Rapport de contrôle et d'évaluation Régime 2001

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Le marché du travail canadien

Bien que le marché du travail canadien soit demeuré vigoureux pendant la plus grande partie de 2000-2001, un ralentissement économique est devenu évident lors du quatrième trimestre de la période de référence. À titre d'exemple, la croissance de l'emploi était de 2,8 % au cours du premier trimestre, et de seulement 1,6 % au cours du dernier trimestre. Dans l'ensemble, la croissance de l'emploi en 2000-2001 était de 2,3 %, ou 330 000 emplois. La croissance des emplois à temps plein était de 2,5 %, presque le double du taux de croissance des emplois à temps partiel. De façon plus précise, 90 % de tous les emplois nouvellement créés étaient à temps plein. En outre, la croissance de l'emploi était concentrée dans le travail salarié, 84 % des emplois entrant dans cette catégorie. C'est là une donnée importante parce que le travail salarié est assuré en vertu de l'assurance-emploi, alors que ce n'est généralement pas le cas pour les emplois autonomes.

Toutefois, il serait bon de noter le schéma de la croissance de l'emploi au cours de la période de référence de 2000-2001. Le nombre de personnes en chômage a commencé à refléter l'économie plus faible lors du dernier trimestre de la période de référence. Le taux de chômage en mars 2001, soit à la fin de la période de référence, était de 7,0 % par rapport à 6,8 % en avril 2000, soit au début de cette période. On retiendra également que le changement observé sur douze mois du taux de chômage n'est pas le même pour les hommes que pour les femmes. De façon plus précise, ce taux s'élevait en mars 2001 à 6,5 % pour les femmes par rapport à 6,7 % en avril 2000. Dans le cas des hommes, le taux de chômage s'est accru pour passer de 6,9 % en avril 2000 à 7,5 % en mars 2001, témoignant du ralentissement important dans le secteur manufacturier lors du dernier trimestre de 2000-2001.

L'affaiblissement de l'économie entre décembre 2000 et mars 2001 est important, car la période qui s'est écoulée depuis la réforme de l'assurance-emploi en 1996 a été caractérisée par une croissance ininterrompue et un recours décroissant à l'assurance-emploi. Comme l'économie a commencé à faiblir et que les taux de chômage se sont élevés vers la fin de la période de référence, les Canadiens ont dû recourir en plus grand nombre à l'assurance-emploi. C'est dans ce contexte que la souplesse du régime prend toute son importance.

Les principales caractéristiques du marché du travail canadien en 2000-2001 étaient les suivantes :

• La croissance de l'emploi a été plus élevée pour les femmes (2,8 %) que pour les hommes (1,8 %). Ces données illustrent une croissance beaucoup plus marquée dans le secteur des services (2,6 %), où la représentation des femmes tend à être plus grande, en comparaison avec le secteur des produits (1,2 %).

• Le redressement de la situation du marché du travail pour les femmes s'est également poursuivi, le taux de chômage atteignant son niveau le plus bas depuis 1976. En outre, si ces dernières demeurent plus susceptibles que les hommes de travailler à temps partiel, la croissance de l'emploi observée dans leurs rangs en 2000-2001 s'est presque entièrement concentrée dans les emplois à temps plein. De leur côté, les hommes ont connu une croissance plus grande dans les emplois à temps partiel que dans les emplois à temps plein.

• Près du deux tiers des nouveaux emplois créés pour les jeunes en 2000-2001 étaient à temps plein. Cependant, en dépit d'une très forte croissance de l'emploi (3,6 %) chez les jeunes durant la période de référence, la croissance de l'emploi de façon générale a ralenti lors du quatrième trimestre. Les jeunes constituent habituellement l'un des premiers groupes à subir les contrecoups d'un ralentissement économique.

• Le taux de croissance de l'emploi des travailleurs âgés, qui se situe à 3,8 %, demeure supérieur à la moyenne. Cela dit, les taux de croissance ont connu une baisse marquée durant la période de référence. Lors du premier trimestre, la croissance de l'emploi pour les travailleurs âgés était de 5,7 %, comparativement à 1,7 % au dernier trimestre.

• Le travail autonome semble avoir atteint un plateau. Après une hausse continue tout au long des années 1990 et une pointe de 16,7 % en 1998, le travail autonome représentait 16,0 % de la main-d'œuvre canadienne en 2000. Le fait que la proportion de travailleurs autonomes soit demeurée élevée au sein de la population active, en dépit d'une forte croissance du travail salarié, pourrait indiquer que sa hausse enregistrée tout au long des années 1990 n'était pas uniquement une réponse cyclique au manque de débouchés dans le travail salarié.

