Rapport de contrôle et d'évaluation Régime d'assurance-emploi 1997

[ 2005 |2004 | 2003 | 2002 | 2001 | 2000 | 1999 | 1998 | 1997 ]

TABLE DES MATIÈRES

LETTRE AU MINISTRE PETTIGREW
SOMMAIRE
INTRODUCTION ET VUE D'ENSEMBLE

Chapitre 1 - Le contexte
Chapitre 2 - Les éléments de la réforme
Chapitre 3 - Nouveaux partenariats avec les provinces et les territoires
Chapitre 4 - État actuel des connaissances - Prestations de revenu
Chapitre 5 - État actuel des connaissances - Prestations d’emploi et mesures de soutien
Chapitre 6 - État actuel des connaissances - Adaptation des collectivités
Chapitre 7 - Résultats globaux et économies réalisées
Chapitre 8 - Conclusion

Annexe A - Méthode de mesure de l’adaptation
Annexe B - Tableaux documentaires
Annexe C - Mise en oeuvre de la réforme
Annexe D - Programmes pour l’embauche de nouveaux travailleurs
Annexe E - Règlement sur les prestations de pêcheurs

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LETTRE AU MINISTRE PETTIGREW

L’honorable Pierre S. Pettigrew
Développement des ressources humaines Canada
Place du Portage, Phase IV
140, Promenade du Portage
Hull (Québec)
K1A 0J9

Monsieur le Ministre,

Nous sommes heureux de vous présenter le Rapport de contrôle et d’évaluation - Régime d’assurance-emploi - 1997, le premier d’une série de cinq rapports annuels présentés au ministre du Développement des ressources humaines par la Commission de l’assurance-emploi du Canada en vertu de l’article 3 de la Loi sur l’assurance-emploi.

Ce rapport renferme des renseignements préliminaires qui faciliteront l’évaluation des questions suivantes à long terme : la mesure dans laquelle les particuliers, les collectivités et l’économie s’adaptent au nouveau régime d’assurance-emploi; l’efficacité des prestations et des mesures prévues; et l’ampleur des économies réalisées. On n’y tire pas de conclusions sur l’incidence ou l’efficacité des réformes pour un certain nombre de raisons. En particulier, certains des éléments de la réforme sont en place depuis moins d’un an, la mise en oeuvre des ententes sur le développement du marché du travail avec les provinces et les territoires n’en est qu’à ses débuts et il faut attendre d’obtenir des renseignements suffisants pour entreprendre une telle analyse. Cependant, le rapport présente des renseignements sur des questions comme le niveau des prestations, le nombre de prestataires, le nombre de participants à des prestations d’emploi actives, avec comparaison entre l’année précédant immédiatement la réforme (juillet 1995 à juin 1996) et la première année de la mise en oeuvre du nouveau régime (juillet 1996 à juin 1997). Le rapport donne également des précisions sur le type d’analyse qu’on effectue actuellement et le type d’analyse qu’on effectuera dans l’avenir.

Nous espérons que vous trouverez ces renseignements utiles.

Mel Cappe, Le Président
Ian Green, Le Vice-président
Fernand Boudreau, Le Commissaire des travailleurs et travailleuses
Peter Doyle, Le Commissaire des employeurs

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SOMMAIRE

Contexte
Éléments et mise en oeuvre de la réforme
État actuel des connaissances - Prestations de revenu
État actuel des connaissances - Prestations d'emploi et mesures de soutien
État actuel des connaissances - Adaptation des collectivités
Résultats globaux et économies réalisées
Conclusion

Le nouveau programme d’assurance-emploi est le fruit de la restructuration la plus importante du régime depuis 25 ans. C’est pourquoi le gouvernement du Canada s’est engagé à effectuer un contrôle et une évaluation pour déterminer comment les particuliers, les collectivités et l’économie s’y adaptent. Il en résulte l’obligation pour la Commission de l’assurance-emploi du Canada de présenter des rapports annuels pour les années allant de 1997 à 2001 au ministre du Développement des ressources humaines. Ce dernier doit ensuite déposer ces rapports au Parlement. Voici donc le rapport de la Commission pour 1997, soit le premier d’une série de cinq rapports qui doivent être présentés au Ministre.

La réforme de l’assurance-emploi répondait à la nécessité (énoncée dans le Budget de 1995 du gouvernement du Canada) de réduire les coûts du programme d’au moins 10 pour cent, mais elle constituait également une restructuration fondamentale du programme. Ses principaux objectifs étaient de veiller à ce que le régime tienne compte des réalités actuelles du marché du travail et d’en supprimer les contre-incitations et les inégalités. C’est pourquoi le régime d’assurance-emploi a été conçu comme un régime intégré de prestations de revenu et d’emploi continuant de fournir un soutien du revenu temporaire à ceux qui ont perdu leur emploi indépendamment de leur volonté, mettant davantage l’accent sur l’aide active au réemploi afin d’aider les chômeurs canadiens à trouver des emplois, à en créer et à les conserver, encourageant davantage le travail tout en protégeant les personnes dans le besoin et simplifiant les processus administratifs pour les employeurs.

Étant donné l’ampleur de la réforme, la période limitée de mise en oeuvre de certains de ses éléments et le temps nécessaire pour obtenir des renseignements complets, il a été impossible de faire plus qu’une analyse préliminaire dans le présent rapport. Les rapports subséquents vont présenter des renseignements plus complets et une analyse plus détaillée, et donner une idée de la mesure dans laquelle les particuliers, les collectivités et l’économie s’adaptent au nouveau programme d’assurance-emploi. Les points saillants du rapport de 1997 sont présentés ci-après.

Contexte

Éléments et mise en oeuvre de la réforme

• Voici les deux éléments du nouveau régime d’assurance-emploi :

1. des prestations de revenu, prévues par la Partie I, notamment un nouveau régime d’admissibilité fondé sur les heures et une nouvelle méthode de calcul des niveaux de prestations de revenu hebdomadaires;
2. des prestations d’emploi et des mesures de soutien, prévues par la Partie II, qui mettent l’accent sur l’aide axée sur les résultats afin d’aider les Canadiens à trouver des emplois, à en créer et à les conserver.

• Le régime d’assurance-emploi met également en place un nouveau cadre de financement.

État actuel des connaissances - Prestations de revenu

• Comme un grand nombre des éléments de la réforme sont en place depuis moins d’un an et que l’on dispose pour l’instant d’une information limitée, il est trop tôt pour tirer des conclusions au sujet de l’incidence de la réforme sur les niveaux de prestations de revenu et sur le nombre de prestataires. Les changements observés sont attribuables à une multitude de facteurs, notamment des changements pour ce qui est du taux de chômage, des pertes d’emploi et de la durée de l’emploi ainsi que de la restructuration de l’assurance- emploi.

État actuel des connaissances - Prestations d’emploi et mesures de soutien (PEMS)

État actuel des connaissances - Adaptation des collectivités

• L’adaptation des collectivités a été étudiée au moyen d’une analyse qualitative et quantitative de 14 collectivités choisies parmi toutes les régions du Canada afin de représenter divers types d’économie.

• Le profil de ces collectivités révèle un certain nombre de différences importantes pour ce qui est des éléments suivants : le niveau de revenu moyen; le niveau de dépendance à l’égard de l’assistance sociale; le nombre moyen de semaines travaillées avant de présenter une demande d’assurance-emploi (de beaucoup inférieur dans les collectivités touchées par un taux de chômage élevé); la proportion de personnes travaillant le nombre minimum d’heures pour être admissibles à l’assurance-emploi (de beaucoup supérieure dans les collectivités du Canada atlantique).

• L’information relative aux collectivités indiquent également que les comportements changent - par exemple, on observe une diminution de la proportion de prestataires qui satisfont tout juste aux conditions d’admission dans les collectivités du Canada atlantique et une augmentation de la proportion de prestataires ayant travaillé deux semaines de plus.

• L’analyse qualitative révèle ce qui suit : les travailleurs des collectivités caractérisées par l’emploi saisonnier tendent à être davantage au courant des changements que ceux des collectivités des centres urbains où l’emploi n’est pas saisonnier; les travailleurs saisonniers des collectivités de l’Est du Canada ont déclaré que certains employeurs ont accru le nombre d’heures de travail de leurs employés en réponse aux changements de l’assurance-emploi, tandis que rien n’indique que des mesures semblables ont été prises par les employeurs dans l’Ouest du Canada.

Résultats globaux et économies réalisées

• À l’époque de la réforme, on s’attendait que la réduction des prestations de revenu, l’augmentation des pénalités pour les cas de fraude et l’aide accrue aux prestataires entraîneraient des économies.

• Au cours des 12 premiers mois de la réforme, les prestations de revenu régulières, excluant les paiements aux participants en vertu de la Partie II, ont diminué de 8,4 pour cent; cependant, cette diminution peut s’expliquer principalement par d’autres facteurs comme la diminution de 6 pour cent des pertes d’emploi.

• La réforme a instauré de nouvelles pénalités pour réduire les cas de fraude chez les employeurs et les prestataires. Le niveau de fraude décelé chez les prestataires a diminué, passant de 101,3 millions à 81,9 millions, et les pénalités aux employeurs ont augmenté de 97 pour cent pour atteindre environ deux millions de dollars.

• Les services accrus aux prestataires visaient à garantir que les prestataires réintégreraient le marché du travail le plus rapidement possible; cependant, à ce jour, ces services n’ont pas été pleinement utilisés.

• Pour ce qui est des résultats obtenus grâce aux prestations d’emploi et aux mesures de soutien prévues par la Partie II (aider les gens à trouver du travail et réduire les déboursés au titre des prestations de revenu prévues par la Partie I), nous n’avons qu’une information préliminaire étant donné que les systèmes de déclaration n’étaient pas entièrement opérationnels. Cependant, les évaluations indiquent que les objectifs ont été atteints, 55 pour- cent des participants, soit 170 000, ayant travaillé pendant au moins trois mois à la suite des interventions.

Conclusion

Il est encore trop tôt pour déterminer la mesure dans laquelle les personnes, les collectivités et l’économie s’adaptent à la réforme ou pour évaluer l’efficacité des nouvelles prestations et des nouvelles mesures d’emploi qui ont été mises en place. Cependant, un plan de travail global pour le contrôle et l’évaluation a été établi de façon que les rapports subséquents donnent des réponses plus complètes à ces questions.

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INTRODUCTION ET VUE D'ENSEMBLE

Le nouveau régime d’assurance-emploi est le fruit de la plus profonde restructuration du programme d’assurance-chômage depuis 25 ans. C’est pourquoi le gouvernement du Canada s’est engagé juridiquement à en surveiller l’application afin de déterminer comment les personnes, les collectivités et l’économie s’adapteront à la réforme, la mesure dans laquelle les économies escomptées seront réalisées, et le degré d’efficacité des prestations et des mesures. Le présent document constitue le premier d’une série de cinq rapports de la Commission de l’assurance-emploi du Canada que le ministre du Développement des ressources humaines déposera chaque année au Parlement de 1997 à 2001.

Le paragraphe 3(1) de la Loi sur l’assurance-emploi prévoit précisément ce qui suit :

La Commission observe et évalue :

1. la façon dont les personnes, les collectivités et l’économie s’adaptent aux changements apportés par la présente loi aux programmes d’assurance et d’aide à l’emploi prévus par la Loi sur l’assurance-chômage;

2. dans quelle mesure les économies escomptées au titre de la présente loi ont été réalisées; et

3. l’efficacité des prestations et autres formes d’aide mises en oeuvre en application de la présente loi, notamment en ce qui a trait à :

   • la façon dont elles sont utilisées par les employés et les employeurs,

   • leur effet sur l’obligation des prestataires d’être disponibles au travail et de faire des recherches d’emploi, de même que sur les efforts faits par les employeurs en vue de maintenir une main- d’oeuvre stable. »

Étant donné l’échéancier de la réforme, ce rapport ne peut présenter que des analyses préliminaires. L’annexe A contient une description des données servant à mesurer l’adaptation aux fins du rapport. L’adaptation à une réforme d’une telle envergure prend du temps. À titre de mesure transitoire, le présent rapport porte essentiellement sur des données préliminaires portant sur la période allant de juillet 1996 à juillet 1997, première année de mise en oeuvre du nouveau régime d’assurance-emploi. Dans les prochains rapports, les données seront communiquées sur la base d’un exercice financier, comme cela se fait pour les Comptes publics du Canada.

De nombreux éléments de la réforme des prestations de revenu, comme le système basé sur les heures, sont entrés en vigueur en janvier 1997, et d’autres éléments, comme la règle de l’intensité et le renforcement des mesures de recouvrement, entreront graduellement en vigueur à mesure que les prestataires, dont les premiers dossiers remontent à juillet 1996, accumulent des prestations. Par ailleurs, on ne peut obtenir une image complète des prestations d’un client qu’après un laps de temps assez important. Ce n’est en effet que plusieurs mois après la fin d’une période de prestations que les données administratives deviennent disponibles pour analyse. En outre, l’information servant à évaluer les effets d’une mesure comme le renforcement des dispositions de recouvrement ne devient disponible que beaucoup plus tard, étant donné que l’application de cette mesure se fait par le système fiscal. De même, durant leur première année d’application, les nouvelles prestations d’emploi ont été établies progressivement pendant qu’on procédait à une profonde restructuration du réseau de prestation de services de Développement des ressources humaines Canada et que de nouveaux arrangements étaient négociés avec les provinces et les territoires.

Pour les raisons susmentionnées, les données fournies dans ce rapport ne sont que des données préliminaires puisqu’il est trop tôt pour évaluer les résultats qui seront obtenus à moyen terme. Des données plus complètes, dont il sera fait une évaluation rigoureuse, seront communiquées dans les rapports subséquents, quand il se sera écoulé suffisamment de temps et que les premières interventions et autres mesures d’aide auront été menées à terme et que des données pertinentes auront été recueillies et entièrement analysées.

Le présent rapport est structuré de la façon suivante :

• Le chapitre 1 explique le contexte général et les objectifs de la réforme. On y souligne également les développements récents dans le marché du travail, les réformes effectuées antérieurement et la tendance à la baisse du ratio prestataires/chômeurs.

• Le chapitre 2 passe en revue les éléments de la réforme et en résume les incidences prévues au moment de son adoption pour les citoyens, les différents secteurs de l’économie et les diverses régions du pays.

• Le chapitre 3 décrit les nouveaux partenariats établis avec les provinces et les territoires pour la conception et la mise en oeuvre des prestations d’emploi et expose dans leurs grandes lignes, les objectifs des ententes sur le développement du marché du travail, les ententes signées jusqu’ici, les objectifs ayant trait aux niveaux de dépenses et aux résultats, ainsi que le cadre de responsabilisation.

• Le chapitre 4 présente une évaluation initiale de ce qu’on sait jusqu’ici sur l’adaptation individuelle et sur les changements touchant les prestations de revenu aux niveaux individuel, sectoriel et régional.

• Le chapitre 5 présente une évaluation initiale de ce qu’on sait jusqu’ici en ce qui a trait aux incidences des prestations d’emploi et des mesures de soutien.

• Le chapitre 6 donne de l’information préliminaire sur l’état actuel des connaissances en ce qui a trait à l’adaptation des collectivités, basée sur des données qualitatives et quantitatives portant sur 14 collectivités.

• Le chapitre 7 donne un aperçu de l’ensemble des résultats obtenus jusqu’ici, y compris l’ampleur des économies réalisées.

• Le dernier chapitre tire certaines conclusions générales sur ce qui est connu jusqu’ici et expose les prochaines étapes du processus de contrôle et d’évaluation.

CHAPITRE 1 : Le contexte

Évolution récente du marché du travail
Rétrospective du programme
La diminution du ratio prestataires/chômeurs
Conclusion

Le présent chapitre situe les réformes en décrivant l’évolution générale de la situation sur le marché du travail; les réformes dont le programme d’assurance-chômage a fait l’objet antérieurement et la diminution du pourcentage de chômeurs qui touchent des prestations de revenu.

Évolution récente du marché du travail

La libéralisation du commerce, la progression rapide de la technologie et la mondialisation des marchés ont profondément bouleversé l’économie et le marché du travail. Le nouveau programme d’assurance-emploi a été établi dans le contexte de ces tendances générales et constitue, en partie, une réaction à ces changements. La structure du nouveau programme tient également compte du fait que l’économie de certaines régions du pays (par exemple, la région de l’Atlantique) est largement tributaire des industries saisonnières.

Avec le temps au Canada, l’économie et le marché du travail ont suivi les tendances de la transition des industries primaires aux industries secondaires puis, plus récemment, au secteur des services. Dans le secteur des services, les industries du savoir et de l’information connaissent une très forte croissance. Tous les secteurs de l’économie doivent relever le défi de rivaliser dans un marché économique mondial, d’où l’importance de disposer d’une main-d’oeuvre hautement qualifiée et capable de s’adapter à de nouvelles réalités.

Les changements survenus dans la structure de l’industrie ont eu d’énormes incidences sur l’ensemble des professions, certaines devenant désuètes tandis que d’autres prenaient de l’importance. Ce phénomène a entraîné pour certaines personnes non seulement la perte d’un emploi, mais aussi la disparition de leur profession. Pendant ce temps, certaines industries et professions émergentes ou en croissance peuvent connaître des pénuries de travailleurs possédant des éventails de compétences différents. Dans un contexte de fermetures d’usines et de licenciements permanents, il est nécessaire de doter le Canada d’une main-d’oeuvre polyvalente capable de se recycler, de se perfectionner et d’acquérir de nouvelles compétences.

La demande de travailleurs continuera à se déplacer du côté des professions qui exigent de plus hauts niveaux d’instruction et de formation. Selon certaines projections, la demande d’employés, de gestionnaires et de professionnels plus hautement spécialisés augmentera plus rapidement que la demande d’employés moins spécialisés au cours des trois prochaines années. On évalue à environ 2,0 pour cent en moyenne le taux annuel de croissance globale de l’emploi durant les années 1997 à 2001. Cette croissance sera de 2,1 pour cent chez les gestionnaires, les professionnels et les employés spécialisés et de 1,8 pour cent en moyenne chez les travailleurs peu spécialisés et chez les autres travailleurs, ce dernier taux diminuant progressivement au cours de la période. Il y aussi le fait que les pertes d’emplois attribuables à l’apparition de nouvelles technologies sont beaucoup plus nombreuses chez les travailleurs peu spécialisés que chez les autres travailleurs. Les deux tiers environ des emplois perdus en raison de l’informatisation du travail, durant la période allant de 1992 à 1994 étaient des emplois semi ou non spécialisés, tandis que 26 pour cent des nouveaux emplois créés durant cette période entraient dans ces catégories. Par contre, 53 pour cent étaient des emplois de gestion ou des emplois professionnels et 21 pour cent étaient des emplois techniques ou spécialisés. En outre, les travailleurs peu spécialisés sont moins bien rémunérés et ils demeurent en chômage plus longtemps lorsqu’ils perdent un emploi. Chez les travailleurs de plus de 24 ans, c’est dans le groupe que forment ceux qui n’ont pas fait d’études postsecondaires que l’on trouve les plus forts taux de chômage (10,5 pour cent en 1996, comparativement à 6,7 pour cent chez ceux qui ont poursuivi leurs études au-delà du secondaire) et les plus faibles taux de participation (en 1996, 55,2 pour cent comparativement à 79,0 pour cent chez ceux qui ont poursuivi leurs études au-delà du secondaire).

Le chômage à long terme a particulièrement augmenté entre 1990 et 1994. La proportion des travailleurs en chômage ayant été sans travail pendant plus d’un an est passée de 5,5 pour cent en 1990 à 14,8 pour cent en 1994. Depuis, le pourcentage de chômeurs chroniques a diminué quelque peu, passant à 13,7 pour cent en 1995 et à 13,6 pour cent en 1996. Parallèlement, la durée moyenne des périodes de chômage a augmenté entre 1990 où elle était de 16,8 semaines, et 1994, où elle était de 25,7 semaines; au cours des dernières années, la durée moyenne des périodes de chômage a diminué, s’établissant à 22,4 semaines en octobre 1997. La nature des compétences recherchées change rapidement; plus un travailleur demeure longtemps inactif, plus il y a de chances que ses compétences deviennent désuètes. Cette détérioration des compétences a un effet direct sur l’employabilité des travailleurs. L’acquisition constante de nouvelles connaissances, le maintien des compétences qu’ils ont déjà acquises et la réorientation de leur plan de carrière font partie des exigences qu’impose le marché du travail d’aujourd’hui aux travailleurs qui désirent conserver la sécurité économique que procure un emploi.

Un examen des données sur les heures de travail révèle que le nombre hebdomadaire moyen d’heures de travail accumulées dans leur principal emploi par les travailleurs salariés par semaine est demeuré à peu près constant pendant la période allant de 1994 à 1997, variant entre 34 et 32 heures par semaine. Durant la même période, le nombre moyen d’heures de travail effectuées en surtemps dans leur principal emploi par des travailleurs salariés a quelque peu augmenté pour s’établir à 1,7 heure durant le premier semestre de 1997, comparativement à 1,1 heure durant le premier semestre de 1996.

L’emploi est en forte croissance depuis le dernier creux du cycle économique. D’avril 1992 à novembre 1997, il s’est créé en tout 1 270 000 nouveaux emplois; de ce nombre, 958 000, soit 75 pour cent, étaient à temps plein et 312 000 étaient des emplois à temps partiel. La croissance de l’emploi a été particulièrement forte dans le secteur du travail indépendant, qui revendique 530 000 des emplois créés, soit 42 pour cent du total.

La croissance de l’emploi a été également forte récemment. Durant la période de six mois allant de juin 1997 à novembre 1997, il s’est créé 160 000 emplois dont 130 000 (81 pour cent) étaient des emplois à temps plein. On s’attend aussi à ce que la croissance de l’emploi soit vigoureuse dans les prochaines années. Dans l’édition du juillet 1997 de sa publication Perspectives de l’emploi, l’Organisation de coopération et de développement économiques prévoit qu’il y aura une forte croissance de l’emploi au cours des 3 à 5 prochaines années. En fait, on prévoit que le Canada connaîtra un taux de croissance de 2,0 pour cent en 1998, ce qui est nettement supérieur au taux moyen de 1,1 pour cent prévu pour les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques. Il s’agit aussi d’un sommet parmi les pays du G-7.

