Histoire de l'assurance-chômage - La loi sur l'assurance-chômage de 1971 (projet de loi C-229)

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Le projet de loi C-229, qui intégrait une grande partie des propositions du Livre blanc sur l’assurance-chômage, fut présenté par le gouvernement au début de 1971 et reçut la sanction royale en juin. Les dispositions relatives aux prestations entrèrent en vigueur le 27 juin 1971. Les périodes de prestations antérieures restèrent les mêmes pendant un certain temps pour être modifiées progressivement. Les nouvelles dispositions sur la protection universelle entrèrent en vigueur le 2 janvier 1972.

À l’occasion de la deuxième lecture du projet de loi C-229, le ministre Mackasey souligna que l’Assurance-chômage n’avait jamais eu pour objet de régler le problème du chômage chronique, mais qu’elle était censée aider les gens temporairement sans emploi à faire face aux difficultés résultant de l’insuffisance de leur revenu pendant la période de chômage. Selon lui, le principe de l’universalité était la pierre angulaire de la nouvelle législation. Les taux de prestations devraient augmenter en fonction de l’augmentation du coût de la vie. La structure des prestations avait été fondée sur de solides principes d’assurance. Les prestations complémentaires en fonction de la situation nationale ou régionale étaient plus particulièrement destinées à consolider la probabilité d’une réinsertion dans la population active parce qu’on y tenait compte de la situation économique nationale et régionale. Les prestations saisonnières prévues par la Loi de 1955 ne seraient plus nécessaires puisque les conditions d’accès seraient assouplies. Le ministre fit également remarquer qu’au cours des divers entretiens, notamment avec les provinces, personne n’avait vraiment remis en question la philosophie du nouveau régime.

Champ d’application
Les cotisations
Les conditions d’admissibilité
Les prestations
Les prestations de maladie et de maternité
La structure des prestations
Les prestations de formation et de réemploi
Les prestations de retraite et les prestations des pêcheurs
Autres caractéristiques des prestations
L’exclusion et l’inadmissibilité
Le financement
Financement et taux de cotisation
Financement et assurance-salaire
Organisation et administration

Champ d’application

La nouvelle Loi étendait la protection de l’assurance-chômage à toutes les personnes qui travaillaient dans le cadre d’une relation employeur-employé. Elle étendait par exemple cette protection à des groupes comme les enseignants et les fonctionnaires. C’est donc 93 % des travailleurs rémunérés (exception faite des travailleurs autonomes) qui, selon le nouveau programme, occupaient des emplois assurables, ce qui représentait une hausse appréciable par rapport au niveau de 80 % atteint en 1968. Étaient exclus les travailleurs employés par intermittence, les travailleurs qui pouvaient contrôler leur propre emploi, les travailleurs qui touchaient des prestations du RPC ou du RRQ et les personnes de 70 ans et plus.

Le minimum des gains assurables (fixés par règlement) devenait le moindre des deux montants suivants :

un cinquième du maximum des gains assurables; ou
20 fois le salaire minimum provincial applicable.

Les gens qui gagnaient moins que ce minimum par semaine ne versaient pas de cotisations ni n’accumulaient de semaines assurables. À l’autre extrémité de l’échelle des salaires, l’ancien plafond des gains, de 7 800 $, fut remplacé par un maximum des gains hebdomadaires, fixé tout d’abord à 150 $, qui serait corrigé tous les ans en fonction des augmentations de la moyenne des revenus d’emploi.

Bien que le Livre blanc ait proposé que les travailleurs indépendants soient exclus, les pêcheurs indépendants continuèrent d’être protégés, mais il s’agissait d’une disposition dite transitoire. Leur protection par l’assurance-chômage prendrait fin dès que l’on aurait mis en place un programme de protection du revenu distinct.

Les cotisations

La nouvelle Loi sur l’assurance-chômage prévoyait une nouvelle table uniforme des cotisations en fonction d’un pourcentage des gains assurables pour remplacer le concept des catégories de rémunération et les diverses proportions de cotisations entre les employeurs et les employés, caractéristiques des lois de 1940 et de 1955.

Le taux de cotisation des employés fut fixé pour 1972 à 90 cents par tranche de 100 $ de gains hebdomadaires assurables. Le taux de cotisation des employeurs fut fixé à 1,4 fois le taux des employés.

