Rapport de contrôle et d'évaluation 1998 Régime d'assurance-emploi

[ 2005 |2004 | 2003 | 2002 | 2001 | 2000 | 1999 | 1998 | 1997 ]

Prestations de revenu
Prestations d’emploi et mesures de soutien
Adaptation des collectivités
Administration du régime
Économies

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Sommaire

Voici le second rapport d’une série de cinq rapports annuels que la Commission de l’assurance-emploi du Canada doit présenter sur les effets de la réforme du régime d’assurance-emploi instauré en juillet 1996 et en janvier 1997. Cette réforme constituait la suite logique d’une tendance qui avait débuté à la fin des années 1980 en vue d’éliminer les contre-incitations au travail et de réduire les coûts du régime, tout en ciblant davantage l’aide aux chômeurs. Les nouvelles mesures législatives ayant pour effet de restructurer le régime en profondeur, le gouvernement du Canada s’est engagé à étudier l’adaptation aux changements des collectivités, des gens et de l’économie sur cinq années (de 1997 à 2001).

Les rapports de contrôle et d’évaluation ont trait essentiellement aux deux grands volets de la Loi : la Partie I, portant sur les prestations de revenu et prévoyant un soutien temporaire du revenu pour les Canadiens qui se trouvent entre deux emplois; la Partie II, portant sur les prestations d’emploi et les mesures de soutien et prévoyant des mesures en vue d’aider les chômeurs à réintégrer le marché du travail.

Dans notre premier rapport, déposé en février 1998, nous n’avons pu présenter que des données préliminaires. Le présent document est plus exhaustif, car il vise la totalité de la première année financière pendant laquelle le nouveau régime a été en vigueur. Cependant, les résultats ne sont pas complets du fait que certains renseignements ne seront disponibles pour analyse qu’après quelques mois, voire des années (de décalage) et que certaines mesures n’ont pas encore été appliquées au complet. À mesure que le régime se stabilisera et que le comportement des prestataires de l’assurance-emploi se précisera, les rapports présenteront un portrait de plus en plus précis des effets de la réforme.

L’arrivée de la réforme coïncidait avec une période d’amélioration marquée de l’économie et du marché du travail. Entre 1995-1996 et 1997-1998, l’économie canadienne a engendré 500 000 nouveaux emplois, dont un grand nombre à temps plein. La croissance de l’emploi a entraîné plus de gens à joindre le marché du travail, et ce sont dans les métiers hautement spécialisés qu’ils ont trouvé le plus de débouchés. La vigueur de l’économie et l’accroissement consécutif du nombre de gens entrant sur le marché du travail ont eu un effet tout à fait normal de la phase de reprise dans le cycle économique – soit un nouveau profil de la population de chômeurs. Un plus grand nombre des chômeurs d’aujourd’hui sont des gens qui n’ont jamais eu d’emploi, n’ont plus d’emplois depuis longtemps ou sont travailleurs autonomes. Les membres de ces groupes sont peu susceptibles d’être admissibles aux prestations d’assurance-emploi. Les deux facteurs – croissance de l’emploi et réduction du nombre de prestataires admissibles – ont contribué à la diminution du nombre de demandes de prestations d’assurance-emploi et à la baisse des prestations totales versées.

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Principales conclusions

Prestations de revenu

Au cours de la période visée (1995-1996 à 1997-1998), les nouvelles demandes d’assurance-emploi ont diminué d’environ 14 pour cent, tandis que le montant des prestations versées est passé d’approximativement 12 milliards de dollars à 10 milliards de dollars.

Le niveau moyen des prestations hebdomadaires est demeuré pratiquement le même, tandis que la durée de la période donnant droit aux prestations (semaines de prestations permises) s’est accrue légèrement.