Durant les onze premiers mois de 1997, il s’est créé de nombreux emplois au Canada dont la grande majorité étaient des emplois à plein temps. Pour que cette croissance continue, il est essentiel que le marché du travail soit capable de répondre aux exigences futures en matière de main-d’oeuvre et que les travailleurs possèdent les compétences nécessaires pour assurer leur sécurité et leur prospérité.

Rétrospective du programme

L’assurance-emploi est un programme d’assurance sociale qui, depuis sa création, a évolué en incorporant un ensemble équilibré d’éléments d’assurance et de supplémentation du revenu. La Dépression des années 30 a fait prendre conscience de la nécessité d’établir un programme pour venir en aide aux chômeurs canadiens. Il a été convenu d’attribuer au gouvernement fédéral l’autorité constitutionnelle en matière d’assurance-chômage. La Loi sur l’assurance-chômage de 1940 établissait un programme d’assurance sociale qui s’inspirait des principes d’assurance. Au début, le programme protégeait les emplois des travailleurs des industries où les risques de chômage étaient imprévisibles, la protection accordée ne s’appliquait qu’à environ 42 pour cent de la population. Les travailleurs des industries qui mettaient régulièrement des employés en chômage et de celles où l’emploi était stable n’étaient pas protégés. Toutefois, depuis sa création, le programme d’assurance-chômage comportait également des éléments d’assurance sociale, comme l’existence d’un taux de prestations plus élevé pour les prestataires ayant des personnes à charge.

De 1944 à 1970, le programme a été progressivement élargi pour en faire profiter les travailleurs saisonniers ainsi que les travailleurs de l’industrie de la pêche, et pour offrir des prestations supplémentaires durant une partie de cette période pour ceux qui étaient incapables d’établir leur admissibilité ou qui avaient épuisé leurs prestations. Cet élargissement de la protection accordée par le programme a donné plus d’ampleur à ses éléments de supplémentation du revenu.

La réforme de 1971 s’est produite dans un contexte caractérisé par la bonne santé des finances fédérales et par la prise de conscience du fait qu’on ne pouvait plus tenir pour acquis que les emplois demeureraient aussi stables qu’avant, et elle s’est faite en tenant compte de l’augmentation du coût de la vie, des conditions économiques régionales et de la proportion grandissante de femmes dans la population active. La réforme de 1971 a considérablement élargi le programme : la protection a été étendue à 90 pour cent des travailleurs; les conditions d’admissibilité ont été réduites; les taux de prestations ont été augmentés jusqu’à 66 2/3 pour cent; on a prolongé les périodes de prestations dans les régions où le chômage était le plus élevé et on a créé des prestations de maladie, de maternité, et de retraite.

Plus tard, l’augmentation des déficits publics et la nécessité d’adopter une politique d’austérité financière ont amené le gouvernement à apporter au programme des changements destinés à stopper l’augmentation des dépenses fédérales. Les réformes apportées consécutivement en 1990, 1993, et 1994 ont été axées sur la réduction des coûts du programme et sur l’aide à l’adaptation de la main-d’oeuvre; on a réduit le taux de prestations; augmenté les normes d’admissibilité; réduit la durée des périodes d’admissibilité à des prestations et rendu inadmissibles les travailleurs qui quittaient volontairement leur emploi sans motif valable, tout en mettant de plus en plus l’accent sur les mesures actives d’emploi.

Plus précisément, les changements apportés en 1990, (projet de loi C-21) ont consisté à resserrer les normes d’admissibilité, à réduire la durée des périodes d’admissibilité; à prolonger les périodes d’inadmissibilité pour les travailleurs qui quittaient volontairement leur emploi sans motif valable ou qui étaient congédiés pour inconduite et à réduire de 60 pour cent à 50 pour cent le taux de prestations que touchaient ces personnes au terme de leur période d’exclusion, à assouplir les normes d’admissibilité et de durée des prestations de maternité, parentales et de maladie, et à réaffecter 800 millions au financement de mesures actives d’emploi. En 1993 (projet de loi C-113), la Loi a été modifiée pour rendre inadmissibles à des prestations les personnes qui quittaient volontairement leur emploi sans motif valable ou qui étaient congédiées pour inconduite, et pour ramener le taux de prestations de 60 pour cent à 57 pour cent. En 1994 (projet de loi C-17), on a établi deux taux de prestations différents : un taux de 55 pour cent pour la plupart des prestataires et un taux de 60 pour cent pour les prestataires ayant des personnes à charge et dont la rémunération assurable était faible. On a aussi réduit la durée des périodes d’admissibilité et augmenté, en la faisant passer de 10 à 12 semaines, la norme d’admissibilité dans les régions ayant les taux de chômage les plus élevés.

Les évaluations qui ont été faites de cette dernière réforme (projet de loi C-17) révèlent dans l’ensemble que les travailleurs parvenaient à trouver les semaines d’emploi supplémentaires nécessaires pour établir leur admissibilité à des prestations. Même si un fort pourcentage des chômeurs parvenaient encore à établir leur admissibilité, la période pendant laquelle ils avaient droit à des prestations a été réduite. En moyenne, la période d’admissibilité à des prestations a été réduite de près de 8 semaines et le nombre de semaines pendant lesquelles les prestataires ont touché des prestations a été réduit de 3,4 en moyenne.

La diminution du ratio prestataires/chômeurs

Il y a plusieurs indicateurs importants, mais imparfaits, qui peuvent servir à mesurer les incidences pour les chômeurs de l’évolution des conditions du marché du travail et des modifications apportées au programme. Le plus couramment utilisé est le ratio prestataires/chômeurs, qui s’obtient en divisant le nombre de bénéficiaires de prestations régulières d’assurance-emploi par le nombre des chômeurs. La moyenne mobile sur 12 mois du nombre de bénéficiaires de l’assurance-emploi par rapport au nombre total de chômeurs montre que le ratio a diminué de 83 pour cent en 1989 à environ 43 pour cent pour la période de 12 mois qui se termine en octobre 1997. Si le ratio n’a jamais suivi à la perfection les sommets et les creux du cycle économique, durant la période des années 70 et 80, il s’est généralement classé entre 65 pour cent et 85 pour cent. Toutefois, depuis 1990, il n’a cessé de diminuer. En apparence, cette mesure prétend représenter le pourcentage de Canadiens en chômage qui reçoivent des prestations d’assurance-emploi à un moment donné. Toutefois, pour différentes raisons, qui découlent pour la plupart du fait que deux sources de données quelque peu incompatibles sont utilisées pour le calculer, il constitue une mesure imparfaite; ainsi par exemple :

Par conséquent, vu ces différences, il est important de considérer cet indicateur sous différentes perspectives et, en particulier, de garder à l’esprit que c’est la tendance générale qui compte peut-être le plus. Dans un effort pour mieux comprendre le ratio et, en particulier, pour évaluer les motifs de cette diminution continue, Développement des ressources humaines Canada entreprend une analyse étendue de cette question en utilisant les résultats des questions supplémentaires sur un certain nombre d’enquêtes de Statistique Canada sur la population active. Cette analyse visera à cerner et à préciser les raisons pour lesquelles les personnes en chômage ne reçoivent pas d’assurance-emploi et l’ampleur de leur difficultés financières.

L’enquête permettra aussi de mieux comprendre pourquoi le ratio diffère sensiblement d’une région à l’autre. Dans la région de l’Atlantique, le ratio prestataires/chômeurs est constamment plus élevé que la moyenne nationale. Il est également légèrement plus élevé que la moyenne nationale au Québec, et constamment moins élevé en Ontario et dans les provinces de l’Ouest. Les principales raisons de ces différences sont : le fait que la proportion de travailleurs saisonniers est plus élevée dans les provinces de l’Atlantique et au Québec qu’ailleurs au pays et le fait que les taux de chômage sont plus élevés dans ces régions, ce qui a pour conséquence que les normes d’admissibilité y sont moins élevées, et les périodes de prestations, plus longues. De même, il semblerait que le ratio puisse avoir été gonflé dans certaines régions à cause du fait qu’une plus forte proportion de prestataires d’assurance-emploi indiquent qu’ils ne cherchent pas de travail, et donc qu’ils ne sont pas comptés comme chômeurs; par exemple, jusqu’en 1993, le ratio dans la région de l’Atlantique excédait 100 pour cent. Toutefois, le taux a diminué dans toutes les régions. Par exemple, dans la région de l’Atlantique, il a baissé à environ 75 pour cent. Par comparaison, le ratio en Ontario a fluctué autour de 60 pour cent pour la majeure partie des années 80 et a baissé depuis lors à environ 33 pour cent.

S’il peut y avoir deux grandes raisons pour la diminution dans le ratio prestataires/chômeurs - l’évolution du marché du travail et les changements apportés au programme d’assurance-emploi, on ne peut dire à ce moment-ci jusqu’à quel point chacun a affecté le ratio. Les résultats des enquêtes menées avec Statistique Canada faciliteront ce type d’évaluation. Les grands changements sur le marché du travail susceptibles d’avoir affecté le ratio sont : l’augmentation spectaculaire du nombre de personnes en chômage pendant plus d’une année de 1990 à 1994 et, plus récemment, l’augmentation du nombre de travailleurs indépendants et de travailleurs à contrat. Les modifications législatives qui peuvent avoir affecté le plus le ratio sont : l’exclusion des personnes qui quittent volontairement leur emploi sans motif valable en 1993; le resserrement des conditions d’admissibilité en 1990 et 1994; la réduction de l’admissibilité aux prestations en 1994 et le resserrement des conditions d’admissibilité pour les entrants et les rentrants sur le marché du travail en juillet 1996. Développement des ressources humaines Canada prépare maintenant un document analytique distinct sur la diminution du ratio qui sera publié en 1998.

Conclusion

La réforme de l’assurance-emploi doit être située dans le contexte historique des réformes antérieures et des tendances actuelles et futures du marché du travail. L’évolution de la situation sur le marché du travail a fait réaliser l’importance de permettre aux chômeurs canadiens de réintégrer rapidement le marché du travail, d’améliorer et de maintenir les compétences des travailleurs tout en leur offrant des possibilités de recyclage et de perfectionnement et de reconnaître l’importance des régimes de travail atypiques. Durant tout le processus de contrôle et d’évaluation, il sera important de voir dans quelle mesure le programme répond à ces nouveaux besoins, autrement dit s’il est bien adapté aux nouvelles réalités du marché du travail.

CHAPITRE 2: Les éléments de la réforme

Éléments de la réforme
Conditions d'admissibilité
Calcul des prestations
Cadre de financement
Évaluation des répercussions effectuée avant la réforme
Mise en oeuvre de la réforme
Conclusion

Ce chapitre présente les éléments clés du régime d’assurance-emploi et une brève description des incidences prévues de la réforme avant l’instauration du nouveau régime.

Éléments de la réforme

Dans son budget de 1995, le gouvernement, soucieux d’appliquer des mesures de compressions financières, avait annoncé une réduction du programme d’assurance- emploi d’au moins 10 pour cent. En outre, la réforme de l’assurance-emploi a débouché sur un système intégré de prestations de revenu et d’emploi. Les prestations de revenu, prévues à la Partie I de la Loi sur l’assurance-emploi, offrent aux chômeurs un soutien du revenu temporaire pendant qu’ils cherchent un emploi. Leur remaniement a entraîné d’importantes modifications au système d’admissibilité et de prestations, l’objectif étant de consolider les principes de l’assurance tout en protégeant les plus démunis. Dans les cas où il faut recourir à des mesures d’aide actives pour réintégrer le marché du travail, les prestations d’emploi prévues à la Partie II de la Loi aident directement les Canadiens en chômage à trouver un emploi, à le conserver ou à créer leur propre emploi, grâce à cinq mesures axées sur les résultats qui pourraient être conçues et administrées par les gouvernements provinciaux et territoriaux. La réforme a aussi donné lieu à un nouveau cadre de financement. En outre, on a puni plus sévèrement les employeurs et les travailleurs pour réduire la fraude.

Conditions d’admissibilité

Admissibilité fondée sur les heures

D’après le nouveau régime d’assurance-emploi, l’admissibilité aux prestations est fondée sur les heures plutôt que sur la semaine de travail, ce qui prend en considération la diversité des formules de travail des Canadiens et la nature évolutive du travail. Maintenant, les personnes occupant plus d’un emploi et les salariés à temps partiel voient toutes leurs heures de travail assurées pour la détermination de l’admissibilité et le calcul de leur période d’admissibilité. Il en est de même pour les personnes qui travaillent plus intensivement pendant une partie de l’année.

Depuis janvier 1997, il faut avoir effectué de 420 à 700 heures de travail au cours des 52 dernières semaines pour être admissible, selon le taux de chômage par région¹, au lieu des 12 à 20 semaines prévues antérieurement. Dans le cas des périodes de prestations établies le ou après le 5 janvier 1997, il a été décidé que, au cours de la période de transition, les semaines travaillées avant cette date seraient de 35 heures (semaine de travail moyenne des Canadiens, utilisée pour passer du calcul des semaines au calcul des heures). Bien qu’on ait commencé à calculer toutes les heures de travail seulement à partir de cette date, cette mesure de transition fait en sorte qu’une personne qui présente une demande en 1997 se voit créditer les semaines de travail assurables effectuées en 1996; ainsi, on présume qu’une semaine de travail « assurable » effectuée en 1996 correspond à 35 heures, dans tous les cas où une demande a été présentée le ou après le 5 janvier 1997.

Voir le tableau 1 à l'annexe B qui donne le taux de chômage par région.

Nouveaux venus sur le marché du travail et personnes réintégrant la population active

L’expression « nouveau venu sur le marché du travail » désigne une personne qui n’a jamais travaillé auparavant; l’expression 
« personne réintégrant la population active » désigne une personne qui n’a pas travaillé ou a très peu travaillé au cours des deux dernières années. Les nouveaux venus sur le marché du travail ou les personnes réintégrant la population active doivent maintenant demeurer plus longtemps sur le marché du travail avant d’être admissibles à l’assurance-emploi, ce qui incite les travailleurs à augmenter leur durée d’emploi et décourage les jeunes Canadiens d’entrer dans le cycle de la dépendance dès le début de leur vie active.

En vertu de l’ancien régime, les nouveaux venus sur le marché du travail et les personnes réintégrant la population active devaient avoir accumulé 20 semaines de travail pour être admissibles aux prestations. Selon le nouveau régime, toutes ces personnes doivent avoir travaillé 26 semaines à compter du 30 juin 1996. Depuis l’entrée en vigueur du système fondé sur les heures en janvier 1997, il faut, dans la première année où l’on devient ou redevient membre de la population active, avoir accumulé 910 heures pour être admissible aux prestations. Toutefois, la personne qui a effectué au moins 490 heures au cours de la première année ne sera pas considérée comme un nouveau venu ou une personne réintégrant la population active au cours de la deuxième année et sera alors admissible aux prestations si elle travaille entre 420 et 700 heures, selon le taux de chômage de sa région.

Calcul des prestations

Rémunération totale

En calculant les prestations d’après la rémunération totale obtenue au cours d’une période fixe, on fait en sorte qu’elle soit plus directement liée aux revenus gagnés. En vertu de l’ancien régime, le montant des prestations correspondait à 55 pour cent de la rémunération assurable moyenne des 12 à 20 dernières semaines travaillées depuis 52 semaines. Ce régime ne tenait pas compte du total du revenu gagné et n’encourageait pas les travailleurs à accepter plus que le minimum de travail requis pour être admissibles aux prestations.

Au cours de la période de transition, entre le 30 juin 1996 et le 4 janvier 1997, le calcul des prestations a été basé sur la rémunération assurable moyenne des 20 dernières semaines, travaillées depuis 52 semaines; au cours de cette période, on a établi un dénominateur minimal correspondant à deux semaines de plus que le critère minimal d’admissibilité pour les régions où le taux de chômage était supérieur à 7 pour cent, et à une semaine de plus pour les régions où le taux de chômage se situait entre 6 et 7 pour cent (c’est-à-dire de 14 à 20). Cependant, au cours de cette période de transition, les travailleurs des régions à taux de chômage très bas n’étaient pas encouragés à travailler plus de semaines que le minimum fixé pour être admissibles, puisque le dénominateur minimal dans ces régions correspondait au critère minimal d’admissibilité, soit 20 semaines. Cette mesure de transition s’imposait, car les nouvelles règles horaires de déclaration pour les employeurs n’ont pas été instaurées avant janvier 1997.

Depuis le 5 janvier 1997, le calcul des prestations est fondé sur la rémunération totale obtenue pendant toutes les semaines de travail de la période de 26 semaines précédant l’établissement d’une période de prestations. On divise ensuite le montant de cette rémunération par le dénominateur minimal (c’est-à-dire de 14 à 22, selon le taux de chômage régional) ou par le nombre réel de semaines travaillées, le montant le plus élevé étant retenu. Ce changement incite à travailler au moins deux semaines de plus que l’ancien minimum fixé pour la région et réduit du même coup les répercussions du nouveau calcul des prestations dans le cas où la rémunération d’une personne a été interrompue (semaines sans revenu) au cours de la période de 26 semaines. En fait, dans les régions où le taux de chômage est le plus élevé, les personnes peuvent cumuler jusqu’à 12 semaines sans revenu au cours de la période de 26 semaines, sans pour autant voir leurs prestations diminuées en raison du dénominateur minimal.

Projets d’ajustement concernant les petites semaines

En vue de respecter ses engagements, le gouvernement a lancé des projets d’ajustement dans 29 régions à taux de chômage élevé en réaction aux préoccupations des particuliers et des collectivités qui devaient s’adapter au nouveau programme d’assurance-emploi. Un certain nombre de personnes et d’employeurs estimaient qu’un volet de la Loi (le traitement des « petites semaines » aux fins du calcul des prestations) dissuadait les gens d’accepter du travail à temps partiel, c’est-à-dire que, dans certains cas, il valait mieux n’avoir aucun revenu pendant une semaine, ce qui n’a aucun effet sur la rémunération moyenne, plutôt que d’avoir une « petite semaine de travail » qui fait baisser la rémunération moyenne. Ces projets permettent, aux seules fins du calcul des prestations, d’exclure ou de regrouper les « petites semaines » (semaines pour lesquelles la rémunération est inférieure à 150 dollars) qui restent après avoir utilisé celles qui sont nécessaires pour porter le nombre de semaines au niveau du dénominateur minimal, ce qui incite davantage le prestataire à accepter des « petites semaines de travail ». Les projets d’ajustement ont commencé en mai et en août 1997 et se termineront en novembre 1998. Ils feront l’objet d’un suivi et d’une évaluation, ce qui permettra au gouvernement de déterminer dans quelle mesure il existe un facteur de dissuasion face aux « petites semaines » et de décider des mesures à prendre à long terme.

Le coût de ces projets est évalué à 107 millions de dollars pour 1997-1998, à 127 millions de dollars pour 1998-1999 et à 13 millions de dollars pour 1999-2000.

Taux de prestations réduit d’après le recours antérieur au régime (règle de l’intensité)

Cette mesure crée un meilleur équilibre entre les cotisations versées et les prestations reçues, et elle dissuade d’avoir régulièrement recours à l’assurance-emploi pour obtenir un supplément de revenu, tout en ne pénalisant pas trop ceux qui touchent des prestations fréquemment. Avec le nouveau régime d’assurance-emploi, le dossier de tous les prestataires est remis à zéro au chapitre de l’utilisation antérieure du régime. Les prestataires qui auront touché des prestations pendant 20 semaines ou moins au cours des cinq dernières années, à compter du 30 juin 1996, bénéficieront du taux de base de 55 pour cent. Ceux qui en auront touché pendant plus de 20 semaines au cours des cinq dernières années verront leur taux de prestations réduit de 1 point de pourcentage pour chaque tranche supplémentaire de 20 semaines; cette réduction peut aller jusqu’à 5 points de pourcentage, soit un taux de prestations minimal de 50 pour cent.

Récupération accrue pour les personnes à revenu élevé

La réforme de l’assurance-emploi a modifié les règles de récupération de deux façons. Elle a abaissé le niveau global à partir duquel les prestations sont récupérées et a débouché sur un système de récupération distinct pour les personnes qui ont déjà eu recours au régime d’assurance-emploi. Tout comme la règle de l’intensité, ce nouveau système a apporté un nouvel élément de fixation de taux particuliers aux fins de l’application du régime.

Depuis le 30 juin 1996, la récupération intervient pour les revenus nets supérieurs à 48 750 dollars, au lieu de 63 570 dollars dans le cas des prestataires occasionnels, et la proportion maximale des prestations pouvant être récupérées est demeurée à 30 pour cent. Pour les prestataires qui ont accumulé plus de 20 semaines de prestations au cours des cinq dernières années (soit un historique de cinq ans débutant le 30 juin 1996), le revenu net maximal est de 39 000 dollars, et de 50 pour cent à 100 pour cent des prestations peuvent devoir être remboursées. Le taux de « récupération fiscale » est de 30 pour cent dans tous les cas, c’est-à-dire que, pour chaque dollar de revenu dépassant le revenu net maximal, 30 cents seront récupérés jusqu’à concurrence du maximum fixé. Dans le cas des réitérants, les règles de récupération ne s’appliquent pas aux bénéficiaires de prestations spéciales (prestations de maladie, de maternité et parentales), c’est-à-dire que ces prestations ne sont récupérées que dans le cas où les revenus nets dépassent 48 750 dollars, la proportion maximale des prestations pouvant être récupérées demeurant à 30 pour cent.

Barème de récupération pour les travailleurs à revenu élevé

Nombre de semaines où des prestations ont été touchées au cours des cinq dernières années	Revenu maximal (comprend les prestations d’assurance-emploi)	Taux de récupéra- tion	Proportion maximale des prestations d’a.-e. récupérées
0-20 semaines	48 750  $	30 %	30 %
21-40 semaines	39 000 $	30 %	50 %
41-60 semaines	39 000 $	30 %	60 %
61-80 semaines	39 000 $	30 %	70 %
81-100 semaines	39 000 $	30 %	80 %
101-120 semaines	39 000 $	30 %	90 %
120 semaines et plus	39 000 $	30 %	100 %

Supplément au revenu familial

Cette mesure vient en aide aux prestataires de familles à faible revenu avec enfants et remplace le taux majoré pour personnes à charge de 60 pour cent qu’on a jugé mal ciblé. Depuis janvier 1997, les prestataires dont le revenu familial est supérieur à 25 921 dollars et qui bénéficient de la prestation fiscale pour enfants touchent un supplément qui porte le taux de prestations maximal à 65 pour-cent. Le taux maximal augmentera de 5 points de pourcentage par année, pour atteindre 80 pour-cent en l’an 2000. Ces personnes sont soustraites à la règle de l’intensité.