On fit exception pour les gens nouvellement assujettis au régime, comme les enseignants et les fonctionnaires. Pour alléger le fardeau financier immédiat de ces nouveaux cotisants et de leurs employeurs, on leur attribua des taux provisoires : 40 % du taux ordinaire en 1972, 60 % en 1973, 80 % en 1974 et le taux normal en 1975. Cette disposition spéciale ne s’appliquait pas aux gens qui entreraient en fonction dans ces nouvelles catégories d’emploi après l’entrée en vigueur de la Loi en 1971.

Pour que le processus de cotisation soit plus simple pour les employeurs, l’administration du prélèvement des cotisations et l’administration des dispositions d’assurabilité furent confiées au ministre du Revenu national. La composante Impôt du ministère s’occuperait désormais des cotisations au Régime de pensions du Canada et au Régime d’assurance-chômage ainsi que des déductions fiscales.

On mit progressivement fin au système antérieur des cotisations et à l’utilisation des livrets de timbres. À la place, le nouveau régime prévoyait l’utilisation d’un «certificat de cessation d’emploi» que l’employeur remettrait à l’employé à son départ. L’employé joindrait ce certificat à sa demande de prestations pour attester le motif de l’arrêt de sa rémunération et pour indiquer le montant des gains assurables accumulés au cours de la période de référence et le montant versé à l’employé au moment de son départ ou après.

Les conditions d’admissibilité

Pour avoir droit à des prestations, le travailleur assuré devait remplir deux conditions principales :

avoir accumulé au moins huit semaines d’emploi assurable au cours de la période de référence; et
ne plus recevoir de rémunération.

La période de référence était définie comme la plus courte des deux suivantes : les 52 semaines précédant le début d’une période de prestations ou la période écoulée depuis le début de la dernière période de prestations. Il y avait arrêt de rémunération lorsque, après une période d’emploi chez un employeur, le travailleur assuré cessait de travailler et restait sept jours consécutifs ou plus sans travail ni revenu. Lorsque l’arrêt de travail était dû à la maladie, à la maternité ou à une mise en quarantaine, l’arrêt de rémunération était réputé s’être produit lorsque les gains hebdomadaires étaient passés au-dessous des deux tiers des gains hebdomadaires assurables ordinaires du travailleur. Cette dernière modalité d’arrêt de rémunération correspondait au taux de prestations de base du nouveau régime, qui était calculé en fonction du pourcentage des gains consacré aux dépenses inévitables.

Outre ces conditions de base, il existait des conditions particulières pour les cas où l’arrêt de rémunération était dû à la maladie, à la maternité ou à la mise à la retraite. Dans ces cas, on exigeait 20 semaines d’emploi assurable au cours de la période de référence. Il en résulta alors deux groupes de prestataires : le groupe des 8 à 19 semaines d’emploi assurable (deuxième catégorie) et le groupe des 20 semaines ou plus d’emploi assurable (première catégorie). Seuls les prestataires du deuxième groupe, estimait-on, participaient suffisamment au marché du travail pour être admissibles aux prestations de maladie, de maternité et de retraite.

Les femmes qui demandaient des prestations de maternité devaient également prouver qu’au moins 10 de leurs semaines d’emploi assurable se situaient dans la période de 20 semaines séparant la 31e et la 50e semaines précédant la date prévue de l’accouchement. Il s’agissait de s’assurer que les femmes enceintes ne cherchaient pas d’emploi à seule fin d’obtenir des prestations de maternité. C’est ce qu’on appela la «règle des 10 semaines magiques».

On avait également prévu des conditions d’admissibilité différentes pour les pêcheurs indépendants. Les pêcheurs travaillant toute l’année avaient besoin de 20 semaines d’emploi assurable dans le domaine de la pêche et dans un autre s’ils ne pouvaient pas obtenir de prestations après huit semaines d’emploi assurable dans un autre domaine. Les pêcheurs saisonniers avaient besoin d’au moins huit semaines d’emploi assurable dans le domaine de la pêche et dans un autre s’ils ne pouvaient pas obtenir de prestations après huit semaines d’emploi assurable dans un autre domaine.

Les prestations

Les structures et les niveaux de prestations proposés dans le Livre blanc furent pour la plupart intégrés au projet de loi C-229.