La baisse du nombre de nouvelles demandes a été surtout attribuable à la diminution du nombre de travailleurs licenciés, les plus susceptibles d’être admissibles aux prestations régulières (la plus importante catégorie de prestations). Les demandes et les versements totaux sont demeurés beaucoup plus stables dans les deux autres catégories de prestations, soit les prestations de pêcheurs et les prestations spéciales (pour congé de maternité ou de maladie et congé parental).

En voici la ventilation :

Les demandes de prestations régulières ont diminué de 18 pour cent, tandis que le total des prestations versées dans cette catégorie a baissé de 19 pour cent;
Les demandes de prestations de pêcheurs se sont accrues de 8 pour cent, et les prestations versées ont légèrement diminué (-1,7 pour cent);
Les demandes de prestations spéciales ont diminué de 2,5 pour cent, tandis que les prestations spéciales versées ont baissé de 1 pour cent au total.

Parmi les bénéficiaires de prestations régulières, deux groupes, les jeunes et les femmes, ont été particulièrement touchés. Les demandes des femmes ont chuté de 20 pour cent, alors qu’on note une baisse de 16 pour cent chez les hommes. Les jeunes de moins de 25 ans ont présenté 27 pour cent de moins de demandes de prestations qu’avant la réforme.

Cette baisse des demandes des femmes et des jeunes peut s’expliquer par le régime de travail des deux groupes. Parmi les jeunes et les femmes, en effet, se trouvent de nombreuses personnes qui arrivent ou reviennent sur le marché du travail, soit des gens moins susceptibles d’être admissibles à l’assurance-emploi. De plus, les jeunes ont tendance à trouver des emplois à temps partiel et de courte durée et les femmes tendent à travailler moins d’heures que les hommes, des facteurs qui influent sur l’admissibilité.

Cependant, le nouveau régime d’assurance-emploi procure des gains importants aux femmes, grâce à certains éléments traités ci-dessous. (Supplément familial, Programme d’ajustement relatif aux petites semaines).

Par exemple :

Les deux tiers des prestataires qui reçoivent le nouveau Supplément familial sont des femmes;
Quinze pour cent des femmes prestataires ont reçu le Supplément familial par rapport à 8 pour cent des hommes;
Plus de la moitié de toutes les demandes touchant les petites semaines ont été faites par des femmes;
Les prestations hebdomadaires moyennes des femmes recevant des prestations régulières ont augmenté de 2 pour cent tandis que celles des hommes ont légèrement diminué;
Le total des prestations de revenu versées a diminué de 13,5 pour cent pour les femmes et de 18 pour cent pour les hommes.

Les profils des demandes de prestations ont varié d’une province à l’autre, en suivant généralement la croissance régionale de l’emploi. La baisse a été la plus marquée en Alberta, où le marché du travail était vigoureux, et la plus faible dans la région de l’Atlantique, où le taux de chômage est demeuré élevé. La diminution du nombre de demandes de prestations et du montant des prestations versées est également conforme aux profils de l’emploi dans divers secteurs de l’économie. Les prestations versées aux employés du secteur manufacturier ont diminué de 19 pour cent, et aux travailleurs de la construction de 21 pour cent, ce qui traduit bien l’amélioration du marché du travail; les prestations versées aux fonctionnaires ont diminué de 47 pour cent, ce qui fait suite au ralentissement de la restructuration dans ce secteur.

Les pêcheurs indépendants n’ont connu qu’une légère diminution de leurs prestations en raison de l’assouplissement des règles, qui a facilité l’établissement de leur admissibilité et la soumission de plus d’une demande de prestations par année.

Par ailleurs, les montants versés au titre des prestations spéciales ont peu diminué. Tel que prévu, les prestations de maternité et les prestations parentales, qui sont versées principalement aux femmes, car ce sont elles qui font presque toutes les demandes dans cette catégorie, sont demeurées relativement stables.

Les demandes émanant de personnes qui ont déjà fait des demandes de prestations antérieurement ont diminué de 13 pour cent au cours des deux premières années du nouveau régime, mais leur période donnant droit aux prestations a augmenté, passant de 31 semaines à 34.