Rémunération maximale admissible d’un prestataire

Pour aider les personnes à faible revenu, le nouveau régime permet aux prestataires de toucher un revenu maximal de 50 dollars; les personnes dont le taux de prestations est inférieur à 200 dollars pourront gagner davantage même si elles reçoivent des prestations. Grâce à ce changement, les prestataires peuvent gagner 50 dollars ou 25 pour-cent de leurs prestations, le montant le plus élevé étant retenu, sans que leur chèque d’assurance-emploi hebdomadaire soit diminué. Cette mesure qui vise plus particulièrement les prestataires à faible revenu est une incitation à rester en contact avec le monde du travail tout en augmentant son revenu.

Réduction maximale de la période de prestations

Selon les données historiques, la majorité des prestataires obtiennent un emploi en moins de 26 semaines, et plus des deux tiers trouvent du travail dans les 40 semaines après avoir commencé à toucher des prestations. Depuis le 30 juin 1996, la période de prestations maximale est réduite de 50 à 45 semaines. Ce changement touche uniquement les personnes des régions à taux de chômage élevé, qui ont travaillé pendant longtemps.

Cadre de financement

Maximum de la rémunération assurable (MRA)

Le 1^er janvier 1996, le maximum de la rémunération assurable utilisé aux fins des cotisations est passé de 815 dollars à 750 dollars par semaine, et a été porté à 848 dollars aux fins des prestations. Lorsque la Loi sur l’assurance-emploi est entrée en vigueur le 30 juin 1996, le maximum des prestations hebdomadaires est passé de 466 dollars (c’est-à-dire 55 pour cent de 848 dollars) à 413 dollars (c’est-à-dire 55 pour cent de 750 dollars). Depuis janvier 1997, le maximum de la rémunération assurable est fixé à 39 000 dollars et il restera bloqué à ce niveau jusqu’à l’an 2000. Cette réduction rétrécit l’écart qui sépare les salaires moyens (30 000 dollars actuellement) et la rémunération assurable en vertu du programme d’assurance emploi.

Protection dès le premier dollar

Depuis janvier 1997, il n’y a pas plus de minimum ou de maximum hebdomadaire pour le calcul de la rémunération assurable. Toute la rémunération est assurable, à partir du premier dollar jusqu’au maximum de la rémunération assurable annuel. Cette façon de faire est plus simple et moins coûteuse pour les employeurs, et ceux-ci n’ont plus avantage à limiter le travail à temps partiel à moins de 15 heures par semaine pour éviter d’avoir à payer des cotisations. En outre, deux mesures ont été adoptées pour assurer l’équité et faciliter la transition à ce nouveau régime de financement. Les personnes qui gagnent moins de 2 000 dollars par année se feront rembourser leurs cotisations, étant donné qu’elles sont peu susceptibles d’être admissibles à des prestations. De même, les petits employeurs dont les cotisations ont augmenté à cause de la mesure de protection à partir du premier dollar se feront rembourser une partie de ce montant supplémentaire en 1997 et en 1998 dans le cadre du Programme pour l’embauche de nouveaux travailleurs (voir l’annexe D qui décrit ce programme).

Imposition de peines plus sévères en cas de fraude

Les sanctions visant les déclarations trompeuses intentionnelles et illégales seront imposées de façon plus rigoureuse. Les activités frauduleuses des employeurs et des prestataires seront punies plus sévèrement. Par exemple, les employeurs qui commettent une infraction grave comme la vente de relevés d’emploi s’exposent à la pénalité minimale de 12 000 dollars; dans le cas de collusion avec des employés, la pénalité peut représenter le total des pénalités imposées aux prestataires. De plus, les dirigeants d’entreprise peuvent être tenus responsables des pénalités financières de l’employeur. Les prestataires qui commettent une fraude verront le nombre d’heures de travail requis augmenter de 25 pour cent, 50 pour cent ou 75 pour cent selon la gravité de l’infraction, et de 100 pour cent dans le cas de récidives répétées. En outre, les pénalités des prestataires représenteront jusqu’au triple de la prestation hebdomadaire ou du trop-payé.

Prestations d’emploi et mesures de soutien

L’une des caractéristiques du nouveau régime est la série de prestations d’emploi et de mesures de soutien prévues à la Partie II de la Loi sur l’assurance-emploi. Les prestations et les mesures décrites à la Partie II ouvrent la porte à une nouvelle coopération avec les provinces et les territoires, car elles peuvent s’adapter aux différents besoins et aux situations particulières de chacun. Le chapitre 3 décrit les progrès réalisés jusqu’à présent relativement à l’établissement de ces nouveaux partenariats.

Contrairement aux programmes d’emploi antérieurs, ces prestations et ces mesures mettent davantage l’accent sur la reddition de comptes, les résultats en matière d’emploi et la prise de décisions au niveau local. Voici les cinq prestations d’emploi axées sur les résultats :

Les subventions salariales ciblées sont offertes aux employeurs pendant une certaine période pour qu’ils engagent des personnes qui risquent d’être victimes de chômage chronique ou qui doivent surmonter des obstacles à l’emploi.

Les suppléments de rémunération ciblés permettent à des bénéficiaires de l’assurance- emploi ou à des chômeurs chroniques de prendre un emploi peu payé. Parce qu’elles peuvent compter temporairement sur un supplément de rémunération, des personnes qui n’auraient pas accepté un emploi peu rémunéré peuvent réintégrer le marché du travail.

L’aide au travail indépendant encourage les chômeurs à créer leur propre emploi en leur procurant un soutien financier et des conseils sur la planification d’entreprise.

Les partenariats pour la création d’emplois sont des projets réalisés en partenariat avec les provinces. Ils offrent une expérience de travail et des possibilités d’emploi et répondent ainsi aux besoins locaux.

Les prêts et subventions de perfectionnement aident des prestataires à subvenir à leurs besoins pendant qu’ils améliorent leurs compétences en vue de leur réinsertion au marché du travail; cette prestation d’emploi est accordée en vertu d’une entente conclue avec les provinces.

Par ailleurs, les mesures de soutien sont les suivantes :

Les services d’aide à l’emploi aident des organismes communautaires à fournir aux chômeurs des services d’emploi comme le counselling.

Les partenariats du marché du travail encouragent et aident les employeurs, les salariés, les associations patronales et les collectivités à mieux faire face aux besoins en ressources humaines et à mettre en oeuvre les mesures d’aide à l’adaptation de la main-d’oeuvre.

La recherche et l’innovation permettent de trouver de meilleurs moyens d’aider des gens à se préparer pour un emploi ou à conserver leur emploi et à être des membres productifs de la population active.

Le choix des cinq prestations d’emploi et des trois mesures de soutien repose en grande partie sur l’évaluation antérieure des programmes en place. Par exemple, les résultats d’évaluation ont montré que les subventions salariales et l’aide au travail indépendant étaient efficaces. La formation permettant à des chômeurs d’obtenir un type d’emploi ciblé est valable, mais tout indique qu’elle est encore plus efficace lorsque les clients en assument une partie des coûts. C’est pourquoi, dans les prêts et subventions de perfectionnement, on accorde une large place à la contribution financière des clients. On a aussi retenu le supplément de rémunération ciblé d’après les résultats initiaux de projets pilotes financés par Développement des ressources humaines Canada.

Évaluation des répercussion effectuée avant la réforme

Partie I - Prestations de revenu

Le 18 avril 1996, une évaluation des répercussions qu’entraîneraient les prestations de revenu prévues à la Partie I a été présentée au Comité permanent du développement des ressources humaines de la Chambre des communes. Le document faisait état des répercussions estimatives sur les prestations de revenu pour 1997-1998 et pour 2001-2002. L’évaluation tenait compte d’éventuels changements de comportement qui seraient limités. Les répercussions sur les prestations d’assurance ont été données selon la province, l’industrie, le sexe et l’âge et pour les prestataires de familles à faible revenu avec enfants, en fonction des résultats d’un modèle de micro-simulation qui comparait les niveaux de prestations avec et sans les nouvelles mesures.

En résumé, au moment de la réforme, on estimait que les prestations de revenu de 1997-1998 seraient réduites de 910 millions de dollars (ou de 6 pour cent) dont 380 millions de dollars seraient réinvestis dans des mesures de réemploi actives. Pour 2001-2002 ou la période de pleine application du régime, on évaluait la réduction des prestations de revenu à 1 560 millions de dollars (ou 9 pour cent), dont 800 millions de dollars seraient réinvestis. Cette diminution était surtout attribuable aux niveaux réduits de prestations (par exemple diminution du maximum de la rémunération assurable, règle de l’intensité), et non à une baisse de l’admissibilité.

On prévoyait en général une baisse des virements de subventions aux provinces qui sont des bénéficiaires nets; par exemple, les montants nets transférés à Terre-Neuve devaient passer de 478 millions de dollars à 393 millions de dollars une fois le régime entièrement en place. En revanche, on s’attendait à ce que les provinces qui sont des cotisants nets versent moins d’argent vers d’autres provinces; ainsi, en Ontario, les transferts nets vers d’autres provinces devaient passer de 1,8 milliard de dollars à 1,6 milliard de dollars d’ici 2001-2002. Dans le même ordre d’idées, les transferts nets au profit des industries qui sont des bénéficiaires nets, comme l’agriculture, la foresterie, la construction et l’exploitation minière, devaient diminuer par suite de la réforme, tandis que les industries qui sont des cotisants nets, telles que les communications, la finance, l’assurance, la santé et les services sociaux, devaient voir diminuer leurs paiements nets vers les autres secteurs.

Il était prévu qu’une fois le régime bien implanté, les prestations de revenu baisseraient de 7 pour cent pour les femmes et de 10 pour cent pour les hommes, ce qui témoigne de la situation différente des hommes et des femmes sur le marché du travail, par exemple le fait que les hommes ont des prestations hebdomadaires plus élevées que les femmes et occupent un plus fort pourcentage des emplois saisonniers dans des secteurs comme la pêche, l’exploitation forestière et la construction. Ce sont aussi les hommes qui, en majorité, présentent régulièrement des demandes de prestations. C’est pourquoi des mesures telles que la réduction de la prestation hebdomadaire maximale, le resserrement de la disposition sur la récupération et la règle de l’intensité touchent plus d’hommes que de femmes. En outre, on s’attendait à une baisse de prestations de 6 pour cent chez les travailleurs de moins de 25 ans et de 12 pour cent chez les travailleurs de 45 à 54 ans. Les travailleurs âgés ont en général des revenus supérieurs et risquent donc d’être plus touchés par les mesures comme la réduction du maximum de la rémunération assurable et la récupération. Enfin, il était prévu que les prestataires ayant des enfants et dont le revenu familial est inférieur à 26 000 dollars environ verraient leurs prestations augmenter de 12 pour cent en 2001-2002, grâce au nouveau supplément au revenu familial.

Autres économies escomptées

Le projet de loi C-12 qui a donné lieu à la création du régime d’assurance-emploi, a fait l’objet d’amendements importants à l’étape du rapport. Le calcul des prestations a été rajusté de façon à limiter les répercussions de la réforme sur les personnes qui comptaient des « semaines sans revenu », à réduire les répercussions du nouveau dénominateur dans les régions où le taux de chômage est élevé et à soustraire les personnes qui reçoivent un supplément au revenu familial à la règle de l’intensité. Ces rajustements devaient réduire les prestations de revenus qui, d’ici 2001-2002, devaient passer de 1 925 milliard de dollars à 1 560 milliard de dollars. Des renseignements sur les coûts estimatifs de ces amendements ont été présentés le 18 avril 1996 au Comité permanent du développement des ressources humaines de la Chambre des communes.

Toutefois, le coût de 365 millions de dollars que représentaient ces amendements a été réduit grâce à : a) une augmentation des sanctions imposées en cas de fraude, qui devait réduire les coûts d’ici 2001-2002 de 245 millions de dollars; et b) une amélioration des services d’aide fournis aux prestataires pour les aider à réintégrer plus rapidement le marché du travail, qui devait réduire les coûts d’ici 2001-2002 de 120 millions de dollars. Des renseignements sur ces deux mesures ont été présentés le 23 avril 1996 au Comité permanent du développement des ressources humaines de la Chambre des communes.

Mise en oeuvre de la réforme

La mise en oeuvre des éléments de la réforme de l’assurance-emploi a eu lieu en pleine période de transition à Développement des ressources humaines Canada. L’ensemble du Ministère faisait l’objet d’importantes réductions d’effectifs, de nouveaux partenariats étaient conclus avec les provinces et les territoires, et la Loi sur l’assurance-emploi a entraîné de profonds changements de philosophie axés sur les résultats et sur la flexibilité à l’échelle locale.

L’annexe C présente une analyse de la mise en oeuvre de la réforme. On y examine les questions relatives à la flexibilité à l’échelle locale, à la prestation des services par des organismes communautaires, à la gestion de cas mettant en cause des clients, à la qualité des services, aux communications, à la sélection des clients et au contrôle des résultats. Bien qu’on ait identifié certains problèmes découlant de la mise en oeuvre de la réforme, dans l’ensemble la qualité des services a été maintenue durant la période de mise en oeuvre.

Conclusion

La Loi sur l’assurance-emploi prévoit de nouvelles prestations de revenu et d’emploi qui offrent un soutien du revenu temporaire aux chômeurs canadiens et les aident, grâce à des mesures actives, à retourner sur le marché du travail. La réforme visait à équilibrer plusieurs objectifs : mieux tenir compte de la diversité des formules de travail existantes, en particulier le travail à temps partiel; réduire la dépendance chronique à l’égard des prestations de revenu et des virements de fonds entre régions et secteurs d’activités; consolider les outils permettant aux prestataires de trouver un emploi et de le conserver ou de créer leur propre emploi.

(1) Voir le tableau 1 de l’annexe B, qui donne le taux de chômage par région.

CHAPITRE 3 : Nouveaux partenariats avec les provinces et les territoires

Introduction
Cadre législatif de la partie II
Nouveaux partenariats sur le marché du travail
Ententes sur le développement du marché du travail
Fonds disponibles en vertu des ententes sur le marché du travail
Responsabilité à l'égard des résultats
Conclusion

Le présent chapitre fait le point sur l'établissement de nouveaux partenariats avec les provinces et les territoires aux fins de la conception et de la mise en oeuvre des nouvelles prestations d'emploi et mesures de soutien prévues à la la Partie II.

Introduction

Depuis bon nombre d’années, les deux paliers de gouvernement et le secteur privé contribuent activement au développement du marché du travail en vue d’accroître l’employabilité des Canadiens et de favoriser la croissance économique et la cohésion sociale. De plus en plus, les politiques et les mesures actives d’emploi sont considérées comme des outils essentiels à la restructuration en profondeur de l’économie canadienne. Depuis le début de la présente décennie, le gouvernement du Canada a su reconnaître les avantages concrets que procure l’affectation d’une partie des fonds de l’assurance-emploi à des mesures actives d’intervention sur le marché du travail visant à aider les prestataires d’assurance-emploi à améliorer leurs perspectives d’emploi.

Plus récemment, la convergence croissante des initiatives et des grands objectifs fédéraux et provinciaux relativement au marché du travail a mis en lumière la nécessité de trouver de nouveaux modes de coordination des interventions des deux paliers de gouvernement dans ce secteur et d’assurer à tous les Canadiens des programmes cohérents et des services de qualité. Pour lutter contre le chômage structurel, développer une main-d’oeuvre souple et compétente, réagir aux diverses situations du marché du travail et utiliser avec efficience les ressources financières limitées, il faut que le gouvernement du Canada, les gouvernements provinciaux et territoriaux et le secteur privé travaillent en partenariat.

Par ailleurs, les instances décisionnelles sont bien conscientes de l’importance d’offrir des programmes et des services d’emploi efficaces, qui produisent des résultats concrets et tangibles. Cette orientation fortement axée sur les résultats est une raison de plus de chercher des moyens plus efficaces et novateurs de relever les défis du marché du travail, et procure une souplesse nouvelle aux fins des activités de conception et de mise en oeuvre.

Cadre législatif de la partie II

La Partie II de la Loi sur l’assurance-emploi amène des modifications au régime canadien de mesures actives liées au marché du travail qui sont tout aussi importantes que les réformes majeures prévues à la Partie I concernant les prestations de revenu. La Partie II pave la voie à une forme d’aide plus efficace et plus efficiente à ce chapitre tout en jetant les bases d’une administration publique plus transparente. Elle prévoit le cadre législatif nécessaire à l’établissement de nouvelles formules de partenariat avec les provinces et les territoires; de nouveaux programmes liés au marché du travail plus facilement applicables; et les principes clés de réussite. Elle élargit sensiblement au- delà des seuls prestataires d’assurance-emploi actifs le champ des clients admissibles aux interventions en matière d’emploi financées par le Compte d’assurance-emploi en prévoyant des investissements en faveur des «anciens clients réadmissibles» qui ont touché des prestations d’assurance-emploi au cours des dernières années. Cette disposition offre la possibilité de venir en aide à des groupes comme les chômeurs chroniques en même temps qu’aux prestataires d’assurance-emploi actuels.

La Partie II permet aux provinces et aux territoires de concevoir et de mettre en oeuvre leurs propres programmes d’emploi financés par le Compte d’assurance-emploi en vertu d’ententes conclues avec le gouvernement du Canada, pour autant que ces programmes soient généralement semblables aux interventions prévues dans la Loi (ces interventions figurent au chapitre 2) et conformes au sept lignes directrices et exigences fédérales décrites plus bas. La réforme prévoit en outre une augmentation des fonds affectés au financement de mesures actives : d’ici l’an 2000/2001, des fonds supplémentaires de 800 millions de dollars provenant d'une diminution des prestations de soutien de revenu auront été réinvestis dans des mesures actives d’emploi, ce qui portera l’investissement total annuel à 2,7 milliards de dollars, y compris 500 millions de dollars en prestations prévues à la Partie I. Ces dispositions ont pour effet combiné de permettre une intervention particulièrement bien adaptée aux priorités locales du marché du travail.

La Partie II confirme également une orientation importante adoptée par le Premier ministre qui s’est engagé en novembre 1995 à voir au retrait du gouvernement fédéral de l'achat de programmes de formation de la main-d’oeuvre, qui sont considérés comme un prolongement de l’éducation, domaine de compétence provinciale. La cessation de l'achat de cours de formation se fera progressivement sur une période de trois ans qui prendra fin le 30 juin 1999. Il faut voir un important virage dans ce passage de l’ancien concept d’achat de cours de formation dans le cadre de transactions entre gouvernements au nouveau concept voulant que chaque personne prenne les dispositions nécessaires à son propre perfectionnement. En vertu de la Loi sur l’assurance-emploi, le soutien fédéral au perfectionnement des compétences est assujetti au consentement de la province ou des territoires.

La Partie II de la Loi sur l’assurance-emploi exige que toutes les prestations d’emploi et mesures de soutien financées par le Compte d’assurance-emploi respectent les lignes directrices suivantes :

• être axées sur les résultats (c.-à-d. aider les clients à trouver ou à conserver un emploi et réduire leur dépendance à l’égard de l’aide gouvernementale);

• prévoir un cadre pour l’évaluation des résultats;

• favoriser la coopération et le partenariat avec les autres partenaires sur le marché du travail dont les autres gouvernements, les employeurs et les organisations oeuvrant dans les collectivités;

• permettre la prise de décisions par les agents locaux;
   
• éliminer le double emploi et les chevauchements dans les activités fédérales et provinciales liées au marché du travail;
   
• encourager les clients à devenir personnellement responsables de leur retour au travail en assumant la responsabilité première de déterminer leurs besoins en matière d’emploi et de trouver les services pour les combler et, s’il y a lieu, en partageant les coûts de l’aide reçue;
   
• être offertes au public dans l’une ou l’autre des langues officielles, là où l’importance de la demande le justifie.

Nouveaux partenariats sur le marché du travail

La Partie II de la Loi sur l’assurance-emploi offrait le cadre permettant au ministre du Développement des ressources humaines de proposer aux provinces et territoires un nouveau partenariat aux fins du développement du marché du travail. Le 30 mai 1996, la proposition du gouvernement du Canada offrait aux provinces et territoires intéressés la possibilité d’assumer la responsabilité des prestations et mesures actives d’emploi financées par les fonds de l’assurance-emploi. Elle s’inspirait d’une volonté de déterminer lequel des deux paliers de gouvernement est le mieux placé pour assumer la responsabilité à ce chapitre et de fournir les fonds nécessaires aux instances les mieux en mesure de concevoir de tels services et de les offrir aux Canadiens. On répondait donc ainsi à la nécessité reconnue de préciser les responsabilités fédérales et provinciales dans le secteur du marché du travail et de trouver, par ailleurs, des façons durables et mesurables d’accroître l’efficience et l’efficacité des programmes.

Les gouvernements provinciaux et territoriaux ont été invités à se prévaloir de cette proposition pour conclure des ententes officielles qui leur permettront :

• de concevoir et d’exécuter des mesures actives d’emploi financées par le programme d’assurance-emploi;

• d’offrir certaines composantes du Service national de placement comme la détermination des besoins, le counselling d’emploi et la préparation de plans d’action en vue d’un retour au travail;

• de jumeler l’offre et la demande d’emplois au moyen de services de placement sur le marché du travail local.

Par ailleurs, les gouvernements provinciaux et territoriaux préférant ne pas assumer l’entière responsabilité de la conception et de l’application des prestations et des mesures actives d’emploi prévues à la Partie II avaient la possibilité de conclure une entente de cogestion. En pareil cas, les décisions concernant la planification et la conception des interventions financées par le Compte d’assurance-emploi sont prises de concert, pendant que le réseau de prestation de services de Développement des ressources humaines Canada continue de se charger de l’exécution. On retrouve ces deux formules de partenariat dans les ententes déjà conclues.

Dans le cadre de ces nouveaux partenariats, le gouvernement du Canada :

• sera responsable du Compte d’assurance-emploi et du versement des prestations de revenu prévues à la Partie I;

• assurera le maintien et l’amélioration du système national d’information sur le marché du travail et de placement de manière à permettre la mobilité interprovinciale de la main-d’oeuvre;

• favorisera le développement sectoriel interprovincial et prendra les mesures requises en cas de crise économique nationale;

• réalisera les activités pancanadiennes.

Ententes sur le développement du marché du travail

Des ententes ont déjà été conclues avec la plupart des provinces et territoires, et les discussions se poursuivent dans les autres cas.

