Histoire de l'assurance-chômage - Les modifications de 1989 à la Loi sur l'assurance-chômage (projet de loi C-21)

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Après les élections générales de 1988, on se mit au travail, on entreprit de modifier les politiques d’emploi et d’assurance-chômage pour accroître la capacité du marché du travail canadien à répondre à l’évolution technologique et aux préoccupations grandissantes à l’égard de la concurrence avec les autres pays.

À l’époque où fut créé le Régime d’assurance-chômage, on pouvait se permettre de penser que la plupart des chômeurs retrouveraient du travail dans le même domaine et vraisemblablement dans la même collectivité. Le caractère radical de l’évolution structurelle de l’économie rendait désormais ces hypothèses moins plausibles. Cependant, on estimait qu’un programme de soutien du revenu faisait peu pour inciter les gens à acquérir de nouvelles compétences ou à s’adapter d’une manière ou d’une autre à un marché du travail plus fluide. L’Organisation de coopération et de développement économiques avait invité les nations à réorienter les ressources : il fallait passer d’un remplacement «passif» du revenu ou de politiques de soutien «passives», comme l’était l’assurance-chômage, à des politiques «actives» qui favoriseraient l’adaptation, qu’il s’agisse de formation, de counselling, de mobilité ou de travail indépendant. Au Canada, de nombreuses études avaient fait état des arguments en faveur de cette perspective.

Les gouvernements successifs avaient répondu à ce besoin en s’efforçant de relier l’assurance-chômage à la création d’emplois, au-delà de la fonction fondamentale de placement établie depuis les années 1960. Depuis la promulgation du projet de loi C-27 en 1977, on n’avait eu accès aux fonds de l’assurance-chômage qu’à titre limité pour soutenir la création d’emplois, la formation et d’autres «utilisations productives». Le gouvernement voulait désormais étendre l’application de ces mesures actives.

La Stratégie de mise en valeur de la main-d’œuvre (SMMO) en fut le moyen. On l’annonça tout d’abord dans le discours du Trône du 3 avril 1989, puis l’honorable Barbara McDougall en exposa les détails dans une déclaration à la Chambre des communes le 11 avril. Un document intitulé Le nouveau mode d’emploi en donnait les grandes lignes. La ministre McDougall expliqua que la SMMO poursuivait quatre objectifs :

une formation plus étendue et meilleure dans le secteur privé;
un recours plus fréquent au fonds d’assurance-chômage pour financer des mesures actives de formation et de réemploi;
réagir aux questions soulevées en vertu de la Charte des droits et libertés à l’égard des prestations d’assurance-chômage;
réduire les éléments de démotivation du Régime d’assurance-chômage.

Le projet de loi C-21, qui proposait des modifications législatives destinées à permettre l’application de la Stratégie de mise en valeur de la main-d’œuvre, fut déposé à la Chambre des communes le 1^er juin. Rejetant implicitement les recommandations des commissions Macdonald et Forget, il maintenait le Régime d’assurance-chômage tel quel tout en accentuant beaucoup plus l’importance des stratégies d’emploi actives. Le projet de loi représentait pour ses auteurs une réforme modeste et impartiale du Régime d’assurance-chômage. Le gouvernement y voyait un effort pour réorienter les dépenses de façon à améliorer le fonctionnement du marché du travail et à remplir les obligations imposées par la Charte.

L’élargissement des prestations
Les critères d’admissibilité et de durée
L’augmentation des pénalités
Modifications proposées au barème des prestations d’a.-c.
Les répercussions de la suspension de la norme variable d’admissibilité

L’élargissement des prestations

On décida de remplacer les prestations de paternité introduites en 1988 et les prestations d’adoption par 10 semaines de prestations parentales. Ces prestations pouvaient être demandées par un seul des parents ou partagées entre eux en tout temps à partir de l’arrivée de l’enfant au domicile des parents, jusqu’à échéance de 52 semaines après cette date.

Un prestataire pouvait, au cours d’une même période de prestations, toucher jusqu’à 30 semaines de prestations spéciales (maladie, maternité et parentales) au total, même si son droit à des prestations ordinaires était inférieur. Les prestations de maternité restaient limitées à la période entourant la naissance, excepté lorsque l’enfant était hospitalisé. Cependant, ces prestations pouvaient être touchées en tout temps dans le délai de la période de prestations.