Voici nos conclusions sur certaines dispositions particulières :

La règle de l’intensité, qui réduit le taux de prestations lors de demandes successives, a commencé à se faire sentir. La règle vise à décourager le recours à l’assurance-emploi comme supplément habituel de revenu, sans pénaliser outre mesure les personnes qui touchent des prestations de longue durée ou à répétition. La disposition a touché 21 pour cent de tous les prestataires de la catégorie régulière et de celle des pêcheurs. Cependant, les prestataires touchés par l’application de la règle de l’intensité n’ont pas subi de réduction importante de leurs niveaux de prestations. En fait, leurs prestations hebdomadaires n’ont diminué en moyenne que de six dollars.

Le Supplément familial s’est traduit par l’apport de prestations accrues à un groupe moins grand, mais mieux ciblé de prestataires au sein de familles à faible revenu. En vertu de l’assurance-emploi, un seul conjoint peut recevoir le Supplément familial, ce qui a réduit le nombre de prestataires recevant le Supplément. Cependant, cela a plus que doublé le montant hebdomadaire moyen, lequel a atteint 29 dollars. Les deux tiers des prestataires qui reçoivent le Supplément sont des femmes.

D’après les résultats préliminaires, le remboursement des prestations (récupération fiscale) s’est accru, passant de 20 millions de dollars en 1995 à 70 millions en 1996. Cette disposition vise les personnes à revenu élevé.

Les projets d’ajustement relatifs aux petites semaines – des projets pilotes conçus pour encourager les prestataires à accepter des semaines de travail rémunérées à moins de 150 dollars – donnent des résultats prometteurs. D’après les données préliminaires, les projets ont permis à un nombre important de travailleurs de recevoir des prestations plus élevées - de 19 dollars en moyenne par semaine – et de maintenir un lien accru avec le marché du travail. En moyenne, le nombre total d’heures travaillées par les participants à ces projets a augmenté d’environ 7 pour cent. Plus de la moitié des clients qui ont rempli des demandes de prestations avec petites semaines étaient des femmes. Les projets ont pris fin en novembre 1998 et ont été remplacés par un nouveau projet qui devrait durer trois ans.

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Prestations d’emploi et mesures de soutien

Le nouveau régime d’assurance-emploi met l’accent sur la réintégration au marché du travail au moyen des dispositions appelées prestations d’emploi et mesures de soutien.

Celles-ci s’attaquent au chômage structurel et visent particulièrement l’efficacité, l’atteinte de résultats, la responsabilisation et la prise de décisions locale. Grâce à des partenariats, appelés " ententes sur le développement du marché du travail ", établis avec les provinces et les territoires, les prestations d’emploi et les mesures de soutien peuvent être adaptées aux besoins du marché du travail local. Le gouvernement fédéral a conclu des ententes avec toutes les provinces et les deux territoires, exception faite de l’Ontario; les négociations en vue d’une entente avec cette province ont commencé en avril 1998. La mise en œuvre des ententes est en bonne voie dans certaines administrations, mais n’a pas encore été entreprise ailleurs. Le gouvernement fédéral continue d'offrir les prestations d'emploi et les mesures de soutien dans certaines administrations.

Les nouvelles mesures prévoient que les achats de formation par le gouvernement fédéral cesseront progressivement, d’ici au 30 juin 1999. Comme mesure de remplacement, les provinces et les territoires fourniront une aide comparable aux particuliers au moyen de prêts et de subventions pour la formation spécialisée. La mise en oeuvre de cette nouvelle approche axée sur le client se fait à un rythme qui varie selon les administrations. Des projets-pilotes qui utilisent cette approche ont été entrepris, sont en voie de l’être ou sont prévus dans un certain nombre de provinces et de territoires. L’élimination progressive des achats de formation devrait s’accélérer avec l’achèvement des projets-pilotes.