• L'éducation demeure un facteur crucial du succès obtenu sur le marché du travail. Malgré une croissance de l'emploi atteignant 3,2 % pour les diplômés du postsecondaire et de 3,3 % pour les diplômés du secondaire, le marché du travail a fléchi en 2000-2001 pour ceux qui ne détiennent pas de diplôme secondaire. Ceux dont le niveau de compétence est le plus faible sont les plus susceptibles de perdre leur emploi au moment où survient un ralentissement économique.

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Prestations de revenu

Le nombre total de nouvelles demandes d'assurance-emploi s'est accru de 2,4 % en 2000-2001 tandis que le total des prestations versées a diminué de 1,0 %. Cet écart peut s'expliquer par le fait que l'augmentation des nouvelles demandes s'est essentiellement produite lors du dernier trimestre de 2000-2001 (11,1 %), quand l'activité économique s'est mise à ralentir. Par conséquent, les prestations liées à ces demandes ont été versées seulement en 2001-2002, soit après la fin de la période de référence. Voici une ventilation par type de prestations :

• le nombre de demandes de prestations régulières a augmenté de 0,8 % pour s'établir à 1,37 million;
• le nombre de demandes de prestations de pêcheur a augmenté de 11,0 % pour s'établir à 28 229;
• le nombre de demandes de prestations spéciales a augmenté de 6,0 % pour s'établir à 425 550.

Quant aux prestations versées, elles se ventilent comme suit :

• le montant des prestations régulières versées a diminué de 2,7 % pour atteindre 6,8 milliards de dollars;
• le montant des prestations de pêcheur versées a augmenté de 8,6 % pour atteindre 235,6 millions de dollars;
• le montant des prestations spéciales versées a augmenté de 5,2 % pour atteindre 1,8 milliard de dollars.

L'impact disproportionné que le ralentissement économique a eu sur ceux qui participaient depuis longtemps à la vie active, c'est-à-dire ceux qui n'avaient jamais eu recours au régime auparavant, sinon en de rares occasions, nous a permis de constater que les travailleurs canadiens pouvaient se tourner vers l'assurance-emploi lorsqu'ils en avaient besoin. La preuve en est l'augmentation de 8,1 % du nombre de demandes faites par ceux qui ont occupé pendant longtemps un emploi assuré avant de recourir à l'assurance-emploi. Par contraste, les demandes faites par ceux présentant des épisodes de courte et moyenne durée sur le marché de l'emploi ont fléchi en 2000-2001. En outre, le nombre de nouvelles demandes a augmenté dans le cas des personnes effectuant une première demande de prestations et des prestataires occasionnels, mais on a enregistré une légère baisse du nombre de demandes de la part des prestataires fréquents.

Le nombre de demandes de prestations régulières établies par des femmes a diminué de 2,5 % tandis que celui des hommes a augmenté de 3,1 %. Cette tendance s'inscrit dans le modèle observé dans tous les rapports de contrôle et d'évaluation antérieurs et témoigne de la vigueur continue du marché du travail pour les femmes. L'augmentation du nombre de demandes établies par les hommes en 2000-2001 reflète le ralentissement économique du quatrième trimestre, qui était lié à une baisse dans la demande de produits de consommation aux États-Unis. Le ralentissement économique a eu une incidence considérable sur les industries manufacturières, où la représentation des hommes a tendance à être plus élevée, ce qui explique en grande partie l'augmentation des demandes de prestations régulières.

Le nombre de demandes de prestations régulières des jeunes est demeuré inchangé en 2000-2001 malgré une croissance de l'emploi vigoureuse pendant la période de référence. Ce résultat découle directement du ralentissement de l'économie au quatrième trimestre, alors que le nombre de demandes de prestations des jeunes s'est accru de 7,3 %, mettant en lumière la vulnérabilité des jeunes en période d'incertitude économique.

Le nombre de demandes de prestations régulières présentées par les travailleurs âgés s'est accru de 4,7 % en 2000-2001. De plus, les demandes des travailleurs âgés ayant occupé un emploi assurable de longue durée ont augmenté de 12,8 % comparativement à une augmentation de 8,1 % des demandes présentées par l'ensemble des travailleurs ayant occupé un emploi assurable de longue durée. C'est là une donnée importante compte tenu du fait que les travailleurs âgés tendent à être au chômage pour des périodes plus longues que les autres groupes de travailleurs, principalement parce qu'ils sont moins mobiles.

