Système financier

• La Loi sur la compensation et le règlement des paiements
• La désignation des systèmes à risque
• Les lignes directrices concernant les activités de surveillance exercées par la Banque du Canada en vertu de la Loi sur la compensation et le règlement des paiements
• Les responsabilités du ministre des Finances aux termes de la Loi canadienne sur les paiements

En juillet 1996, le Parlement a promulgué la Loi sur la compensation et le règlement des paiements. Cette loi confie à la Banque du Canada la surveillance des systèmes de paiement et autres systèmes de compensation et de règlement du pays aux fins de la maîtrise du risque systémique. (Le risque systémique désigne la réaction en chaîne ou l'effet d'entraînement qui pourraient se produire si l'incapacité d'une institution financière d'honorer ses obligations de paiement en empêchait d'autres d'acquitter leurs propres obligations ou causait la défaillance de la chambre de compensation d'un système.)

En adoptant cette loi, le gouvernement fédéral reconnaissait le rôle essentiel que jouent les principaux systèmes de compensation et de règlement dans notre économie et la nécessité de les placer sous l'autorité d'un organe de surveillance. Le Canada a été le premier pays membre du G10 à promulguer une loi qui fait expressément obligation à la banque centrale de surveiller les mécanismes de contrôle du risque systémique au sein des grands systèmes de paiement et des autres systèmes de compensation et de règlement.

La Loi confère officiellement à la Banque du Canada un rôle de surveillance quant à la conception et au fonctionnement des systèmes de compensation et de règlement :

• en prévoyant l'obtention, auprès des participants à un système, de renseignements qui permettront de déterminer s'il y a lieu de soumettre ce système à la surveillance prévue dans la Loi et si l'exploitation d'un système admissible peut poser un risque systémique aux termes de la Loi;
• en investissant la Banque du pouvoir d'assujettir à sa surveillance, conformément aux dispositions de la Loi, un système de compensation et de règlement admissible lorsque le gouverneur de la Banque est d'avis qu'un tel système peut, de par son fonctionnement, poser un risque systémique¹;
• en faisant obligation à la Banque de s'assurer que les systèmes ainsi désignés sont dotés des mécanismes de contrôle nécessaires pour dissiper les appréhensions relatives au potentiel de risque systémique;
• en obligeant la chambre de compensation de chaque système désigné à donner un préavis d'une durée raisonnable à la Banque concernant tout changement important qu'elle compte apporter au système de compensation et de règlement désigné;
• en donnant au gouverneur de la Banque le pouvoir d'adresser à l'exploitant d'un système de compensation et de règlement désigné des directives écrites pour que celui-ci s'abstienne de commettre des actes susceptibles de compromettre le contrôle du risque systémique ou prenne les mesures nécessaires pour corriger une situation que le gouverneur estime susceptible de compromettre le contrôle du risque systémique.

De plus, la Loi contient des dispositions qui, conjuguées aux lois fédérales sur l'insolvabilité, renforcent le caractère exécutoire de la compensation dans les systèmes de paiement et autres systèmes de compensation et de règlement désignés. La Loi prévoit également que les règles des systèmes désignés en matière de règlement ne peuvent être subordonnées à une disposition ou à une ordonnance ayant pour effet de les suspendre, même dans les cas où un participant à l'un des systèmes en cause ne peut faire face à ses obligations. La Loi permet ainsi d'accroître l'assurance que les dispositions juridiques qui régissent le fonctionnement d'un système de compensation et de règlement désigné produiront les résultats attendus en cas de tensions financières.

Toute question non directement liée à la participation d'une institution à un système de compensation et de règlement désigné échappe aux pouvoirs de surveillance donnés à la Banque par la Loi. Par exemple, aux termes de la Loi, le gouverneur de la Banque ne peut adresser de directive portant sur la suffisance du capital d'un participant, la gestion des placements de celui-ci ou ses relations avec ses clients.

La Loi confère également à la Banque du Canada deux autres pouvoirs importants : celui de donner, à l'égard des systèmes désignés, une garantie de règlement et celui de rémunérer les dépôts spéciaux qu'elle accepte de la part des participants aux systèmes.

La Loi autorise la Banque à évaluer le potentiel de risque systémique que peuvent poser tous les systèmes de paiement et autres systèmes de compensation et de règlement admissibles. Un système dit « admissible » :

• compte trois établissements participants ou plus, dont une banque;
• compense ou règle des obligations de paiement en dollars canadiens;
• fonctionne de telle sorte que les obligations de paiement sont réglées par l'intermédiaire de comptes détenus à la Banque du Canada.

