Examen des initiatives internationales visant à accélérer la réduction du soufre dans le carburant diesel

préparé sous contrat pour la Direction du pétrole, du gaz et de l'énergie, Direction générale de la prévention de la pollution, Service de la protection de l'environnement, Environnement Canada

par Beatrice Olivastri et Miranda Williamson

Décembre 2000

Table des matières

1. Sommaire

2. Introduction

3. Aperçu des mesures appliquées dans les pays de l'OCDE pour réduire le soufre dans le carburant diesel

     3.1 Règlements
     3.2 Initiatives volontaires de l'industrie
     3.3 Instruments économiques

4. Études de cas

     4.1 Royaume-Uni
     4.2 Danemark
     4.3 Finlande
     4.4 Allemagne

5. Conclusion des études de cas

Références

Annexes

Annexe A - Résumé des règlements sur la teneur en soufre du carburant diesel dans les pays de l'OCDE

Annexe B - Résumé des initiatives volontaires de l'industrie concernant le carburant diesel dans les pays de l'OCDE

Annexe C - Résumé des instruments économiques utilisés pour le carburant diesel dans les pays de l'OCDE

1. Sommaire

Environnement Canada doit proposer une réglementation visant à réduire la teneur en soufre du carburant diesel, conformément aux règlements finals élaborés par l'EPA. (L'EPA a proposé une limite de 15 ppm à compter de 2006.) Actuellement, la plupart des pays de l'OCDE et plusieurs autres pays limitent la teneur en soufre du carburant diesel à 350 - 500 ppm. Les pays de l'Union européenne (UE), l'Australie et la Corée se sont engagés à réduire les teneurs en soufre dans le carburant diesel à 50 ppm en 2005, et beaucoup d'autres pays ont annoncé leurs intentions de mettre en oeuvre une réglementation visant à réduire les teneurs en soufre du carburant diesel par l'utilisation d'instruments économiques, ou entrepris des discussions à cette fin.

Plusieurs des pays de l'Union européenne ont atteint la valeur cible de l'UE (50 ppm en 2005) bien avant l'échéance grâce à des taxes différentielles. Pour ces mesures, le principal facteur de motivation était les engagements concernant l'assainissement de l'air, même si, récemment, les engagements pris dans le cadre du Protocole de Kyoto ont contribué, eux aussi, à la réduction des émissions des véhicules, en abaissant les limites des teneurs en soufre du carburant. En mars 2000, l'UE a entrepris des discussions afin d'abaisser à 10 ppm la limite du soufre dans le carburant diesel.

Beaucoup de pays appliquent des taxes d'accise au carburant diesel pour en tirer des revenus et un petit nombre d'entre eux utilisent les taxes comme un outil pour la réduction de la teneur en soufre. En 1992, la Suède fut le premier pays à appliquer une taxe environnementale visant le soufre dans le carburant diesel, ce qui a fait passer à près de 100 % la part du marché du carburant diesel urbain à 10 ppm. Pour leur part, le Royaume-Uni, le Danemark et la Finlande ont également utilisé des instruments économiques afin d'accélérer la limitation du soufre dans le carburant diesel à 50 ppm plusieurs années avant la date limite. Pour la réduction du soufre dans le carburant diesel, le principal facteur de motivation déclaré est l'amélioration de la qualité de l'air pour la protection de la santé et l'environnement, ainsi que l'introduction de technologies améliorées pour la fabrication des véhicules et la lutte contre la pollution.

On examine quatre études de cas (Royaume-Uni, Danemark, Finlande et Allemagne) portant sur l'utilisation d'instruments économiques pour accélérer la limitation du soufre dans le carburant diesel.

Depuis 1993, le facteur de motivation du gouvernement du Royaume-Uni était un programme à deux volets pour la qualité de l'air et la réduction des gaz à effet de serre imposant une série de mesures de taxation pour le carburant qui, en 1997, prévoyait des différences de taxes favorisant le carburant diesel à très faible teneur en soufre (CDTFTS). Au début, en 1997, le CDTFTS bénéficiait d'un avantage de 2,2 cents/L, qui est passé à 4,4 cents en 1998 et à 6,6 cents en 1999. Sur le marché, l'augmentation de 2,2 cents a changé peu de choses mais, avec celle de 4,4 cents, on a noté un impact sur l'offre et la demande et, depuis celle de 6,6 cents, la part du CDTFTS est montée à presque 100 % de la production et du marché intérieur. Pour le gouvernement, la réduction de 6,6 cents se traduit par un manque à gagner de plus de 887 millions de dollars par année. Ce cas montre assez bien l'importance de choisir le « juste prix » pour assurer le succès d'une mesure. Un autre facteur qui a favorisé le succès du nouveau carburant est l'infrastructure de pipelines limitée qui ne permet pas d'offrir deux carburants diesel dans l'ensemble du Royaume-Uni.

