Histoire de l'assurance-chômage - Évolution de 1956 à 1970
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La nouvelle Loi sur l’assurance-chômage fut adoptée à la fin d’une longue période de forte croissance de l’économie et de la main-d’œuvre canadiennes, et au terme d’une époque où le rôle prédominant du gouvernement fédéral dans les relations intergouvernementales n’avait à peu près jamais été contesté. Le programme attestait désormais la conviction qu’un gouvernement central fort pouvait répondre aux besoins des travailleurs bien au-delà des limites étroites du régime initial de 1940.
Le fonctionnement du régime fut mis à l’épreuve par le retour à des cycles plus traditionnels de l’économie et du chômage. L’augmentation du chômage entraîna une demande accrue de prestations et des attentes plus grandes à l’égard de l’aide gouvernementale. Cela encouragea un mouvement vers l’universalisation et une tendance à assouplir les principes d’assurance : protection plus large, conditions d’admissibilité plus faciles et augmentation des prestations, au moyen de modifications à la Loi au cours de sa durée d’application.
L’assurance-chômage fut également touchée par les grandes politiques sociale et économique. En règle générale, les années 1950 et plus encore les années 1960 furent des périodes qui virent s’accroître le rôle du gouvernement dans la plupart des secteurs de la vie des Canadiens. La forte augmentation des revenus et les attentes de plus en plus grandes des contribuables aidèrent les gouvernements à étendre le filet de sécurité sociale dans toutes les directions. C’est dans le cadre de cette tendance que le gouvernement fédéral se servit de plus en plus de l’assurance-chômage pour offrir un soutien du revenu plus large et pour atteindre ses objectifs macro-économiques.
L’un de ces objectifs était d’intervenir activement sur le marché du travail : le rôle du gouvernement fédéral dans les affaires relatives au marché du travail avait jusque-là été plutôt limité. On mit l’accent sur les services de placement par l’intermédiaire du Service national de placement de l’assurance-chômage à l’intention des gens qui n’avaient pas encore trouvé d’emploi. Au cours des années 1960, la plupart des gouvernements canadiens, y compris le gouvernement fédéral, commencèrent à appliquer des politiques plus actives à l’égard du marché du travail, s’occupant de créer des emplois et d’offrir des programmes de formation pour tenter de mieux gérer l’évolution des marchés du travail. Le rapport entre l’assurance-chômage et cette politique globale fit l’objet d’une étude permanente. Vers le milieu des années 1960, on déploya une série d’efforts pour trouver des structures et des moyens qui permettraient de relier efficacement le soutien au revenu traditionnel et les fonctions de contrôle des prestations de l’assurance-chômage avec les programmes d’emploi et de formation.
Au cours de cette période, les grands principes de base du régime restèrent essentiellement les mêmes. Cependant, à partir de 1961, l’assurance-chômage fut l’objet d’une suite d’études qui, dans la foulée des nouvelles perspectives gouvernementales, établirent le cadre d’un régime élargi d’assurance-chômage impliquant tout un train d’autres programmes de sécurité du revenu.
1956
Moyenne nationale du taux de chômage : 3,4 %.
Prestations versées : 231 millions de dollars.
Solde cumulatif de la Caisse : 875 millions de dollars.
Le règlement sur les emplois saisonniers promulgué en 1955 fut abrogé avant son entrée en vigueur le 27 octobre 1956. Cela mit fin à une brève période de restrictions des prestations pour les travailleurs de la navigation intérieure, les dockers et les employés des exploitations forestières et des entreprises d’abattage.
Le gouvernement promulgua la Loi sur l’assistance-chômage pour offrir un soutien du revenu à ceux qui n’étaient pas admissibles à l’assurance-chômage. Le coût de cet important programme d’aide sociale fut partagé entre les administrations fédérale et provinciales.
