le 31 mars 1998

Introduction

Le ministre de la Défense nationale a approuvé toute une série d’initiatives de changement dans les Forces canadiennes et au ministère de la Défense nationale. Parmi ces changements, il y a la mise en oeuvre des recommandations contenues dans un certain nombre de rapports d’étude publiés récemment.

L’un des objectifs de cet effort global est d’améliorer le niveau de confiance des Canadiens envers leurs Forces armées. À cette fin, le Ministre a ordonné que les progrès accomplis dans la mise en oeuvre des initiatives de changement soient surveillés par un groupe externe dont les rapports seront rendus publics. Le 20 octobre 1997, le Ministre a annoncé la nomination des huit membres de ce groupe externe : le Comité de surveillance des changements au sein des Forces canadiennes et du ministère de la Défense nationale.

Le mandat du Comité de surveillance s’énonce comme suit :

1. recevoir des rapports sur la mise en oeuvre des recommandations contenues dans le Rapport au Premier ministre sur le leadership et l’administration dans les Forces canadiennes, daté du 25 mars 1997; le Rapport du Groupe consultatif spécial sur la justice militaire et sur les services d’enquête de la police militaire; le Rapport de la Commission d’enquête sur le déploiement des Forces canadiennes en Somalie; et d’autres initiatives de changement dans les Forces canadiennes et au ministère de la Défense nationale;
2. avoir accès à tous les documents que le Comité juge pertinents pour l’exécution de son mandat;
3. visiter tout établissement des Forces canadiennes que le Comité juge utile de visiter pour l’exécution de son mandat;
4. observer et décrire à quel rythme et dans quelles conditions les changements sont mis en oeuvre dans les Forces canadiennes et au ministère de la Défense nationale;
5. présenter ses conclusions au ministre de la Défense nationale, et chaque semestre, présenter un rapport écrit contenant des recommandations. Ces rapports seront rendus publics par le Ministre.

Le Comité a remarqué que son mandat ne l’autorise pas, et ne l’oblige pas non plus, à commenter les fondements politiques des recommandations étudiées. Par conséquent, dans ses rapports au Ministre, le Comité n’examinera pas les événements ou les circonstances qui ont donné lieu à telle ou telle recommandation, et il ne fera pas de commentaires sur les questions de politique générale. Bref, le rôle du Comité consiste à observer, à vérifier et à évaluer le succès du processus de mise en oeuvre et l’efficacité des résultats, par rapport aux objectifs énoncés par le Ministre lui-même, et à indiquer au Ministre de quelle façon le processus pourrait être amélioré (le cas échéant).

Outre les recommandations contenues dans les rapports des organismes mentionnés plus haut, le Ministre a demandé au Comité de surveiller la mise en oeuvre de certains programmes et de certaines initiatives internes des Forces canadiennes et du ministère de la Défense nationale. Aux fins de la préparation de ses rapports au Ministre, le Comité abordera ces initiatives de la même façon que les recommandations des divers organismes.

Le 29 octobre 1997, le Comité s’est réuni pour recevoir des documents d’information et assister à des exposés présentés par le Sous-ministre, le Chef d’état-major de la Défense, le Vice-chef d’état-major de la Défense, le Sous-ministre adjoint (Politiques), le Sous-ministre adjoint (Personnel), le Sous-chef d’état-major de la Défense, le Juge-avocat général, le Grand prévôt des Forces canadiennes, et le Directeur général - Réserves et cadets. Chacun de ces officiers/cadres supérieurs leur a donné un aperçu de son domaine de responsabilité et de ses plans pour mettre en oeuvre les initiatives de changement qui le concernent. Après avoir reçu des explications d’ordre général sur les recommandations à étudier, le Comité s’est réuni à huis clos pour discuter de son plan de travail.

Le travail du comité

Étant donné le niveau de complexité extrêmement variable des recommandations à étudier, le Comité fera preuve de flexibilité (en termes de durée et d’étendue) dans les différentes phases de son analyse. Certaines recommandations sont explicites, tandis que d’autres exigent l’élaboration d’une politique ou la mise en place de procédures générales, les détails étant laissés à l’initiative de l’officier responsable. Certaines recommandations comportent des dates-cibles ou des échéances distantes de plusieurs mois ou de plusieurs années. Par conséquent, la mise en oeuvre des changements recommandés ne peut pas être surveillée toujours de la même façon et dans les mêmes délais. D’une façon générale, cependant, le travail du Comité comportera trois phases :

• Étude des rapports et des recommandations
• Collecte et analyse d’informations additionnelles
• Surveillance de la mise en oeuvre des changement, et évaluation des résultats
  

Le Comité a commencé par se familiariser avec les nombreux documents et rapports d’étude d’où sont tirées les recommandations. Ces documents constituent la matière essentielle des initiatives de changement du Ministre, et le principal outil de travail du Comité. Comme nous l’avons mentionné plus haut, le Comité ne fera pas de commentaires sur les événements qui ont mené à ces études et à ces rapports. Cependant, ces documents permettront au Comité de voir quelle était la conjoncture dans les Forces canadiennes et au ministère de la Défense nationale au moment où ils ont été rédigés. C’est cette conjoncture qui est à l’origine des recommandations, et c’est donc par rapport à elle que le Comité mesurera les résultats de la mise en oeuvre des initiatives de changement.