• L’Alberta et le Canada ont signé le 6 décembre 1996 une entente sur le développement du marché du travail qui transfère à la province l’entière responsabilité de la conception et de l’exécution des programmes d’emploi financés par l’assurance-emploi. La mise en oeuvre de cette entente s’est amorcée le 1er novembre 1997.

• Le Nouveau-Brunswick et le Canada ont signé le 13 décembre 1996 une entente sur le développement du marché du travail qui transfère à la province l’entière responsabilité de la conception et de l’exécution des programmes d’emploi financés par l’assurance-emploi. La mise en oeuvre de cette entente est presque terminée; il reste encore à transférer officiellement certains employés de Développement des ressources humaines Canada au gouvernement du Nouveau-Brunswick.

• Terre-Neuve et le Canada ont signé une entente de cogestion pour le développement du marché du travail le 24 mars 1997. Cette entente a été entièrement mise en oeuvre. Les programmes d’emploi seront planifiés et conçus de concert par les deux gouvernements et offerts par le truchement du réseau de prestation de services de Développement des ressources humaines Canada dans cette province.

• Le Manitoba et le Canada ont signé le 17 avril 1997 une entente sur le développement du marché du travail qui transfère à la province l’entière responsabilité de la conception et de l’exécution des programmes d’emploi financés par l’assurance-emploi. La mise en oeuvre de cette entente s’est amorcée le 1er décembre 1997.

• Le Québec et le Canada ont signé le 21 avril 1997 une entente de principe en vertu de laquelle l’entière responsabilité de la conception et de l’exécution des programmes relatifs au marché du travail financés par l’assurance-emploi a été transférée à la province. Une entente de mise en oeuvre plus détaillée a été signée le 28 novembre 1997. La mise en oeuvre doit s’amorcer le 1er avril 1998.

• La Nouvelle-Écosse et le Canada ont signé une entente sur un cadre pour l’établissement de partenariats stratégiques le 24 avril 1997. Variante du modèle de cogestion, l’entente Canada-Nouvelle-Écosse prévoit que la province veillera à la conception des programmes relatifs au marché du travai; elle établit également une formule de coopération pour la prestation des services et l’acquisition de capacités nouvelles par les collectivités.

• La Colombie-Britannique et le Canada ont signé une entente de cogestion pour le développement du marché du travail le 25 avril 1997. Cette entente est actuellement en vigueur, mais des plans sont en voie d’élaboration pour son remplacement par une entente qui transférera à la province l’entière responsabilité des programmes financés au moyen du Compte d’assurance- emploi.

• L’Île-du-Prince-Édouard et le Canada ont signé une entente de cogestion pour le développement du marché du travail le 26 avril 1997. On procède actuellement à la mise en oeuvre de cette entente.

• Les Territoires du Nord-Ouest et le Canada devraient signer au début de 1998 une entente sur le développement du marché du travail qui transfèrera aux Territoires l’entière responsabilité de la conception et de l’exécution des programmes d’emploi financés par l’assurance-emploi. La mise en oeuvre est prévue pour le 1^er avril 1998. Un nouvel arrangement de partenariat sera négocié avec le Nunavut et sera mis en oeuvre après la création du nouveau territoire, le 1^er avril 1999.

• Le Yukon et le Canada devraient signer une entente de cogestion pour le développement du marché du travail au début de 1998.

• Les négociations entre la Saskatchewan et le Canada sont bien engagées et une entente devrait être conclue au début de 1998.

• Les pourparlers entre l’Ontario et le Canada ont débuté à l’automne 1997.

Toutes les ententes sont fondées sur un juste équilibre entre l’uniformité et la diversité. Elles renferment toutes un ensemble de base de critères communs qui assurent une certaine cohérence à l’échelle du pays tout en présentant de nombreuses différences qui reflètent la diversité des marchés du travail empreints de dynamisme. Par exemple, toutes les ententes prévoient un cadre de responsabilisation explicite qui est axé sur les résultats, issu du consentement mutuel des parties et adapté au type d’entente conclue, à la situation du marché du travail et au financement disponible. Toutes les ententes assurent le maintien de la qualité du service. On a reconnu tout particulièrement l'importance d'offrir les services dans la langue officielle de la minorité. Les ententes garantissent en outre qu’aucun critère de résidence ne pourra être imposé comme condition d’accès aux prestations et mesures financées par l’assurance-emploi, de façon à appuyer et respecter le droit des citoyens à la mobilité interprovinciale.

Toutes les ententes assurent un traitement juste et équitable aux fonctionnaires de Développement des ressources humaines Canada touchés par le transfert de fonctions aux provinces. En outre, elles veillent à ce que les Canadiens soient informés de la provenance de l’aide offerte.

Fonds disponibles en vertu des ententes sur le marché du travail

D’ici 2000-2001, on prévoit investir 2,7 milliards de dollars par année en fonds d’assurance-emploi dans le secteur des mesures actives, c’est-à-dire :

• 1,95 milliard de dollars pour les mesures actives dans le cadre des ententes de transfert ou de cogestion. Lorsqu'il existe une entente de transfert, ces fonds sont versés directement à la province ou au territoire; dans le cas des ententes de cogestion, ils doivent faire l'objet d'une décision conjointe du fédéral et de la province ou du territoire;

• 250 millions de dollars pour les activités pancanadiennes, administrés par le gouvernement du Canada;

• 500 millions de dollars pour le soutien du revenu destiné aux prestataires d’assurance-emploi qui participent à des mesures actives, administrés par le gouvernement du Canada.

On trouvera au tableau 2 de l'annexe B un aperçu des fonds d’assurance-emploi disponibles au cours des trois premières années des ententes sur le marché du travail. Les sommes réservées aux provinces et aux territoires pour 2000-2001 (4e année) et 2001-2002 (5e année) ne seront pas inférieures à celles prévues pour 1999-2000 (3e année), ce qui assurera la stabilité du financement sur une période de cinq ans. Outre le financement du programme d'assurance-emploi, les ententes prévoient le paiement des frais administratifs des provinces qui ont opté pour le transfert intégral des responsabilités.

Actuellement, on se sert d’une formule basée sur des variables uniformisées et objectives pour déterminer la répartition entre les provinces des fonds de base prévus à la Partie II de la Loi (1,15 milliard de dollars par année). De même, les 800 millions de dollars provenant des économies de la réforme qui seront réinvestis ont été alloués pour faire en sorte que les répercussions globales estimatives de la réforme de l'assurance-emploi ne dépassent pas 4 pour cent à 5 pour cent dans chaque province. Un processus intergouvernemental visant à examiner la formule actuelle de répartition entre les provinces des fonds de base prévus à la Partie II devrait être mis en marche sous peu. Les gouvernements détermineront ensemble s’il est possible de prendre en considération les résultats obtenus et les économies réalisées aux fins des affectations budgétaires des années à venir, ce qui permettrait de réorienter les ressources là où elles seront le plus utiles.

Responsabilisation à l'égard des résultats

Le cadre de responsabilisation commun est l’élément central de chacune des ententes sur le marché du travail et est le même pour les ententes de transfert et les ententes de cogestion. Il respecte et intègre les exigences et les priorités fédérales et provinciales/ territoriales et devrait être précisé au fil des ans avec chaque province et territoire. Le cadre de responsabilisation prévoit également des résultats devant être évalués à court et à long terme.

Voici les aspects clés du cadre de responsabilisation fédéral-provincial détaillé :

• négociation et révision annuelles des trois indicateurs de résultats primaires;

• garantie de probité financière et d'intégrité du programme d'assurance- emploi;

• évaluation des programmes;

• suivi, évaluation et présentation des résultats au Parlement;

Des arrangements sont actuellement mis en oeuvre en vue de l’échange des renseignements nécessaires au soutien des cadres de responsabilisation. Les provinces et les territoires auront accès aux systèmes électroniques d’information administrés par Développement des ressources humaines Canada. Des solutions sont en train d’être élaborées et mises en oeuvre pour permettre l’échange d’information entre les systèmes des deux parties.

Les trois indicateurs de résultats primaires

Chaque entente prévoit trois indicateurs de résultats primaires qui serviront à évaluer les répercussions des prestations d’emploi et mesures de soutien.

• Prestataires d’assurance-emploi servis : le nombre de prestataires d’assurance-emploi actifs qui profitent des prestations d’emploi et mesures de soutien. Dans certaines ententes, cet indicateur est un nombre précis; dans d'autres, c’est une proportion du nombre total de clients à servir dans le cadre de l’entente (habituellement 65 pour cent);

• Clients de l’assurance-emploi retournés au travail : le nombre de participants assurés (y compris les prestataires d’assurance-emploi actifs et les anciens prestataires réadmissibles) qui occupent un emploi rémunéré après avoir reçu de l’aide sous forme de mesures actives;

• Économies au chapitre des prestations de revenu prévues à la Partie I: le montant des prestations non versées, soit la différence entre le maximum payable en prestations régulières (Partie I) et le montant effectivement versé à ce chapitre.

Le tableau 3 de l'annexe B présente les objectifs fixés pour les résultats primaires en 1997-1998.

Après 1997-1998, les objectifs continueront à être fixés annuellement de façon mutuellement satisfaisante en fonction de facteurs comme la situation de l’économie et du marché du travail aux échelons local, régional et provincial; les résultats obtenus l’année précédente; le montant du financement disponible aux fins des prestations et mesures provinciales pour l’année à venir; et les gains d’efficience dans la conception et l’exécution des programmes. La méthode établie pour évaluer les résultats primaires assure une certaine cohérence dans les rapports à présenter au Parlement à l’échelon national.

Probité financière et maintien de l’intégrité du programme d’assurance-emploi

La probité financière est un autre élément clé du cadre de responsabilisation fédéral-provincial global. Chaque entente prévoit des arrangements pour que soit effectuée une vérification financière annuelle fondée sur les critères établis par les deux parties. Les parties ont également convenu d'instaurer des mesures permettant de protéger l’intégrité du programme d’assurance-emploi.

Évaluation

La Loi sur l’assurance-emploi exige que les prestations d’emploi et mesures de soutien prévues à la Partie II soient mises en oeuvre selon une structure permettant d'évaluer la pertinence de l'aide fournie pour obtenir ou conserver un emploi. Développement des ressources humaines Canada vient de terminer une évaluation diagnostique des prestations et des mesures actives d’emploi pour les clients qui ont commencé à bénéficier des programmes et services entre juillet 1996 et mars 1997. Les résultats de cette évaluation sont présentés au chapitre 5 et à l'annexe C. Ils portent sur l'accès aux services dans la langue officielle de son choix, les questions de mise en oeuvre et d'exécution, l'importance des partenariats formés par des intervenants des collectivités et les résultats obtenus au chapitre de l'emploi.

Le mode d’évaluation des prestations et des mesures d'emploi appuyées par le programme d'assurance-emploi en vertu des ententes sur le développement du marché du travail est fondé sur le partenariat -- les parties définissent et déterminent de concert les éléments à évaluer, les données à recueillir, la méthode à utiliser et le mode de présentation des résultats. Chacune des ententes comporte des dispositions très précises relativement à l’évaluation et on procède actuellement à une consultation pour établir des cadres d’évaluation communs. Ces cadres d’évaluation prévoient la réalisation d’une évaluation diagnostique au cours de la première année d’application de l’entente afin de déterminer si les prestations et les services sont mis en oeuvre de façon efficace et de valider l’évaluation des résultats primaires concernant les clients de l'assurance-emploi qui sont retournés au travail et les économies réalisées au chapitre des prestations de revenu prévues à la Partie I. Une évaluation bilan sera effectuée dans la troisième année d’application du programme afin de déterminer les répercussions nettes des prestations et des services sur les personnes, les collectivités et l'économie du pays.

Les ententes accordent également une grande priorité au service aux clients dans la langue officielle de leur choix. Les engagements à l’égard de cet objectif sont bien définis dans les ententes sur le marché du travail déjà conclues. Les gouvernements verront à ce que les Canadiens des groupes linguistiques minoritaires continuent à recevoir l’aide liée au marché du travail dans la langue officielle de leur choix dans le cadre des nouveaux arrangements. Cet élément important sera inclus dans les évaluations prévues.

Conclusion

Les mesures d’aide liées au marché du travail, et l’acquisition de compétences tout particulièrement, sont essentielles au développement et à la croissance économiques, et les nouveaux partenariats avec les provinces et les territoires constituent des outils de tout premier plan à ce chapitre. Ces nouveaux arrangements sont axés sur les résultats à atteindre, respectent les rôles et les responsabilités de chaque partie, et permettent donc une gamme très variée de modes de conception et d’exécution. Bien qu’il soit encore trop tôt pour rendre compte des résultats obtenus jusqu’à maintenant, des plans sont mis en oeuvre pour que le prochain rapport de suivi et d’évaluation en fasse état.

CHAPITRE 4: État actuel des connaissances - Prestations de revenu

Introduction
Prestations totales de revenu
Prestations spéciales
Prestations de Pêcheurs
Répercussions globales
Conclusion

Le présent chapitre fait état d’une première évaluation des connaissances acquises jusqu’ici en ce qui concerne le nombre de personnes qui touchent les prestations de revenu prévues à la Partie I et le niveau global de ces prestations, à partir de plusieurs fichiers de données décrits à l’annexe A. Compte tenu du temps qu’il faut pour réunir toute l’information relative aux demandes et rendre les données disponibles, il n’est pas possible d’évaluer l’impact de la réforme en faisant abstraction du contexte économique et du marché du travail. La présente section s’intéresse plutôt au montant réel des prestations touchées, comparativement à ce qu’on avait généralement anticipé au moment de la réforme. Les tableaux de base mentionnés dans la présente section figurent à l’annexe B.

Introduction

La mise en oeuvre de la réforme a été entreprise au milieu de l’année 1996; par conséquent, les données fournies visent la période allant de juillet 1996 à juin 1997 (après l’entrée en vigueur de la réforme), comparativement à la période allant de juillet 1995 à juin 1996 (avant la réforme). Il va de soi que les changements survenus d’une période à l’autre s’expliquent par certains facteurs, dont les tendances du marché du travail, l’évolution des types d’emploi et la réforme de l’assurance-emploi.

Au cours de ces deux périodes, le taux de chômage est demeuré pratiquement le même. Toutefois, cela donne une fausse idée de l’amélioration réelle qu’a connue l’économie puisqu’un plus grand nombre de gens se sont joints à la population active et qu’on a assisté à un déclin important dans le nombre d’emplois perdus. Quand une économie est en voie de se redresser, on constate souvent une augmentation de la population active puisqu’un plus grand nombre de personnes commencent à chercher du travail étant donné que les perspectives d’emploi sont plus encourageantes. Aussi, il est possible que le taux de chômage ne connaisse pas de diminution en dépit du fait que des emplois sont créés. Entre les périodes allant de juillet 1995 à juin 1996 et de juillet 1996 à juin 1997, l’accroissement de 1,5 pour cent de la population active s’est avéré supérieur au taux de croissance de l’emploi, soit 1,3 pour cent. Le nombre de travailleurs qui ont perdu leur emploi ou ont été mis à pied au cours de cette période est un autre élément qui témoigne d’une amélioration de l’économie. Entre ces deux périodes, le nombre moyen de personnes qui ont perdu leur emploi ou ont été mises à pied a en effet diminué de 6 pour cent, ce qui représente 40 300 travailleurs.

Certains éléments de la réforme ont été mis en place en juillet 1996, tandis que d’autres sont entrés en vigueur en janvier 1997. Par conséquent, on a analysé des données semestrielles (c.-à-d. de janvier à juin et de juillet à décembre) afin de mieux saisir les effets possibles de l’introduction progressive des différents éléments de la réforme.

Prestations totales de revenu

Taux d’acceptation des demandes

Deux éléments de la réforme touchaient directement les conditions d’admission. En juillet 1996, ces conditions d’admission sont passées de 20 semaines à 26 semaines dans le cas des nouveaux venus sur le marché du travail et des personnes qui réintègrent la population active (pour passer à 910 heures en janvier 1997). En janvier 1997, le système d’admissibilité au programme, fondé jusque-là sur un certain nombre de semaines (de 12 à 20 selon le taux de chômage dans la région) a été redéfini en fonction d’un critère horaire (de 420 à 700 heures). Une fois en vigueur, le nouveau système fondé sur le nombre d’heures devait avoir pour résultat un accroissement du nombre de travailleurs admissibles aux prestations, compensé par un nombre équivalent de nouveaux venus sur le marché du travail et de personnes réintégrant la population active qui, désormais, ne seraient plus admissibles aux prestations. La première année, cependant, l’adoption du système basé sur les heures ne devait pas avoir un incidence appréciable sur le nombre de demandes (compte tenu du fait qu’il n’entrait en vigueur qu’en janvier 1997), tandis que le resserrement des conditions d’admission pour les nouveaux venus sur le marché du travail et les personnes qui réintègrent la population active devait résulter en une diminution du nombre de demandes au cours de cette période.

Le nombre de demandes varie autant en fonction de facteurs cycliques et structurels liés au marché du travail qu’en fonction des changements apportés au programme. Par exemple, pendant la récession qu’on a connue en 1991 et 1992, le nombre de premières demandes d’assurance-chômage dépassait les deux millions par année. La reprise économique a entraîné une diminution du chômage, et notamment des pertes d’emploi, ce qui s’est traduit par une diminution des demandes d’assurance-chômage.

Comme l’indiquent les tableaux 4 et 5 à l’annexe B, le nombre de demandes a diminué au cours de la période faisant l’objet de la présente analyse. Entre la seconde moitié de 1995 et la seconde moitié de 1996, il y a eu 149 000 nouvelles demandes de moins; de même, entre la première moitié de 1996 et la première moitié de 1997, le nombre de nouvelles demandes a chuté d’environ 169 000. Toutefois, il semble qu’on ne puisse attribuer que partiellement cette diminution aux nouvelles conditions d’admission imposées aux nouveaux venus sur le marché du travail et aux personnes réintégrant la population active. Comme on peut le voir au tableau 6, le nombre de nouvelles demandes du groupe des 20 à 25 semaines assurables a connu une diminution de 73 000 au cours de la seconde moitié de 1996 et de 56 000 au cours de la première moitié de 1997, comparativement aux mêmes périodes de l’année précédente. En outre, il semble bien que certains prestataires prolongent leur période de travail de quelques semaines afin de satisfaire aux nouvelles conditions d’admission de 26 semaines (910 heures) exigées des nouveaux venus sur le marché du travail et des personnes réintégrant la population active. Dans les derniers six mois de 1996, le nombre de prestataires admis qui comptaient de 26 à 30 semaines assurables a augmenté de 10 000 et au cours des six premiers mois de 1997 de 3 000, comparativement à la même période au cours de l’année précédente. Cela pourrait signifier que le changement apporté dans les conditions d’admission des nouveaux venus sur le marché du travail et des personnes réintégrant la population active compte pour moins de la moitié de la diminution du nombre de nouvelles demandes. D’autres facteurs pourraient expliquer davantage la diminution du nombre de nouveaux prestataires, par exemple, la baisse de 6 pour cent au chapitre des pertes d’emplois.

Admissibilité et durée

La réforme de l’assurance-emploi comporte des éléments susceptibles d’avoir une incidence sur la durée de la période de prestations, notamment en ce qui concerne les aspects suivants : on a estimé que le système basé sur les heures résulterait en une augmentation nette du nombre de semaines d’admissibilité, permettant à un plus grand nombre de gens de toucher des prestations pendant plus longtemps, une fois le régime appliqué intégralement; d’autre part, la réduction du nombre maximal de semaines de prestations de 50 à 45 devait entraîner une diminution du droit aux prestations des personnes ayant été longtemps sur le marché du travail dans les régions où le taux de chômage est élevé. Même si ce dernier changement est entré en vigueur en juillet 1996, le passage au système fondé sur les heures n’a commencé à avoir une incidence sur le droit aux prestations qu’en janvier 1997 et, par conséquent, ses répercussions sur les prestations ne se feront pleinement sentir qu’à la fin de 1997. L’adoption d’un système fondé sur le nombre d’heures, en fonction d’une semaine de travail moyenne de 35 heures, obligerait certains travailleurs à temps partiel à travailler plus longtemps pour devenir admissibles, tout en permettant à d’autres d’être admissibles pour la première fois. Les personnes qui travaillent plus de 35 heures par semaine constituent l’autre groupe touché par le nouveau système fondé sur les heures; certaines de ces personnes pourraient être admissibles aux prestations pour la première fois, tandis que d’autres auraient le droit de toucher des prestations pendant un plus grand nombre de semaines.

Toutes choses étant égales par ailleurs, on se serait attendu à une légère diminution du nombre de semaines de prestations au cours de la seconde moitié de 1996 en raison de la diminution de la durée maximale, et peut-être à une légère augmentation au cours des six premiers mois de 1997 par suite de l’adoption du système fondé sur le nombre d’heures. Tandis qu’on ne constate aucun changement dans le nombre moyen de semaines de prestations entre les six derniers mois de 1995 et les six derniers mois de 1996 (33 semaines), on note une légère augmentation de 34 à 35 semaines¹ entre la première moitié de 1996 et la première moitié de 1997. Bien qu’une partie de cette augmentation puisse s’expliquer par le nouveau système de calcul des heures, il y a également d’autres facteurs qui sont susceptibles d’accroître le nombre de semaines de prestations, par exemple, l’augmentation de la durée moyenne d’emploi avant une perte d’emploi. À l’échelle des régions, le nombre moyen de semaines de prestations le plus élevé se retrouve dans les provinces de l’Atlantique et au Québec, tandis que le moins élevé est celui des provinces des Prairies. On note un léger écart favorisant les femmes dans le nombre moyen de semaines de prestations.

Prestations

La réforme de l’assurance-emploi a introduit plusieurs éléments susceptibles de réduire le niveau des prestations, dont la réduction de la prestation hebdomadaire maximale et le nouveau régime de calcul des prestations en fonction de la rémunération totale obtenue à l’intérieur d’une période fixe et d’un dénominateur minimal correspondant à deux semaines de plus que le minimum requis pour être admissible en vertu de l’ancien programme. Ce n’est qu’avec l’application intégrale de mesures telles que la règle de l’intensité et la récupération accrue dans les années à venir qu’on aura une idée plus précise des véritables répercussions de ces autres éléments de la réforme. Le supplément au revenu familial devait permettre aux prestataires de familles à faible revenu avec enfants de voir leurs prestations augmenter de l’ordre de 12 pour cent en moyenne d’ici 2001-2002.

