Histoire de l'assurance-chômage - Évolution de 1971 à 1975
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La Loi de 1971 donna naissance au Régime d’assurance-chômage le plus généreux qu’ait connu le Canada. Une protection quasi universelle ainsi qu’un accès relativement facile à un vaste ensemble de prestations élargirent la portée de l’Assurance-chômage, qui permit, à peu de choses près dans la mesure où on l’avait escompté, de venir en aide à un bien plus grand nombre de travailleurs.
Ce que l’on n’avait pas prévu cependant, c’était la mesure dans laquelle le nouveau régime exigerait une aide financière beaucoup plus importante de la part du gouvernement fédéral. Les taux de chômage se maintenaient systématiquement au dessus du seuil où le gouvernement fédéral devait apporter un soutien. Par ailleurs, on s’inquiétait des nombreux abus, et le gouvernement fédéral, quant à lui, s’orientait vers une politique d’austérité, de sorte que l’Assurance-chômage fit bientôt l’objet de la première d’une longue série de modifications destinées à limiter les abus et à contrôler les coûts assumés par l’administration fédérale.
Tout au long de cette période, la CAC prit de l’expansion pour appuyer l’intensification des activités entraînées par la nouvelle Loi. L’administration du programme fut plus largement automatisée.
1971
Moyenne nationale du taux de chômage : 6,2 %.
Prestations versées : 590 millions de dollars
Solde cumulatif du Compte : 235 millions de dollars.
La plus grande partie de l’année fut consacrée aux activités de soutien de la nouvelle législation et à la gestion de la transition de l’ancienne à la nouvelle Loi. On élabora et fit approuver de nombreux règlements découlant de la nouvelle Loi. La Commission prit également des mesures pour gérer la transition entre les demandes déposées en vertu de l’ancienne Loi et les demandes déposées en vertu de la nouvelle.
L’une des principales répercussions de la Loi fut une forte augmentation de l’emploi à la CAC : on engagea du personnel pour faire face à la hausse prévue du nombre de demandes. En décembre 1970, la Commission comptait 4 399 employés. En décembre 1973, on en dénombrait 10 088.
Les questions opérationnelles associées à la phase de transition furent résolues. De nouveaux formulaires, comme les certificats de cessation d’emploi par exemple, furent créés et distribués. On établit des contacts nombreux avec les employeurs et les travailleurs pour les informer de l’évolution de la réglementation et pour tenir compte de nouveaux facteurs, comme l’enregistrement des régimes d’assurance salaire des employeurs et les efforts visant à mettre au point le concept des taux particuliers. La CAC collabora avec les provinces pour régler diverses questions telles que la protection des employés des administrations provinciales ou la cession de prestations à des organismes d’aide sociale.
1972
Moyenne nationale du taux de chômage : 6,2 %.
Prestations versées : 1,868 milliard de dollars.
Taux de cotisation : 90 ¢ par tranche de 100 $ de gains assurables pour les employés.
Maximum des gains hebdomadaires assurables : 150 $.
Solde cumulatif du Compte : - 152 millions de dollars.
Le 2 janvier, la protection universelle du régime selon la nouvelle Loi était tout à fait en place.
La préoccupation incessante de mettre au point la meilleure formule possible pour structurer les politiques de l’État à l’égard du marché du travail conduisit à une autre réorganisation. À partir du 28 janvier, la responsabilité de la Loi sur l’assurance-chômage passa des mains du ministre du Travail à celles du ministre de la Main d’œuvre et de l’Immigration. Cela ramenait, pour la première fois depuis 1966, les responsabilités relatives à l’emploi et à l’assurance sous un même toit.
La première année complète d’application de la Loi 1971 ne fut pas facile. La Commission se rendit compte de la difficulté de continuer à maintenir en parallèle les demandes relevant de la Loi de 1955 et le nouveau système informatisé de paiement des prestations qui servait à traiter les demandes relevant de la Loi de 1971. Malgré une baisse marginale du chômage, le montant des prestations versées avait plus que doublé. Le volume croissant des demandes nécessitait du personnel supplémentaire et une décentralisation de l’administration du régime : le service s’en est trouvé ralenti.