Les modifications apportées le 30 septembre 1956 à la Loi sur l’assurance-chômage assouplirent les conditions d’admissibilité à l’égard d’une deuxième demande ou d’une demande subséquente. Auparavant, si une période de prestations en suivait une autre, les prestataires devaient avoir accumulé au moins 30 semaines de cotisations au cours des 52 semaines précédentes (ou depuis le début de la dernière période de prestations si cela remontait à plus de 52 semaines avant la date de la demande). Selon les nouvelles dispositions, la condition des 30 semaines fut ramenée à 24 semaines. Cette règle s’appliquait aux travailleurs qui avaient un emploi pendant un peu moins de 30 semaines par an et elle s’appliquait plus particulièrement aux groupes qui avaient tendance 0… faire l’objet de licenciements à un moment où ils ne pouvaient pas toucher de prestations saisonnières. Le gouvernement estimait qu’en changeant cette situation il permettait à beaucoup de prestataires qui n’avaient pu obtenir de prestations ordinaires l’automne précédent d’être admissible cet automne-là.
Les prestations aux pêcheurs
Une modification tout aussi importante de la loi avait trait à l’extension de la protection de l’assurance-chômage à tous les travailleurs du secteur de la pêche. Les cotisations devaient commencer le 1er avril 1957, et les premières prestations pourraient être versées en avril 1958. La Commission admit qu’il s’agissait d’une nouveauté importante par rapport à la pratique antérieure car la plupart des pêcheurs, notamment les pêcheurs indépendants, seraient couverts comme si leurs clients étaient leurs employeurs. Mais on ne verserait de prestations aux pêcheurs que durant la période des prestations saisonnières, c’est-à-dire du 1er janvier au 15 avril.
1957
Moyenne nationale du taux de chômage : 4,6 %.
Prestations versées : 385 millions de dollars.
Solde cumulatif de la Caisse : 744 millions de dollars.
En 1957, étant donné le fléchissement de l’économie, le gouvernement estima que si l’on ne rendait pas les prestations saisonnières plus accessibles, un grand nombre de Canadiens seraient au chômage au cours de l’hiver, sans protection. On prolongea la période des prestations saisonnières pour l’étendre du 1er décembre au 15 mai. La période minimale de prestations passa de 10 à 13 semaines et la période maximale, de 16 à 24 semaines.
Le règlement sur les femmes mariées, de plus en plus critiqué par les groupes de femmes, fut abrogé. Il s’était révélé nettement discriminatoire à l’égard de ce groupe de prestataires. Durant la période d’application du règlement, quelque 12 000 à 14 000 femmes récemment mariées furent exclues tous les ans, soit des économies estimatives de 2,5 millions de dollars par an pour la Caisse. L’abrogation du règlement fut suivi d’une augmentation en flèche des prestations versées aux femmes mariées comparativement aux prestations versées aux femmes célibataires. En 1958, les prestations versées aux femmes célibataires augmentèrent de 60 %, pour passer de 15 millions en 1957 à 24 millions en 1958, puis elles diminuèrent. Dans la même période, celles versées aux femmes mariées augmentèrent de 80 %, passant de 27 à 47 millions, et elles continuèrent à augmenter en dépit du fait que les femmes mariées représentaient moins de la moitié de la population féminine active.
1958
Moyenne nationale du taux de chômage : 7,0 %.
Prestations versées : 479 millions de dollars.
Solde cumulatif de la Caisse : 500 millions de dollars.
La récession continuait, et le taux de chômage atteignit son niveau de loin le plus élevé depuis la Seconde Guerre mondiale. Le nouveau gouvernement conservateur lança donc un programme de création d’emplois axé sur les travaux d’hiver. Il promulgua également une législation permettant, pour cette année-là seulement, la prolongation de la période des prestations saisonnières du 15 mai au 29 juin. L’honorable Michael Starr, ministre du Travail, déclara que cette prolongation de six semaines était destinée à répondre à une situation économique qui ne devait pas se reproduire. Cette prolongation accorderait un plus grand pouvoir d’achat à ceux qui en avaient le plus besoin. L’augmentation de la demande à l’égard de ces prestations et leur disponibilité comptent pour la plus grande partie de l’importante augmentation des versements de prestations au cours de l’année financière 1958-1959. Les versements de prestations saisonnières doublèrent par rapport au niveau de l’année financière précédente.
1959
Moyenne nationale du taux de chômage : 6,0 %.