Les prestataires admissibles devaient attendre deux semaines à partir d’une semaine où les prestations auraient été autrement payables. Ils pouvaient toucher des prestations s’ils prouvaient qu’ils étaient au chômage, aptes au travail et disponibles, et dans l’impossibilité de trouver un emploi convenable. Ces deux dernières conditions furent supprimées pour les prestataires qui touchaient les nouvelles prestations de maladie, de maternité ou de retraite en vertu de ce projet de loi, ou qui touchaient des prestations ordinaires parce qu’ils suivaient un programme de formation approuvée par la Commission.

Le taux des prestations des personnes sans charge de famille était de 66.67 % des gains assurables antérieurs, tandis que celui des personnes avec charge de famille était de 75 % des gains assurables. Le taux de 75 % était accordé à tous les prestataires au cours des étapes de prolongation et aux prestataires dont les gains assurables étaient égaux ou inférieurs à un tiers du maximum des gains assurables à toutes les étapes. Mais le taux hebdomadaire maximum attribué aux prestataires avec charge de famille ne pouvait pas dépasser les deux tiers du maximum des gains assurables annuels. Ce que l’on entendait par prestataire avec charge de famille était défini dans la réglementation et concordait globalement avec les définitions acceptées aux termes des lois de 1940 et de 1955. Les éléments principaux se trouvaient tout d’abord dans la Loi, mais le projet de loi fit passer cette définition dans les règlements.

La législation de 1971 prévoyait que le taux des prestations attribuable aux prestataires de la première catégorie serait fonction de la moyenne des gains assurables accumulés au cours des 20 dernières semaines d’emploi. Les prestataires de la deuxième catégorie auraient droit à un taux qui serait fonction de la moyenne des gains assurables accumulés au cours de l’ensemble des semaines de la période de référence. La Loi prévoyait des prestations minimales de 20 $ par semaine. De plus, comme l’indiquait le Livre blanc, les prestations seraient imposables.

Les prestations de maladie et de maternité

Les prestataires de la première catégorie qui se trouvaient au chômage pour cause de maladie, de mise en quarantaine ou de blessure, et qui pouvaient l’attester au moyen d’un certificat médical, pouvaient toucher jusqu’à 15 semaines de prestations de maladie. On se servirait d’un tableau des maladies pour fixer le nombre de semaines de prestations d’assurance-chômage payables pour chaque type de maladie ou d’invalidité. Le maximum de 15 semaines était fondé sur un examen des prestations de maladie offertes dans le secteur privé et dans d’autres pays et sur les conclusions tirées d’entretiens avec des membres de la profession médicale.

Les femmes qui avaient accumulé 20 semaines ou plus d’emploi assurable conformes aux conditions de la règle des 10 semaines magiques et qui quittaient la population active pour accoucher et prendre soin de leur nourrisson, pouvaient obtenir jusqu’à 15 semaines de prestations de maternité. Ces prestations devaient être touchées au cours d’une période de 15 semaines commençant huit semaines avant la semaine prévue de l’accouchement et se terminant six semaines après la naissance de l’enfant. Il devait également s’agir des 15 premières semaines de prestations de la première période de prestations de la prestataire.

La structure des prestations

Première étape

La première étape était aussi la seule où il était possible de verser des prestations de maladie ou de maternité. Le total des prestations de maladie, de maternité et ordinaires ne pouvait pas dépasser le maximum de 15 semaines de prestations autorisées pour cette étape.

Prestations initiales

Semaines d'emploi assurable pendant la période de référence	Durée de la période de prestations initiales	Nombre maximum de semaines de versement de prestations initiales
8 à 15 semaines	18 semaines	8 semaines
16 semaines	20 semaines	9 semaines
17 semaines	22 semaines	10 semaines
18 semaines	24 semaines	11 semaines
19 semaines	26 semaines	12 semaines
20 semaines ou plus	29 semaines	15 semaines

La période était plus longue que le nombre de semaines de prestations parce qu’elle englobait le délai de carence de deux semaines et permettait aux prestataires de travailler pendant un certain nombre de semaines de la première étape sans automatiquement perdre leurs prestations. Le paiement anticipé de trois semaines (première étape selon les propositions du Livre blanc) payable aux prestataires de la première catégorie faisait désormais partie de la première étape selon la nouvelle législation. Les deux premières étapes du Livre blanc furent regroupées en une seule étape dans la Loi.