Le montant des prestations hebdomadaires moyennes fixé au début de la période de prestations est demeuré relativement constant tout au long des années 1990 en valeur nominale². Ce montant était plus élevé pour les hommes que pour les femmes, à l’image de leur rémunération assurable plus élevée. À l’échelle des régions, le montant des prestations hebdomadaires moyennes est relativement comparable, les prestations les plus élevées étant touchées par les prestataires d’assurance-emploi en Colombie-Britannique et les moins élevées dans les provinces de l’Atlantique. Ce montant n’a pas connu une diminution sensible par suite de l’entrée en vigueur du régime d’assurance-emploi. En effet, entre les six derniers mois de 1995 et les six derniers mois de 1996, le montant des prestations hebdomadaires moyennes est passé de 282 dollars à 275 dollars, tandis qu’entre la première moitié de 1996 et la première moitié de 1997, il demeurait à 270 dollars. La diminution du montant des prestations hebdomadaires moyennes est inférieure à ce qu’on avait généralement anticipé au moment d’introduire la réforme.

De 466 dollars, le montant de la prestation hebdomadaire maximal était passé à 413 dollars en juillet 1996. On pouvait s’attendre à ce que cet élément de la réforme contribue à réduire le montant des prestations moyennes, étant donné que plus de 15 pour cent des prestataires touchaient des prestations moins élevées par suite de l’introduction de cette mesure. Cependant, il semble que l’effet de cette mesure soit contrebalancé par un déplacement des prestations très peu élevées vers des prestations moyennement élevées. Comme on le faisait remarquer précédemment, le dénominateur minimal est un élément visant à inciter les personnes à travailler plus longtemps que le minimum requis pour être admissibles, à défaut de quoi elles risquent de voir leurs prestations réduites. D’après les premiers renseignements recueillis, certaines personnes arrivent à prolonger leur période de travail de façon à satisfaire au critère du dénominateur minimal et d’éviter une diminution de leurs prestations hebdomadaires. La hausse du dénominateur minimal a touché environ 4 pour cent des prestataires. Les données administratives de Développement des ressources humaines Canada indiquent qu’il y a eu, au départ, un accroissement de la proportion des demandes d’assurance-emploi impliquant deux semaines assurables de plus que le critère minimal d’admissibilité aux prestations³. Au Canada, si l’on compare les six derniers mois de 1995 et les six derniers mois de 1996, la proportion de prestataires d’assurance-emploi qui ont travaillé deux semaines de plus que le critère minimal d’admissibilité passe de 3,3 pour cent à 4,9 pour cent, soit une augmentation de presque 50 pour cent. Toutefois, si l’on compare la première moitié de 1996 et la première moitié de 1997, on constate une légère diminution de la proportion des demandes impliquant deux semaines assurables de plus que l’ancien critère minimal. Parallèlement, la part des demandes qui satisfont tout juste aux conditions d’admission a chut⁴. À l’échelle nationale, si l’on compare la seconde moitié de 1995 et la seconde moitié de 1996, on constate que le pourcentage de demandes comportant exactement le nombre de semaines assurables exigé passe de 4,9 pour cent à 2,8 pour cent. De même, en ce qui concerne les six premiers mois de 1996 et de 1997, le pourcentage est passé de 2,1 pour cent à 0,9 pour cent.

Le changement le plus marqué est survenu dans les provinces de l’Atlantique. Dans cette région, la proportion de travailleurs qui ont présenté une demande d’assurance-emploi et qui avaient travaillé deux semaines de plus que la période minimum d’admissibilité a plus que doublé, passant de 6,7 pour cent au cours de la seconde moitié de 1995 à 14,8 pour cent dans les derniers six mois de 1996. Au cours de la même période, les prestataires des provinces de l’Atlantique qui comptaient exactement le nombre minimal de semaines assurables pour avoir le droit de toucher des prestations a chuté de 17,4 pour cent à 7,1 pour cent, soit une diminution de presque 60 pour cent.

Même si les données ci-dessus semblent indiquer un changement de comportement chez les prestataires, il est encore trop tôt pour tirer une telle conclusion. Il se peut également que la reprise de l’économie permette aux gens de se trouver plus de travail, écartant ainsi une éventuelle chute des prestations d’assurance-emploi moyennes lorsque ceux-ci perdent leur emploi; en outre, au cours de la période visée, le niveau de salaire a augmenté de 2,9 pour cent, ce qui se traduit par des prestations d’assurance-emploi plus élevées pour certains prestataires.

La réforme de l’assurance-emploi a remplacé le taux majoré de 60 pour cent accordé aux prestataires à faible revenu par un supplément au revenu familial qui profite davantage aux familles à faible revenu avec enfants. Les premières données administratives indiquent que le supplément au revenu familial constitue un complément salarial appréciable pour ceux qui y ont droit. Au cours des premiers six mois de 1996, les prestataires qui bénéficiaient du taux majoré de 60 pour cent ont vu leur prestation hebdomadaire établie au début de la période de prestations augmenter de 14 dollars; sous le régime du supplément au revenu familial, les prestations calculées au début de la période ont augmenté en moyenne de 27 dollars par semaine au cours de la première moitié de 1997. La moyenne des prestations touchées par les prestataires qui ont bénéficié du taux majoré de 60 pour cent au cours de la première moitié de 1996 était de 185 dollars, tandis que les personnes qui ont touché le supplément au revenu familial au cours de la première moitié de 1997 ont reçu en moyenne 230 dollars par semaine.

La règle de l’intensité n’entrera en vigueur que progressivement, à mesure que les prestataires bénéficient du programme; toutefois, de janvier à juin 1997, environ 4 pour cent des prestataires ont été touchés par cette règle.

Prestations spéciales

Plusieurs éléments de la réforme de l’assurance-emploi, par exemple, la règle de l’intensité et le resserrement des conditions d’admission pour les nouveaux venus sur le marché du travail et les personnes qui réintègrent la population active, ne s’appliquent pas aux prestations spéciales (p. ex., les prestations de maternité, les prestations parentales et les prestations de maladie). En outre, le dénominateur minimal ne devrait pas avoir beaucoup d’incidence sur les prestations spéciales, étant donné les 20 semaines (maintenant 700 heures) requises pour être admissible à ces prestations. Qui plus est, la durée de la période de prestations ne dépend pas du nombre de semaines ou d’heures travaillées comme dans le cas des prestations régulières. Une fois son admissibilité aux prestations établie, le ou la prestataire peut toucher jusqu’à 15 semaines de prestations de maternité, jusqu’à 10 semaines de prestations parentales, ou jusqu’à 15 semaines de prestations de maladie. Le nombre maximal de semaines pendant lesquelles toute personne peut toucher des prestations spéciales est de 30 semaines pour une même demande.

Les éléments de la réforme qui ont une incidence sur les prestations spéciales sont les suivants : l’adoption d’un système fondé sur le calcul des heures, l’abaissement du maximum de la rémunération assurable, le supplément au revenu familial, ainsi que l’abaissement du seuil du revenu net de 63 570 dollars à 48 750 dollars aux fins de la récupération. À compter de janvier 1997, le prestataire doit avoir travaillé au moins 700 heures dans les 52 semaines précédentes pour être admissible à tout type de prestations spéciales, plutôt que les 20 semaines d’emploi « assurables » requises auparavant. Cependant, étant donné que les personnes qui demandent ce type de prestations travaillent habituellement depuis assez longtemps, on a estimé que très peu de prestataires auraient à travailler plus longtemps pour être admissibles à ces prestations. De plus, on a jugé que le système de calcul des heures permettrait à un plus grand nombre de travailleurs à temps partiel, et notamment aux travailleurs occupant plus d’un emploi, d’être admissibles aux prestations spéciales pour la première fois.

Nombre de demandes

De juillet 1996 à juin 1997 comparativement à la période allant de juillet 1995 à juin 1996, on a constaté une diminution d’environ 5,3 pour cent du nombre de demandes de prestations spéciales.

En ce qui concerne les prestataires qui ont touché au moins 1 dollar en prestations de maternité ou en prestations parentales, le nombre de nouvelles demandes a connu une hausse négligeable (0,8 pour cent) entre la seconde moitié de 1995 et les six derniers mois de 1996. Toutefois, les nouvelles demandes ont diminué de 2,3 pour cent entre les six premiers mois de 1996 et la période allant de janvier à juillet 1997. L’une des principales raisons qui expliquent ces changements dans le nombre de demandes de prestations parentales et de prestations de maternité réside dans le taux de fécondité des travailleuses. Cependant, nous ne disposons pour le moment d’aucune information quant aux taux de fécondité pour la période visée.

Dans le cas des demandes de prestations de maladie, le nombre de nouvelles demandes établies a diminué de 2,3 pour cent dans la seconde moitié de 1996 par rapport à la seconde moitié de 1995. Les nouvelles demandes de prestations de maladie ont également connu une diminution de 13,4 pour cent au cours des six premiers mois de 1997, par rapport aux six premiers mois de 1996. En ce qui concerne les femmes, le nombre de nouvelles demandes établies qui ont donné lieu au versement d’au moins 1 dollar en prestations de maladie a augmenté de 1,2 pour cent au cours de la seconde moitié de 1996 par rapport à la seconde moitié de 1995, tandis qu’il a connu une nette diminution (-7,1 pour cent) dans le cas des hommes. Lorsqu’on compare les six premiers mois de 1996 à la première moitié de 1997, on constate que les nouvelles demandes de prestations de maladie ont diminué de 10,9 pour cent dans le cas des femmes et de 17,2 pour cent dans celui des hommes.

Niveaux de prestations

En ce qui concerne les prestataires qui ont reçu soit des prestations de maternité, soit des prestations parentales, la prestation hebdomadaire moyenne a chuté de 7,9 pour cent (c.-à-d. de 290 dollars à 267 dollars) dans la seconde moitié de 1996 comparativement aux six derniers mois de 1995. Cette baisse a été moins marquée (seulement 1,7 pour cent, soit de 286 dollars à 281 dollars) au premier semestre de 1997 par rapport à celui de 1996. Encore une fois, on observe une tendance similaire mais moins marquée dans le cas des prestations de maladie. Le taux hebdomadaire moyen a connu en effet une diminution de 2,7 pour cent au cours de la seconde moitié de 1996 par rapport à la même période en 1995. Si l’on compare les six premiers mois de 1996 aux six premiers mois de 1997, on constate une diminution de 1,2 pour cent (de 253 dollars à 250 dollars). La diminution du taux des prestations de maladie au cours de la seconde moitié de 1996 comparativement à la même période en 1995 pourrait être liée à l’abaissement du montant maximal des chèques d’assurance-emploi à 413 dollars à partir du 30 juin 1996.

Le supplément au revenu familial est un élément important de la réforme qui aura un incidence sur le niveau des prestations spéciales. Au cours des six premiers mois de 1997, 12 pour cent des personnes qui ont présenté une nouvelle demande de prestations de maternité ou de prestations parentales ont touché le supplément au revenu familial. Ces prestataires ont vu leur supplément de prestations passer de 14 dollars par semaine qu’il était en vertu du taux majoré de 60 pour cent à 25 dollars par semaine avec le nouveau supplément au revenu familial.

Prestations de pêcheurs

La plupart des changements introduits en vertu du nouveau régime d’assurance-emploi s’appliquent aux pêcheurs indépendants de la même façon qu’ils s’appliquent aux prestataires réguliers. Cependant, en raison du caractère particulier de ce secteur d’activité, il a fallu adapter certaines règles spécifiques à l’industrie de la pêche (voir annexe E). Quoi qu’il en soit, les changements apportés au Règlement sur les prestations de pêcheurs visaient à rendre les répercussions de la réforme de l’assurance-emploi sur l’industrie de la pêche comparables à celles qui touchent d’autres industries comportant un aspect saisonnier.

Comme on le voit au tableau 13 figurant à l’annexe B, les prestations de pêcheurs ont connu une diminution de 14,5 pour cent pour la période allant de juillet 1996 à juin 1997 comparativement à la même période l’année précédente. Ce déclin est comparable à celui qu’a connu le secteur de la construction (15,8 pour cent) mais sensiblement plus élevé que le déclin constaté dans le domaine de l’exploitation forestière (7,8 pour cent). Toutefois, il est encore trop tôt pour déterminer quelle proportion de l’écart entre ces deux secteurs est imputable à la réforme et quelle proportion est due à des facteurs économiques.

Contrairement aux prestations moyennes destinées aux autres types de clientèle, les prestations hebdomadaires moyennes ont connu une diminution importante dans le cas des pêcheurs indépendants, soit 11 pour cent pour la seconde moitié de 1996 et 9 pour cent pour la première moitié de 1997 comparativement aux mêmes périodes de l’année précédente. Cette baisse peut s’expliquer, en partie, par le nouveau plafond de 413 dollars pour la prestation hebdomadaire qui est entré en vigueur le 30 juin 1996. En général, les pêcheurs ont toujours eu des revenus hebdomadaires plus élevés que la plupart des prestataires de l’assurance-emploi. Cela se traduit donc par des prestations hebdomadaires moyennes plus élevées; ainsi, de janvier à juin 1996, la prestation hebdomadaire moyenne des pêcheurs était de 370 dollars, comparativement à une moyenne de 270 dollars par semaine pour l’ensemble des autres prestataires. Par conséquent, il se pourrait que l’instauration de la nouvelle prestation hebdomadaire maximale de 413 dollars ait de plus lourdes répercussions sur les prestations hebdomadaires moyennes touchées par les pêcheurs indépendants.

En ce qui concerne le nombre de nouvelles demandes de prestations de pêcheurs, la diminution de 2 770 des six derniers mois de 1996 comparativement aux six derniers mois de 1995 est compensée par une augmentation de 1 210 nouvelles demandes pour le premier semestre de 1997, comparativement à la même période de l’année précédente.

Répercussions globales

À ce stade-ci, il n’est pas possible d’établir la distinction entre les différents facteurs à l’origine des changements observés d’une année à l’autre et d’attribuer les changements survenus dans le niveau des prestations de revenu à la réforme de l’assurance-emploi. Par conséquent, nous nous sommes contentés de comparer les changements survenus dans le montant réel des prestations reçues et dans le nombre de prestataires aux chiffres qui avaient été généralement avancés au moment de l’entrée en vigueur de la réforme.

Entre la période allant de juillet 1995 à juin 1996 et la période allant de juillet 1996 à juin 1997, le montant total des prestations de revenu d’assurance-emploi a diminué de 11,5 pour cent, passant de 13 milliards de dollars environ à 11,5 milliards de dollars⁵. Le montant total des prestations de revenu d’assurance-emploi englobe le soutien du revenu prévu à la Partie I à l’intention des participants à des programmes de formation, de création d’emplois et d’aide au travail indépendant dont traite la Partie II; toutefois, comme on l’indique au chapitre 5, certains changements ont été apportés aux prestations de revenu destinées aux participants dont traite la Partie II, notamment l’élimination de la prolongation des prestations de revenu prévue à la Partie I à ces prestataires. Aussi s’est-on penché sur les changements survenus dans les prestations régulières, à l’exclusion des montants versés aux participants dont traite la Partie II. Cette partie des prestations régulières a connu une diminution de 8,4 pour cent, soit 825 millions de dollars, passant de 9,8 milliards de dollars à 9 milliards de dollars. Cette diminution a été de 8,6 pour cent dans le cas des hommes et de 8 pour cent dans le cas des femmes; les jeunes travailleurs ont assumé une diminution plus marquée que les travailleurs plus âgés⁶. Quand la réforme est entrée en vigueur, on s’attendait à ce qu’elle résulte en une diminution des prestations de l’ordre de 6 pour cent en 1997-1998. La diminution réelle des prestations s’est avérée plus importante que prévue, mais à ce stade-ci, il est encore difficile de déterminer dans quelle mesure cette diminution peut être attribuée à la réforme et dans quelle mesure elle résulte d’autres facteurs. Il convient de noter qu’une partie de la diminution des prestations totales peut être imputée à la reprise économique : comme il y a plus d’emplois créés et moins de gens qui perdent le leur, il se peut qu’il y ait moins de Canadiens qui ont besoin de toucher des prestations. En Alberta, par exemple, on a constaté une forte croissance de l’emploi et une baisse sensible du taux de chômage qui s’est traduite par une diminution importante du montant total des prestations de revenu versées.

Même si l’on ne s’attendait pas à ce que la réforme contribue à réduire le nombre de prestataires, comme nous l’avons déjà mentionné, dans les faits, ce nombre a sensiblement diminué depuis l’entrée en vigueur de la réforme; cependant, il est peu probable que cela soit une conséquence directe de la réforme. Le redressement de l’économie (et notamment la diminution de 6 pour cent du nombre de pertes d’emplois) et la croissance soutenue quant au nombre de travailleurs indépendants pourraient être les principaux facteurs qui ont contribué au phénomène.

Voir le tableau 14B à l'annexe B

Provinces

Les changements survenus dans les prestations de revenu régulières au cours des 12 mois précédant la mise en oeuvre de l’assurance-emploi et des 12 mois qui ont suivi témoignent à la fois des changements apportés au programme et des différences quant au marché du travail dans l’Est du Canada et dans l’Ouest. En Ontario, au Québec et dans les provinces de l’Atlantique, la population active a connu en général une croissance plus rapide que le nombre d’emplois, ce qui a entraîné un taux de chômage légèrement plus élevé dans ces provinces. Aussi le changement constaté en ce qui concerne les prestations versées dans ces provinces a-t-il tendance à être moins marqué que la diminution qu’on note dans le cas des provinces de l’Ouest. Dans les provinces des Prairies, et tout particulièrement en Alberta, la forte croissance de l’emploi et la chute du chômage ont entraîné une diminution marquée du montant total des prestations de revenu régulières versées. Dans la province de l’Alberta, où le taux de chômage est passé de 7,4 pour cent en juin 1996 à 5,7 pour cent en juin 1997, les prestations régulières ont connu une diminution de plus de 22 pour cent, ce qui correspond presque à la diminution du taux de chômage.

La Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick ont connu des diminutions semblables en ce qui concerne le montant des prestations d’assurance-emploi régulières (-5,5 pour cent et -5,7 pour cent), mais les changements liés au soutien du revenu des personnes participant à des programmes de formation, de création d’emplois et d’aide au travail indépendant ont été plus marqués au Nouveau-Brunswick. Les prestations régulières ont connu une augmentation à l’Île-du-Prince-Édouard et, dans une moindre mesure, à Terre-Neuve.

Le Québec et le Manitoba ont connu une diminution similaire des prestations de revenu régulières versées (-9,5 pour cent et -9,8 pour cent respectivement), mais, comme dans le cas du Nouveau-Brunswick, les répercussions des changements apportés aux autres mécanismes de soutien du revenu ont été plus considérables au Manitoba.

Secteurs

On s’attendait à ce que la réforme de l’assurance-emploi réduise quelque peu le montant des transferts aux secteurs d’activité qui reçoivent davantage en prestations que le montant qu’ils versent en cotisations (c.-à-d. l’agriculture, l’exploitation forestière, l’exploitation minière, la construction) et qu’elle entraîne une diminution de la contribution nette des secteurs qui versent un montant plus élevé en cotisations que ce qu’ils reçoivent en prestations (p. ex., les communications, les finances et les assurances, le secteur immobilier, les services gouvernementaux).

À vrai dire, certains secteurs qui sont des bénéficiaires nets, par exemple, les mines, la construction et la pêche, connaissent une diminution de leurs prestations supérieure à la baisse moyenne de 11,5 pour cent⁸. Cependant, d’autres secteurs qui sont également avantagés par le régime, comme l’agriculture et l’exploitation forestière, ont connu une diminution de leurs prestations inférieure en pourcentage à la moyenne. Quant aux secteurs d’activité qui sont des cotisants nets, par exemple, les communications, les finances et les assurances, ainsi que l’éducation, ils ont subi, règle générale, une diminution relativement moindre de leurs prestations. Néanmoins, on a assisté à une baisse marquée (17,5 pour cent) des prestations dans le secteur des services gouvernementaux, qui verse davantage en cotisations qu’il ne reçoit. Ces écarts peuvent être attribués en partie au fait que la reprise économique a diverses répercussions d’un secteur d’activité à un autre.

De même, on s’attendait à ce que plusieurs éléments de la réforme de l’assurance-emploi aient des répercussions différentes selon le secteur d’activité. Par exemple, l’abaissement du maximum de la rémunération assurable devait contribuer à réduire considérablement les prestations dans le cas des secteurs d’activité à revenu élevé, tandis que la nouvelle règle du dénominateur et la règle de l’intensité allaient toucher les secteurs d’activité comportant un aspect saisonnier. De plus, on s’attendait à ce que le nouveau système de calcul des heures compense une partie de la diminution des prestations dans les secteurs d’activité saisonniers, puisque les longues heures de travail qui caractérisent en général ces secteurs auraient pour effet de permettre à certains travailleurs d’être admissibles aux prestations pour la première fois, et à d’autres de toucher des prestations pendant plus longtemps.

Voir le table 13 à l'annexe B.

Conclusion

Le présent chapitre a présenté une comparaison entre les chiffres réels concernant le taux d’acceptation des demandes, l’admissibilité et les prestations hebdomadaires versées au cours de la première année d’application du programme de l’assurance-emploi et les données se rapportant à l’année qui a précédé la mise en oeuvre de la réforme. Toutefois, une véritable évaluation des répercussions de la réforme sur ces mesures commande une analyse beaucoup plus approfondie. Dans les rapports à venir, l’Enquête par panel auprès des chômeurs canadiens (décrite à l’annexe A) ainsi que les données administratives connexes et l’Enquête sur la population active fourniront une image globale de la façon dont les gens qui perdent leur emploi parviennent à s’adapter à la situation avec l’aide de l’assurance-emploi. Ces rapports présenteront, par exemple, des renseignements sur le profil et la situation familiale des personnes qui perdent leur emploi et sur leur situation familiale, leurs antécédents d’emploi, leurs démarches pour se trouver du travail ainsi que leur situation financière.

(1) Voir les tableaux 7 et 8 à l’annexe B.