Pour mieux cibler l'incidence de l'assurance-emploi au niveau local, on a examiné 14 collectivités représentatives. Les analyses démontrent que les collectivités où l'emploi saisonnier est relativement important ont continué à afficher des taux de chômage élevés, et leur proportion de prestataires fréquents est bien supérieure à la moyenne nationale. Cela dit, même dans les collectivités affichant les taux de chômage les plus élevés, les prestataires épuisaient seulement environ 70 % des prestations auxquelles ils avaient droit, ce qui indique que le régime tenait compte des conditions du marché du travail local.

On a analysé la couverture de l'assurance-emploi au moyen de plusieurs mesures différentes. L'analyse de la population employée, effectuée au moyen de l'Enquête sur la dynamique du travail et du revenu (EDTR), a démontré l'adaptabilité des normes variables d'admissibilité au marché du travail. L'admissibilité à l'assurance-emploi était relativement la même dans toutes les régions, que leur taux de chômage ait été élevé ou non, en raison des rajustements apportés automatiquement aux normes d'admissibilité. Des données indiquent que 88 % des travailleurs salariés auraient été admissibles à l'assurance-emploi s'ils avaient perdu leur emploi en décembre 1998, la proportion étant pratiquement la même pour les hommes (97 %) et les femmes (96 %) travaillant à temps plein.

Aussi, d'autres mesures visent la population sans emploi. L'Enquête sur la couverture de la population par l'assurance-emploi a démontré que 83,2 % de ceux pour qui le programme était conçu avaient droit à des prestations en 2000, ce qui représente une hausse de 2,8 points de pourcentage par rapport à 1999. Le groupe visé par l'assurance-emploi est constitué des travailleurs salariés qui ont perdu leur emploi ou l'ont quitté pour des motifs valables au cours des douze derniers mois. En outre, le ratio prestataires-chômeurs est demeuré stable à 45 %. Toutefois, on estime que cette mesure est trop vaste pour témoigner adéquatement de l'efficacité du régime d'assurance-emploi puisqu'elle inclut des personnes non ciblées par l'assurance-emploi.

Dans le cas des demandes de prestations spéciales, la tendance à la hausse s'est poursuivie en 2000-2001, alors qu'elles ont augmenté de 6,0 %. Le nombre de nouvelles demandes de prestations spéciales s'est accru lors du dernier trimestre, c'est-à-dire des trois premiers mois de 2001. On estime que cette augmentation était fortement attribuable à la réduction du nombre d'heures requises pour avoir droit aux prestations spéciales, lesquelles sont passées de 700 à 600, de même qu'à la durée prolongée et à la souplesse accrue des prestations parentales, mesures qui sont entrées en vigueur le 31 décembre 2000. De plus, la participation accrue des hommes au volet congé parental ne fait pas de doute comme en témoigne l'augmentation de 44 % du nombre de demandes de prestations parentales pour parents biologiques établies par des hommes pour toute la période de référence, et de 62,6 % pendant les trois premiers mois de 2001, au moment où sont entrées en vigueur les mesures visant une plus longue durée de la période de prestations de même qu'une souplesse améliorée. Notons toutefois que, comme le nouveau régime parental n'était en place que depuis trois mois par rapport à la période de référence, il est trop tôt pour tirer des conclusions précises sur ses répercussions.

Le nombre de demandes de prestations de maladie a augmenté pour la troisième période de référence de suite. En 2000-2001, ces demandes se sont accrues de 8,4 %, contribuant à l'augmentation du nombre des demandes de prestations spéciales. À la suite de l'engagement énoncé dans le rapport de contrôle et d'évaluation de l'année dernière, on a entrepris une analyse approfondie de la situation. Les résultats démontrent que l'augmentation de la demande de prestations de maladie depuis l'entrée en vigueur de la réforme de l'assurance-emploi s'explique en grande partie par le nombre accru de demandes de prestations de maladie pures, à savoir les prestations de maladie non combinées à des prestations régulières ou à d’autres types de prestations spéciales. Les principaux facteurs ayant mené à ce type de situation sont la croissance du travail salarié, le vieillissement de la population admissible à l'assurance-emploi et la volatilité des demandes d'une période à l'autre, ce qui survient à la suite de différents taux de croissance dans les secteurs de l'économie. On est porté à croire que, s'il y a une croissance dans le secteur des services, où de nombreux travailleurs ne sont pas couverts par des régimes de prestations privés, il y aura augmentation de la demande de prestations de maladie. Ces prestations feront l'objet d'un examen plus approfondi dans les prochains rapports.