Les prestataires admissibles licenciés faute de travail et qui ne s’attendaient pas à être rappelés avant au moins cinq semaines, avaient attendu le délai de carence et n’étaient pas exclus ou frappés d’inadmissibilité, avaient droit à trois semaines de prestations sans avoir à prouver qu’ils étaient aptes au travail, disponibles et dans l’impossibilité de trouver un emploi convenable. Cette disposition découlait dans la conviction que ce genre de paiement, assorti de peu de conditions, inciterait les prestataires de la première catégorie à trouver du travail dans un délai de cinq semaines et que cela contribuerait à réduire les frais administratifs et les prestations.

Deuxième étape

La deuxième étape rétablissait la période initiale de prestations. Une fois que les prestataires avaient touché les prestations auxquelles ils avaient droit pour la première étape, leurs prestations étaient automatiquement rétablies pour une période supplémentaires de 10 semaines à condition qu’ils soient toujours sans emploi. Cette étape n’était pas prévue dans le Livre blanc, mais les 10 semaines de prestations furent déplacées de l’étape (troisième dans le Livre blanc) associée au taux de chômage national, à cette nouvelle étape pour que tous les prestataires aient droit à suffisamment de prestations au cours des deux premières étapes.

Troisième étape

La troisième étape constituait la période de prolongation des prestations. Les prestataires de la deuxième catégorie n’avaient pas droit aux prestations de cette étape, mais ceux de la première catégorie y avaient droit de la manière indiquée dans le tableau qui suit.

Prestations complémentaires en fonction de la durée d’emploi

Semaines d'emploi assurable au cours de la période de référence	Période de prestations complémentaires
20 semaines	2 semaines
21 ou 22 semaines	3 semaines
23 ou 24 semaines	4 semaines
25 ou 26 semaines	5 semaines
27 ou 28 semaines	6 semaines
29 ou 30 semaines	7 semaines
31 ou 32 semaines	8 semaines
33 ou 34 semaines	9 semaines
35 ou 36 semaines	10 semaines
37 ou 38 semaines	11 semaines
39 ou 40 semaines	12 semaines
41 ou 42 semaines	13 semaines
43 ou 44 semaines	14 semaines
45 ou 46 semaines	15 semaines
47 ou 48 semaines	16 semaines
49 ou 50 semaines	17 semaines
51 ou 52 semaines	18 semaines

Les deux semaines de prestations payables à cette étape à des prestataires ayant accumulé, par exemple, 20 semaines d’emploi assurable étaient versées sur une période de deux semaines. Il s’agissait de la quatrième étape dans le Livre blanc. L’ordre avait été inversé dans la Loi, de sorte que cette étape précédait celle de la période de prolongation en fonction du taux de chômage national. Cette inversion permettait de regrouper les étapes au cours desquelles les prestations étaient fonction de la participation au marché du travail et de les faire suivre des étapes où les prestations étaient fonction des taux de chômage.

Quatrième étape

La quatrième étape était la période de prolongation des prestations en fonction du taux de chômage national. Les prestataires recevaient quatre semaines de prestations sur une période de quatre semaines si le taux de chômage national se situait entre 4 % et 5 %. Ils avaient droit à huit semaines de prestations sur une période de huit semaines si le taux de chômage national était supérieur à 5 %. Cette étape permettait d’accorder des prestations en fonction de la difficulté à trouver du travail selon le taux de chômage national. Statistique Canada fournissait une moyenne mobile désaisonnalisée sur trois mois des taux de chômage nationaux : ces chiffres servaient à déterminer le droit aux prestations à cette étape, et l’admissibilité changeait tous les mois selon l’évolution de la moyenne mobile.

Cinquième étape

La cinquième étape était la période de prolongation des prestations en fonction du taux de chômage régional. Ainsi que le proposait le Livre blanc, on verserait 6, 12 ou 18 semaines de prestations lorsque le taux de chômage régional dépasserait respectivement de 1 % à 2 %, de 2 % à 3 % et de plus de 3 % le taux de chômage national. Cette étape tenait compte de la difficulté à trouver du travail dans des régions où le taux de chômage dépassait le taux de chômage national. On délimita 16 régions, conformes à celles de l’Enquête sur la population active de Statistique Canada, aux fins du versement des prestations de cette étape. Statistique Canada fournissait une moyenne mobile non désaisonnalisée des taux de chômage sur trois mois pour ces régions : le droit aux prestations changeait tous les mois en fonction de l’évolution de la moyenne mobile.