CHAPITRE 5: État actuel des connaissances - Prestations d’emploi et mesures de soutien

Introduction
Participants
Dépenses
Coûts par participant
Résultats de l'évaluation
Fonds transitoire pour la création d'emplois
Conclusion

Le présent chapitre porte sur les répercussions des nouvelles prestations d'emploi et mesures de soutien prévues à la Partie II de la Loi dans le contexte de la première année de mise en oeuvre et par comparaison à des interventions semblables en matière d'emploi appelées utilisations productives de l'assurance-chômage dans l'ancienne loi. L'information sur les prestations d'emploi et mesures de soutien a été recueillie pour la période du 1er juillet 1996 au 30 juin 1997 et comparée à l'information sur les utilisations productives de l'assurance-chômage recueillie du 1er juillet 1995 au 30 juin 1996. C'est l'approche retenue pour le rapport de la première année parce que les prestations d'emploi et mesures de soutien sont entrées en vigueur trois mois après le début de l'exercice 1996-1997. Pour les prochains rapports, l'information couvrira l'exercice financier au complet à l'exemple des autres méthodes d'établissement des dépenses et de comptabilité publiques.

Introduction

Pour situer la mise en oeuvre des prestations d'emploi et des mesures de soutien dans leur contexte, disons que la Partie II de la Loi a entraîné six changements importants :

Élargissement de la base de la clientèle ayant besoin de mesures actives d'emploi

En vertu de la Loi sur l'assurance-chômage, seul les prestataires actifs de l'assurance- emploi pouvaient se prévaloir de l'aide aux mesures actives d'emploi. La Partie II de la nouvelle Loi prévoit désormais des fonds pour les anciens prestataires également, c'est-à-dire ceux qui ont touché des prestations d'assurance-emploi au cours des trois dernières années et des prestations de congé de maternité ou de congé parental au cours des cinq dernières années.

Élimination de la prolongation de la période d'admissibilité aux prestations dans le cas des prestataires bénéficiant des mesures actives d'emploi

En vertu de la Loi sur l'assurance-chômage, la période d'admissibilité aux prestations d'un client pouvait être prolongée jusqu'à trois ans s'il était inscrit, par exemple, à un programme de formation professionnelle. La nouvelle loi ne permet plus de prolonger cette période et l'aide supplémentaire fournie aux prestataires qui bénéficient des mesures actives d'emploi est puisée à même les budgets limités et discrétionnaires de la Partie II.

L'aide financière négociée, qui a précédé les prêts et subventions de perfectionnement, est venue compenser l'élimination de la prolongation de la période d'admissibilité. Selon cette pratique, des conseillers déterminent conjointement avec les clients les coûts additionnels de la formation et négocient une entente individuelle établissant la part de ces coûts qui revient à Développement des ressources humaines Canada et au client.

Établissement de partenariats avec les provinces et les territoires

Comme il est expliqué au chapitre 3, la nouvelle loi prévoit que les prestations d'emploi et mesures de soutien doivent être élaborées de concert avec les gouvernements provinciaux et territoriaux et que les fonds prévus à la Partie II doivent être transférés aux provinces et aux territoires qui décident d'assumer la responsabilité de la prestation des services. Même si Développement des ressources humaines Canada a continué de mettre en oeuvre les prestations d'emploi et les mesures de soutien pendant la période à l'étude, le fait que des négociations étaient en cours avec la plupart des provinces et des territoires pour l'exécution future de ces programmes a quelque peu limité les types de services offerts pendant cette période.

Élimination en trois ans des achats de formation

En vertu de la Loi nationale sur la formation et conjointement avec l'autorisation de financement de la Loi sur l'assurance-chômage, le gouvernement du Canada achetait des cours de formation ou des places aux gouvernements provinciaux/territoriaux et aux fournisseurs de cours. La nouvelle loi donne jusqu'au 30 juin 1999 au gouvernement fédéral pour cesser cette pratique puisque la formation professionnelle est jugée de compétence provinciale/territoriale. Lorsque les provinces et les territoires seront prêts, ces achats de formation seront remplacés par des prêts et subventions de perfectionnement. Cette mesure est déjà en place, depuis novembre 1997, en Alberta, fonctionne au Nouveau-Brunswick depuis octobre 1997 et fait l'objet maintenant d'un projet pilote en Nouvelle-Écosse. Ailleurs, sauf en Ontario, c'est le programme de stagiaires payants qui est en place.

Responsabilisation axée sur les résultats

La mise en oeuvre des prestations d'emploi et des mesures de soutien a entraîné un changement important, mettant l'accent sur les résultats plutôt que sur le processus; en fait, on ne s'arrête plus uniquement au nombre de participants et au montant des dépenses, mais bien à la proportion dans laquelle les mesures et les services prévus à la Partie II aident les participants à retourner au travail. Les indicateurs de «réussite» qui seront utilisés sont les suivants : le nombre de participants qui ont trouvé du travail; dans le cas des prestataires actifs, le montant des prestations non versées en raison d'un retour au travail avant la fin de la période d'admissibilité; le nombre de prestataires actifs servis.

Responsabilité des clients

L'un des principes sous-jacents de la Partie II de la Loi est que les clients doivent jouer un rôle important dans l'établissement du type d'aide dont ils ont besoin, la recherche de cette aide et, selon le cas, la contribution au coût de l'aide fournie.

Participants

Généralités

De juillet 1996 à juin 1997, on estime qu'environ 305 000 personnes ont participé à l'un des nouveaux programmes de prestations d'emploi et de mesures de soutien, alors que 231 000 prestataires ont participé au programme d'utilisations productives de l'assurance-chômage de juillet 1995 à juin 1996. Comme on peut le voir au tableau ci- dessous, les participants aux programmes de prestations d'emploi et de mesures de soutien se divisent en quatre groupes principaux :

Groupes de participants aux programmes de prestations d'emploi et de mesures de soutien

Interventions	Juil. 1995 à juin 1996		Juil. 1996 à juin 1997
	Nombre de participants	%	Nombre de participants	%
Aide à l’emploi1 Achats de formation2 Stagiaires payants3 Autres organismes de prestations d’emploi et de mesures de soutien	31 000 112 000 46 000 42 000	14 48 20 18	113 000 106 000 42 000 44 000	37 35 14 14
Total4	231 000	100	305 000	100
Représente des interventions relativement à court terme comme des séances d'information sur l'emploi et du counselling.   Comprend les cours ou les places achetés aux provinces ou aux établissements de formation et la formation axée sur des projets.   Programme mis en place provisoirement avant les prêts et subventions de perfectionnement pour compenser l'élimination de la prolongation de la période d'admissibilité aux prestations dans le cas des prestataires qui suivent des cours et paient leurs frais d'inscription.   La comparaison n'inclut pas les clients qui ont reçu une aide directe de DRHC. Nota : Le tableau 15 de l'annexe B renferme de l'information détaillée sur le nombre de participants.

Ce tableau doit cependant faire l'objet de quelques réserves importantes. L'écart de 23 pour cent dans le taux de bénéficiaires de l'aide à l'emploi et la diminution des activités de formation, qui représentent habituellement des activités à plus long terme, reflètent un certain nombre de facteurs qui ont influé au cours de la première année d'application des prestations d'emploi et des mesures de soutien. Premièrement, les prestations d'emploi et mesures de soutien conçues pour élaborer des plans d'action personnalisés pour le retour au travail ont eu pour effet d'accroître la demande de services d'information et de counselling faite aux organisations dans les collectivités. Deuxièmement, l'indicateur de réussite en matière de responsabilisation calculant les prestations non payées a donné lieu à un recours plus grand aux interventions à court terme pour aider les prestataires à retourner au travail avant la fin de leur période d'admissibilité. Troisièmement, la politique de retrait graduel des achats de formation a commencé d'être appliquée dans certaines régions. Quatrièmement, en raison du prochain transfert de responsabilité aux provinces et territoires en vertu des Ententes sur le développement du marché du travail, il n'était pas approprié de prendre des engagements financiers à long terme dans plusieurs régions.

En vertu de la Loi sur l'assurance-emploi, les anciens prestataires (ceux qui ne sont pas admissibles actuellement, mais qui ont touché des prestations au cours des trois dernières années, ou des cinq dernières dans le cas des bénéficiaires d'un congé de maternité ou d'un congé parental) deviennent admissibles aux prestations d'emploi. L'élargissement de l'admissibilité est un élément important qu'il faut examiner, c'est-à- dire la répartition des participants entre clients actifs et anciens clients, et les résultats obtenus dans chaque cas. Dans les Ententes sur le développement du marché du travail, l'objectif a généralement été fixé à 65 pour cent de clients actifs et à 35 pour cent d'anciens clients.

Toutefois, pour la première année il est impossible de rendre compte de la répartition entre anciens clients et clients actifs puisque le système de suivi des clients n'était pas encore complètement au point; cela était particulièrement vrai dans le cas de l'aide fournie par les organisations dans les collectivités, qui s'applique à tous les bénéficiaires de l'aide à l'emploi et à un bon nombre de ceux qui ont suivi une formation axée sur des projets (achats de formation).

Groupes désignés

À Développement des ressources humaines Canada, l'appui des principes d'équité s'est toujours traduit, entre autres, par la communication d'information sur la participation aux programmes et services d'emploi aux membres des quatre groupes désignés : les femmes, les personnes handicapées, les Autochtones et les membres des minorités visibles. Cette pratique se poursuivra et on analysera les résultats obtenus par ces groupes dans le cadre des Ententes sur le développement du marché du travail. Toutefois, il ne faut pas oublier que l'information sur les groupes désignés tirée des dossiers administratifs dépend de la déclaration volontaire.

Voici l'information dont nous disposons pour la période à l'étude : la participation des femmes a légèrement augmenté, soit de 42 pour cent à 43 pour cent, mais a diminué dans les provinces atlantiques et en Saskatchewan. Sur le plan des interventions, elle a diminué de 10 pour cent dans le cas des achats de formation; cette diminution s'explique en grande partie par le fait que les régions ont maintenu l'aide au financement de la formation en apprentissage où les hommes ont toujours représenté plus de 90 pour cent des participants. Par ailleurs, les taux de participation des femmes ont augmenté au chapitre de l'aide au travail indépendant, de l'aide à l'emploi et des subventions salariales ciblées.

Le taux de participation des personnes handicapées aux prestations d'emploi et aux mesures de soutien est passé de 2 pour cent à 2,2 pour cent. Il y a eu de légères augmentations et diminutions dans chaque province. Sur le plan des interventions, la diminution des taux au chapitre de l'aide à l'emploi et des subventions salariales ciblées, qui étaient toujours relativement élevés dans le cas des personnes handicapées, a été compensée par l'augmentation des taux de participation aux achats de formation et au programme de stagiaires payants.

La déclaration volontaire et la communication de données ont toujours posé un problème particulier dans le cas des Autochtones et des minorités visibles. Toutefois, l'évaluation diagnostique des prestations d'emploi et des mesures de soutien a permis de conclure que dans le cas des deux groupes, le taux de participation était de 4 pour cent, ce qui représenterait une diminution de 2 pour cent pour les Autochtones et le maintien du taux de participation pour les minorités visibles. Cependant, à l'heure actuelle, ni l'évaluation diagnostique, ni les données administratives provenant de la déclaration volontaire ne tiennent compte de la participation subventionnée à même les fonds de la Partie II de la Loi en vertu des Ententes sur le développement du marché du travail conclues avec les organisations autochtones. D'autres évaluations s'imposent donc pour brosser un tableau plus complet de la participation de ces groupes.

Langues officielles

L'utilisation des langues officielles a été examinée dans le cadre de l'évaluation diagnostique pour déterminer si les clients pouvaient se prévaloir des services et des interventions dans la langue de leur choix et à leur satisfaction. L'évaluation diagnostique des prestations d'emploi comportait des sondages auprès de participants et de non-participants ainsi que des entrevues avec des fonctionnaires des Centres de ressources humaines du Canada, des fournisseurs de services et des partenaires des collectivités. En outre, deux collectivités représentant les minorités de langues officielles ont été désignées pour la réalisation d'une étude détaillée : Sherbrooke (Québec) pour la minorité de langue anglaise, et Sturgeon Falls (Ontario) pour la minorité de langue française. La méthode de recherche utilisée dans les deux cas comportait des groupes échantillons de clients, des employeurs et des partenaires de la collectivité, de même que des études de cas et des sondages.

Malgré la diminution des effectifs, les clients ont encore accès aux services dans la langue de leur choix à partir des Centres de ressources humaines du Canada. Les principaux services comme la communication d'information et l'aide à l'emploi sont généralement offerts dans leur langue aux membres des minorités de langues officielles.

Les Centres de ressources humaines du Canada qui ont déclaré pouvoir offrir des services d'information bilingues sur demande et certains bureaux désignés non bilingues se sont également dits capables de servir les clients appartenant aux minorités de langues officielles. Dans l'ensemble, les trois quarts des répondants se sont dits satisfaits ou très satisfaits de l'information qu'ils avaient reçue dans la langue de leur choix. Parmi les répondants, environ 98 pour cent des membres des minorités de langues officielles ayant bénéficié d'interventions ont été servis dans la langue de leur choix. Parmi les répondants anglophones au Québec, 97 pour cent préféraient recevoir de l'information en anglais; c'était le cas de 47 pour cent des répondants francophones du reste du pays.

La possibilité d'assurer des interventions dans les deux langues officielles était davantage un sujet de préoccupation. Les Centres de ressources humaines du Canada et les fournisseurs de services dans les collectivités ont indiqué que des interventions comme la formation étaient offertes dans la langue officielle de la minorité, mais que la demande était trop faible pour justifier la tenue de l'activité. La majorité des Centres des ressources humaines du Canada ont déclaré recevoir un nombre limité de demandes de services dans la langue officielle de la minorité. Cela peut être attribuable à un certain nombre de facteurs. Les membres des minorités de langues officielles eux- mêmes ont indiqué que l'une des raisons pour lesquelles ils n'obtenaient pas d'interventions dans leur langue était qu'ils n'en faisaient pas la demande. On pense également que la demande dépend du niveau de connaissances des participants potentiels. Les organisations représentant les minorités de langues officielles ont déclaré que leurs membres étaient moins susceptibles de chercher à obtenir de l'information auprès d'un fournisseur de services qui ne peut leur fournir des services de base dans leur langue, p. ex. si l'information sur les subventions salariales ciblées n'est pas fournie par un agent francophone, les francophones peuvent être moins susceptibles de connaître l'existence de ces interventions.

De plus, le manque d'employeurs appartenant à la minorité de langue officielle dans la collectivité est un autre facteur qui limite le recours aux interventions. Il est difficile pour les membres des collectivités des minorités de langues officielles d'utiliser les subventions salariales ciblées ou les partenariats pour la création d'emplois s'il y a peu d'emplois dans la langue de leur choix, ou s'ils ne peuvent communiquer dans leur langue avec l'employeur pour demander du travail. Afin de développer un meilleur réseau d'information et d'accès entre fournisseurs et utilisateurs, les Centres des ressources humaines du Canada commencent à créer des partenariats avec les établissements et les organisations des minorités de langues officielles pour offrir aux membres de ces minorités des services dans la langue de leur choix.

Avec les changements qu'entraînent les prestations d'emploi et les mesures de soutien, les Centres des ressources humaines du Canada semblent avoir élargi leurs consultations aux intervenants qui représentent les intérêts des collectivités de minorités linguistiques. C'est ce qui ressort des échanges avec les employés des Centres des ressources humaines du Canada qui servent d'importantes collectivités de minorités linguistiques comme celles du Québec et de l'Ontario. Les Centres des ressources humaines du Canada prennent des mesures pour offrir des prestations d'emploi au moyen de partenariats avec les organisations de ces collectivités. Cette nouvelle approche a permis aux Centres des ressources humaines du Canada d'élargir leurs consultations et le champ d'application des services qu'ils offrent aux clients des minorités linguistiques grâce à la collaboration de groupes qui connaissent mieux les besoins de ces clients.

Dans le cadre des Ententes sur le développement du marché du travail, le processus d'évaluation établira si les clients des collectivités où la demande le justifie bénéficient des services et des interventions dans la langue officielle de leur choix et s'ils sont satisfaits. De plus, des pourparlers sont en cours entre Centres des ressources humaines du Canada et les provinces qui ont signé des ententes sur le développement du marché du travail en vue d'inclure dans le processus des données sur les langues officielles grâce à des ententes sur l'échange d'information. De plus, Développement des ressources humaines Canada modifie également ses propres systèmes afin de pouvoir recueillir des données appropriées sur les langues officielles.

Dépenses

Au cours de la période de juillet 1996 à juin 1997, des fonds d’environ 810 millions de dollars prévus à la Partie II de la Loi sur l’assurance-emploi ont été accordés à des personnes qui ont pris part aux programmes de prestations d’emploi et de mesures de soutien, ce qui ne tient pas compte des prestations de revenu de 377 millions de dollars prévus à la Partie I de la Loi sur l’assurance-emploi versées aux participants dont traite la Partie II. Le total des dépenses prévues à la Partie II de la Loi sur l’assurance-emploi était un peu plus élevé, étant donné qu’il comprenait les initiatives Partenariats du marché du travail et Recherche et innovation (70,0 millions de dollars); mais comme ces initiatives ne comptent habituellement pas de participants directs, elles n’ont pas été prises en considération dans la présente analyse.

Toutefois, les dépenses globales ont diminué, passant de 1,7 milliard de dollars, entre juillet 1995 et juin 1996, à 1,2 milliard de dollars entre juillet 1996 et juin 1997. Cette diminution est attribuable surtout à la période de transition qu’a nécessitée la mise en place des nouvelles mesures. En fait, le niveau des dépenses prévues à la Partie II de la Loi sur l’assurance-emploi pour l’exercice 1997-1998 progresse normalement et, par conséquent, les dépenses globales de l’exercice en cours dépasseront les dépenses de 1996-1997.

On a procédé à des changements importants pour réduire le coût des interventions, comme nous l’avons indiqué plus tôt, ce qui a permis d’offrir des services à un plus grand nombre de clients. Par exemple, la participation aux achats de formation a diminué de 5 pour cent seulement, tandis que les dépenses ont diminué de 35 pour cent. Dans le même ordre d’idées, les prestations versées aux travailleurs indépendants coûtent beaucoup moins cher depuis qu’on a apporté des changements aux critères d’admissibilité au programme. Il en a résulté une réduction des coûts par client.

Coût des interventions

Interventions	Juillet 1995 à juin 1996		Juillet 1996 à juin 1997
	en millions de dollars	%	en millions de dollars1	%
Aide à l’emploi	77,5	5	130,1	11
Achats de formation2	1 009,1	59	656,9	55
Stagiaires payants3	300,0	18	173,7	15
Autres programmes de prestations d’emploi et de mesures de soutien	310,8	18	225,6	19
Total	1 697,4	100	1 186,3	100
Les fonds prévus à la Partie I et à la Partie II de la Loi sur l’assurance-emploi ont été inclus aux fins de comparaison avec l’utilisation des fonds de l’assurance-chômage à des fins productives même si, en vertu de la Loi, les dépenses prévues à la Partie I sont considérées comme une rétribution non budgétaire.   Comprend les cours ou les places achetées aux provinces ou aux établissements de formation et la formation fournie dans le cadre de projets.   Programme mis en place provisoirement avant les prêts et subventions de perfectionnement pour compenser l’élimination de la prolongation de la période d’admissibilité aux prestations d’assurance, dans le cas des prestataires qui suivent des cours et paient des frais de scolarité.

Le tableau ci-dessus montre une augmentation de 6 points de pourcentage dans le partage du financement des activités d’Aide à l’emploi et une diminution de 4 points de pourcentage dans le partage du financement des Achats de formation. Cette tendance s’inscrit dans la foulée du recours de plus en plus marqué à des organismes communautaires chargés de fournir des services d’information et de counselling et de l’abandon graduel des Achats de formation. L’augmentation touchant les autres programmes de prestations d’emploi et de mesures de soutien est due uniquement à l’intégration des coûts des Subventions salariales ciblées, pour lesquelles les données n’ont été disponibles qu’après juillet 1996. Il faut cependant signaler le financement continu des activités des Stagiaires payants, projet qui a précédé les prêts et subventions de perfectionnement, et qui permettra d’offrir à l’avenir un soutien financier dont pourront bénéficier les participants inscrits à un cours.

Des renseignements détaillés sur les dépenses par intervention sont donnés aux tableaux 16 et 17 de l’annexe B.

Coûts par participant 

L’amélioration des coûts pour chacun des participants aux prestations d’emploi et aux mesures de soutien tient compte de la conception des interventions et des lignes directrices de la Partie II de la Loi sur l’assurance-emploi qui mettent l’accent sur les résultats et, le cas échéant, la contribution des clients⁹. De même, la réduction de la moyenne des coûts va de pair avec l’aide importante accordée aux prestataires pour leur permettre de retourner sur le marché du travail avant la fin de leur période d’admissibilité et l’élimination des dispositions visant à prolonger la période d’admissibilité aux prestations de revenu, dans le cas des personnes qui participent aux mesures « actives » d’emploi.

À l’échelle nationale, le coût moyen par participant a diminué de 3 400 dollars, passant de 7 300 dollars à 3 900 dollars. Chacune des interventions entraîne des coûts moins élevés. C’est le cas plus particulièrement de l’Aide au travail indépendant dont le coût moyen qui s’élève à 6 500 dollars en vertu des prestations d’emploi et des mesures de soutien est de beaucoup inférieur au coût moyen de 17 800 dollars défrayé en vertu de l’utilisation des fonds de l’assurance-chômage à des fins productives. Cette diminution est due en partie aux changements apportés aux critères d’admissibilité au programme; alors qu’une entente conclue en vertu de l’Aide au travail indépendant devait auparavant viser 52 semaines, les prestations d’emploi et mesures de soutien ne comportent aucune exigence de ce genre.

Résultats de l'évaluation 

La présente section examine les résultats relatifs aux incidences des prestations d’emploi et des mesures de soutien, à partir d’une évaluation diagnostique qui met l’accent sur les questions suivantes : l’employabilité et l’emploi; la réduction de la dépendance à l’égard de l’assurance-emploi; l’attitude des clients.

Impact sur l'emploi et l'employabilité

Un nombre de facteurs influent sur les interventions, dont la situation économique à l’échelle nationale et locale. Il faut également prévoir du temps pour évaluer dans quelle mesure les prestations d’emploi et les mesures de soutien permettent d’aider les clients à trouver du travail. Parmi les personnes interrogées, un grand nombre croit qu’il est trop tôt pour évaluer les répercussions que peuvent avoir ces interventions sur l’obtention d’un emploi. Pour cette raison, les questions entourant l’amélioration de l’employabilité sont valables dans la mesure où elles donnent des résultats sur des emplois éventuels.

