Description du problème / Analyse des risques / Avantages et coûts des solutions proposées, de même que fardeau de la réglementation

Évaluation du projet de réglementation

Description du problème

La détermination du problème représente le point de départ de tout projet de règlement. Les problèmes peuvent être décelés par un certain nombre de sources différentes, mais c'est l'organisme de réglementation qui en définitive doit s'attaquer aux problèmes qui ne peuvent être résolus que par voie de règlement.

Faits saillants

• Pour s'assurer de la conformité des allégations sur les étiquettes des produits biologiques, le gouvernement canadien doit statuer afin de garantir un plan de conformité cohérent relativement à la production et à la manutention des produits biologiques ainsi qu'aux méthodes de gestion de l'agriculture biologique.
• La norme nationale actuelle qui régit les produits biologiques est facultative et le gouvernement canadien ne peut pas l'appliquer.
• Les normes facultatives actuelles ont donné lieu à un manque de cohérence et d'uniformité dans le domaine des produits biologiques au Canada.

Contexte

• À la demande de l'industrie canadienne de la production biologique, un projet de règlement a été élaboré en 1995 afin de régir l'agriculture biologique, mais aucun consensus n'a été atteint à cet égard.
• En 1996, le Comité permanent de l'agriculture de la Chambre des Communes recommandait que l'industrie de la production biologique dresse un ensemble de lignes directrices facultatives.
• En 1997, l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) a fait appel au Conseil consultatif canadien de la production biologique afin qu'il dresse une norme nationale et qu'il élabore un mécanisme d'accréditation.
• En juin 1999, le Conseil canadien des normes a publié une norme nationale facultative sur l'agriculture biologique dans laquelle il établissait les normes minimales ayant trait aux méthodes agricoles, aux méthodes de gestion et aux exigences à respecter pour pouvoir affirmer que les aliments sont biologiques.
• À l'heure actuelle, l'industrie revoit la norme nationale par l'intermédiaire de l'Office des normes générales du Canada.

Situation actuelle

• Il n'y a pas de réglementation nationale se rapportant précisément à l'étiquetage des produits biologiques au Canada.
• Le Québec a mis en oeuvre un système de réglementation obligatoire qui se rapporte aux produits biologiques cultivés, vendus, importés ou exportés.
• En 2005, l'Union européenne (UE) n'acceptera que les produits biologiques importés en provenance des pays qui posséderont un système d'inspection équivalent au sien. Les produits canadiens qui, aujourd'hui, ont déjà de la difficulté à accéder au marché de l'UE perdront leur accès limité à ce marché.
• AAC veut entreprendre des négociations afin que le système canadien d'inspection des aliments soit reconnu comme équivalent à celui de l'UE.
• L'USDA a déjà mis en oeuvre son National Organics Program ou NOP; bien que les produits canadiens puissent encore circuler librement dans les marchés américains, la conformité du système canadien de certification doit être reconnue par l'USDA.

Points à considérer

• L'application d'un règlement touchant les allégations sur les étiquettes représente le facteur essentiel à la reconnaissance de l'équivalence de la norme canadienne facultative.
• Bien que les représentants des organismes qui font affaire sur les marchés internationaux aient appuyé fermement l'approche privilégiant la réglementation, il n'est pas certain qu'il existe un tel appui de la part des agriculteurs qui vendent leurs produits biologiques sur le marché local ni des organismes nationaux qui ont peu de rapports avec l'industrie de la production biologique. Ce n'est toutefois pas le cas au Québec, où tous les secteurs de l'industrie ont montré un appui manifeste à l'adoption d'une réglementation.

Pendant les premières consultations, les intervenants ont cerné six problèmes précis :

