Histoire de l'assurance-chômage - Les modifications de 1975 à la Loi sur l'assurance-chômage (projet de loi C-69)
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Malgré les répercussions financières de la Loi de 1971 sur le budget de l’État et les préoccupations associées aux abus, le gouvernement jugea que le Parlement – minoritaire de 1972 à 1974 – ne serait pas susceptible de modifier la législation. Mais les choses changèrent avec les élections de 1974, qui portèrent au pouvoir un gouvernement majoritaire.
Le 8 juillet 1975, le ministre Andras présenta le projet de loi C-69 pour une première lecture à la Chambre des communes. Le 27 octobre, le Parlement entama la deuxième lecture du projet de loi. Dans ses observations, le ministre Andras déclara que, tout comme les besoins de l’économie et du marché du travail évoluaient constamment, la Loi sur l’assurance-chômage devait elle aussi être modifiée en fonction de l’expérience. Il ajouta que les modifications législatives venaient soutenir les efforts du gouvernement pour répartir ses ressources plus rationnellement tout en conservant l’esprit de la Loi de 1971 et en maintenant l’objectif de la Révision de la sécurité sociale. Ces modifications permettraient en outre d’améliorer la relation entre l’offre et la demande de travail, et de faire face aux complexités et aux injustices de la législation. Les principales modifications proposées entraient dans un certain nombre de catégories que voici.
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Exclusion en cas de démission volontaire
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Échéance de la protection et du versement des prestations à 65 ans
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Élimination du taux de prestations lié à la charge de famille
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Modifications de la formule de calcul du seuil de financement
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Élimination des dispositions relatives au paiement anticipé
- Assouplissement des conditions d’obtention de prestations de maladie
- Cessation volontaire de la perception de prestations
- Prolongation des périodes de référence et de prestations
- Protection des programmes de création d’emplois
- Autres mesures
- Répercussions prévues
- Discussion du projet de loi
Exclusion en cas de démission volontaire
La durée maximale d’exclusion des prestataires qui démissionnaient volontairement sans motif valable, qui étaient renvoyés pour mauvaise conduite ou qui refusaient un emploi convenable passait de trois à six semaines. On savait que le nombre d’exclusions pour démission volontaire s’élevait à 250 000 personnes par an, en dépit, pourtant, d’un taux de chômage assez élevé et d’un faible rapport entre le nombre de postes à pourvoir et le nombre de chômeurs. Cet état de fait renforçait l’idée que la période de trois semaines n’était pas suffisante et qu’il fallait faire davantage pour décourager ce type de comportement.
Échéance de la protection et du versement des prestations à 65 ans
Cette modification faisait passer de 70 à 65 ans la limite d’âge au-delà de laquelle on n’était plus protégé par l’Assurance-chômage. Les personnes de plus de 65 ans ne cotisaient plus au régime et n’étaient plus admissibles à ses prestations. Cependant, la prestation spéciale de départ continuerait d’être versée aux personnes de 65 ans si elles avaient accumulé 20 semaines d’emploi assurable au cours de la période de référence, qu’elles aient ou non cessé de travailler. On fit remarquer que depuis 1971 les programmes fédéraux et provinciaux de soutien du revenu destinés aux personnes de 65 ans et plus s’étaient beaucoup améliorés. Prolonger la protection de l’Assurance-chômage au-delà de 65 ans provoquerait des chevauchements indésirables entre les programmes.
Élimination du taux de prestations lié à la charge de famille
On éliminait le taux de prestation spécial de 75 % introduit en 1971. Le taux ordinaire de 66.67 % s’appliquerait désormais à tous les prestataires et à toutes les étapes des prestations. Le gouvernement fit valoir qu’il s’était occupé des besoins de toutes les personnes à faible revenu avec charge de famille au moyen de mesures récentes visant à augmenter et à indexer les allocations familiales et à indexer les taux d’impôt sur le revenu et qu’en conséquence, il n’était plus nécessaire d’accorder de prestations spéciales aux prestataires à faible revenu.
Modifications de la formule de calcul du seuil de financement
Le seuil de 4 % de taux de chômage au-delà duquel le gouvernement devait assumer les coûts supplémentaires à l’égard de la période des prestations initiales et du rétablissement de cette période, était remplacé par un taux redressé automatiquement tous les ans en fonction d’une moyenne mobile, calculée sur huit ans, des taux mensuels de chômage national. Pour 1976, le nouveau seuil serait établi, selon les estimations, à 5,6 %. Le coût de la prolongation des prestations à l’intention des personnes au chômage pendant de plus longues périodes continuerait d’être assumé intégralement par le gouvernement fédéral.