La majeure partie des clients des groupes de discussion ont indiqué que les prestations d’emploi leur avaient permis d’acquérir de nouvelles compétences et de l’expérience de travail pertinente. Les personnes interviewées ont indiqué également que l’expérience et les compétences non techniques acquises (autonomie, gestion du temps, responsabilité) rendent généralement les participants qui n’obtiennent pas un emploi auprès de l’employeur, dans le cas de subventions salariales ciblées ou de partenariats pour la création d’emplois, plus «attrayants» pour d’autres employeurs. On affirme que même les participants ayant un emploi indépendant qui n’ont pas au bout du compte démarré ou conservé leur entreprise avaient acqui les compétences de base et l’expérience professionnelle qui les aideront à trouver un emploi.

Les répondants ayant affirmé que les compétences acquises les avaient aidés à trouver un emploi avaient bénéficié des interventions suivantes : formation (72 pour cent) et emploi indépendant (70 pour cent); subventions salariales ciblées (62 pour cent), aide à l’emploi (53 pour cent) et partenariat pour la création d’emplois (51 pour cent). La proportion relativement faible dans le cas de l’aide à l’emploi démontre qu’il s’agit largement d’un service d’information et d’orientation. En ce qui concerne les partenariats pour la création d’emplois, les groupes de discussion ont indiqué que les participants avaient exercé de nombreuses responsabilités pour lesquelles ils devaient posséder les compétences de gestion de tâche et du temps dont les répondants n’ont peut-être pas fait état. Également, les trois-quarts des répondants, dans le cas des subventions salariales ciblées et du partenariat pour la création d’emplois, se sont dits satisfaits ou très satisfaits de l’expérience acquise.

Réduction de la dépendance à l’égard de l’assurance-emploi

À ce stade, l’information relative aux incidences des prestations d’emploi sur la réduction de la dépendance des clients à l’égard de l’assurance-emploi est très limitée. La plupart des répondants bénéficiaient toujours d’une intervention. Même dans le cas de ceux dont l’intervention est terminée, trop peu de temps s’est écoulé depuis la mise en oeuvre des prestations d’emploi pour qu’on puisse se prononcer sur les incidences des interventions sur la dépendance. Ces incidences seront évaluées dans l’avenir.

Attitudes des clients

De toute évidence, les attitudes concernant la recherche et le maintien d’un emploi sont liées à certains facteurs, dont l’état de l’économie et l’offre de travail dans l’économie locale. Les participants des groupes de discussion ont indiqué que les interventions ont un effet positif sur les attitudes des clients, parce qu’elles augmentent leur confiance en eux-mêmes et leur fournissent un encadrement. Travailler (grâce à une subvention salariale ciblée, à un partenariat pour la création d’emplois ou à un programme d’emploi indépendant), participer à une intervention qui permet le développement de compétences individuelles (formation) ou établir des relations (clubs de recherches d’emplois en vertu des services d’aide à l’emploi) contribuent grandement à améliorer la confiance en soi et favorisent l’adoption d’une attitude positive.

En outre, certains aspects des prestations d’emploi incitent les clients à prendre plus de responsabilités à l’égard des démarches qui débouchent sur un emploi. Dans l’ensemble, les personnes interrogées estiment que la mise en oeuvre des prestations d’emploi aide les clients à assumer un plus grand nombre de responsabilités, parce qu’elle les amène, par exemple, à faire des recherches sur les possibilités d’emploi avant d’être acceptés à des cours de formation ou à un emploi indépendant. Une minorité de participants a mentionné que la gestion de cas et l’élaboration de plans d’action aident les clients à prendre des responsabilités et à réaliser leurs engagements officiels; cependant, seule une minorité de clients élaborent un plan d’action.

Enfin, les répondants estiment que la contribution financière demandée à certains clients dans le cadre d’ententes financières négociées, pour le lancement de leur entreprise et le coût de leur formation, contribue à accroître la responsabilité des clients.

Fonds transitoire pour la création d'emplois

Bien qu’il ne fasse pas partie des prestations d’emploi et des mesures de soutien, le Fonds transitoire pour la création d’emplois a été mis en oeuvre en même temps que la nouvelle Loi sur l’assurance-emploi, afin d’aider les particuliers et les collectivités à s’adapter. Financé à même le Trésor, il visait à aider, de façon provisoire, les particuliers résidant dans des régions où le taux de chômage est élevé (taux au moins égal à 12 pour cent). Le Fonds transitoire pour la création d’emplois est une initiative triennale de 300 millions de dollars destinée à aider ces régions au moyen d’un soutien financier pour les activités générant une activité économique permanente et, partant, de nouveaux emplois durables.

De concert avec des partenaires du marché du travail, dont les gouvernements provinciaux et territoriaux, les Centres des ressources humaines du Canada ont élaboré des plans stratégiques régionaux identifiant les secteurs de priorité économique régionale, en vue de déterminer quelles activités économiques devraient être appuyées en vertu du Fonds transitoire pour la création d’emplois, les secteurs présentant de bonnes perspectives de croissance étant privilégiés. Le Fonds transitoire pour la création d’emplois vise également à favoriser les partenariats avec le secteur privé et d’autres ordres de gouvernement. Cette approche de partenariat est déterminante pour l’élaboration de bons projets et fait partie intégrante du cadre du programme; l’emploi créé doit être conforme au plan stratégique pour le développement économique local et régional, et les partenaires doivent contribuer à 50 pour cent au moins des coûts des projets.

Entre juillet 1996 et décembre 1997, le Fonds transitoire pour la création d’emplois a fourni une aide financière totalisant 178,5 millions dollars pour 499 projets dans l’ensemble du Canada. De plus, il est établi que les partenaires ont fourni plus de 1,4 milliard de dollars, représentant plus de 7 dollars pour chaque dollar provenant des Centres des ressources humaines du Canada. Il est établi que ces dépenses ont permis de créer 24 000 nouveaux emplois durables, à raison de 7 436 dollars par emploi pour les Centres des ressources humaines du Canada. Figurent au tableau 19 de l’annexe B le nombre de projets et les dépenses par province.

Conclusion

Les nouvelles Prestations d’emploi et mesures de soutien constituent une vaste restructuration de la programmation antérieure, tant sur le plan des types d’intervention que sur le plan des principes fondamentaux sous-tendant son exécution. Une partie de la restructuration a comporté également un réajustement organisationnel important découlant des nouvelles dispositions avec les provinces et les territoires, et de la grande restructuration qui se déroulait aux Centres des ressources humaines du Canada. À ce jour, les prestations d’emploi et les mesures de soutien sont moins onéreuses et sont donc susceptibles d’aider un plus grand nombre de Canadiens en chômage. Enfin, on a adopté une orientation visant à responsabiliser davantage le client.

(9) Voir le tableau 18 de l’annexe B pour connaître les coûts détaillés par participant pour chacun des programmes et chacune des régions.

CHAPITRE 6: État actuel des connaissances -Adaptation des collectivités

Introduction
Les quatorze collectivités - aperçu
Aspects quantitatifs sélectionnés
Analyse qualitative
Conclusion

Introduction

La surveillance et l'évaluation de l'adaptation des collectivités reposent sur une recherche et une analyse à la fois qualitatives et quantitatives portant sur 14 collectivités sélectionnées au Canada. L'essentiel de l'évaluation quantitative se développera avec le temps, l'Enquête par échantillonnage auprès de chômeurs canadiens, présentée à l'annexe A, constituant la principale source des données, auxquelles s'ajoutent les données administratives de Développement des ressources humaines Canada et les données de Statistique Canada. Les renseignements d'ordre qualitatif proviendront de diverses sources telles que des entrevues à replacer dans un contexte plus vaste fourni par la mise au point de profils socio-économiques qui intégreront des indices de bien-être tant économiques que sociaux.

 Cette section repose sur des renseignements d'ordre qualitatif recueillis à la faveur de séances de groupes de réflexion que complètent des renseignements d'ordre quantitatif, ce qui permet d'établir des « profils » des collectivités. Les profils constituent une base à partir de laquelle évaluer le niveau et la nature de l'adaptation chez les diverses collectivités. L'objectif recherché est de faire en sorte que les renseignements d'ordre qualitatif et quantitatif puissent être rapprochés de manière à permettre une compréhension complète de ce qui se produit dans chaque collectivité. À ce stade-ci, toutefois, une telle intégration de l'information n'est pas possible.

 Le choix des quatorze collectivités a été fait à partir de divers critères. Cinq collectivités ont été sélectionnées pour représenter leur région économique sur les plans des caractéristiques démographiques, économiques et de la population active. Les neuf autres ont été sélectionnées afin de permettre de comprendre comment s'effectue l'adaptation des collectivités qui présentent des caractéristiques particulières, telles qu'un taux de chômage élevé, un taux d'emploi saisonnier élevé, des populations urbaines ou rurales et une présence importante de la main-d'oeuvre féminine au sein de la population active.

Les quatorze collectivités - aperçu

Les quatorze collectivités sélectionnées pour les besoins de l'analyse détaillée sont les suivantes: Clarenville (Terre-Neuve); l'Ile-du-Prince-Edouard; Truro (Noavelle-Ecosse); Miramichi (Nouveau-Brunswick); Repentigny (Québec); Montréal-Centre-Est (Québec); Toronto-Centre (Ontario); Hamilton Mountain (Ontario); St-Boniface (Manitoba); Prince- Albert (Saskatchewan); Calgary (Alberta); Kelowna (Colombie-Britannique); Surrey (Colombie-Britannique); Yellowknife (Territoires du Nord-Ouest). Le tableau 20, à I'annexe B, présente un résume des caractéristiques des collectivités. On y trouve certains traits saillants regroupes sous trois rubriques générales: facteurs démographiques, caractéristiques économiques, et caractéristiques du revenu annuel et du soutien du revenu. Les profils d'age, de sexe et d'occupation professionnelle semblent relativement stables chez les quatorze collectivités, ce qui est également le cas des caractéristiques économiques sélectionnées. Si I'on considère les caractéristiques de revenu annuel et de soutien du revenu, les différences entre les collectivités deviennent plus évidentes. Ainsi, le pourcentage des populations de base des collectivités qui reyoivent des prestations d'aide sociale va de 10 pour cent à 23 pour cent. Il existe également des différences marquées entre les collectivités au niveau des revenus moyens.

Aspects quantitatifs sélectionnés 

Le tableau 20 de I'annexe B met en évidence d'importantes similitudes et différences sous-jacentes entre les collectivités. L'adaptation des collectivités est jaugée par référence a des caractéristiques qui ont des répercussions directes sur I'assurance- emploi et sur les réactions et I'adaptation des collectivités aux changements au titre de I'assurance-emploi.

 Le tableau 21 de I'annexe B présente de I'information sur le nombre moyen de semaines de travail accomplies avant d'établir une demande de prestations d'assurance-emploi. Le nombre de semaines requis pour présenter une demande doit être au moins aussi élevé que le nombre minimum de semaines de référence dans la région. Dans les collectivités ou une proportion élevée de prestataires ne travaillent que le nombre minimum de semaines, le nombre moyen de semaines requis pour être admissible a des prestations d'assurance-emploi est généralement moins élevé. A Clarenville, par exemple, le nombre moyen de semaines de travail accomplies avant la présentation d'une demande est d'environ les deux tiers de celui de Toronto. Bien que la plupart des quatorze collectivités présentent une légère augmentation du nombre moyen de semaines de travail accomplies au cours de la période allant de 1991 a 1996, et Clarenville et Miramichi font et at d'une augmentation d'er.viron 25 pour cent au cours de cette période.

Le tableau 22 de I'annexe B révèle d'importantes variations du pourcentage des gens qui y travaillent le nombre minimum de semaines pour être admissibles a I'assurance- emploi. A Toronto-Centre, par exemple, 1 pour cent environ des prestataires présentent une demande d'assurance-emploi en faisant état du nombre minimum de semaines. Dans la région de l'Atlantique, le nombre correspondant va de 6 pour cent a : 21 pour cent parmi les différentes collectivités en 1995. Toutefois, il y a eu une chute abrupte du nombre de demandes fondées sur le nombre minimum exact entre 1995 et : 1996 dans toutes les collectivités de la région de l'Atlantique, et en particulier a Clarenville, a Miramichi et dans l'ile-du-Prince-Edouard. Comme nous l'avons mentionne précédemment, il faut peut-être y voir, en partie, la conséquence de la mise en oeuvre du dénominateur minimum.

Le nouveau dénominateur minimum fait baisser les prestations d'assurance-emploi des prestataires qui ne travaillent que le nombre minimum requis d'heures pour être, admissibles. Cette formule encourage les travailleurs a trouver deux semaines supplémentaires d'emploi avant de présenter une demande de prestations d'assurance-emploi. Pour voir si le prestataires des diverses activités travaillent un certain nombre de semaines supplémentaires, le tableau 23 fait état de la part des prestataires ayant les deux semaines de plus que le minimum requis avant et après la mise en oeuvre du changement. 

Dans trois des quatre collectivités de la région de l'Atlantique, il y a une augmentation marquée du nombre des demandes faisant état de deux semaines supplémentaires. Beaucoup de prestataires de la région de l'Atlantique ont trouve deux semaines de travail supplémentaires et le nombre des demandes appuyées sur deux semaines de plus que le minimum requis s'est mis a I'emporter sur celui des demandes appuyées  sur le nombre minimum de semaines. Les deux semaines de travail supplémentaires ont pu être trouvées soit grâce a une intensification des démarches de recherches d'emplois, soit grâce a un geste des employeurs qui ont peut-être prolonge la durée du travail. Comme on peut le constater a la lecture des commentaires du groupe de réflexion ci-dessous, certains employeurs de la région de l'Atlantique ont indique qu'ils prolongent la période d'emploi en fonction des modifications au titre de I'assurance- emploi. L'une des explications à leur geste était leur souci de faire en sorte que certains travailleurs particuliers soient disponibles après la période de prestations.

Analyse qualitative 

La recherche qualitative sur les 14 collectivités sélectionnées a consiste en trois rondes de séances semestrielles de travail en groupes de réflexion réunissant des travailleurs qui avaient connu le chômage, des employeurs et des proposes à la   prestation de services. En tout, plus de 1 500 personnes ont participe aux séances, dont plus de 200 participants choisis parmi les membres du grand public pour les deux premières rondes.

Parmi les participants, les travailleurs qui avaient connu le chômage ont été  sélectionnes en fonction du fait qu'ils avaient touché des prestations de revenu dans un passé récent et avaient, par conséquent, une certaine connaissance de l’ancien programme d'assurance-chômage ou du nouveau programme d'assurance-emploi. Les employeurs ont été recrutés en fonction de leurs connaissances de I'assurance- chômage ou de I'assurance emploi ainsi que de leurs pratiques en matière d'embauchage et de mise a pied. Le contingent des préposes a la prestation de services était compose, selon le cas, de membres du personnel des Centres de ressources humaines du Canada, de préposés a la prestation de services et de programmes provinciaux, de préposés rattaches a des tierces parties et d'autres personnes ayant un rôle a jouer dans la prestation de programmes et de services découlant du régime de I'assurance-emploi.

Le groupe de réflexion constitue une excellente tribune pour I'expression de perceptions du groupe et de I'individu qu'il serait difficile de recueillir a I'aide de véhicules plus rigides tels que les sondages. Souvent, les participants donnent un complément d'informations dans le cadre de commentaires spontanés qui peuvent faire J ressortir des détails auxquels ne s'attendaient pas les concepteurs de la politique. Toutefois, dans un contexte de contrôle, il ne faut pas perdre de vue que les t perceptions de I'assurance-emploi des participants et leurs réactions a cette dernière peuvent être influencées par des facteurs personnels et peuvent ne pas être uniformes sur toute la gamme des questions connexes.

S'il est vrai que le groupe de réflexion ajoute une importante dimension humaine, il importe également de ne pas exagérer sa représentativité. Il faut être prudent lorsque I'on tente de généraliser et d'étendre les résultats a la population dans son ensemble. Les séances de groupe de réflexion ne sont généralement pas conçues pour recueillir des renseignements statistiquement fiables et il ne faut pas interpréter les commentaires des participants comme étant représentatifs d'une « moyenne ». Les commentaires exprimes peuvent, toutefois, mettre en lumière comment certaines personnes au sein de groupes et de collectivités sélectionnes réagissent a un certain programme, a la façon dont il est appliqué, et sur la façon dont il les touche.

Les séances de groupe de réflexion

La première ronde des travaux en groupe de discussion a eu lieu en septembre 1996 et a permis de recueillir des perceptions de base d'ordre qualitatif relativement au nouveau programme d'assurance-emploi et des répercussions auxquelles on peut s'attendre du point de vue des collectivités. II importe de souligner que les participants a la première ronde possédaient peu d'expérience directe des changements apportes par la Loi sur l'assurance-emploi. Les réponses étaient souvent d'ordre hypothétique mais elles ont contribué à établir des points de référence pour les rondes ultérieures. La deuxième ronde a eu lieu en février 1997 et les participants a cette dernière ont   semblé mieux connaître I'assurance-emploi. II semblait, notamment, y avoir un, changement au niveau des attitudes, des perceptions et des comportements des, travailleurs et des employeurs au fur et a mesure qu'ils s'adaptaient au changement apporte par I'assurance-emploi. La troisième ronde des séances de travail en groupe de réflexion a eu lieu en août et en septembre 1997. Les participants a cette ronde, en particulier les travailleurs du domaine de la prestation des services et les employeurs, semblaient en savoir plus long sur I'assurance-emploi. Toutefois, il semblait toujours y avoir certaines lacunes importantes dans les connaissances.

Une comparaison des résultats obtenus à la ronde et à la ronde a fait ressortir quatre changements importants : une préoccupation accrue a l'égard des prestations chez les chômeurs, en particulier les travailleurs saisonniers et a faible revenu; une sensibilisation croissante aux changements a l'assurance-emploi, bien que les participants aient manifeste une énorme incertitude quant a la façon dont les changements s'appliqueraient a leur cas particulier; une demande de plus d'informations; et un alourdissement du fardeau des employeurs qui, au cours de la phase initiale de transition, ont dû passer beaucoup de temps a essayer de comprendre les changements pour pouvoir les appliquer a leurs employés.

La deuxième ronde a fait ressortir d'autres changements au niveau des attitudes, des perceptions et des comportements des travailleurs et des employeurs au fur et a mesure qu'ils s'adaptaient aux changements a I'assurance-emploi. Les travailleurs en chômage, par exemple, ont explique que le niveau peu élevé et régressif des prestations forçait certains d'entre eux a travailler au noir pour joindre les deux bouts. Les travailleurs saisonniers de sexe masculin qui étaient le principal pourvoyeur de leur famille, en particulier, étaient d'avis qu'ils devaient recourir a d'autres sources de revenu pour compléter les prestations d'assurance-emploi. D'autre part, les changements apportes a I'assurance-emploi étaient per9us comme propices a décourager les prestataires de I'assurance-emploi a travailler tant qu'ils touchent des prestations ou a travailler des semaines comptant peu d'heures. Faire des « petites semaines » entraînerait une baisse des prestations, si bien que certains bénéficiaires étaient d'avis qu'il ne valait pas la peine de faire des petites semaines. En conséquence, certains employeurs ont dit avoir de la difficulté a trouver des travailleurs pour faire un quart de travail isole. C'était la un point de vue exprime plus fréquemment dans les collectivités de l'Est du Canada. Cela dit, I'immense majorité des participants au groupe de réflexion étaient d'avis qu'il ne s'était pas écoule suffisamment de temps pour évaluer les répercussions de la reforme de I'assurance-emploi sur les clients, les employeurs et la collectivité.

Même si la connaissance des changements lies a la nouvelle formule d'assurance- emploi étaient relativement peu poussée même a l'étape de la troisième ronde, les travailleurs issus de collectivités caractérisées par un emploi saisonnier avaient tendance a être davantage au courant des changements et de leurs répercussions éventuelles. Les travailleurs évoluant dans des économies non saisonnières et ceux qui étaient issus de collectivités urbaines plus vastes étaient généralement moins au courant des changements. Calgary faisait exception, les travailleurs de cette ville affichaient un degré élevé de compréhension des changements a I'assurance-emploi. C'est peut-être sur le plan régional que se manifestent les différences, les plus apparentes au niveau de la perception qu'ont les collectivités de I'assurance-emploi et de leur réaction a cette dernière. On a observe des perceptions très différentes chez les travailleurs et les employés des collectivités de l'Est du Canada, d'une part, et les collectivités de l'Ouest, d'autre part.

Des travailleurs saisonniers vivant dans des collectivités de l'Est du Canada caractérisées par des niveaux de chômage élevés ont indique que certains employeurs étaient disposes a augmenter le nombre des heures de travail de leurs employés en réponse aux changements a I'assurance-emploi. Dans les collectivités en question, les travailleurs ne voyaient souvent guère de possibilités d'emploi autres que leur occupation du moment, ce qui donne a penser qu'ils ne sont guère encourages a modifier leurs comportements en matière de réemploi. Rien n'indiquait que des gestes semblables étaient faits par des employeurs des collectivités de l'Ouest du Canada.

Les travailleurs issus de collectivités caractérisées par un emploi saisonnier s'inquiétaient de ce qu'ils ne pourraient justifier d'un nombre suffisant d'heures pour être admissibles a des prestations de revenu a I'avenir. De plus, les travailleurs évoluant dans des économies saisonnières ou issus de collectivités caractérisées par des possibilités d'emploi limitées ont indique ne pas avoir I'impression qu'il y avait des possibilités d'emploi autres dans leur collectivité, si bien qu'ils étaient davantage disposés à s'arranger avec des prestations d'assurance-emploi moindres. Dans les économies non saisonnières, les travailleurs saisonniers étaient davantage susceptibles de se dire disposes a trouver d'autres types d'emploi qui pourraient déboucher sur de I'emploi a l'année.

Les travailleurs issus de collectivités de l'Est du Canada, et en particulier de la région de l'Atlantique, semblaient être d'avis que, s'ils avaient besoin de trouver du travail, ils pourraient déménager dans l'Ouest du Canada. Les travailleurs des collectivités de l'Ouest du Canada n'ont généralement exprime aucune velléité de déménager pour trouver de I'emploi. Les employeurs des collectivités de l'Ouest étaient davantage susceptibles d'affirmer que le régime d'assurance emploi donnait toujours lieu à des abus. On croit que le passage d'un régime base sur le nombre de semaines a un régime base sur le nombre total d'heures profite aux travailleurs a temps partiel mais nombreux sont ceux, dans l'Est du Canada, qui croient que le système profitera principalement aux travailleurs a temps partiel de la région urbaine qui peuvent avoir accès a un plus grand nombre de possibilités d'emploi. Beaucoup de travailleurs de l'Est du Canada, et en particulier de la région de l'atlantique, sont d'avis que leurs options en matière d'emploi sont limitées. Les employeurs des collectivités de l'Est du Canada ont tendance a considérer que les changements a I'assurance-emploi ont des répercussions surtout sur les petites entreprises familiales. Les employeurs de l'Ouest n'ont pas exprime de point de vue semblable.