Au Danemark, une réduction de taxe de 1,5 cents pour le carburant diesel à faible teneur en soufre est entrée en vigueur en même temps qu'une augmentation de 1,5 cents pour les carburants à plus forte teneur en soufre, soit une différence nette de 3 cents/L. L'engagement pris par ce pays pour améliorer la qualité de l'air s'est traduit, le 1 er juin 1999, par un incitatif fiscal favorisant le carburant diesel d'une teneur en soufre inférieure à 50 ppm. Legouvernement danois subit un manque à gagner à cause de cette mesure, qui est prévue de toute façon pour 2005, alors que la limite de 50 ppm deviendra obligatoire dans toute l'Union européenne. Immédiatement après l'introduction de cet incitatif, presque du jour au lendemain, la part du marché du carburant diesel à 50 ppm est passée à presque 100 %. Cet excellent résultat est probablement dû, dans une large mesure, à des consultations efficaces tenues avec les raffineurs et des experts techniques lors de la préparation de cette mesure.

En 1993, en réponse à des préoccupations au sujet de la qualité de l'air, la Finlande a offert une réduction de taxe de 3,3 cents/L en faveur du carburant diesel à 50 ppm, alors que la limite pour l'Europe était de 500 ppm. Au cours de la première année, le carburant diesel à faible teneur en soufre a pris 70 % du marché, proportion qui est passée à 80-100 % au cours des années subséquentes. On avait prévu que cette mesure n'aurait pas d'effets sur les recettes budgétaires et n'occasionnerait qu'un surcroît minime de tâches administratives pour toutes les parties. Le ministère du Revenu de la Finlande est d'avis qu'il s'agit de la mesure environnementale la plus efficace prise par le gouvernement.

L'Allemagne tente d'améliorer la qualité de l'air afin de protéger la santé et de réduire les émissions de gaz à effet de serre dus à la circulation routière en utilisant des incitatifs fiscaux pour favoriser la commercialisation des carburants à faible teneur en soufre bien avant l'échéance prévue pour l'UE. Elle a choisi le 1 er novembre 2001 pour la limite de 50 ppm, tant pour le carburant diesel que pour l'essence et, si l'UE y consent, le 1 er janvier 2003 pour la limite de 10 ppm. À compter de novembre 2001, on haussera de 2 cents/L la taxe sur les carburants à plus forte teneur en soufre. Par contre, dès le 1 er novembre 2001, on prévoit une réduction de taxes pour les carburants dont la teneur en soufre est inférieure à 50 ppm, qui ne s'appliquera plus qu'à ceux de moins de 10 ppm à compter du 1 er janvier 2003. Cette mesure ne devrait pas avoir d'effets sur les recettes budgétaires.

On peut tirer les conclusions suivantes des études de cas :

Mesure de choix – Au moins 11 gouvernements de l'OCDE ont utilisé, ou comptent utiliser, des instruments économiques pour accélérer l'introduction du carburant diesel à faible teneur en soufre. Selon les études de cas, ces mesures ont connu beaucoup de succès. Dans chaque cas, l'instrument économique était renforcé par une exigence réglementaire entrant en vigueur à une date ultérieure.

Coûts pour le gouvernement - Dans deux des quatre cas, les mesures ne devaient pas avoir d'effets sur les recettes budgétaires et n'occasionner que très peu de frais administratifs supplémentaires. Cet état de choses ne valait pas pour les mesures du Royaume-Uni, mais il faut considérer celles-ci dans le contexte de la taxe progressive annuelle sur le prix du carburant qui leur est associée.

Détermination du « juste prix » - Pour assurer l'efficacité d'un instrument économique avant la réglementation, il semble qu'il faille choisir un prix qui encourage les raffineurs à débourser à l'avance les coûts des investissements qui seront requis de toute façon lorsque les mesures réglementaires entreront en vigueur. L'exemple du Royaume-Uni et du Danemark est très instructif à cet égard.

Prévision et évaluation des avantages – La diffusion des avantages pour la santé humaine et l'environnement, ainsi que la détermination des impacts, jouent un rôle important lors de l'introduction d'une mesure. Les essais de qualité de l'air du Danemark et l'évaluation des avantages pour l'environnement des mesures budgétaires au Royaume-Uni ont été très utiles pour démontrer au public les avantages d'une structure de taux de taxation différentiels. En effet, un public non sensibilisé pourrait interpréter ces mesures, qui visent à encourager l'introduction précoce du carburant diesel à faible teneur en soufre, comme un traitement de faveur pour les raffineurs.