Comme nous l’avons fait remarquer dans le chapitre précédent, le projet de loi C-21 intégrait les effets de récentes décisions judiciaires relevant de la Charte et des droits de la personne. On étendait la protection de l’assurance-chômage aux travailleurs de plus de 65 ans, tout en éliminant les trois semaines de prestations spéciales de retraite. On accordait également la protection de l’assurance-chômage aux personnes employées par des membres de leur famille ou des personnes avec lesquelles elles étaient intimement liées, si les conditions d’emploi étaient globalement comparables au type de contrat de travail qui pourrait exister entre des personnes ayant des rapports plus lointains, comme ce serait le cas d’étrangers.

Les critères d’admissibilité et de durée

Le projet de loi C-21 modifiait les critères d’admissibilité et de durée pour créer un système en une seule étape en fonction à la fois du nombre de semaines d’emploi admissibles et du taux de chômage enregistré dans la région économique. On y éliminait la disposition relative aux réitérants. Il s’agissait de prolonger les prestations aux personnes résidant dans des régions à chômage élevé, quoiqu’à des taux différents.

L’augmentation des pénalités

Le projet de loi sanctionnait plus sévèrement les personnes qui quittaient volontairement leur emploi sans motif valable, refusaient un emploi ou étaient renvoyées pour mauvaise conduite : la période d’exclusion passait de 7 à 12 semaines. Le taux des prestations faisant suite à une exclusion passait de 60 % à 50 %, à titre de pénalité supplémentaire.

L’effet net de tous ces changements devait, selon les prévisions, entraîner une économie annuelle de 1,2 milliard de dollars. Ces fonds seraient consacrés au versement de certaines prestations augmentées et à un budget d’utilisations productives plus vaste destiné à soutenir les objectifs de formation de la SMMO.

Modifications proposées au barème des prestations d’a.-c.

Nombre de semaines de prestations d'a.-c.
Taux de chômage de la région du prestataire

Semaines de travail	6% ou moins	6% à 7%	7% à 8%	8% à 9%	9% à 10%	10% à 11%	11% à 12%	12% à 13%	13% à 14%	14% à 15%	15% à 16%	plus 16%
10											37	39
11										36	38	40
12									35	37	39	41
13								34	36	38	40	42
14							33	35	37	39	41	43
15						30	34	36	38	40	42	44
16					27	31	35	37	39	41	43	45
17				24	28	32	36	38	40	42	44	46
18			21	25	29	33	37	39	41	43	45	47
19		19	22	26	30	34	38	40	42	44	46	48
20	17	20	23	27	31	35	39	41	43	45	47	49
21	18	21	24	28	32	36	40	42	44	46	48	50
22	19	22	25	29	33	37	41	43	45	47	49	50
23	20	23	26	30	34	38	42	44	46	48	50	50
24	21	24	27	31	35	39	43	45	47	49	50	50
25	22	25	28	32	36	40	44	46	48	50	50	50
26	22	25	28	32	36	40	44	46	48	50	50	50
27	23	26	29	33	37	41	45	47	49	50	50	50
28	23	26	29	33	37	41	45	47	49	50	50	50
29	24	27	30	34	38	42	46	48	50	50	50	50
30	24	27	30	34	38	42	46	48	50	50	50	50
31	25	28	31	35	39	43	47	49	50	50	50	50
32	25	28	31	35	39	43	47	49	50	50	50	50
33	26	29	32	36	40	44	48	50	50	50	50	50
34	26	29	32	36	40	44	48	50	50	50	50	50
35	27	30	33	37	41	45	49	50	50	50	50	50
36	27	30	33	37	41	45	49	50	50	50	50	50
37	28	31	34	38	42	46	50	50	50	50	50	50
38	28	31	34	38	42	46	50	50	50	50	50	50
39	29	32	35	39	43	47	50	50	50	50	50	50
40	29	32	35	39	43	47	50	50	50	50	50	50
41	30	33	36	40	44	48	50	50	50	50	50	50
42	30	33	36	40	44	48	50	50	50	50	50	50
43	31	34	37	41	45	49	50	50	50	50	50	50
44	31	34	37	41	45	49	50	50	50	50	50	50
45	32	35	38	42	46	50	50	50	50	50	50	50
46	32	35	38	42	46	50	50	50	50	50	50	50
47	33	36	39	43	47	50	50	50	50	50	50	50
48	33	36	39	43	47	50	50	50	50	50	50	50
49	34	37	40	44	48	50	50	50	50	50	50	50
50	34	37	40	44	48	50	50	50	50	50	50	50
51	35	38	41	45	49	50	50	50	50	50	50	50
52	35	38	41	45	49	50	50	50	50	50	50	50