Prestations versées : 415 millions de dollars.
Solde cumulatif de la Caisse : 366 millions de dollars.
La situation économique s’améliorant, le nombre des demandes de prestations commença par se stabiliser, puis se mit à diminuer. Les modifications législatives récentes, notamment l’extension de la protection des pêcheurs et la prolongation des périodes de prestations saisonnières, avaient provoqué une augmentation de 34 % des demandes de prestations saisonnières. Au cours de l’année 1959, le taux d’emploi augmenta, mais le taux de chômage également à cause d’une forte augmentation de la population active et des problèmes que connaissaient certains secteurs de l’économie, comme l’aéronautique par exemple.
De nouvelles modifications de la Loi sur l’assurance-chômage devaient permettre de stabiliser la Caisse, d’étendre la protection de l’assurance-chômage et d’augmenter les taux et les périodes de prestations. On augmenta de 30 % les cotisations des employés, des employeurs et de l’État. Le plafond des gains fut relevé pour passer de 4 800 à 5 460 $ par an. On ajouta deux nouvelles catégories de gains au sommet du barème pour faire passer les prestations hebdomadaires maximales accordées à une personne seule à 27 $ et à une personne avec charge de famille à 36 $. La durée maximale de prestations fut prolongée : elle passa de 36 à 56 semaines. Un nouvel article de la loi garantissait que le taux de prestations faisant suite à une deuxième demande au cours d’une période de deux ans ne serait pas inférieur de plus d’une catégorie à celui qui aurait été accordé à la première demande. On modifia la formule de calcul des gains admissibles afin de réduire le montant des prestations hebdomadaires d’une somme représentant environ 50 % des revenus d’emploi pendant la période de prestations. L’emprisonnement fut ajouté à la liste des motifs permettant la prolongation d’une période d’admissibilité.
1960
Moyenne nationale du taux du chômage : 7,0 %.
Prestations versées : 514 millions de dollars.
Solde cumulatif de la Caisse : 185 millions de dollars.
Une nouvelle hausse du taux de chômage continua de drainer les fonds de la Caisse. Pour la première fois, les prestations franchirent le cap des 500 millions, tandis que les réserves de la Caisse continuaient de diminuer. Les versements dépassaient désormais les cotisations et du secteur privé et de l’État : on commença à s’interroger sur l’efficacité du système.
On estimait que pour réagir au chômage, il fallait que les gouvernements appliquent des politiques plus actives à l’égard du marché du travail. La Loi sur l’assistance à la formation technique et professionnelle (LAFTP) remplaça les programmes de formation antérieurs, d’une portée limitée. Elle conférait le pouvoir de créer une série de programmes destinés à inciter les gens qui avaient de la difficulté à s’intégrer dans la population active à suivre des cours de formation. La majorité des stagiaires n’étaient pas admissibles à l’assurance-chômage ou ne demandèrent pas de prestations, mais les allocations accordées en vertu de la LAFTP et des lois antérieures furent pourtant déduites des prestations d’assurance-chômage.
1961
Moyenne nationale du taux de chômage : 7,1 %.
Prestations versées : 455 millions de dollars.
Solde cumulatif de la Caisse : 67 millions de dollars.
Avant que la croissance économique ne commence à traduire l’amélioration des statistiques de l’emploi, le chômage atteignit un nouveau sommet depuis la fin de la guerre. La première étude approfondie de l’assurance-chômage fut entreprise par une commission d’enquête chargée par le Premier ministre John Diefenbaker d’examiner et d’analyser la Loi sur l’assurance-chômage. Présidée par Ernest C. Gill, président de Canada Life Insurance Company, la Commission devait étudier le rapport entre la loi et d’autres programmes, publics et privés, de sécurité sociale, à la lumière de l’évolution de la situation depuis 1940. La Commission Gill comprenait en outre les membres suivants : Étienne Crevier, John James Deutsch et Joseph Richards Petrie. Son mandat était entre autres de rendre compte :
- des mesures qu’il fallait prendre pour faire face au chômage saisonnier;
- des moyens qui permettraient de corriger les abus et les insuffisances du système, s’il s’en trouvait;
- de la relation entre les programmes de soutien aux chômeurs et d’autres programmes de sécurité sociale.