On apportera d’importantes modifications à la Loi sur la formation professionnelle des adultes : la principale avait trait aux conditions d’admissibilité. On fit passer de trois ans à un an la durée de participation des stagiaires au marché du travail. De plus, on créa une allocation de formation de base de 45 $ par semaine. Les stagiaires admissibles à l’assurance-chômage recevaient en général des allocations de 55 $ ou plus s’ils avaient charge de famille, et ces allocations étaient complétées par des prestations d’assurance-chômage. Les allocations de formation étaient redressées tous les ans en fonction de l’évolution de la moyenne des salaires dans le secteur manufacturier.
1973
Moyenne nationale du taux de chômage : 5,5 %.
Prestations versées : 2,004 milliards de dollars.
Taux de cotisation : 1 $.
Maximum des gains hebdomadaires assurables : 160 $.
Solde cumulatif du Compte : – 502 millions de dollars.
Au début de 1973, il devint manifeste que, étant donné le coût des prestations payées en vertu de la nouvelle Loi, le plafond de 800 millions de dollars limitant les avances du FRC au Compte d’assurance-chômage (prévu par les dispositions financières de la Loi) serait bientôt dépassé. Le 17 janvier 1973, l’honorable Robert Andras, ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration, présenta le projet de loi C-124 visant à modifier la Loi afin de supprimer le plafond et à créer des dispositions permettant de ne pas considérer les avances comme des crédits accordés à la Commission. Dans ses observations au sujet du projet de loi, M. Andras déclara que l’imposition d’un plafond sur les avances dans la Loi de 1971 avait été regrettable. Le Parlement avait cru à l’époque qu’il pouvait fournir un moyen de contrôle des coûts du régime. Mais l’expérience n’avait pas été concluante parce qu’il était très difficile de prévoir avec exactitude le coût total du programme pour le gouvernement, étant donné qu’il était fonction des taux de chômage national et régionaux.
Le ministre Andras invoqua trois raisons pour expliquer la nécessité des avances :
- lorsque le revenu des cotisations des employeurs et des employés au cours d’une année civile ne suffit pas à couvrir leur part du coût des prestations d’assurance-chômage et des frais d’administration, on a généralement besoin d’une avance pour couvrir le déficit;
- le montant des cotisations dépend des niveaux d’emploi et de chômage, ce qui entraîne dans le Compte des fluctuations hebdomadaires qui peuvent, à divers moments, rendre des avances nécessaires;
- la part du gouvernement dans les coûts (payable lorsque le taux de chômage national dépasse 4 %) n’est pas effectivement acquittée avant le mois d’avril suivant la fin de l’année civile, et il faut, entre-temps, couvrir les besoins de liquidités.
Malgré les critiques suscitées par l’augmentation du coût du régime, le projet de loi C-124 fut adopté rapidement. Il entra en vigueur le 8 février 1973, le jour même où la Commission aurait manqué d’argent pour payer les prestations d’assurance-chômage.
Le projet de loi C-125
Le ministre Andras présenta également un autre projet de loi en 1973. Le projet de loi C-125 représentait une tentative pour resserrer l’administration du régime et mettre un frein aux présumés abus. Les reportages sur des prestataires représentant «l’équipe de ski de l’Assurance-chômage» dans des endroits comme Banff et d’autres lieux de villégiature de la Floride intensifièrent les pressions politiques qui s’exerçaient dans le sens d’un resserrement des contrôles.
Selon les nouvelles dispositions, les gens qui auraient quitté leur emploi de leur propre chef et sans motif valable, qui auraient perdu leur emploi en raison de leur mauvaise conduite ou qui n’auraient pas postulé ou accepté un emploi convenable devaient accumuler un certain nombre de semaines d’emploi assurable supplémentaires avant d’avoir droit à des prestations. On n’établirait pas de période de prestations initiales pour ces personnes avant qu’elles aient accumulé au moins huit semaines d’emploi assurable à la suite de leur cessation d’emploi.