Autres changements

Le projet de loi C-21 simplifiait l’administration du régime et le rendait plus équitable et plus souple. De nombreuses autres modifications actualisaient les dispositions de la Loi relatives aux conflits de travail pour régler certaines questions techniques, mais litigieuses. Par exemple, les personnes qui avaient prévu des congés de maladie, de maternité, parentaux ou de formation avant un arrêt de travail avaient désormais droit à des prestations.

Le projet de loi prévoyait des amendes pour les employeurs qui établiraient de fausses déclarations ou des déclarations trompeuses, et donnait à la Commission le pouvoir de reconsidérer rétroactivement les demandes de réduction des cotisations d’employeurs incriminés.

On faisait passer de 36 à 72 mois l’échéance de recouvrement des paiements en trop.

Le projet de loi comportait également une disposition transitoire permettant d’appliquer le principe de non-rétroactivité à la plupart des nouvelles dispositions.

Les utilisations productives

Des modifications importantes permirent d’étendre l’application des utilisations productives de l’assurance-chômage, qu’il s’agisse de formation, d’aide à la réinstallation, du travail indépendant ou des stimulants au réemploi. De plus, le projet de loi prévoyait le pouvoir de créer des règlements pour accorder des fonds d’assurance-chômage à l’égard de frais comme les suivants : frais de cours, allocations supplémentaires de formation pour couvrir les frais de garde d’enfants à charge et les frais de déplacement, ainsi que d’autres dépenses comme les frais de déménagement. On pouvait également faire passer de 104 à 156 semaines la période de prestations des prestataires qui suivaient des programmes de formation.

Le projet de loi exigeait que le gouvernement consulte les organisations d’employeurs et d’employés sur le coût et la conception d’un plan annuel des utilisations productives. La nouvelle Loi disposait que les dépenses prévues ne pourraient pas dépasser 15 % du total estimatif des dépenses d’assurance-chômage.

Le financement

Dans le budget de 1989, le ministre des Finances annonça que le gouvernement avait l’intention de réduire ses dépenses en mettant fin au financement des prestations complémentaires régionales. Cela complétait le processus d’imputation progressive aux cotisants de l’ensemble des coûts du Régime d’assurance-chômage et d’une grande partie des coûts des services de placement.

Le projet de loi gelait les taux de cotisation de 1990 à 1992, à raison de 2,25 $ par tranche de 100 $ pour les employés et de 3,15 $ pour les employeurs. Le gouvernement se rendait compte que cela ne suffirait pas à couvrir les dépenses d’assurance-chômage prévues, mais il craignait qu’une forte augmentation ait des effets négatifs sur l’état de l’économie. Il promit de prêter des fonds à l’assurance-chômage pour couvrir le déficit qui devait, selon les prévisions, atteindre environ 3 milliards à la fin de 1992.

Le débat à la Chambre des communes

Le projet de loi fut présenté en deuxième lecture le 21 juin, puis confié à un comité législatif qui organisa des réunions publiques dans tout le Canada, où les représentants des entreprises, des travailleurs et des groupes d’action sociale exprimèrent leurs points de vue traditionnels sur ces questions. On appuyait un grand nombre des améliorations proposées, mais on critiqua énormément le retrait de la participation du gouvernement au financement de l’assurance-chômage.