Globalement, les prestations d'emploi et les mesures de soutien se révèlent efficaces, atteignant une clientèle plus nombreuse à un coût moindre par client. En 1997-1998, il y a eu près de 500 000 interventions, soit une hausse de 9 pour cent par rapport à la participation à des arrangements comparables dans l’ancien régime. Chaque région a offert un ensemble de programmes et de services différents qui répondait aux besoins individuels des clients et à la situation locale du marché du travail. Les dépenses au titre des prestations d’emploi et des mesures de soutien ont totalisé 2 milliards de dollars, dont 78 pour cent ont servi à des interventions à long terme (c’est-à-dire, interventions comme la formation qui durent habituellement plus de quelques semaines et comportent une aide financière). Un autre 12 pour cent des dépenses ont servi à des mesures à court terme (c’est-à-dire, interventions comme le counselling qui durent habituellement entre une demi-journée et quelques semaines). Le coût des interventions à long terme a diminué d’environ 1 300 dollars par participant entre 1995-1996 et 1997-1998, en raison surtout de la possibilité accrue d’adapter les interventions aux besoins locaux.

Les ententes sur le développement du marché du travail prévoient la prestation des services et des programmes dans les deux langues officielles lorsque la demande le justifie. Cependant, l’évaluation des services en langues officielles débutant à peine, nous ne disposions que d’un nombre infime de données portant sur la question dans le cadre du présent rapport.

L’application d’un cadre de travail aux programmes liés aux prestations d'emploi et aux mesures de soutien a beaucoup progressé. Ce cadre, qui vise à accroître la responsabilisation et à axer les programmes davantage sur les résultats, précise des objectifs – nombre de prestataires d’assurance-emploi réintégrant le marché du travail, économies de coûts réalisées et nombre de clients desservis – et des cibles à atteindre par objectif. Selon les données déclarées, les cibles ont été dépassées en ce qui concerne les prestataires réintégrant le marché du travail et presque atteintes quant aux économies de coûts. Les cibles pour le nombre de prestataires desservis n’étaient pas complètement en place pour 1997-1998, nous n’avons donc pas de résultats pour cet objectif.

Pour faciliter l’adaptation au nouveau régime d’assurance-emploi dans les régions qui connaissent un taux élevé de chômage, le gouvernement a mis sur pied un programme appelé le Fonds transitoire pour la création d’emplois. L’évaluation préliminaire révèle que ce programme triennal de 300 millions de dollars remplit ses objectifs. Le Fonds devrait entraîner la création de 29 500 emplois d’ici à la fin de mars 1999; 89 pour cent de ces emplois seront maintenus pendant un an et demi, et la plupart (66 pour cent) sont destinés à des ouvriers spécialisés.

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Adaptation des collectivités

Pour évaluer l’adaptation des collectivités au nouveau régime d’assurance-emploi, nous avons suivi les effets de la réforme dans 14 collectivités choisies au Canada. Notre analyse comprend des entrevues auprès des dirigeants des collectivités et des séances de groupes de discussion. Quatre rondes d’évaluation ont eu lieu jusqu’à présent, et les trois premières ont été prises en considération dans le Rapport de contrôle et d’évaluation de 1997. Quant à la quatrième, tenue en juillet et août 1998, elle est au centre du présent rapport.

Cette dernière phase de l’évaluation a permis de découvrir que le régime d’assurance-emploi est de mieux en mieux connu et compris, surtout chez les travailleurs saisonniers et les employeurs. Les membres des collectivités trouvent le régime fondé sur les heures plus équitable et appuient les services d’emploi et les mesures de soutien. Notre analyse révèle aussi que les travailleurs se sont adaptés au régime d’assurance-emploi en changeant de comportement, par exemple en travaillant un plus grand nombre d’heures (pour devenir admissibles à l’assurance-emploi) et en ayant recours aux nouvelles technologies pour accéder à l’information sur l’assurance-emploi et l’emploi. Par ailleurs, les travailleurs, les employeurs et le personnel de DRHC croient que moins de gens essaient de frauder le régime.