Les prestations de formation et de réemploi

La seule exception au maximum de 51 semaines fixé par la Loi concernait les prestataires qui suivaient des programmes de formation en vue de leur réinsertion dans la population active. Les périodes de prestations accordées aux prestataires qui suivaient des cours de formation en établissement en vertu de la Loi sur la formation professionnelle des adultes (LFPA) étaient prolongées jusqu’au terme du programme de formation ou jusqu’au moment où le prestataire abandonnait sa formation pour des motifs valables. Le prestataire recevait, pendant la période de formation, une allocation de formation qui était déduite de ses prestations d’assurance-chômage. En fait, les prestations d’assurance-chômage devinrent un supplément à l’allocation de formation.

Une fois la formation terminée, les prestataires qui ne trouvaient pas immédiatement de travail avaient droit aux prestations des prestataires de la deuxième catégorie à partir de la deuxième étape (rétablissement de la période initiale de prestations) : il était ainsi possible aux stagiaires de la LFPA de toucher ces prestations beaucoup plus longtemps que les autres prestataires. Les prestataires qui suivaient des cours de formation en établissement parrainés par la province et approuvés par la Commission avaient droit à un supplément d’assurance-chômage, mais sans prolongation. C’est le seul exemple de prestations complémentaires et de périodes de référence de la Loi de 1955 qui se retrouvait dans la législation de 1971.

Ces dispositions relatives à la formation, conjuguées au programme d’aide aux prestataires proposé dans le Livre blanc, constituaient des liens dynamiques entre le Régime d’assurance-chômage et le marché du travail : elles étaient destinées à aider les prestataires à retrouver un emploi stable et intéressant.

Les prestations de retraite et les prestations des pêcheurs

Notons que le montant forfaitaire de trois semaines de prestations de retraite ne s’inscrivait pas directement dans la structure des prestations puisqu’il n’y avait ni établissement d’une période de prestations ni délai de carence.

La structure des prestations ne s’appliquait pas toujours aux pêcheurs indépendants, quoiqu’elle s’appliquait aux pêcheurs travaillant toute l’année. Les pêcheurs saisonniers avaient une période de prestations, du 1^er décembre au 15 mai, au cours de laquelle ils pouvaient obtenir cinq semaines de prestations pour chaque tranche de six semaines d’emploi assurable : on avait maintenu les dispositions de 1955 sur les prestations saisonnières. La poursuite du programme spécial destiné aux pêcheurs indépendants exigerait une réglementation complexe permettant le versement de prestations au cours de la morte-saison.

Autres caractéristiques des prestations

Deux autres dispositions importantes de la Loi, non prévues dans le Livre blanc, avaient trait à l’admissibilité aux prestations. Quoiqu’entrée en vigueur plus tard, l’une d’elles disposait que la période de rétablissement des prestations initiales d’un prestataire prendrait fin automatiquement au terme d’une période de quatre semaines consécutives sans versement de prestations. Faisaient exception les prestataires employés à temps plein, malades, non admissibles en période de maternité ou qui devaient rembourser un paiement en trop. L’autre disposition similaire avait trait aux périodes de prolongation des prestations, à cette différence près qu’un emploi à temps plein pouvait mettre un terme au versement de prestations.

On affirmait que ces règles inciteraient les prestataires à retrouver un emploi dans les derniers stades de leurs demandes, mais on n’expliqua pas clairement de quelle manière. Certains exprimèrent l’avis que ces règles favoriseraient une meilleure autorégulation de l’assurance-chômage, c’est-à-dire que si les prestataires pouvaient travailler quatre semaines dans les derniers stades de leurs demandes, ils n’auraient censément pas besoin de rester sous la protection du régime. Après la mise en place des modalités et des mesures administratives nécessaires, ces dispositions entrèrent en vigueur et furent connues sous le nom de «règle des quatre semaines».