L'analyse du projet pilote relatif aux petites semaines de travail dans le rapport de cette année visait la période s'étendant du début du projet en novembre 1998, jusqu'en mars 2001. Les résultats ont indiqué qu'environ 13,0 % des demandes établies dans des régions de l'assurance-emploi participantes comportaient de petites semaines de travail. Avec 59 % de toutes les demandes comportant des petites semaines, les femmes ont profité de ce projet davantage que les hommes. Les jeunes sont à l'origine de 18,0 % des demandes comportant des petites semaines. Les résultats d'évaluation ont indiqué que le projet relatif aux petites semaines de travail a fonctionné tel que prévu, et que les prestataires ont augmenté de 2,1 semaines leur nombre total de semaines de travail. Les petites semaines de travail sont devenues une caractéristique permanente et nationale du régime d'assurance-emploi le 18 novembre 2001.

Les prestations versées aux pêcheurs ont augmenté de 8,6 % en 2000-2001. Cet état de choses s'explique par l'augmentation de la valeur globale des ressources capturées et l'élimination de la règle de l'intensité durant la période de référence. Les analyses continuent à indiquer qu'il est relativement facile pour les pêcheurs d'avoir droit aux prestations puisque 98 % des prestataires de ce groupe avaient plus que le minimum requis de gains assurés.

Le supplément hebdomadaire moyen versé dans le cadre du supplément familial s'est accru de 1,6 %; toutefois, le total des prestations versées a diminué de 2,3 %. Le marché du travail vigoureux de 2000 a fait en sorte qu'un plus grand nombre de revenus familiaux a dépassé le plafond du revenu fixé à 25 921 $ et, du coup, a occasionné une diminution du nombre de particuliers ayant droit au supplément familial.

Les rapports de contrôle et d'évaluation antérieurs faisaient état d'une baisse du nombre de prestataires déclarant travailler tout en touchant des prestations, une situation visée par une disposition souple dont le but est de promouvoir la participation à la vie active. Cette tendance s'est poursuivie en 2000-2001. Afin de déterminer si la disposition dissuadait les bénéficiaires de travailler pendant qu'ils touchaient des prestations, on a entrepris une analyse à partir des données administratives de l'assurance-emploi. L'analyse préliminaire indique que les prestataires peuvent hésiter à accepter une semaine de travail alors qu'ils touchent des prestations à moins de pouvoir réduire leurs prestations à zéro et de conserver pour plus tard la semaine à laquelle ils ont droit. De plus, cette analyse donne à entendre que les personnes effectuant une première demande de prestations et les prestataires occasionnels sont davantage enclins à accepter une semaine partielle de travail que les prestataires fréquents. On examinera plus en profondeur cette disposition afin de mieux comprendre comment elle agit sur l'incitation à accepter du travail tout en touchant des prestations.

Certains éléments de la réforme de l'assurance-emploi ont été conçus de manière à réduire les coûts du régime tout en fournissant un soutien adéquat aux prestataires. Au départ, l'analyse des économies dans le rapport devait porter sur les économies additionnelles réalisées au titre des prestations régulières dans la foulée de la réforme de 1996, dont les mesures visaient à engendrer une réduction des coûts. Ces mesures comprenaient l'arrivée à maturité des dispositions relatives au gel du maximum de la rémunération assurable, la règle de l'intensité et le remboursement des prestations, partiellement compensées par les coûts plus élevés du supplément familial. Toutefois, le régime d'assurance-emploi a subi plusieurs changements au cours des deux dernières années, de sorte qu'il est difficile de distinguer l'incidence relative sur les économies découlant des réformes de 1996, des changements plus récents apportés aux prestations spéciales en vertu du projet de loi C-2 et des changements survenus dans l'économie. Quoi qu'il en soit, l'analyse que l'on pouvait faire indique que les économies découlant de ces mesures étaient conformes aux attentes établies en 1996.

À l'appui des changements législatifs et en réponse à l'augmentation du volume de demandes, on a mis en place une stratégie administrative pour s'assurer que le régime demeure adapté aux besoins de la clientèle. À cette fin, Développement des ressources humaines Canada (DRHC) travaille en collaboration avec les employeurs et les travailleurs afin de fournir un service de qualité supérieure. Conformément à l'objectif de DRHC consistant à offrir un service rapide et efficace à sa clientèle, une nouvelle initiative a été lancée pour favoriser un traitement plus précis et plus rapide des demandes de prestations d'assurance-emploi, et les efforts se sont poursuivis afin d'améliorer l'équilibre entre rapidité du service et précision et qualité des paiements. Par ailleurs, des demandes de prestations ont été transmises, à titre expérimental, par Internet, ce qui élargit la gamme de possibilités offertes aux Canadiens. De plus, les appels relatifs à l'assurance-emploi continuent à être instruits en temps utile par des comités indépendants dans 83 centres d'appel répartis à l'échelle du pays.