Réductions des émissions déclarées ou prévues

• Le Royaume-Uni a prévu que ses mesures fiscales visant à encourager l'introduction précoce du carburant diesel à faible teneur en soufre pourraient réduire les émissions de particules de 21 %, et celles NOx jusqu'à 2 %.
• Le Danemark a prévu que l'utilisation du carburant diesel à 50 ppm permettrait d'obtenir une réduction de 13 % des particules fines, atteignant 26 % lorsque tous les autobus utiliseront ce carburant.
• La Finlande a déclaré qu'elle avait obtenu des réductions d'émissions supérieures à celles atteintes par l'utilisation d'essence reformulée (la seule comparaison possible est basée sur ces résultats), avec des réductions de 10 à 20 % pour le monoxyde de carbone, de 5 à 10 % pour les hydrocarbures et de 13 à 17 % pour les émissions par évaporation.
• L'Allemagne prévoit que ses mesures se traduiront notamment par des réductions de 20 à 25 % des émissions de NOx, de CO, de SO2 et de CO2 pour ses parcs de véhicules actuels, avec une réduction prévue de 4 % pour la consommation de carburant.

Infrastructures – La distribution de deux qualités de carburant peut entraîner des problèmes de coûts et de vérification lorsqu'on tente d'accélérer la réduction de soufre dans le carburant diesel.

Calendrier – Un instrument économique peut avoir un effet rapide sur le marché, notamment lorsque le processus consultatif préparant son introduction est efficace.

Durée – Tous les gouvernements prévoient que l'instrument économique restera en place jusqu'à ce que la réglementation entre en vigueur.

Initiatives volontaires – Les initiatives volontaires de l'industrie peuvent donner un avantage concurrentiel aux entreprises qui assument le rôle de chef de file (BP Amoco). Toutefois, il peut aussi y avoir des problèmes dus à la courte durée de la mesure et à la vérification de son efficacité, et les avantages du leadership volontaire peuvent être insuffisants pour motiver les raffineurs à aller de l'avant en devançant la réglementation.

2. Introduction

Environnement Canada doit proposer une réglementation visant à réduire la teneur en soufre du carburant diesel en tenant compte des limites définitives du règlement en cours d'élaboration par l'EPA, qui propose une limite de 15 ppm pour 2006. Par l'entremise de leur association professionnelle, l'Institut canadien des produits pétroliers, beaucoup de raffineurs du Canada ont indiqué qu'ils étaient prêts à s'aligner sur les limites finales et le calendrier de l'EPA.

Par ailleurs, la cible de l'Union européenne (UE) de 50 ppm prévue pour 2005 a déjà été atteinte bien à l'avance par plusieurs des États membres, qui ont utilisé un incitatif fiscal à cette fin. Pour ces mesures, le principal facteur de motivation était les engagements concernant l'assainissement de l'air même si, récemment, les engagements pris dans le cadre du Protocole de Kyoto contribuent, eux aussi, à la réduction des émissions des véhicules grâce aux limites sur le soufre dans le carburant. En mars 2000, l'UE a entrepris des discussions visant à abaisser à 10 ppm la teneur en soufre du carburant diesel.

Ce rapport examine les réglementations, les initiatives volontaires et les instruments économiques utilisés, dans les pays de l'OCDE, pour réduire la teneur en soufre du carburant diesel. On étudie la situation dans quatre pays afin de profiter de leur expérience dans l'application de mesures destinées à accélérer la conversion du marché au carburant diesel à faible teneur en soufre, et on présente une série d'observations en guise de conclusion.

3. Aperçu des mesures appliquées par les pays de l'OCDE pour réduire le soufre dans le carburant diesel

Cette section présente un aperçu des trois sortes de mesures utilisées dans les pays de l'OCDE pour réduire le soufre dans le carburant diesel : la réglemention, les initiatives volontaires et les instruments économiques. Pour un résumé des mesures prises par chaque pays, voir les tableaux des annexes.

3.1 Règlements

Actuellement, dans les pays de l'OCDE et à Hong Kong, la limite pour le soufre dans le carburant diesel des véhicules routiers est de 350 à 500 ppm. Beaucoup de gouvernements, notamment ceux des pays membres de l'UE, de l'Australie et de la Corée, se sont engagés à ramener ces teneurs à 50 ppm en 2005 ou 2006. Cependant, l'UE a entrepris des discussions sur l'opportunité de remplacer cette valeur cible par la qualité « sans soufre » (teneur en soufre inférieure à 10 ppm). Les États-Unis et le Canada, pour leur part, se sont engagés à étudier la possibilité de ramener la limite à 15 ppm en 2006. (Voir l'annexe A.)

