentaires de consommation se servait pour aborder la question des produits à haut
risque. Depuis le 1er avril 1997, le Programme des produits alimentaires de
consommation avait déterminé qu'il était approprié d'instaurer un avis de
guet dans une circonstance. Un avis de guet local ou au niveau du centre a été mis en
oeuvre par un centre opérationnel pour les pistaches en raison de la possibilité
d'une contamination à l'aflatoxine.
35 Le Programme des produits alimentaires de
consommation a participé à des opérations éclair dans l'un des centres
opérationnels. Les chargements d'importations que l'on a examinés pendant
certaines de ces opérations étaient constitués de fruits frais coupés, de légumes
frais coupés et de noix. Les infractions relatives à ces produits qui figurent dans ces
rapports sur les opérations éclair comprenaient notamment des erreurs
d'étiquetage.
Recommandation
L'Agence canadienne d'inspection des aliments devrait améliorer le contrôle
de l'importation des fruits et des légumes frais grâce à une meilleure
intégration des stratégies de contrôle de l'importation et une meilleure
utilisation des informations disponibles.
Réponse de l'Agence
Adoptée. L'ACIA a récemment mis au point une politique nationale sur les
importations pour orienter l'intégration de ses diverses activités
d'inspection des importations, y compris les contrôles, la surveillance et
l'exécution de la loi. Cette politique servira de base à l'approche
stratégique qu'on adoptera pour harmoniser l'ensemble des activités de
contrôle des importations. En améliorant ses systèmes électroniques de suivi des
importations ainsi que ses accords de travail avec l'Agence des douanes et du revenu
du Canada, l'ACIA améliorera aussi l'efficacité de ses activités de contrôle
des importations. Par ailleurs, l'ACIA consulte actuellement l'industrie au
sujet de sa politique nationale sur les importations.
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