Les participants au groupe de travail des collectivités de l'Ouest étaient moins partisans d'accorder aux prestataires de I'assurance-emploi une aide financière pour lancer leur propre entreprise que les participants de l'Est du Canada. Dans les collectivités de l'Ouest du Canada, les employeurs ont exprime I'avis que ceux qui souhaitaient lancer leur propre entreprise devraient se voir donner une formation en gestion d'entreprise plutôt qu'une aide financière.  

Les collectivités de l'Ouest du Canada avaient tendance a être fortement partisanes de programmes d'apprentissage comme moyens de perfectionnement des employés. Beaucoup d'employeurs dans ces collectivités ont explique qu'ils avaient de la difficulté a trouver des gens de métier compétents pour répondre a leurs besoins de main- d'oeuvre. Le besoin de programmes d'apprentissage n'a virtuellement pas été mentionne par les participants issus des collectivités de l'Est du Canada. Dans les collectivités de l'Ouest du Canada, les employeurs ont souvent suggère que les travailleurs soient tenus de contribuer financièrement a leur formation. Les employeurs de l'Est du Canada, toutefois, n'étaient pas d'avis que les travailleurs seraient en mesure de contribuer à payer les coûts de leur formation a cause de leurs faibles revenus. Les travailleurs des collectivités caractérisées par un emploi saisonnier important ont déplore que la formation soit de moindre valeur pour eux parce que, en dépit des compétences nouvelles qu'ils acquièrent, peu d'emplois exigeant les compétences en question sont disponibles dans leur collectivité. De plus, ils sont incapables de consacrer la moindre somme a la formation. Dans les grandes collectivités urbaines, les participants ont souvent indique que la formation les intéressait, mais qu'ils ne pouvaient y avoir accès parce qu'ils ne répondent pas aux critères de sélection locaux.

Conclusion

Dans ce chapitre, nous avons examine une première livraison de renseignements d'ordre quantitatif et qualitatif qui font leur apparition relativement a I'adaptation des collectivités a la mise en oeuvre de la Loi sur l'assurance-emploi. Quatre collectivités différentes ont été sélectionnées pour les besoins de I'analyse. Si I'on en croit les renseignements d'ordre quantitatif limites, il semble qu'il y ait adaptation très rapide des collectivités sélectionnées dans la région de l'Atlantique aux nouvelles exigences, adaptation susceptible de se répercuter sur les prestations. Elle n'était pas aussi évidente dans les collectivités des regions qui présentent une plus grande diversité économique.

Les renseignements d'ordre quantitatif étaient complètès par des renseignements d'ordre qualitatif provenant de trois rondes de travail en groupe de réflexion auxquelles ont participe plus de 1 500 participants. Les intervieweurs ont note un certain nombre d'importantes réponses communes: beaucoup de participants ont exprime I'avis qu'il ne s'était pas écoule suffisamment de temps pour évaluer pleinement les répercussions que pourrait avoir la nouvelle loi sur leur situation personnelle; et, malgré I'avis général suivant lequel le nouveau système d'assurance-emploi semble plus juste que le programme précèdent, on s'entendait généralement pour penser que"tes prestations étaient réduites. Par contraste, les différences marquées au niveau de la connaissance de différents aspects de I'assurance-emploi et des perceptions relatives aces derniers ont été constatées chez les employés et les employeurs des collectivités de l'Est et de l'Ouest du Canada. On constatait d'importantes différences d'attitude au sujet de la valeur de la formation et du recyclage, de la mobilité, de I'aide financière pour les gens au chômage désireux de lancer leur entreprise et des réactions des employeurs a la reforme.

Les analyses subséquentes de I'adaptation des collectivités reposeront moins sur les travaux de groupe de réflexion et davantage sur I'intégration de mesures quantitatives pertinentes élaborées pour les besoins de I'analyse de I'adaptation individuelle a des mesures a base communautaire.

Il convient de signaler également qu'un certain nombre de projets de recherche seront entrepris en collaboration avec le gouvernement de I'Ile-du-Prince-Edouard en vue d'évaluer divers aspects de l'adaptation telle qu'elle s'accomplit dans cette province par r suite de la mise en oeuvre de l'assurance-emploi. Les répercussions du nouveau régime sur les industries saisonnières, les femmes et les grandes questions de santé feront I'objet d'une analyse particulière. Cette recherche formera la base d'un certain nombre de futurs rapports.

CHAPITRE 7: Résultats globaux et économies réalisées

Prestations de revenu
Hausse des pénalités dans les cas de fraude
Amélioration des services d'aide aux prestataires
Résultats des prestations d'emploi et des mesures de soutien
Résultats à plus long terme des prestations d'emploi et des mesures de soutien
Conclusion

En plus d'évaluer l'adaptation individuelle et communautaire et le rajustement économique, la Loi sur l'assurance-emploi exige également d'évaluer les économies réalisées grâce aux changements apportés aux prestations de revenu, à l'augmentation des enquêtes et des mesures de contrôle, et à l'amélioration des services d'aide aux prestataires. Par ailleurs, les résultats provenant des prestations d'emploi et des mesures de soutien de même que les économies nettes de prestations d'emploi sont fournis. La réduction globale des prestations versées est présentée, mais il est difficile de séparer les économies attribuables à la Loi sur l'assurance-emploi de celles découlant de l'évolution de l'économie ou du marché du travail.

Prestations de revenu

La présente section compare les répercussions prévues de la réforme de l'assurance-emploi et les répercussions réelles jusqu'à présent. Les répercussions prévues sur les prestations de revenu qui ont été présentées au Comité permanent du développement des ressources humaines le 18 avril 1996 pour l'année 1997-1998 équivalaient à une réduction de 910 millions de dollars, ou à une baisse de 6 pour cent; de cela 380 millions de dollars seraient réinvestis dans des mesures d'emploi «  actives ». La méthode utilisée pour évaluer les économies découlant de la réforme consistait à calculer les prestations versées pour un échantillon de clients de l'assurance-emploi, en vertu de l'ancien régime et en vertu du nouveau. Les répercussions de la réforme sur chaque client sont estimées par la différence entre ces deux calculs, les répercussions globales étant la somme de toutes les répercussions individuelles. En règle générale, les évaluations indiquées ne comprenaient pas les changements de comportement de la part des individus ou des employeurs.

Par ailleurs, les évaluations de la réforme reposaient sur des prévisions de variables économiques et de variables du marché du travail à un moment donné dans le temps, c'est-à-dire les prévisions disponibles au début de 1995 pour les années 1997 -1998 à 2001-2002. Les évaluations de la réforme de l'assurance-emploi reposaient sur l'hypothèse voulant que les salaires et le taux de chômage seraient plus élevés qu'ils ne le sont prévus actuellement.

Tel que mentionné précédemment, il y a eu une baisse de 11,5 pour cent de la valeur totale des prestations versées entre la période allant de juillet 1995 à juin 1996 et la période allant de juillet 1996 à juin 1997. Tel que mentionné au chapitre 4, étant donné les changements aux prestations de revenu prévus pour les participants en vertu de la Partie Il (par exemple, l'abolition pour ces prestataires du prolongement des prestations de revenu versées en vertu de la Partie I), le changement survenu dans les prestations régulières représente une comparaison plus pertinente. Les prestations régulières ont baissé de 8,4 pour cent. Toutefois, en ce moment, il est très difficile de savoir quelle proportion de cette baisse est attribuable à la réforme et quelle proportion est attribuable à d'autres facteurs (comme la création d'emplois et la réduction des pertes d'emploi). Le fait qu'une grande partie de la baisse des prestations soit liée à une baisse des nouvelles demandes de prestations tendrait à indiquer que des acteurs autres que la réforme de l'assurance-emploi sont largement responsables de cette baisse. Les prestations moyennes ont baissé légèrement, mais il semblerait à prime abord que la baisse soit moins importante que prévue. Encore une fois, cela peut être attribuable à d'autres facteurs, comme la reprise économique ou le changement de comportement qui permet à des individus d'obtenir les semaines de travail supplémentaires dont ils ont besoin pour respecter l'exigence du dénominateur minimal ou la dépasser. Enfin, on prévoyait qu'une légère partie des économies découlant de la réforme proviendrait d'une réduction de la durée des prestations, mais les semaines d'admissibilité ont de fait augmenté au cours de la deuxième moitié de 1996, ce qui laisse entendre que d'autres facteurs pourraient éclipser les répercussions de la nouvelle période maximale de 45 semaines.

Hausse des pénalités dans les cas de fraude 

La réforme de l'assurance-emploi a prévu l'imposition de nouvelles pénalités pour les prestataires et les employeurs, afin de réduire l'incidence des fraudes de leur part. Pour les employeurs, on a prévu des amendes plus lourdes, surtout dans les cas de collusion. Dans les cas de fraude par des prestataires, outre les amendes antérieures, on peut exiger un nombre supplémentaire d'heures de travail pour réintégrer le programme. La réforme a prévu des amendes minimales imposées par le tribunal, et la disposition permettant à un prestataire de gagner le plus élevé de 25 pour cent de sa prestation hebdomadaire ou 50 dollars avant de réduire sa prestation a été supprimée lorsque les prestations payées font l'objet d'une demande frauduleuse. Ces nouvelles dispositions pour lutter contre les fraudes forment les éléments d'une attitude de « tolérance zéro» à l'égard des cas de fraude à l'encontre du programme d'assurance-emploi.

Une comparaison des données administratives d'Enquêtes et Contrôle pour la période allant du 1^er juillet 1995 au 30 juin 1996 et de celles pour la période allant du 1^er juillet 1996 au 30 juin 1997 montre une baisse du nombre de fraudes par des prestataires. Environ 16 500 prestataires de moins ont été pénalisés pour fraude après l' la mise en oeuvre de la Loi sur l'assurance-emploi, et la valeur des amendes abaissé ide presque 20 millions de dollars, soit de 101 ,3 à 81 ,9 millions de dollars. À l'inverse, le nombre d’amendes Imposées aux employeurs a augmente de 21 pour cent, pour un, total de 413 amendes, alors que la valeur de leurs amendes augmentait de 97 pour cent, pour atteindre presque 2 millions de dollars. Le nombre de poursuites en vertu de la Loi sur l'assurance-emploi a diminué de 266 à 239, mais la valeur des amendes imposées par le tribunal a presque doublé, pour se situer tout juste sous les 3 millions de dollars.

Cependant, en ce moment, on peut difficilement attribuer à la réforme de l'assurance-emploi les changements dans le nombre de cas de fraude ou dans l'augmentation de la valeur des amendes. Par exemple, il est peu probable que l'exigence d'admissibilité plus sévère imposée aux prestataires qui ont déjà commis une fraude ait des répercussions véritables en ce moment. Toutefois, il est possible que l'augmentation de la valeur des amendes imposées aux employeurs soit liée au nouveau barème des amendes. Il faudra faire des analyses plus poussées avant de tirer des conclusions.

Amélioration des services d'aide aux prestataires

Un troisième secteur d'économies découlant de la réforme de l'assurance-emploi provient d'une disposition prévoyant des services d'aide améliorés afin d'assurer le retour au travail des prestataires le plus rapidement possible. En particulier, des séances d'information de groupe devaient être offertes aux prestataires afin de les informer concernant le marché du travail local et concernant leurs droits et obligations en vertu de la Loi. Jusqu'à présent, ces séances n'ont pas été utilisées sur une grande échelle, principalement en raison des changements substantiels qui survenaient dans les bureaux locaux par suite de la rationalisation des effectifs et, dans une certaine, mesure, des adaptations liées à l'établissement de nouvelles relations avec les provinces et les territoires.

Résultats des prestations d'emploi et des mesures de soutien (PEMS)

La mise en oeuvre des prestations d'emploi et des mesures de soutien soulevait le défi d'instaurer des mesures opérationnelles de rapport qui informeraient les gestionnaires locaux et les personnes qui travaillent avec les clients des résultats atteints sur une base mensuelle ou trimestrielle. Par ailleurs, on reconnaît qu'il faille rendre compte des répercussions différentielles ou de la mesure dans laquelle l'aide- fournie a aidé les prestataires actuels et les anciens prestataires à trouver et à conserver un emploi, comparativement à une personne dans la même situation qui n'a pas reçu de services d'aide. Ce dernier objectif doit être atteint au moyen d'évaluations officielles nécessitant des sondages, des modèles économiques et d'autres techniques d'évaluation.

Pour fournir des indicateurs de réussite à court terme ou des mesures qui donnent une direction et qui pourraient servir à des fins de prise de décision opérationnelle, on a instauré le cadre de responsabilité des prestations d'emploi et des mesures de soutien décrit au chapitre 3, lequel alimentera les gestionnaires de tous les niveaux en information axée sur les résultats.

Une fois établis les indicateurs de réussite pour le taux de retour au travail et les économies provenant des prestations non payées, l'étape suivante consistait à déterminer le niveau de rendement de chaque intervention. À cette fin, on a fixé des repères d'emploi en fonction des résultats antérieurs du programme, en adaptant adéquatement l'information de façon à refléter à la fois les niveaux budgétaires actuels et les types de prestations et de mesures établis dans la nouvelle Loi sur l'assurance-emploi. Les repères ont été convertis en objectifs minimaux pour 1997 -1998, tel qu'indiqué au chapitre 3, et, dans les années à venir, les objectifs seront adaptés en tenant compte des résultats atteints au niveau local à l'aide d'un exercice ascendant d'établissement d'objectifs.

La mise en oeuvre du cadre de responsabilité des prestations d'emploi et des mesures de soutien s'est assez bien déroulée; toutefois, comme le régime était instauré en même temps que les nouvelles prestations étaient mises en oeuvre, les interventions et les économies ont souffert d'un grave manque de rapports. Par exemple, le régime a enregistré quelque 97000 participants qui ont trouvé un emploi après intervention, ce qui représente 64 pour cent du repère de 151 000 participants pour cet indicateur, et 465 millions de dollars en prestations non payées (60 pour cent du repère pour cette mesure).10 Toutefois, l'évaluation diagnostique laisse entendre que cela représentait à peu près une absence de rapport de 40 pour cent quant au nombre de participants qui ont trouvé du travail. L'évaluation diagnostique des prestations d'emploi et des mesures de soutien a évidemment montré qu'à l'échelle nationale, 55 pour cent des participants ont occupé un emploi pendant au moins trois mois après l'intervention, ce qui représente presque 170 000 participants. Par conséquent, l'évaluation diagnostique laisse entendre que le repère a de fait été dépassé. De même, l'exercice de mise à jour laisse entendre que le montant des prestations de revenu en vertu de la Partie qui n'ont pas été payées n'a pas été signalé dans une proportion de 39 pour cent des cas.

Le système administratif n'a pas enregistré un nombre important de rapports au cours des premiers mois de la réforme parce qu'on passait de programmes de suivi généraux à des programmes de suivi individuel des clients (i.e. on n'enregistrait pas d'information sur les clients). Les résultats des cinq premiers mois de 1997-1998 montrent que l'on enregistre maintenant l'information sur les clients et que le système améliore l'exactitude de ses rapports. En conclusion, la première année a servi à instaurer le système de suivi axé sur les résultats opérationnels pour les participants des 11 prestations d'emploi et des mesures de soutien. L'objectif du rapport de l'an prochain 1 est de présenter les résultats atteints pour 1997 -1998 en comparant les résultats réels I fournis par le système opérationnel et les objectifs des indicateurs de réussite.

Résultats à plus long terme des prestations d'emploi et des mesures de soutien (PEMS)

Pour déterminer les répercussions à plus long terme de ces interventions, il faut séparer les effets de l'intervention de tous les autres facteurs. Ainsi, les répercussions différentielles (la différence dans les résultats avec ou sans programme ou service) peuvent être évaluées. Les rapports subséquents examineront ces répercussions différentielles en comparant les clients qui profitent de l'intervention à un groupe comparable qui ne profite pas d'une telle aide.

Conclusion

 Les économies découlant de la réforme de l'assurance-emploi devaient provenir de trois sources: la réduction des prestations de revenu, l'augmentation des enquêtes et des mesures de contrôle, et l'amélioration des services d'aide aux prestataires. Il y a eu une diminution de 8,4 pour cent des prestations de revenu régulières, excluant les prestations de revenu versées en vertu de la Partie I à des participants en vertu de la Partie Il, au cours des douze premiers mois de la réforme, comparativement aux douze mois précédant la réforme. En ce moment, il n'est pas possible de séparer les économies découlant de la réforme de celles découlant d'autres changements dans l'économie et dans le marché du travail. Il y a eu une diminution de 20 millions de dollars dans la valeur des fraudes par des prestataires qui ont été découvertes, de même qu'une augmentation des amendes imposées aux employeurs. Les nouveaux services d'aide aux prestataires n'ont pas été mis en oeuvre à grande échelle; par conséquent, les économies découlant de cette mesure ont été minimales.

En ce qui concerne les résultats à court terme des prestations d'emploi et des mesures de soutien, il semblerait que les objectifs sont atteints. Les rapports à venir contiendront des mesures sur les répercussions différentielles de ces interventions d'emploi.

(10) Le tableau 24 de l'annexe B montre les résultats d'emploi et les prestations non payées par province.

CHAPITRE 8:  Conclusion

Ce document constitue le premier d'une série de cinq rapports annuels et décrit le contexte général du marché du travail dans lequel a été mis en oeuvre le nouveau système de l'assurance-emploi, les changements apportés au système et, dans la mesure du possible, le degré d'adaptation qui a suivi la mise en oeuvre, ainsi que les résultats atteints.

Cette première année de la réforme en a été une de transition importante: instauration de nouveaux systèmes pour déterminer l'admissibilité et les niveaux des prestations, nouvelles exigences en matière de déclaration visant à simplifier l'administration pour les employeurs, changement d'orientation vers des prestations d'emploi axées sur les résultats, souplesse locale accrue et établissement de nouveaux partenariats entre le gouvernement du Canada et les provinces et les territoires, pour l'élaboration et la mise en oeuvre de la Partie Il sur les prestations d'emploi et les mesures de soutien. Simultanément, la reprise économique a entraîné une croissance de l'emploi et une baisse substantielle du nombre de pertes d'emploi. Cependant, le chômage est demeuré élevé, augmentant même légèrement dans certaines régions au fur et à mesure qu'un plus grand nombre de personnes entraient sur le marché du travail pour trouver un emploi.

Bien que seule une analyse limitée ne soit possible à ce stade précoce, des renseignements préliminaires ont été fournis à titre d'information et pour établir une base qui servira à l'évaluation de renseignements futurs. Etant donnes la diversité et la complexité des questions qui peuvent influer sur les dépenses et l’efficacité du programme d’assurance-emploi, c’est n’est qu’a l’appui d’une analyse et d’une recherche complètes que les causes et les répercussions des modifications du programme pourront être distinguées d'autres facteurs. C'est pourquoi un engagement à long terme a été confiée à la Commission de l'assurance-emploi du Canada, dans le cadre de son processus de contrôle et d'évaluation de l'assurance-emploi, de façon qu'elle puisse faire une analyse et une recherche exhaustives sur la façon dont les personnes, les collectivités et l'économie s'adaptent à la réforme, et déterminer l'efficacité des prestations et services fournis en vertu du programme.

Par exemple, l'Enquête par échantillonnage auprès des chômeurs canadiens combinée à une analyse des données administratives détaillées de l'assurance-emploi et à l'information découlant de l'Enquête sur la population active donneront une image globale du niveau et de la nature de l'adaptation en cours. Cette analyse fournira les renseignements suivants: l'impact d'une cessation d'emploi sur les finances personnelles (revenu, dépenses et dettes), les répercussions de la réforme sur le volume de prestataires et les coûts de l'aide sociale, et la mesure dans laquelle le nouveau système d'admissibilité fondé sur les heures modifie les heures de travail hebdomadaires des prestataires d'assurance-emploi. En outre, on effectuera des évaluations et des microsimulations pour déterminer l'impact de divers éléments et l'efficacité des prestations et services aux fins d'aider les gens à trouver, à créer et à garder leurs emplois. A ce jour, les résultats de l'Enquête par échantillonnage réalisée auprès d'un seul groupe de personnes devenues chômeurs après la mise en oeuvre de l'assurance-emploi (celles qui ont perdu leur emploi entre juillet 1996 et septembre 1996) sont connus. Bien que des conclusions ne puissent être tirées de ces renseignements limités, les constatations initiales donnent une idée du type d'information qui sera disponible pour les rapports à venir.

Par exemple, la comparaison des répondants du troisième trimestre de 1995 à ceux du troisième trimestre de 1996 indique que le pourcentage des prestataires de l'aide sociale est demeuré relativement constant (augmentant légèrement de 4,6 pour cent à 4,8 pour cent), que le salaire horaire moyen des travailleurs réemployés abaissé de 13,30 dollars à 13 dollars, et qu'il n'y a pas d'indice de changement important sur le plan des difficultés financières éprouvées par les travailleurs en chômage. Dans les rapports à venir, ces mesures donneront une excellente idée du degré d'adaptation individuel et, dans la mesure du possible, de la nature des éléments de la réforme qui influent le plus sur les changements observés. Cette information sera complétée par des données exhaustives sur les 14 collectivités qui ont été choisies aux fins d'une analyse globale.

Au cours de l'année à venir, on mettra l'accent sur la mise en oeuvre des nouvelles Ententes sur le développement du marché du travail avec les provinces et les territoires, laquelle nécessitera la mise sur pied de systèmes qui permettront la présentation des résultats atteints dans les rapports futurs. Enfin, durant l'année à venir, il y aura évaluation continue de la diminution du ratio prestataires/chômeurs et une analyse des projets liés aux «petites» semaines instaurés dans 29 des 54 régions de l'assurance-emploi. Un document analytique distinct sera diffusé en 1998 sur les constatations initiales des enquêtes menées par Statistique Canada sur la diminution du ratio prestataires/chômeurs.

[ 2003 | 2002 | 2001 | 2000 | 1999 | 1998  ]