Élimination des dispositions relatives au paiement anticipé
Le paiement anticipé de prestations aux prestataires de la première catégorie était à l’origine censé inciter fortement ces travailleurs à retrouver du travail dans les premières semaines suivant leur demande. Mais rien de cela ne s’était produit. En 1974, par exemple, 85 % des prestataires ayant fait l’objet d’un paiement anticipé étaient encore au chômage après six semaines de prestations. Par contre, parmi ceux qui n’avaient pas reçu de paiement anticipé, 66 % seulement étaient encore au chômage à ce stade.
Assouplissement des conditions d’obtention de prestations de maladie
On donnait droit aux prestataires de la première catégorie à une période de prestations de maladie pouvant aller jusqu’à 15 semaines au cours des 39 semaines possibles de prestations initiales et de rétablissement de prestations initiales. Ils ne pouvaient auparavant toucher de prestations que pendant les 29 premières semaines. La limitation en vigueur, aux termes de laquelle l’obtention de prestations ordinaires réduisait le droit à des prestations de maladie, serait également éliminée. Selon les nouvelles dispositions proposées, on pourrait toucher jusqu’à 10 semaines de prestations ordinaires au cours des deux premières étapes, sans pour autant que l’admissibilité aux prestations de maladie soit réduite.
Cessation volontaire de la perception de prestations
Cette modification devait permettre aux prestataires de mettre fin de leur propre chef à une période de prestations et d’en établir une autre si c’était leur intérêt. Cette option pouvait servir par exemple à être admissible à des prestations de maladie ou de maternité. Elle éliminait la rigidité d’un système qui exigeait que toutes les demandes établies passent par toutes les étapes prévues de prestations avant de prendre fin.
Prolongation des périodes de référence et de prestations
Selon cette nouvelle disposition, on permettait de prolonger la période de référence à 104 semaines. Le principe s’appliquait aux prestataires qui étaient inactifs pour des raisons indépendantes de leur volonté. Il pouvait s’agir de gens inaptes au travail en raison d’une maladie, d’une invalidité ou d’une mise en quarantaine, de gens qui touchaient des indemnités d’accident du travail, de prestataires qui suivaient des cours de formation approuvés ou de détenus d’établissements correctionnels.
On prévoyait également la prolongation à 104 semaines de la période de prestations accordée aux personnes touchant des indemnités d’accident du travail et aux détenus d’établissements correctionnels. La maladie, l’invalidité et la mise en quarantaine ainsi que la formation approuvée étaient exclues de la liste des motifs de prolongation de la période de prestations parce que des prestations étaient déjà prévues dans ces cas-là. On proposait ces deux modifications pour tenir compte du nombre de prestataires qui avaient encore besoin de ces dispositions et pour s’assurer que ces personnes avaient pleinement accès à l’assurance-chômage. On avait tout d’abord cru que les conditions d’accès moins rigoureuses prévues par la Loi de 1971 élimineraient la nécessité de ces prolongations, mais l’expérience avait prouvé le contraire.
Protection des programmes de création d’emplois
Étant donné l’importance accordée par le gouvernement aux nouveaux programmes de création directe d’emplois, la protection de l’Assurance-chômage était étendue aux promoteurs de certains programmes de création d’emplois du gouvernement.
Autres mesures
Le projet de loi C69 prévoyait un certain nombre d’autres dispositions. La délivrance des numéros d’assurance sociale (NAS) devenait plus facile, par exemple dans les cas de perte ou de vol de cartes d’assurance sociale utilisées frauduleusement. Les pouvoirs de réglementation de la Commission étaient élargis pour ce qui était des droits et obligations des prestataires, de la réduction des cotisations lorsque l’employeur offrait un régime d’assurance-salaire et des frais de déplacement des personnes qui devaient se présenter aux auditions d’un juge-arbitre.
Répercussions prévues
Le gouvernement prévoyait que, si toutes les nouvelles dispositions entraient en vigueur en janvier 1976, on obtiendrait une économie nette de 170 millions de dollars pour l’année, en supposant un taux de chômage de 7 %. L’augmentation nette des coûts pour les employeurs et les employés était évaluée à 490 millions de dollars pour 1976. Quant à la réduction nette des coûts pour l’administration fédérale, elle s’élèverait à environ 660 millions de dollars. On aurait besoin d’augmenter les cotisations pour compenser l’augmentation des coûts pour les employeurs et les employés.