1962
Moyenne nationale du taux de chômage : 5,9 %.
Prestations versées : 403 millions de dollars.
Solde cumulatif de la Caisse : 10 millions de dollars.
La Commission Gill présenta son rapport d’enquête sur l’assurance-chômage en novembre. On y trouvait un exposé chronologique de la législation et une analyse du fonctionnement financier du régime et des abus du système. On y examinait les rapports entre les programmes d’assurance et les programmes d’emploi.
La Commission soulignait qu’on semblait largement soutenir un système fondé sur des principes d’assurance. L’évolution des attitudes s’était cependant accommodée des abus de gens qui estimaient avoir le droit de récupérer leurs cotisations sans égard aux objectifs du régime. On se rendait également compte de la difficulté réelle d’évaluer la disponibilité au travail lorsqu’il y avait si peu de possibilités d’emploi.
Selon le rapport de la Commission, aucun système d’assurance ne pouvait régler l’ensemble du problème du chômage. On estimait que toute tentative en ce sens ne ferait que provoquer des distorsions : on ne pourrait pas maintenir les principes de base et, de modification en modification, le système s’éloignerait toujours plus de principes sur lesquels on pourrait solidement appuyer les décisions. On rappelait qu’il existait toujours un certain chômage frictionnel, même lorsque le chômage était à son niveau le plus bas.
Cet état de choses ainsi que d’autres situations de chômage à court terme résultant de l’évolution du marché du travail devaient normalement faire l’objet d’une indemnisation par l’assurance-chômage. Mais, ajoutait le rapport, pour ce qui était des situations de chômage à plus long terme et des zones de fort taux de chômage causées par les récessions et les fermetures d’usines, le maintien du revenu devait n’être que l’un des nombreux moyens de régler ces problèmes.
Les 244 recommandations du rapport avaient trait à presque toutes les dispositions du régime. On y recommandait de créer un ensemble coordonné de quatre types de soutien du revenu qui répondraient aux besoins des Canadiens :
- pour les prestations ordinaires, un régime strictement fondé sur des principes d’assurance procurant une protection presque universelle, et financé par les cotisations des employeurs et des employés;
- un programme de prolongation des prestations pour les gens qui auraient épuisé leur droit aux prestations ordinaires accordées à certains chômeurs saisonniers, financé par les revenus généraux;
- un régime d’assistance générale fondé sur une évaluation des besoins, financé à la fois par le gouvernement fédéral et par les gouvernements provinciaux;
- un régime pour les pêcheurs indépendants.
Concernant le problème du chômage saisonnier, la Commission reconnaissait qu’il avait effectivement été très difficile, en pratique, d’appliquer le règlement sur les emplois saisonniers en fonction des secteurs d’activité. On faisait remarquer tout à la fois que des plaintes avaient été formulées au sujet de l’inconvenance de payer, à même les cotisations d’assurance, des prestations à ceux dont les périodes de chômage étaient prévisibles. La solution reposait, selon la Commission, dans la détermination de l’admissibilité aux prestations en fonction des antécédents d’emploi du prestataire.
Le rapport recommandait que l’on promulgue un règlement sur les emplois saisonniers qui déterminerait effectivement la période de morte-saison. Les prestataires seraient considérés comme saisonniers et seraient inadmissibles la troisième année s’ils avaient accumulé cinq semaines de chômage ou plus au même moment au cours des deux années précédentes.
1963
Moyenne nationale du taux de chômage : 5,5 %.
Prestations versées : 366 millions de dollars.
Solde cumulatif de la Caisse : 1 million de dollars.
Les hauts fonctionnaires de ministères comme les Finances, le Travail, la Santé et le Bien-être, le Bureau de la statistique, le Revenu et la Commission elle-même formèrent un comité chargé d’examiner le Régime d’assurance-chômage et les recommandations de la Commission Gill. À la Chambre des communes, les conservateurs, désormais dans l’opposition, faisaient pression pour que l’on donne suite aux propositions de la Commission Gill. Le Premier ministre Pearson laissa entendre que, étant donné la situation de la Caisse et le contenu du rapport de la Commission Gill, il vaudrait mieux aborder la question de la réorganisation de l’assurance-chômage à la session parlementaire suivante.