Outre ces dispositions, il y en avait plusieurs autres qui avaient directement trait à la structure des prestations et à l’admissibilité aux prestations. Certaines portaient sur le traitement de la rémunération en période de prestations. Les montants gagnés pendant d’autres périodes que le délai de carence étaient intégralement déduits des prestations, mais seulement lorsqu’ils dépassaient 25 % du taux de prestations. Cela représentait environ la moitié des gains admissibles prévus par la Loi de 1955, mais on estima que c’était suffisant puisque le taux maximum des prestations avait presque doublé pour passer de 53 à 100 $ par semaine. On voulait ainsi favoriser le travail à temps partiel, mais sans décourager les prestataires de reprendre un emploi à temps plein. D’autres règles prévoyaient que les gains tels que la paye de vacances, l’indemnité de départ, les primes et les gratifications, une rémunération tenant lieu de préavis, les indemnités pour accident de travail et les prestations d’assurance-salaire collective retarderaient, comme c’était le cas auparavant, le début d’une période de prestations ou réduiraient les prestations payables.

L’exclusion et l’inadmissibilité

Les dispositions relatives à l’exclusion étaient elles aussi modifiées. Dans la Loi de 1955, on prévoyait toutes sortes de motifs ou de règles pouvant entraîner l’exclusion pour des périodes allant jusqu’à six semaines. Dans la Loi de 1971, seules les circonstances suivantes, à moins de motif valable, entraîneraient l’exclusion :

quitter son emploi volontairement;
perdre son emploi pour mauvaise conduite;
refuser de postuler ou d’accepter un emploi convenable;
laisser passer une occasion d’obtenir un emploi convenable;
ignorer une directive écrite de la Commission visant à aider le prestataire à trouver un emploi convenable;
ne pas se rendre à une entrevue de la Commission;
ne pas suivre un cours ou un stage de formation recommandé par la Commission.

La période d’exclusion fut réduite à un maximum de trois semaines, et désormais une semaine d’exclusion était considérée comme une semaine de prestations payées, alors qu’auparavant elle ne faisait que retarder les prestations.

Les autres causes d’exclusion prévues à la Loi de 1955 ainsi qu’un certain nombre de nouvelles rendues nécessaires par l’élargissement du champ d’application de la nouvelle Loi furent regroupées dans une nouvelle catégorie de sanction législative : l’inadmissibilité. Il s’agissait d’un ajournement des prestations pour une période déterminée ou indéterminée jusqu’à ce que prenne fin la situation y ayant donné lieu.

Par exemple, l’article 46 de la Loi de 1971 prévoyait l’inadmissibilité pour une période déterminée en cas de grossesse. Selon cet article, une prestataire enceinte qui n’avait pas droit aux prestations de maternité était automatiquement considérée comme inadmissible pour la période commençant huit semaines avant la semaine prévue de l’accouchement et se terminant six semaines après la naissance de l’enfant. On avait ajouté cette disposition pour s’assurer qu’il ne serait pas possible de toucher en même temps des prestations ordinaires ou des prestations de maladie et des prestations de maternité. L’inadmissibilité pour une période indéterminée avait trait à la disponibilité et à l’aptitude : le prestataire qui ne pouvait pas prouver qu’il était apte au travail et disponible devenait inadmissible pour une période indéterminée, jusqu’à ce qu’il fournisse la preuve nécessaire.

La principale différence entre l’exclusion et l’inadmissibilité était que la première entraînait toujours à la fois un ajournement de l’admissibilité et une perte de prestations tandis que la seconde entraînait l’ajournement de l’admissibilité mais pas nécessairement une perte de prestations. Comme la durée de la période de prestations initiales d’un prestataire pouvait être plus longue que le nombre de semaines de prestations auquel il avait droit, une période d’inadmissibilité imposée à cette étape entraînait l’ajournement des prestations jusqu’au moment où le nombre de semaines de prestations initiales était égal au nombre de semaines d’admissibilité qui restaient. Au-delà de cette limite et à toutes les autres étapes de prestations, l’inadmissibilité entraînait à la fois l’ajournement de l’admissibilité et une perte de prestations.

Le financement

Au moment de la discussion du Livre blanc, on n’accorda pas d’importance au remplacement de la Caisse d’assurance-chômage par un nouveau compte national : le Compte d’assurance-chômage.