La Loi donne une définition du risque systémique qui est conforme à celle d'un grand nombre de publications internationales. Si le gouverneur de la Banque juge qu'un système peut causer un risque systémique, il peut l'assujettir à la Loi, à condition que le ministre des Finances soit d'avis que cela est dans l'intérêt du public. Une fois qu'un système a été ainsi désigné, la Banque du Canada devra être convaincue qu'il est pourvu de mécanismes propres à contrôler le risque systémique. Le gouverneur peut adresser des directives aux exploitants d'un système désigné ou aux participants à ce système, dans les cas extrêmes où il juge que les mécanismes de contrôle du risque systémique ne sont pas adéquats.

Au moment de décider si un système doit être subordonné à la Loi, la Banque tient compte :

• du montant des obligations individuelles et du montant global des obligations de paiement un jour donné;
• du montant des obligations mutuelles des participants par rapport à leurs fonds propres;
• du rôle du système dans la réalisation des transactions des marchés financiers ou dans l'économie plus globalement.

Il est peu probable que les systèmes qui ne traitent que des petits paiements (qu'il s'agisse de paiements individuels ou d'obligations de paiement globales) fassent l'objet d'une désignation, étant donné qu'ils ne présentent généralement pas de risque systémique. La Banque surveille néanmoins ces systèmes au cas où leur situation changerait. Par contre, les systèmes qui prennent en charge des gros paiements sont beaucoup plus susceptibles de causer un risque systémique et, par conséquent, d'être assujettis à la Loi.

Les systèmes de paiement et autres systèmes de compensation et de règlement suivants peuvent être soumis à l'examen de la Banque en vertu de la Loi sur la compensation et le règlement des paiements :

• le Système de transfert de paiements de grande valeur,
• le Système automatisé de compensation et de règlement,
• le CDSX (exploité par la Caisse canadienne de dépôt de valeurs limitée),
• la CLS Bank,
• la Corporation canadienne de compensation de produits dérivés.

Les systèmes suivants ont été subordonnés aux dispositions de la Loi sur la compensation et le règlement des paiements :

• le Système de transfert de paiements de grande valeur,
• la CLS Bank,
• le CDSX.

Ces lignes directrices, émanant de la Banque, décrivent la façon dont celle-ci exerce le mandat qui lui est conféré par la Loi sur la compensation et le règlement des paiements, en particulier en ce qui concerne l'obtention de l'information qui lui permettra de recenser les systèmes admissibles et de déterminer si ceux-ci devraient être assujettis à la Loi. Ces lignes directrices présentent également les normes minimales que la Banque impose aux systèmes assujettis.

Selon la Loi canadienne sur les paiements, toutes les règles et normes de l'ACP, y compris leurs modifications, sont soumises, durant une période de 30 jours, à l'examen du ministre des Finances, qui a le pouvoir d'annuler toute règle jugée contraire à l'intérêt public. Le ministre peut aussi ordonner à l'ACP d'établir, de modifier ou d'abroger un règlement administratif, une règle ou une norme.

La Loi habilite également le ministre à désigner et à surveiller un système de paiement qui est de portée nationale ou qui joue un rôle important pour favoriser les opérations sur les marchés financiers canadiens ou dans l'économie du pays. Pour décider s'il doit désigner un système de paiement, le ministre prend en compte les facteurs suivants :

• la sécurité financière qu'offre le système de paiement à ses participants et à ses usagers;
• l'efficience et la compétitivité des systèmes de paiement canadiens;
• l'intérêt du système financier canadien.

Le ministre peut donner des instructions au gestionnaire d'un système de paiement désigné à l'égard des conditions à remplir pour devenir participant, du fonctionnement du système, de son interaction avec les autres systèmes de paiement canadiens et de ses relations avec ses usagers. À ce jour, le ministre n'a désigné aucun système.

Enfin, un organe non prévu par la loi, le Comité consultatif sur le système de paiements, a été mis sur pied afin de réduire au minimum tout chevauchement des activités de surveillance du ministre des Finances, exercées en vertu de la Loi canadienne sur les paiements, et les responsabilités de surveillance générale attribuées à la Banque du Canada par la Loi sur la compensation et le règlement des paiements. La coprésidence du Comité consultatif sur le système de paiements est assurée par des cadres supérieurs du ministère des Finances et de la Banque du Canada.