Bien que les comportements changent, l’analyse a mis au jour certains obstacles à la réalisation de plus de changements. En voici deux : le manque de connaissance de certains des éléments complexes de la Partie I de la Loi sur l’assurance-emploi parmi les travailleurs et leur ignorance des ressources gouvernementales et autres auxquelles ils peuvent recourir dans leurs collectivités et qui les aideraient à réintégrer le marché du travail.

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Administration du régime

La réforme de l’assurance-emploi comprenait des mesures visant à uniformiser et à simplifier l'administration du régime. Des changements ont été apportés dans les domaines de la structure financière et des procédures administratives concernant les employeurs. De plus, un programme déjà en vigueur concernant des séances d’information de groupe s’est vu mis en évidence et utilisé davantage. Le programme fournit aux prestataires des habiletés en recherche d’emplois et les aide à comprendre leurs droits et obligations dans le cadre du régime d’assurance-emploi.

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Économies

L’un des objectifs de la réforme consistait à réduire les coûts du régime d'assurance-emploi. On s’attendait à ce que la réforme permette des économies grâce aux changements apportés aux prestations de revenu versées, à l’accroissement des enquêtes et des contrôles, et aux mesures prévues pour aider les chômeurs à réintégrer le marché du travail. Ces mesures ont eu une incidence véritable, mais les améliorations marquées du marché du travail et de l’économie y ont également contribué.

Nous avons examiné trois facteurs qui ont contribué à la réduction de deux milliards de dollars de l’ensemble des prestations versées au cours des deux années d’existence du nouveau régime : diminution du nombre de prestataires d’assurance-emploi, réduction de la durée moyenne de la période d'admissibilité et baisse des prestations hebdomadaires moyennes. Parmi ces facteurs, le premier a eu le plus de portée.

Les deux tiers environ de la réduction du nombre de prestataires étaient attribuables au raffermissement de l’économie. L’autre tiers incombait en partie au fait que la réforme a réduit le nombre de personnes admissibles à l’assurance-emploi.

Lorsqu’on tient compte de tous les facteurs, nous pouvons attribuer près de la moitié de la réduction des prestations versées à la réforme de l’assurance-emploi et l’autre moitié à l’évolution du marché du travail, notamment à la diminution du nombre de licenciements et au nouveau profil de la population de chômeurs.

La détection de la fraude et de l’abus, la prévention ainsi que l’utilisation accrue des séances d’information de groupe ont produit des économies totales supérieures à 577 millions de dollars en 1997-1998.

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Conclusion

Le nouveau régime fournit un soutien temporaire du revenu aux Canadiennes et aux Canadiens qui se trouvent entre deux emplois tout en leur donnant les outils nécessaires pour retourner sur le marché du travail et en décourageant la dépendance excessive à l’égard de l’assurance-emploi. Ce faisant, on réalise d’importantes économies. La moitié ou presque de la diminution du nombre total de demandes de prestations et des prestations versées sont attribuables au renforcement de l’économie, lequel a permis à de nombreux Canadiens et Canadiennes de se trouver un emploi et d’avoir moins besoin de l’assurance-emploi. L’autre moitié de la diminution est due aux mesures de la réforme qui encourageaient à une plus grande participation au marché du travail et offraient des programmes facilitant la réintégration des chômeurs. Des mesures particulières de soutien comme le Supplément familial sont mieux ciblées sur les personnes qui en ont besoin, tandis que certaines mesures destinées à prévenir l’abus du système donnent aussi des résultats.

Tout bien considéré, la plupart des résultats obtenus de la réforme étaient prévus, quoiqu’il nous faille des données supplémentaires pour comprendre certains résultats à fond. Nous aurons ces données en main pour les prochains rapports, ce qui nous permettra de fournir un bilan plus exhaustif des répercussions de la réforme de l’assurance-emploi au cours des trois prochaines années.

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