1964
Moyenne nationale du taux de chômage : 4,7 %.
Prestations versées : 335 millions de dollars.
Solde cumulatif de la Caisse : 40 millions de dollars.
En mars 1964, l’hémorragie de la Caisse en avait porté le solde à moins d’un million de dollars : jamais on n’avait atteint un niveau si bas. Puis pour la première fois depuis près d’une dizaine d’années, il allait à nouveau remonter à la suite d’une augmentation de l’emploi qui eut pour effet d’accroître le nombre des cotisations et de rabaisser le niveau des prestations.
Le changement le plus important de l’année fut la restructuration des interventions du gouvernement fédéral sur le marché du travail par le truchement de la Loi no 10 portant affectation des crédits. La Commission Gill et le Conseil économique du Canada avaient critiqué l’attitude du Service national de placement (SNP) à l’égard d’une politique active en matière de main-d’œuvre. On considérait que le SNP n’était guère davantage qu’un organisme de contrôle au service de la Commission de l’assurance-chômage (CAC). Le gouvernement décida de transférer le SNP au ministère du Travail à partir du 1er avril 1965. On pensait que cela donnerait lieu à une approche intégrée des politiques et des programmes relatifs au marché du travail.
1965
Moyenne nationale du taux de chômage : 3,9 %.
Prestations versées : 298 millions de dollars.
Solde cumulatif de la Caisse : 141 millions de dollars.
Les emplois des barbiers et des coiffeurs devinrent assurables, sauf pour les propriétaires. On étendit la protection du régime aux chauffeurs de taxi et d’autobus, sauf lorsqu’ils possédaient leur propre véhicule. D’autres emplois de l’agriculture et de l’horticulture devinrent également assurables. L’année 1965 fut particulièrement importante dans le domaine de la protection du revenu : c’est l’année où furent établis le Régime de pensions du Canada et le Régime des rentes du Québec.
1966
Moyenne nationale du taux de chômage : 3,4 %.
Prestations versées : 307 millions de dollars.
Solde cumulatif de la Caisse : 258 millions de dollars.
Le 25 mars 1966, un rapport, établi par un comité interministériel, sur l’évolution du Régime d’assurance-chômage fut présenté au ministre. Il formulait diverses recommandations, lesquelles furent prises en considération plus tard dans le cadre d’une étude menée en 1968 en vue de rajuster le programme.
En vertu de la Loi sur l’organisation du gouvernement, les pouvoirs, les fonctions et les responsabilités associés aux services de placement furent transférés de nouveau, passant cette fois du ministère du Travail à celui, nouvellement établi, de la Main-d’œuvre et de l’Immigration. On voulait en effet instituer un seul et même ministère chargé de tous les services de développement de l’emploi, immigration comprise. C’est ainsi que l’on augmenta le nombre de bureaux du SNP, que l’on appelait désormais des Centres de main-d’œuvre du Canada. Le ministère du Travail conservait la responsabilité de l’assurance-chômage et de la Commission.
Cette année-là, le gouvernement consolida les programmes d’aide sociale, notamment l’ancien programme d’assistance-chômage qui fut alors remodelé et élargi pour devenir le Régime d’assistance publique du Canada. En plus de fournir une aide sociale à ceux qui ne pouvaient pas travailler, ce nouveau programme, dont les coûts étaient partagés entre les gouvernements fédéral et provinciaux, établissait le droit des travailleurs pauvres à une aide financière en fonction de leurs besoins. On considérait que c’était une étape importante dans le sens d’une pleine utilisation des ressources humaines et de l’élimination de la pauvreté.
1967
Moyenne nationale du taux de chômage : 3,8 %.
Prestations versées : 389 millions de dollars.
Solde cumulatif de la Caisse : 303 millions de dollars.