3.2 Initiatives volontaires de l'industrie

Les initiatives volontaires de certaines industries visant à réduire le soufre dans le carburant diesel avant que les règlements ne l'exigent peuvent générer des avantages concurrentiels pour ces entreprises. Toutefois, il semble y avoir peu de preneurs. (Voir l'annexe B.)

L'Australie négocie avec les raffineurs pour l'introduction de limites inférieures à celles prévues par la réglementation sur les teneurs en soufre du carburant diesel, notamment pour les marchés urbains. Au début de 2000, soit près de six ans avant la réglementation, BP Amoco a entrepris d'appliquer progressivement à toute l'Australie la limite de 50 ppm prévue pour le carburant diesel, mais en commençant par l'Australie-Occidentale, ce qui correspond à environ 12 % de l'ensemble du marché.

En France, BP Amoco a commencé à distribuer du carburant diesel à 50 ppm à 40 stations services de la ville de Paris, en 1999, et elle a ensuite étendu cette mesure à toutes ses stations services (240), sans frais additionnels pour les consommateurs. De plus, cette société offre la même qualité de carburant à ses clients commerciaux, notamment aux compagnies d'autobus et de transport.

En Irlande, Kelly Fuels a commencé à distribuer, dès novembre 1998, du carburant diesel à très faible teneur en soufre (CDTFTS) contenant 50 ppm de soufre, à titre de mesure volontaire. On ne connaît pas les effets de cette mesure sur sa part du marché.

Le nombre limité d'initiatives volontaires dont nous avons eu connaissance permet de croire qu'elles n'ont pas l'impact stratégique mesurable des instruments économiques. Néanmoins, les sociétés qui prennent le rôle de chef de file semblent profiter d'un avantage concurrentiel, comme c'est le cas pour BP Amoco du fait de ses initiatives en Australie et en France. Cependant, la durée de ces mesures et leur vérification pourraient poser des problèmes, étant donné que les pétrolières pourraient, à leur discrétion, réintroduire des carburants à plus forte teneur en soufre. Il devrait être possible d'éviter ces situations par des accords officiels conclus entre le gouvernement, les pétrolières et d'autres parties intéressées.

3.3 Instruments économiques

Comme on peut le voir sur les tableaux ci-joints, les taxes d'accise sur le carburant diesel sont des sources normales de revenus pour beaucoup de gouvernements. On y présente aussi les taxes destinées à réduire la teneur en soufre. (Voir l'annexe C.)

La Suède est un chef de file, car elle a été le premier pays à mettre en œuvre une taxe environnementale pour réduire le soufre dans le carburant diesel en 1991, qui a été modifiée par la suite en 1992 et en 1996, ce qui a porté à près de 100 % la part du marché du carburant diesel urbain à 10 ppm de soufre.

Les autres pays qui ont utilisé un instrument économique pour accélérer la réduction du soufre dans le carburant diesel sont notamment :

la République tchèque, qui applique une taxe sur la pollution atmosphérique pour le soufre du carburant diesel;

le Danemark, qui, depuis 1999, applique une structure de taxes différentielle (3 cents/L¹) et un incitatif pour les services d'autobus publics utilisant le carburant diesel ultra-léger;

la Finlande, qui, en 1993, a appliqué une différence de taxes (de 3,3 cents/L) afin de promouvoir le carburant diesel à faible teneur en soufre (50 ppm);

Hong Kong, avec son incitatif actuel de 17,6 cents/L visant à encourager l'introduction précoce des carburants à faible teneur en soufre (50 ppm) au cours de l'année 2001;

la Norvège, qui applique une taxe sur le soufre aux carburants diesel contenant plus de 50 ppm de soufre;

le Royaume-Uni, avec sa structure de taxes différentielle (6,6 cents/L) destinée à promouvoir le carburant diesel à très faible teneur en soufre (CDTFTS) (moins de 50 ppm).

D'autres pays, qui ont annoncé leur intention de réduire le soufre dans le carburant diesel ou qui ont entrepris des discussions visant à modifier leur réglementation en utilisant des instruments économiques, notamment l'Allemagne, ainsi que l'Autriche qui s'alignera vraisemblablement sur cette dernière, l'Australie, le Japon et notamment la région de Tokyo, les Pays-Bas et la Suisse.

Les auteurs ont choisi, pour leurs études de cas, les quatre pays qui appliquent des structures de taxes différentielles (le Royaume-Uni, le Danemark, la Finlande et l'Allemagne).