Il faut souligner que le travail du Comité portera uniquement sur les recommandations qui ont été acceptées par le Ministre, et non pas sur l’ensemble des recommandations contenues dans les rapports d’étude. Vingt-quatre recommandations ont été rejetées par le Ministre, et bien que le Comité ait examiné, dans certains cas, les raisons de ce rejet, c’était seulement pour mieux comprendre les questions sous-jacentes.

Soixante recommandations acceptées, portant sur divers sujets, sont également exclues du travail qu’effectuera le Comité. Ce sont les recommandations visant à modifier la Loi sur la défense nationale et les Ordonnances et règlements royaux. Le Comité est en train de vérifier si ces recommandations ont été intégrées au projet de loi. Cependant, étant donné que les modifications proposées, sous la forme du projet de loi C-125, ont été soumises au Parlement, aucun nouveau commentaire du Comité sur la mise en oeuvre de ces recommandations n’est nécessaire ou approprié.

Les documents cités dans l’énoncé du mandat du Comité contiennent 336 recommandations au total. Par suite de l’exclusion des deux catégories de recommandations mentionnées plus haut, il reste 252 recommandations dont le Comité devra surveiller la mise en oeuvre.

Le Bureau du Vice-chef d’état-major de la Défense, qui est chargé de surveiller le processus de mise en oeuvre et d’établir des rapports sur les progrès accomplis, a classé les recommandations en huit grandes catégories, selon le sujet traité. La responsabilité de la mise en oeuvre de chaque recommandation a été confiée à un « Bureau de première responsabilité » dirigé par un officier supérieur. Les huit grandes catégories, qui constituent un outil de référence très pratique, sont les suivantes :

1. Leadership

Les recommandations de cette catégorie sont très complètes. Elles traitent du renforcement du leadership et des qualités de chef à tous les niveaux, depuis les programmes d’instruction jusqu’à la mise en place d’un cadre éthique très précis qui établit des normes de leadership.

2. Obligation de rendre compte

Cette catégorie comprend la discipline militaire, le leadership militaire du point de vue de l’obligation de rendre compte, certains aspects des communications des Forces canadiennes et du ministère de la Défense nationale avec le public canadien, et certaines questions pratiques comme la nécessité d’un fonctionnement efficace du quartier général civilo-militaire intégré.

3. Évaluation, sélection et contrôle du personnel, et discipline

Ces recommandations traitent en détail des politiques et des méthodes de recrutement, de sélection et de contrôle du personnel dans les Forces canadiennes. Leurs objectifs sont variables : réviser les procédures et les critères d’évaluation du personnel, améliorer le processus de sélection pour les déploiements opérationnels et les postes de commandement/haute direction, etc.

4. Questions opérationnelles

Ces recommandations portent sur la chaîne de commandement, les règles d’engagement, la préparation opérationnelle, la planification des missions, et la planification militaire en général. Dans cette catégorie, on trouve également des recommandations qui traitent des aspects pratiques et éthiques de l’instruction militaire, de façon générale et pour certaines missions particulières.

5. Divulgation de documents et transparence

Les recommandations de cette catégorie portent sur les politiques et les procédures visant à informer les militaires et le public canadien des activités des Forces canadiennes, et des valeurs qui sous-tendent leur action.

6. Justice militaire

Parmi les recommandations de cette catégorie, il y en a beaucoup qui font partie des modifications proposées à la Loi sur la défense nationale et qui ne seront donc pas examinées par le Comité, comme nous l’avons mentionné plus haut. Cependant, certaines procédures, comme la mise en place d’un nouveau système de règlement des griefs, sont introduites par décision administrative en prévision de l’adoption du projet de loi, et seront examinées par le Comité. Les autres recommandations de cette catégorie portent sur certains aspects de la discipline militaire, sur des questions de procédure liées au système de justice militaire, et sur le renforcement des pouvoirs d’enquête de la police militaire.

7. Réservistes et cadets

Les 36 recommandations acceptées de cette catégorie proviennent du Rapport de la Commission spéciale sur la restructuration des réserves, qui est complet et détaillé.

8. Autres questions

Cette catégorie regroupe les recommandations qui ne peuvent être classées dans aucune des sept autres catégories. Ces recommandations portent notamment sur les conditions de service des membres des Forces canadiennes, la structure de commandement et l’échelle des grades des Forces canadiennes, les rôles des Forces canadiennes au Canada et sur la scène internationale, et les conclusions générales de la Commission d’enquête sur la Somalie.