La Loi sur la formation professionnelle des adultes (LFPA) entra en vigueur en 1967 : elle remplaçait l’ancienne Loi sur l’assistance à la formation technique et professionnelle. Il devait s’agir d’un programme beaucoup plus vaste, mais toujours en collaboration avec les gouvernements provinciaux, dans le cadre duquel les besoins de formation seraient délimités de concert. La formation devrait être dispensée dans des établissements provinciaux. Le gouvernement fédéral devait assumer l’ensemble des coûts d’achat des cours de formation qu’il acceptait de financer; il avait la responsabilité d’orienter les clients et devait régler intégralement les allocations de formation. Ces allocations continueraient d’être déduites des prestations d’assurance-chômage.
1968
Moyenne nationale du taux de chômage : 4,5 %.
Prestations versées : 459 millions de dollars.
Solde cumulatif de la Caisse : 382 millions de dollars.
On modifia la loi en fonction de l’évolution des salaires et de la situation financière de la Caisse : les nouvelles dispositions entrèrent en vigueur le 30 juin.
Le plafond des gains passa de 5 460 à 7 800 $ par an.
Les cotisations hebdomadaires passèrent à 10 cents pour ceux qui gagnaient moins de 20 $ par semaine et à 1,40 dollar pour ceux qui gagnaient plus de 100 $ par semaine.
Les prestations hebdomadaires maximales passèrent à 42 $ pour les prestataires sans charge de famille et à 53 $ pour les prestataires avec charge de famille.
On releva la limite des gains admissibles pour rétablir l’égalité des gains admissibles maximums à la moitié des prestations hebdomadaires.
On continuait de réclamer instamment l’adoption d’autres recommandations de la Commission Gill. L’honorable J.R. Nicholson, ministre du Travail, déclara que le gouvernement comptait présenter une législation comportant une révision complète de la loi à la prochaine session parlementaire.
En vue de cette législation, la Commission forma une équipe qui évalua l’objet et l’importance de chacun des éléments du régime d’un point de vue historique, social et économique. On élabora une proposition globale de changement, dont on analysa les répercussions et les coûts. On entreprit également une enquête pour connaître le point de vue de la population sur le chômage, pour évaluer ce qu’elle savait sur ce problème et sur l’assurance-chômage et pour obtenir des opinions sur les moyens d’améliorer le régime.
Autre signe des temps, on changea la méthode de paiement des prestations : elles avaient toujours été versées en espèces, directement aux prestataires, dans les bureaux de la CAC. La Commission commença à mettre sur pied un réseau de centres informatiques régionaux auxquels les prestataires devraient expédier leur carte pour prouver qu’ils avaient toujours droit à des prestations. Les centres produiraient par ordinateur des mandats de prestations, le plus souvent des chèques, qu’ils expédieraient aux prestataires.
1969
Moyenne nationale du taux de chômage : 4,4 %.
Prestations versées : 542 millions de dollars.
Solde cumulatif de la Caisse : 458 millions de dollars.
Le programme élaboré par l’équipe fut décrit dans ses grandes lignes dans le rapport qu’elle présenta sur l’étude de mise à jour du régime d’assurance-chômage (Report of the Study for Updating the Unemployment Insurance Program). Il répondait, disait-on, aux objectifs sociaux et économiques du gouvernement, particulièrement par ses effets d’allégement, d’assainissement et de développement. Les objectifs économiques et l’évolution du marché du travail étaient mis de l’avant, mais les priorités sociales semblaient avoir plus d’importance. L’assurance-chômage était désormais de moins en moins considérée comme un simple régime d’assurance pour être envisagée de plus en plus dans le cadre d’un vaste système de soutien du revenu, notamment sous la forme d’une redistribution des revenus entre les particuliers et entre les régions.
Le rapport indiquait que l’objectif du Régime d’assurance-chômage était d’atténuer les difficultés associées au chômage à court terme, de réduire les obstacles à une plus grande production, de coordonner le programme avec d’autres programmes fédéraux, de réduire les coûts administratifs et d’application de la loi, de contribuer au maximum à la stabilité économique et de répartir équitablement les coûts.
1970
Moyenne nationale du taux de chômage : 5,7 %.
Prestations versées : 758 millions de dollars.
Solde cumulatif de la Caisse : 324 millions de dollars.