Les sommes perçues au titre de cotisations, d’amendes, de paiements en trop, de remboursements et de paiements pour services rendus à d’autres ministères étaient versées dans le Fonds du revenu consolidé (FRC) et créditées au Compte d’assurance-chômage. Les montants versés au titre des prestations d’assurance-chômage et les frais d’administration de la Loi étaient prélevés dans le FRC et imputés au Compte d’assurance-chômage. La contribution de l’État aux prestations d’assurance-chômage pour l’année civile était prélevée dans le FRC. Si les réserves du Compte d’assurance-chômage ne suffisaient pas à couvrir les paiements de prestations et les frais administratifs, le ministre des Finances pouvait en tout temps autoriser une avance du FRC d’au plus 800 millions au Compte d’assurance-chômage. Les avances devaient être remboursées au FRC avec intérêt et aux conditions prescrites par le ministre des Finances.

Ces dispositions modifiaient le système de financement du régime : on passait d’un financement cumulatif à un financement courant. Cela signifiait que les dépenses engagées au titre du Régime d’assurance-chômage devraient être payées à même les liquidités, ce qui réduisait la possibilité de couvrir les dépenses importantes d’une année avec les réserves accumulées au cours des années précédentes. Par contre, la décision du gouvernement de financer les aspects des paiements le plus susceptibles d’augmenter au cours des périodes de fort taux de chômage, permettait aux payeurs de cotisations de prévoir leurs coûts dans une certaine mesure.

Selon la Loi de 1971, les cotisations des employeurs et des employés permettaient de financer :

les prestations ordinaires de la période de prestations initiales et de la période de rétablissement des prestations initiales lorsque le taux de chômage national ne dépassait pas 4 %;
toutes les prestations de maladie, de maternité et de retraite;
les frais d’administration de la Loi.

De son côté, l’État assumait le financement :

des prestations ordinaires de la période de prestations initiales et de la période de rétablissement des prestations initiales lorsque le taux de chômage national dépassait 4 %;
toutes les prestations ordinaires des périodes de prolongation accordées suivant le degré de participation au marché du travail, le taux de chômage national et le taux de chômage régional;
toutes les prestations ordinaires versées aux prestataires/stagiaires ayant obtenu une prolongation de la période de prestations pour suivre des cours de formation approuvés;
les prestations versées aux pêcheurs indépendants (le revenu des cotisations versées au titre d’un emploi assurable dans le secteur de la pêche était porté au crédit du FRC, et toutes les prestations versées aux pêcheurs étaient imputées au FRC).

La Loi disposait que les comptes et les opérations financières de la Commission seraient vérifiées par le Vérificateur général du Canada. La rapport de vérification et le rapport annuel sur les opérations et la situation du Compte d’assurance-chômage devaient être présentés au Parlement tous les ans.

Financement et taux de cotisation

L’établissement des taux de cotisation était de toute première importance pour le nouveau mode de financement. En règle générale, la Loi exigeait que ce soit la Commission, sous réserve de l’approbation du gouverneur en conseil, qui fixe tous les ans les cotisations des employeurs et des employés. Sauf si l’on s’attendait à un déficit ou un surplus du Compte d’assurance-chômage en fin d’année, le taux de cotisation combiné des employeurs et des employés devait être égal au quotient du coût moyen des prestations pour les employeurs et les employés et de la moyenne des gains assurables au cours de la plus récente période de trois ans dont les données étaient disponibles. Cependant, si ce taux combiné risquait de laisser le Compte avec un surplus ou un déficit en fin d’année, la Commission devait modifier le coût moyen des prestations sur cette période de trois ans afin de réduire ou d’éliminer le surplus ou le déficit en question, pourvu que la modification soit approuvée par le ministre des Finances.

Pour fixer les taux de cotisation, il fallait tenir compte, entre autres, du calcul annuel du maximum des gains assurables. Pendant des années après 1972, le maximum initial de 150 $ fut multiplié par un indice des gains destiné à fixer le nouveau taux. L’indice des gains pour une année donnée était le quotient de la moyenne des gains des employés au cours d’une période de référence qui finit par couvrir huit ans. C’était peut-être là l’une des caractéristiques les plus intéressantes du nouveau régime, car elle permettait l’indexation automatique du maximum des gains assurables et du maximum des taux de cotisation en fonction de l’évolution de la moyenne des gains des employés sans qu’il soit nécessaire de modifier la Loi au fur et à mesure.