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Prestations d'emploi et mesures de soutien

La réforme de 1996 mettait l'accent sur l'utilisation de mesures actives de réemploi, connues sous le nom de Prestations d'emploi et mesures de soutien (PEMS). Les partenariats établis avec les provinces et les territoires dans le cadre des Ententes sur le développement du marché du travail (EDMT) permettent aux provinces et aux territoires d'utiliser les PEMS en fonction des besoins des marchés du travail locaux. Le nombre de clients servis tout comme le nombre d'interventions liées aux PEMS sont demeurés stables en 2000-2001, en dépit de la croissance du nombre de nouvelles demandes de prestations d'assurance-emploi. Cette situation s'explique par le fait que la plus grande partie de l'augmentation des demandes de prestations est survenue au cours du dernier trimestre de 2000-2001, et qu'il y a un laps de temps entre le moment où une personne se retrouve sans emploi et le moment où elle demande de l'aide en vue d'un réemploi. De plus, ce ne sont pas tous les nouveaux prestataires de l'assurance-emploi qui font appel aux PEMS.

À l'instar des constatations faites dans les périodes de référence antérieures, les interventions à court terme représentaient la majorité des nouvelles interventions en 2000-2001, soit plus des deux tiers. Cette situation est un reflet d'une économie et d'un marché du travail vigoureux, où les interventions à court terme sont souvent considérées comme la meilleure façon de répondre aux besoins des clients.

Le taux de participation des femmes aux interventions à court et à long terme est demeuré relativement stable en 2000-2001. Bien qu'elles aient participé à près de la moitié de toutes les interventions, elles étaient, en général, plus susceptibles que les hommes de participer aux interventions à court terme plutôt qu'à long terme étant donné qu'elles participent en moins grand nombre aux programmes de formation des apprentis. Les interventions à long terme se sont accrues dans le cas des personnes handicapées, ont diminué dans le cas des Autochtones et sont demeurées stables en ce qui a trait aux minorités visibles.

Enfin, l'indicateur clé du succès des PEMS à l'égard des retours au travail et des prestations non versées est demeuré relativement stable en valeur réelle en 2000-2001, témoignant de la vigueur globale du marché du travail.

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Synthèse

On a pu constater la souplesse du régime d'assurance-emploi à l'égard de l'économie en 2000-2001. Lorsque la croissance a connu un ralentissement à la fin de la période de référence, les Canadiens et Canadiennes ont eu recours au régime en plus grand nombre. Il y a eu une augmentation du nombre de demandes de la part de travailleurs canadiens qui ne font pas souvent appel au régime, à savoir ceux qui ont occupé pendant longtemps un emploi assuré, et une augmentation également du nombre de personnes effectuant une première demande de prestations et de prestataires occasionnels. En outre, les normes variables d'admissibilité ont garanti un accès comparable dans toutes les régions. Elles permettent une adaptation rapide aux conditions changeantes du marché du travail parce que leur portée est élargie et la durée des prestations est augmentée lorsque le chômage s'accroît.

Bien que les éléments de la réforme de l'assurance-emploi continuent à répondre à leurs objectifs principaux, qui consistent à offrir un soutien du revenu temporaire à ceux qui perdent leur emploi et à les aider à retourner au travail, on a modifié le régime en 2000-2001 puisque certaines dispositions ne fonctionnaient pas aussi bien que prévu. Par conséquent, la règle de l'intensité a été éliminée, le seuil de remboursement a été élevé et les personnes qui effectuent une première demande ainsi que les bénéficiaires de prestations spéciales ont été exemptés des dispositions relatives au remboursement. De plus, on a rajusté les règles relatives aux personnes qui réintègrent le marché du travail afin que les parents ayant pris un congé prolongé pour prendre soin de jeunes enfants soient assujettis aux mêmes normes d'admissibilité que les autres prestataires dans leur région.

Des rajustements ont également été apportés en 2000-2001 pour prolonger la durée des prestations parentales et les rendre plus souples et accessibles. Toutefois, il est trop tôt pour tirer des conclusions fermes concernant l'incidence de ces dispositions.

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