Dans d’autres cas, des prestataires disposant de périodes de prestations pourraient être exclus pour une durée pouvant aller jusqu’à huit semaines au lieu du maximum de trois semaines en vigueur jusque-là. La Commission devait également disposer du pouvoir de définir ce que l’on entendait par «apte au travail et disponible» et en quoi consistait un emploi convenable. Les employeurs étaient en faveur de dispositions d’exclusion plus strictes. Mais, à une époque où ceux qui avaient légitimement droit à des prestations avaient sans cesse des difficultés à les obtenir, les députés et les syndicats jugèrent le projet de loi irrecevable. Le gouvernement, alors minoritaire à la Chambre des communes, retira le projet de loi C-125 le 29 octobre.
Évolution de la réglementation et du fonctionnement
Le règlement de 1972 qui limitait la période de versement de prestations aux enseignants fut modifié en juin. Le nouveau règlement accordait des prestations durant des périodes de chômage dans des cas comme l’échéance d’un contrat avant la période estivale des vacances ou un emploi comme enseignant occasionnel ou de remplacement.
C’est vers la fin de l’année 1973 que la Commission fixa de nouvelles exigences pour les employeurs qui déclaraient le nombre de semaines d’emploi assurables et les gains de leurs employés ainsi que les circonstances des arrêts de rémunération. Un nouveau système de relevé d’emploi, qui allait entrer en vigueur en 1974, remplacerait le Certificat de cessation d’emploi. Ce système comportait des mécanismes de contrôle devenus indispensables concernant la délivrance du formulaire, et des données plus nombreuses dont on avait besoin pour l’administration du programme et le dépistage des abus. Une fois ces dispositions mises en place, on appliqua également la règle des quatre semaines prévue par la Loi de 1971. On mit un terme au programme spécial d’aide aux prestataires à cause de présumés chevauchements de responsabilité entre les conseillers en emploi des Centres de main-d’œuvre du Canada et les agents d’aide aux prestataires de la CAC.
La révision de la sécurité sociale
Dans le domaine, plus vaste, de la politique sociale, le gouvernement se lança dans une étude fédérale-provinciale approfondie de la sécurité sociale : il publia un document de travail intitulé Document de travail sur la sécurité sociale au Canada, qui finit par porter le nom de Livre orange. Il visait à donner les grandes orientations de la politique qui, de l’avis du gouvernement, permettrait de coordonner efficacement le système canadien de sécurité sociale. Cette étude découlait du mécontentement grandissant à l’égard de l’ampleur des mesures appliquées pour faire échec à la pauvreté et au chômage ainsi que des pressions exercées en faveur d’une plus grande concertation et d’une élucidation des éléments de l’écheveau des compétences dans le domaine de la politique et des programmes sociaux.
Parmi les questions abordées dans cette étude, il y avait celle de savoir comment les prestations des régimes d’assurance sociale seraient traitées dans le cadre d’un système de soutien et d’appoint au revenu. Mais au cours de cette étude, qui s’étendit de 1973 à 1978, l’évolution sociale et économique fit grandir l’inquiétude à l’égard du coût et des répercussions négatives imprévues des programmes sociaux, qui non seulement réduisirent le consensus en faveur de leur expansion, mais menèrent à une série de mesures de restriction, notamment concernant l’Assurance-chômage.
1974
Moyenne nationale du taux de chômage : 5,3 %.
Prestations versées : 2,116 milliards de dollars.
Taux de cotisation : 1,40 $.
Maximum des gains hebdomadaires assurables : 185 $.
Solde cumulatif du Compte : – 418 millions de dollars.