Un document établi par la Commission, intitulé Unemployment Insurance Program – Proposed Legislative Changes in Bill C-69 (Le Régime d’assurance-chômage – Modifications législatives proposées par le projet de loi C-69), fut déposé au cours de l’examen du Comité parlementaire. On y analysait la philosophie et les objectifs des dispositions de la législation de 1971 et l’évolution qui avait donné lieu aux propositions énumérées dans le projet de loi. On y décrivait les répercussions positives du programme depuis 1971 :
- transfert direct de fonds à deux millions de prestataires par an;
- redistribution du pouvoir d’achat vers des secteurs et des groupes fortement touchés par le chômage;
- réduction de la dépendance à l’égard de l’aide sociale;
- stabilisation automatique de l’économie;
- protection du revenu en période de maladie et de maternité pour ceux et celles qui ne bénéficiaient pas d’un régime privé.
On y rappelait également un certain nombre de répercussions négatives, notamment l’augmentation des coûts, certains effets de démotivation (illusoires et réels), des complications et des injustices et enfin l’ambivalence de l’opinion publique. Le public en effet estimait que le programme était fondamentalement valable, mais on dénonçait en même temps ses aspects négatifs. Le document résumait également les effets de démotivation du programme, ses injustices et ses aspects rigides :
- impression dans le public que beaucoup de gens touchaient des prestations d’assurance-chômage alors qu’ils pouvaient trouver du travail;
- coexistence de postes vacants et d’un taux de chômage élevé;
- grand nombre de prestataires qui, aux termes de la nouvelle Loi, refusaient un emploi convenable, n’étaient pas disponibles ou ne cherchaient pas vraiment du travail;
- augmentation du nombre de démissions volontaires, qui avait presque doublé depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle Loi;
- règles arbitraires liées à l’achèvement des prestations;
- prestataires de la première catégorie non tenus de chercher un emploi pendant cinq semaines;
- règles pesantes liées aux prestations de maladie et de maternité.
On avait bien constaté certains effets de démotivation, à divers degrés, dans toute la population des prestataires, mais ces effets étaient le plus sensibles parmi les membres des catégories croisées suivantes :
- les prestataires sans charge de famille;
- les femmes depuis longtemps dans la population active;
- les jeunes hommes, surtout ceux de la deuxième catégorie;
- les personnes de plus de 65 ans;
- les employés du secteur administratif et des services;
- les gens qui démissionnaient de leur propre chef sans motif valable.
Le dilemme auquel on était confronté était que des mesures de contrôle administratif pourraient régler les problèmes associés à certaines catégories de prestataires, mais qu’elles ne suffiraient pas, par elles-mêmes, à résoudre les questions de la démotivation, de l’augmentation des coûts, et des injustices et complications. Il fallait pour cela recourir à des modifications législatives : le document présentait les propositions du projet de loi C69 du point de vue de leur logique et de leurs répercussions sur les prestataires et sur les coûts des prestations.
Discussion du projet de loi
Les députés soutenaient généralement la disposition du projet de loi C69 relative à la cessation volontaire des périodes de prestations, mais la plupart de ses éléments attirèrent la critique des parties d’opposition et des groupes d’intérêts. Leurs arguments traduisaient des points de vue qui s’étaient exprimés dans le cadre de la discussion du Livre blanc de 1970 et de la Loi de 1971. Ces points de vue furent réitérés régulièrement au cours des années qui suivirent. Les partisans d’une action syndicale et sociale estimaient que les propositions faisaient retomber le poids des problèmes d’assurance sur le dos de ceux qui en avaient le moins les moyens. Beaucoup d’entre eux voyaient dans ces changements un désir de réduire les coûts alors qu’ils estimaient que le gouvernement fédéral devrait conserver la responsabilité de la gestion de l’économie et du plein emploi. Les employeurs estimaient que le projet de loi n’allait pas assez loin dans le sens d’une réduction des effets de démotivation engendrés par le système.
Les dispositions relatives à la cessation de la protection et des prestations à partir de 65 ans furent énergiquement critiquées par l’opposition, qui estimait que beaucoup de gens de 65 ans et plus ne recevaient pas de pension de retraite en relation avec leur emploi antérieur. L’élimination du taux de prestations en fonction de la charge de famille et le nouveau système de financement furent jugés injustifiés par certains. D’autres encore s’opposèrent aussi à la protection des promoteurs de création d’emplois puisque, selon eux, ces promoteurs étaient en réalité des travailleurs indépendants.
L’examen du projet de loi C69 à la Chambre des communes, au Sénat et par le Comité donna lieu à des modifications mineures de la formulation de certaines de ses dispositions, mais les principales dispositions demeurèrent intactes. Le projet de loi reçut la sanction royale le 20 décembre 1975, et la plupart de ses dispositions entrèrent en vigueur en janvier 1976.