1) Confusion des consommateurs

• On a effectué deux sondages de marketing indépendants : l'un en Colombie-Britannique, par le centre de communications de l'IMPACS, puis l'autre en Ontario, par Environics Research Group, pour le compte d'Option Consommateurs. Le rapport d'Environics fournit un aperçu des points de vue et attitudes des Canadiens relativement aux produits biologiques et à leur étiquetage, et de l'utilisation du terme « biologique ». En septembre 2003, on a organisé quatre groupes de discussion, soit deux à Toronto et deux à Ottawa. Les produits biologiques sont courants dans ces deux marchés et la sensibilisation à ces produits devrait être relativement élevée par rapport à nombre d'autres régions canadiennes. Les résultats (Impacs, 2002; Environics, 2003) montrent que le système facultatif qui prévaut actuellement entraîne la confusion chez les consommateurs de produits biologiques. S'ils avaient le choix, la majorité des répondants préféreraient la création d'un logo reconnu dans tout le pays pour les produits biologiques. Pour ce qui est de la fiabilité, les répondants ne savaient pas vraiment à quoi s'en tenir, puisque, la plupart du temps, ils acceptent à peu près n'importe quelle allégation de contenu biologique en se fiant à l'apparence du produit. Ainsi, il est nécessaire d'adopter un système uniforme. Les consommateurs ont de la difficulté à faire la distinction entre les produits biologiques et naturels.
• Au Canada, on compte plus de 25 logos différents pour identifier les produits biologiques. Le sondage d'Environics révèle que l'idée que de nombreux organismes puissent certifier les produits biologiques, et que chacun ait son propre logo, embrouille les consommateurs. En général, on croit que le gouvernement fédéral devrait créer un symbole universel pour les aliments biologiques, un peu comme le symbole des trois flèches permettant aujourd'hui à tous de reconnaître qu'un produit est « recyclable ». La réglementation permettrait de créer une approche canadienne à l'identification des produits biologiques, ce qui aiderait les consommateurs à avoir confiance en ce qu'ils achètent.
• Il n'existe aucune définition canadienne claire des produits biologiques.
• De plus, les consommateurs ont tendance à ne pas associer les produits biologiques aux questions environnementales, mais à les percevoir uniquement comme des choix santé. Ainsi, il y a confusion en matière de santé et de sécurité (ce qui ne peut être résolu que par voie de règlement).
• Les consommateurs ne savent pas comment et où porter plainte.

2) Absence de protection du consommateur

• Le système actuel ne permet pas d'appliquer la norme nationale.
• La surveillance effectuée par le CAQ a révélé que de nombreux produits ne sont pas conformes à la réglementation québécoise. Cette situation est probablement applicable aux autres provinces canadiennes, où il n'y a aucune réglementation en ce sens.
• Le système canadien est trop permissif. Par exemple, un producteur biologique peut choisir un organisme certifié, puis décider d'opter pour un autre, ce qui révèle un conflit d'intérêt ou une fraude manifeste.
• The price of organic food varies throughout Canada, likely influenced by inconsistent certification fees.
• Les consommateurs nationaux et étrangers ne sont pas protégés contre la fraude en vertu des lois actuelles.
• Les répondants au sondage d'Environics présumaient en fait que l'utilisation du terme « biologique » sur les aliments était réglementée par un ministère fédéral. Certains croyaient que l'Association canadienne de normalisation, l'ACIA ou AAC avaient des responsabilités à cet égard. Tous s'entendaient pour dire qu'il s'agissait d'un bon exemple de domaine où le rôle du gouvernement est clair, et que les consommateurs ne devraient pas avoir à se fier entièrement à l'honnêteté des détaillants et des producteurs. Idéalement, cette responsabilité devrait être assumée par le gouvernement fédéral, et les normes nationales devraient être uniformes.
• Les répondants au sondage d'Environics avaient l'impression qu'il était absolument inadéquat que le rôle de l'ACIA se limite à répondre aux plaintes formulées par les consommateurs. Ils ont souligné que, en tant que consommateurs, ils ne disposent pas des outils nécessaires pour déposer une plainte officielle contre un produit qu'ils croient ne pas être biologique. Selon eux, à l'oeil nu, peu d'indices permettent de déterminer si un produit est biologique. Ainsi, les consommateurs n'ont d'autre choix que de présumer que le système est adéquatement réglementé. Les répondants étaient généralement d'avis que le gouvernement devait adopter une approche proactive dans la réglementation de ce secteur, plutôt que l'approche réactive actuellement privilégiée.
• Le sondage d'Environics montre que des normes nationales devraient être mises en oeuvre et déclarées obligatoires pour la certification utilisée dans les pays européens, et qu'on devrait tenter de les imposer ici. Lorsqu'on a expliqué aux participants que le Québec avait adopté un cadre réglementaire beaucoup plus strict en matière d'étiquetage des produits biologiques, ils ont proposé que le reste du Canada étudie la possibilité d'adopter le système québécois.

3) Difficultés d'exportation pour les exploitants

• Accès au marché américain :

  • Les produits biologiques canadiens doivent être certifiés par des organismes de certification qui sont accrédités par l'USDA.