L’un des objets de la controverse était l’effet du projet de loi C-21 sur les prestataires. Une analyse d’impact effectuée par le ministère indiquait qu’il n’y aurait pas d’effets sensibles dans les régions à chômage élevé. Les études entreprises par et pour les groupes de défense des travailleurs et les groupes communautaires, comme le Congrès du travail du Canada et les Travailleurs unis de l’acier, indiquaient que les modifications législatives proposées contraindraient de nombreux prestataires à recourir à l’aide sociale.

Le Comité présenta son rapport à la Chambre des communes le 10 octobre 1989. Au cours de l’examen à la Chambre, le ministre proposa deux changements importants à la suite des observations communiquées au cours des audiences du comité législatif. Il s’agissait tout d’abord d’inclure dans la Loi une définition de l’expression «motif valable», suivie d’une courte liste d’exemples, tel, entre autres, le harcèlement sexuel. Cette idée avait toujours fait partie de la jurisprudence, mais elle serait désormais enchâssée dans la Loi.

Selon la définition, il y aurait motif valable de quitter volontairement un emploi lorsque «étant donné l’ensemble des circonstances (...) le prestataire n’avait pas d’alternative raisonnable sinon de quitter immédiatement son emploi» (traduction). La notion de motif valable serait appliquée dans les circonstances suivantes mais sans s’y limiter : le harcèlement sexuel ou d’autre nature, l’obligation d’accompagner son conjoint, la discrimination pour les motifs définis dans la Loi canadienne sur les droits de la personne, des conditions de travail représentant un danger pour la santé ou la sécurité ou l’obligation de prendre soin d’un enfant. Le facteur déterminant serait l’absence d’alternative raisonnable.

La ministre McDougall apporta une deuxième modification au projet de loi : les parents d’enfants aux besoins spéciaux auraient droit à cinq semaines supplémentaires de prestations parentales au titre des soins supplémentaires. Le projet de loi fut adopté en troisième lecture à la Chambre le 6 novembre, après quoi il fut présenté au Sénat.

Les régions économiques

Le 7 novembre 1989, le gouvernement annonça la nouvelle répartition des régions économiques que l’on ferait entrer en vigueur en même temps que la future loi C-21. Le nombre de régions passait de 48 à 62, et les limites en étaient modifiées en vue d’un «calcul plus juste des prestations versées aux prestataires et d’une amélioration de la capacité de l’assurance-chômage à mieux tenir compte des disparités régionales des marchés du travail du Canada».

Le débat au Sénat

Alors que le gouvernement s’attendait à ce que la législation puisse entrer en vigueur dès le 1^er janvier 1990, les sénateurs libéraux, majoritaires, avaient exprimé le désir d’examiner le projet de loi C-21 en détail. Le gouvernement considéra l’action du Sénat comme une mesure d’obstruction à la volonté de la chambre élue.

Lorsque le Sénat décida d’examiner en profondeur le projet de loi et d’organiser de vastes audiences publiques, la situation devint problématique. Par exemple, l’ancienne législation relative à la norme variable d’admissibilité viendrait à expiration le 4 janvier 1990, et on ne disposait d’aucun pouvoir officiel pour augmenter les cotisations le 1^er janvier.

Le Sénat proposa ce qu’il appela un compromis : prolonger l’application de la norme variable d’admissibilité par l’adoption d’un projet de loi émanant du Sénat, le projet de loi S2. Le gouvernement refusa d’envisager cette solution, faisant valoir que la promulgation rapide du projet de loi C-21 aurait le même effet. La disposition relative à la norme variable d’admissibilité vint à expiration. L’application soudaine d’une norme d’admissibilité de 14 semaines pour tous les prestataires, exception faite des réitérants (14 à 20 semaines), contraignit EIC à reprogrammer ses ordinateurs et à élaborer des programmes d’information à l’intention du personnel et des prestataires pour leur expliquer les répercussions de ce changement.

Concernant les cotisations, le gouvernement annonça le 22 décembre 1989 que les taux de 1990 seraient identiques à ceux de 1989 en attendant la promulgation du projet de loi C-21. Une fois la loi promulguée, les taux seraient augmentés rétroactivement au 1^er janvier, à raison de 2,25 $ pour les employés et 3,15 $ pour les employeurs. Revenu Canada encouragea les employeurs et les employés à cotiser de leur propre gré au taux supérieur dès le 1^er janvier ou à se préparer à des paiements rétroactifs. On leur demanda également de commencer à percevoir des cotisations parmi les travailleurs âgés de 65 ans et plus. La grande majorité des employeurs suivit ce conseil.