C’est au cours de l’été qu’on entreprit une étude à long terme de la politique et de la législation. À l’automne, la Commission engagea un expert-conseil qu’elle chargea d’entreprendre la première enquête d’opinion publique depuis la promulgation de la Loi de 1971. Il s’agissait de savoir ce que les gens pensaient du régime et plus particulièrement si la nouvelle législation avait modifié leurs opinions. Les principaux résultats de l’enquête révélèrent que la plupart des Canadiens pensaient que le programme était une façon acceptable de répondre aux besoins sociaux de base, mais qu’il fallait apporter des changements. L’étendue des abus, dont un tiers des répondants s’inquiétaient, et la facilité avec laquelle on pouvait obtenir des prestations indiquaient qu’on devrait rendre les règles d’admissibilité plus strictes et demander aux fonctionnaires du régime d’être plus sévères à l’égard des fraudeurs.
La Commission avait commencé à accroître les mesures de contrôle. La campagne spéciale de recherche d’emploi et de placement s’ajoutait au programme courant de contrôle des prestations qui prévoyait l’examen des demandes de prestations en fonction des présentations par les agents d’assurance de la Commission, de rapports de tierces parties et les informations communiquées par les Centres de main-d’œuvre du Canada (CMC) sur les refus de travailler ou de se présenter. Le régime prévoyait une entrevue obligatoire du CMC avec les prestataires ayant des compétences en demande sur le marché du travail. Au cours de ses 14 mois de fonctionnement (jusqu’en 1975), le programme toucha 429 000 prestataires. Sur ce nombre, 33 000 furent placés par les CMC, 46 000 trouvèrent un emploi seuls après avoir reçu les conseils d’un CMC, 3 000 furent placés dans des cours de formation et 144 000 furent exclus ou déclarés inadmissibles parce qu’ils ne cherchaient pas activement de travail ou qu’ils avaient refusé un emploi convenable.
Le 16 décembre, la Cour fédérale du Canada, en statuant sur un appel interjeté par la Fédération des enseignants de l’Alberta, déclara le règlement de 1973 relatif aux enseignants, ultra vires. La Cour estimait que le règlement ne représentait pas un exercice valable des pouvoirs conférés par l’alinéa 58(h) de la Loi. Si cette disposition permettait d’imposer des conditions supplémentaires au versement et à la réception de prestations, et qu’elle limitait le montant ou la période des prestations accordées aux enseignants, elle ne permettait pas, selon la Cour fédérale, d’interdire le versement de prestations en dehors des périodes d’enseignement.
1975
Moyenne nationale du taux de chômage : 6,9 %.
Prestations versées : 3,130 milliards de dollars.
Taux de cotisation : 1,40 $.
Maximum des gains hebdomadaires assurables : 185 $.
Solde cumulatif du Compte : – 97 millions de dollars.
Les effets de plus en plus sensibles de l’Assurance-chômage sur les dépenses fédérales étaient en train de devenir un problème important. Cette année-là, la participation du Fonds du revenu consolidé au financement des coûts du régime dépassa celle des cotisations. En 1970, les paiements d’assurance-chômage représentaient 0,8 % du produit national brut et 4,6 % du budget de l’administration fédérale. En 1975, ces chiffres étaient passés à 2,1 % et 10,1 %. Cette augmentation des coûts déclencha une étude plus sérieuse des prestations et de la structure du régime. On songea à des méthodes de restriction des prestations, mais on demanda également ce que pourrait être l’efficacité d’une fusion de la CAC et de Main-d’œuvre et Immigration du point de vue du service à la clientèle et du marché du travail.
Le contrôle des abus
Une deuxième enquête d’opinion publique sur l’Assurance-chômage fut approuvée par la Commission : elle eut lieu en septembre. Les inquiétudes exprimées et les types de changements souhaités dont l’enquête de 1974 avait fait état se retrouvaient dans le suivi de 1975. Malgré les efforts de la Commission pour circonscrire et réduire les abus du système dont se préoccupaient les répondants, la proportion d’entre eux qui considéraient que les abus étaient répandus avait augmenté légèrement par rapport à l’année précédente. Le public continuait à penser que le nombre de semaines d’admissibilité était beaucoup trop petit. Les répondants estimaient qu’une moyenne de 34 semaines d'emploi assurable serait une condition convenable.