• Accès au marché de la Communauté européenne (CE) :

  • L'UE a mis au point des systèmes obligatoires de certification et d'accréditation biologiques afin d'accroître la confiance des consommateurs dans les produits biologiques. L'UE dispose d'une réglementation détaillée en matière de production, d'étiquetage et d'inspection des produits biologiques et garde une liste des pays desquels il est permis d'en importer. Le Canada ne figure actuellement pas sur cette liste.
  • En vertu du paragraphe 11(1) du règlement (CEE) no 2092/91, il faut respecter deux conditions pour avoir accès au marché de l'UE : il faut d'abord figurer sur la liste des pays tiers prévue au règlement (CEE) no 94/92. Ensuite, il faut obtenir un certificat d'une autorité compétente et reconnue qui stipule que l'on respecte les règles de production et d'inspection de l'UE.
  • Jusqu'au 31 décembre 2005, la réglementation de l'UE permet l'importation de produits provenant de pays qui ne figurent pas sur la liste des pays tiers s'il y a suffisamment de preuves que les produits importés ont été traités selon des normes équivalant à celles de l'UE, et que leurs mesures d'inspection et d'étiquetage sont d'une efficacité équivalente à celles en vigueur dans l'UE. Après 2005, les importations de produits biologiques devront provenir de pays mentionnés dans la liste des pays tiers. RIEN N'INDIQUE QUE L'UE REPOUSSERA CETTE ÉCHÉANCE.
  • Si le Canada ne respecte pas l'échéance du 31 décembre 2005 fixée par l'UE, il n'aura plus accès au marché européen des produits agricoles biologiques dès le 1er janvier 2006.

• Accès au marché japonais :

  • Les organismes de certification doivent être accrédités par le ministère japonais de l'agriculture, des forêts et des pêches.

• Accès au marché international en général :

  • La concurrence est féroce entre les partenaires commerciaux. La situation actuelle engendre des coûts d'accréditation élevés pour les organismes de certification canadiens. Le manque d'harmonisation crée par ailleurs une barrière non tarifaire aux exportations.
  • Tant l'UE que les États-Unis subventionnent l'industrie de la production biologique. Il y a donc consensus quant à la nécessité de réglementer ces produits, car on risque de voir disparaître la communauté biologique canadienne. Par exemple, certains producteurs biologiques du Royaume-Uni se tournent vers le mode de production traditionnel parce qu'il est impossible de faire concurrence aux produits étrangers.
  • Les marchés de l'exportation n'ont pas atteint leur plein potentiel. La pléthore d'exigences en certification et de règlements en vigueur est désormais considérée comme un obstacle important à la croissance rapide et soutenue de l'industrie de la production biologique.

4) Nécessité d'un symbole national pour les commerçants

• On a actuellement recours à différents organismes d'accréditation ou de certification.
• On emploie actuellement différents symboles.
• In the present situation, different symbols are used
• Cette situation crée un manque d'uniformité au sein de l'industrie de la production biologique. Les parties intéressées sont divisées quant à la création d'un étiquetage national. Certains appuient la mise en oeuvre d'un étiquetage national pour les produits biologiques. Ces derniers croient sincèrement que cette réglementation stimulera le marché. L'adoption d'un sceau national avantagera le marché national. Des entreprises comme Nature's Path ont en ce moment un avantage commercial, parce qu'elles utilisent l'étiquette de l'USDA au Canada. On considère que cette étiquette nuit à la valeur de la certification canadienne. Les autres parties intéressées croient que l'approche réglementaire devrait uniquement porter sur les appellations biologiques, et non sur l'utilisation d'un logo national. Aux États-Unis comme au Québec, le respect de l'appellation biologique est obligatoire, mais pas l'utilisation du logo.
• On constate donc un manque de crédibilité des sceaux canadiens actuels.

5) Absence de réglementation des importations

• Le manque de contrôle des produits biologiques crée un environnement où tous ne bénéficient pas des mêmes possibilités. La concurrence entre les pays est injuste, car certains (comme ceux de l'UE) ont des exigences précises en la matière, tandis que d'autres n'en ont pas.
• Le marché national ne bénéficie d'aucune protection en raison du faible contrôle auquel sont assujettis les produits biologiques importés.
• Les autres pays ne savent pas qui est responsable de la production biologique au Canada.
• Il y a risque de dumping par les pays ne disposant pas d'une réglementation en matière d'aliments biologiques.
• Pour ce qui est des produits biologiques importés, la solution semblait manifeste pour les répondants au sondage d'Environics. Le Canada devrait conclure avec d'autres pays des accords bilatéraux reconnaissant les normes des deux parties. Par exemple, si l'organisme de réglementation canadien juge que les normes françaises sont équivalentes ou supérieures aux siennes, les produits biologiques français devraient être reconnus comme satisfaisant aux exigences canadiennes.

6) Aucune réglementation des produits nationaux

• Il n'existe aucun programme de surveillance.
• La norme facultative ne permet pas l'application d'un programme de surveillance.
• Il n'y a pas de cohérence entre les divers organismes d'accréditation ou de certification et les logos.
• Le commerce interprovincial présente des risques d'avantages indus.
• Le Canada et les autres pays ne se font pas concurrence en fonction des mêmes exigences.
• Il n'existe aucune autorité nationale en la matière. Cette situation est problématique pour les commerçants, les gouvernements étrangers et les consommateurs.