Après de nombreuses audiences à Ottawa et des visites à Canso (Nouvelle-Écosse) et à St. John’s (Terre-Neuve), le Comité spécial du Sénat chargé du projet de loi C-21 déposa son rapport en février 1990. On y retrouvait beaucoup des préoccupations classiques à l’égard des changements proposés aux dispositions relatives aux normes d’admissibilité, à la durée des prestations et aux pénalités d’exclusion. On s’interrogeait surtout sur l’avenir des prestations aux pêcheurs, même si ces prestations n’étaient que très peu touchées par le projet de loi C-21. Les sénateurs libéraux soutenaient que le retrait du financement de ces prestations par le gouvernement risquait d’ouvrir la porte à leur érosion éventuelle, puisque les pêcheurs ne versaient qu’environ 20 millions de dollars en cotisations, tandis qu’ils touchaient 260 millions en prestations.

Dans les mois qui suivirent, le Sénat et la Chambre échangèrent des messages, et l’on apporta quelques changements au projet de loi C-21. Par exemple, au sujet des dispositions de l’assurance-chômage relatives à la pêche, le gouvernement convint de soumettre à l’examen attentif de la Chambre toute proposition de changement à la réglementation des pêches avant de l’appliquer. Le règlement sur les prestations aux pêcheurs était toujours fondé sur la structure d’admissibilité aux prestations, notamment sur la disposition relative aux réitérants et sur la norme variable d’admissibilité en vigueur avant le 6 janvier 1990.

Cependant, le projet de loi en restait là, la majorité du Sénat s’opposant toujours au gouvernement à ce sujet de même qu’au projet de loi établissant la taxe sur les produits et services. L’impasse persista jusqu’à ce que le Premier ministre Mulroney modifie l’équilibre du pouvoir au Sénat au moyen de nominations ordinaires et de la nomination de huit autres sénateurs grâce à une disposition constitutionnelle à laquelle on n’avait jamais eu recours auparavant. La nouvelle majorité progressiste conservatrice du Sénat permit de procéder à l’approbation finale du projet de loi C21 le 22 octobre 1990.

Mise en œuvre

La Loi C-21 reçut la sanction royale le 23 octobre 1990. Le retrait de la participation du gouvernement au financement du Régime d’assurance-chômage devint effectif le lendemain, mettant fin à un retard qui avait contraint le gouvernement à investir jusque-là 2,4 milliards dans le Régime d’assurance-chômage. La plupart des autres dispositions du projet de loi entrèrent en vigueur le 18 novembre. Ce délai d’environ un mois permit à la Commission de préparer la mise en application de la nouvelle loi.

Le 24 octobre, le gouvernement présenta à la Chambre des communes les modifications envisagées à l’égard du règlement concernant les pêcheurs. Le gouvernement s’était en effet engagé envers le Sénat à donner à la Chambre la possibilité d’examiner en profondeur les changements proposés à ces dispositions. Le règlement proposé conservait certaines dispositions, comme la norme variable d’admissibilité et les dispositions relatives aux réitérants, mais il étendait également aux pêcheurs les améliorations contenues dans la Loi C-21.

Les répercussions de la suspension de la norme variable d’admissibilité

En 1991, le Comité permanent du travail, de l’emploi et de l’immigration de la Chambre des communes demanda à EIC de procéder à une analyse afin de chiffrer les effets de l’interruption temporaire de la norme variable d’admissibilité entre février et octobre 1990. On constata une augmentation marquée des demandes : on en avait établi cinq fois plus qu’au cours de la même période en 1989. Dans la région de l’Atlantique, on en avait établi près de huit fois plus qu’en 1989.

L’étude conclut que la hausse de la norme d’admissibilité n’avait pas entraîné une surcharge dans le programme d’aide sociale et que les modifications apportées aux normes d’admissibilité modifiaient le comportement des prestataires d’assurance-chômage.