La Commission ajouta donc d’autres conditions : inscription préalable au CMC comme condition de versement des prestations, adoption d’un système de codage des professions Assurance-chômage/CMC identique et amplifié, introduction d’un nouveau Relevé d'emploi avec exemplaire de contrôle à l’intention de la CAC, extension des enquêtes du Revenu national chez les employeurs afin de vérifier l’exactitude des Relevés d'emploi et de confirmer les arrêts de rémunération, et enfin, adoption de méthodes de rapport contrôlées à l’intention des bureaux de placement syndicaux.
Le règlement relatif aux enseignants
En mai, le règlement relatif aux enseignants fut de nouveau modifié à la suite de la décision de la Cour fédérale en 1974. Mais en octobre, le nouveau règlement fut lui aussi déclaré ultra vires à l’occasion d’un appel devant le juge-arbitre. Les motifs étaient en gros les mêmes que ceux de la décision antérieure de la Cour fédérale. La Commission ne fit pas appel de la décision du juge-arbitre devant la Cour fédérale car les enseignants seraient désormais assujettis aux mêmes règles que les autres prestataires pour ce qui était de leur droit à des prestations. Ce traitement, estimait-on, pourrait être acceptable puisque la décision de 1974 de la Cour fédérale précisait que la Commission pouvait refuser de verser des prestations aux enseignants pendant la période annuelle de chômage couvrant les mois de juillet et août. Cette disposition ne s’appliquait qu’à ceux qui étaient assujettis à un contrat permanent, renouvelé d’année en année. Pour ces enseignants, il n’y avait donc pas d’arrêt de rémunération pendant la période annuelle de chômage. C’est donc ainsi que la Commission procéda, et elle n’élabora pas d’autre règlement à l’intention des enseignants pendant le reste de la décennie.
Évolution des prestations de maternité
En mai, le Parlement commença à se pencher sur la Loi modifiant la législation (statut de la femme). Ce projet de loi modifiait les dispositions de la Loi sur l’assurance-chômage relative aux prestations de maternité. Selon la Loi de 1971, les 15 semaines consécutives de prestations devaient généralement commencer huit semaines avant la semaine prévue pour l’accouchement et se terminer six semaines après la date effective de la naissance de l’enfant. Mais en cas de naissance prématurée, le maximum de 15 semaines était réduit par la Loi. Pour les femmes capables de travailler plus longtemps avant la naissance, ces règles ne donnaient pas droit aux 15 semaines de prestations. Les nouvelles dispositions permettaient aux femmes de toucher des prestations de maternité dès la huitième semaine précédant la date prévue pour l’accouchement ou de les prolonger jusqu’à la dix-septième semaine suivant la naissance. Le projet de loi entra en vigueur le 30 janvier 1976.
Formation
On mit à l’essai des mesures financières ayant trait au versement de prestations et d’allocations aux prestataires qui suivaient des cours de formation en vertu de la Loi sur la formation professionnelle des adultes. Ce projet pilote fut appliqué à Terre-Neuve. Il s’agissait d’aborder le financement de la formation du point de vue du développement : les stagiaires admissibles aux prestations d’assurance-chômage ne recevaient qu’une petite partie de leur soutien du revenu sous forme d’allocations de formation. La plus grande partie venait des prestations d’assurance-chômage. Dans la pratique, les prestataires recevaient une allocation nominale de 10 $ par semaine (rendue possible grâce à une modification du Règlement sur la FPA) : cette somme était déduite du montant des prestations d’assurance-chômage ordinaires. L’expérience montra que l’on pouvait envisager d’augmenter la part de l’assurance-chômage consacrée au soutien du revenu pendant la période de formation du prestataire.