La Loi disposait que le taux de cotisation des employeurs serait établi à 1,4 fois celui des employés, à moins qu’un autre taux soit fixé au moyen du système des taux particuliers. La Loi donnait à la Commission le pouvoir de réglementer l’application d’un système de taux particuliers. Les dispositions prévoyaient que le système ne tiendrait pas compte des licenciements associés aux situations suivantes : départ volontaire sans motif valable, départ volontaire pour cause de maternité ou de retraite, perte d’emploi pour mauvaise conduite, étudiants et autres personnes énumérées dans la réglementation. Le Livre blanc avait indiqué l’intention du gouvernement de mettre en application un système de ce genre en 1974.

Financement et assurance-salaire

La Loi contenait une disposition non prévue dans le Livre blanc au sujet des cotisations et qui avait trait aux régimes d'assurance-salaire. Étant donné le nombre de régimes d’assurance privés qui versaient des prestations aux travailleurs ayant perdu leur emploi pour cause de maladie, une disposition de la Loi prévoyait un système de réduction des cotisations d’assurance-chômage à l’intention des employeurs dotés de ces régimes. Si un employeur disposait d’un régime d’assurance-salaire en cas de maladie ou de maternité qui réduirait les prestations d’assurance-chômage payables aux travailleurs assurés, était enregistré auprès de la Commission et remplissait certains critères, on lui accordait une réduction du taux de cotisation. Les employeurs qui obtenaient une réduction devaient reverser au moins 5/12 de la réduction à leurs employés, en espèces ou sous forme d’avantages sociaux supplémentaires. Un employeur dont le taux de cotisation était égal à 1,4 fois celui des employés assumerait dans ce cas 7/12 du coût combiné des cotisations de l’employeur et des employés, tandis que les employés en assumeraient 5/12.

Organisation et administration

La structure de la Commission ou du Comité consultatif ne fut guère modifiée, mais de nouvelles mesures étaient prévues dans la Loi de 1971 pour faciliter l’administration du nouveau régime. Il y avait entre autres des dispositions concernant la perception des cotisations, la réception des demandes de prestations, le réexamen des demandes, la cession des prestations à des organismes d’aide sociale lorsque des prestations d’aide sociale avaient été versées et que des prestations d’assurance-chômage avaient également été versées plus tard pour la même période, et le recours au système des numéros d’assurance sociale pour enregistrer les travailleurs occupant un emploi.

De nombreuses dispositions administratives de la Loi de 1955 furent conservées à peu près intégralement dans la nouvelle législation. Il s’agissait, entre autres, des articles ayant trait aux paiements de prestations en trop, aux amendes, aux infractions, au système d’appel à deux niveaux, aux conflits de travail et aux ententes de réciprocité relatives au paiement de prestations à l’extérieur du Canada.

La nouvelle législation conférait aussi à la Commission des pouvoirs de réglementation plus vastes et plus nombreux que jamais auparavant. La Commission avait désormais, entre autres, le pouvoir de définir ce que l’on entendait par arrêt de rémunération et d’en déterminer les circonstances, de délimiter des régions et de circonscrire et de déterminer le lieu de résidence dans le cas des prolongations de périodes de prestations en fonction du taux de chômage régional. La Commission pouvait également établir la moyenne des taux de chômage qui servirait à déterminer les preuves qu’il fallait fournir en cas de maladie, de blessure, de mise en quarantaine ou de maternité.

On avait prévu un autre pouvoir de réglementation qui permettrait à la Commission d’imposer des conditions supplémentaires au versement de prestations et de limiter le montant ou la période des prestations à l’égard des travailleurs d’un secteur ou d’une profession dans lesquels, de l’avis de la Commission, il existait, par habitude ou par contrat, une période annuelle récurrente de chômage. Analogue aux pouvoirs prévus par la Loi de 1940 pour limiter les prestations payables aux employés saisonniers durant la morte-saison (exception faite des pêcheurs), ce nouveau pouvoir servirait à éviter de verser des prestations aux enseignants et aux athlètes professionnels pendant leur période d’inactivité annuelle.