Le Bureau du Vice-chef d’état-major de la Défense a fourni au Comité un tableau qui contient le texte complet des recommandations, et qui indique où en est la mise en oeuvre de chaque recommandation d’après le Bureau de première responsabilité qui en a la charge. En janvier 1998, une description du plan qui a été élaboré par le Bureau de première responsabilité pour atteindre les objectifs de chaque recommandation a été ajoutée au tableau.

Après avoir examiné les recommandations et les plans de mise en oeuvre correspondants, le Comité a préparé une série de demandes de documents ainsi que d’autres demandes de renseignements adressées à l’officier supérieur de chaque Bureau de première responsabilité. À partir des réponses à ces demandes, le Comité examine en détail le calendrier des travaux, et il élabore des critères pour évaluer l’efficacité du plan, c’est-à-dire dans quelle mesure le plan permettra d’atteindre les objectifs de la recommandation. Jusqu’ici, plus de 100 demandes de ce type ont été adressées par écrit aux officiers supérieurs des Bureaux de première responsabilité, et le processus d’examen des réponses est en cours. Le Comité a demandé que dans la mesure du possible, toutes les réponses lui soient fournies avant le 20 avril 1998.

D’après le rapport d’étape du Vice-chef d’état-major de la Défense, la mise en oeuvre de toutes les recommandations acceptées est soit « terminée », soit « en cours ». Le Comité procédera de la façon suivante :

a. Mise en oeuvre « terminée » (122 recommandations)

Pour les recommandations dont la mise en oeuvre est décrite comme étant « terminée » par le Bureau de première responsabilité, l’approche adoptée par le Comité dépendra des détails de chaque cas.

1. Si la mise en oeuvre de la recommandation est décrite comme étant « terminée » sans aucune réserve, le Comité comparera les circonstances, les procédures, les programmes et les documents antérieurs à la situation actuelle, pour vérifier qu’il y a eu effectivement un changement, et pour évaluer son efficacité.
2. Dans certains cas, la mise en oeuvre de la recommandation est décrite comme étant « terminée », mais il est également mentionné que la politique ou les procédures en place datent d’avant la recommandation. Dans ces cas-là, le Comité demandera et examinera des preuves que la situation actuelle (telle que décrite par le Bureau de première responsabilité) est raisonnablement conforme à la recommandation et à son objectif sous-jacent. Certaines des recommandations qui appartiennent à cette catégorie sont très générales et ont une portée considérable, et le Comité devra élaborer des plans à niveaux multiples pour évaluer la situation de façon équitable.
3. Dans d’autres cas, la mise en oeuvre de la recommandation est décrite comme étant « terminée », mais le plan de mise en oeuvre révèle qu’en fait, la recommandation a été « rejetée » (au sens littéral). En général, cela se produit lorsque les objectifs de la recommandation, tels que perçus, ont été atteints par d’autres moyens. Dans ces cas-là, le Comité se penchera sur le sens de la recommandation, et il examinera si oui ou non le plan proposé est susceptible de produire des résultats comparables à la recommandation initiale.

b. Mise en oeuvre « en cours » (130 recommandations)

Dans le cas des recommandations dont la mise en oeuvre est décrite comme étant « en cours », le Comité examinera des preuves que des plans concrets ont été élaborés, que chaque recommandation sera mise en oeuvre dans le délai fixé, et que le plan de mise en oeuvre produira des résultats raisonnablement conformes à l’objectif visé par la recommandation. Les questions suivantes serviront de cadre à cet examen :

• Y a-t-il des normes mesurables pour l’exécution de chaque élément du plan?
• Le plan est-il complet?
• Est-il raisonnable de croire que le plan sera exécuté dans le délai fixé?
• Est-il raisonnable de croire que le plan produira des résultats conformes à l’objectif visé par la recommandation?
• Comment les résultats seront-ils mesurés?

Dans les cas où la date-cible ou l’échéance a été atteinte sans que le plan ait été réalisé, le Comité examinera la cause de ce retard, et il demandera qu’une nouvelle date-cible soit fixée, si ce n’est pas déjà fait.

Une fois que le Comité aura reçu et analysé les réponses à ses demandes initiales et qu’il aura examiné les documents obtenus, les questions complexes ou à clarifier entraîneront de nouvelles demandes de documents et d’entrevues avec les officiers supérieurs de chaque Bureau de première responsabilité. Le Comité voudra comprendre parfaitement les procédures choisies pour atteindre les objectifs des recommandations, et les raisons justifiant ce choix. Il sera peut-être nécessaire d’interviewer plusieurs personnes dans le cas d’une recommandation qui touche à plus d’un domaine de responsabilité. Le Comité a déjà en main plusieurs réponses écrites, et il est en train de programmer la première série d’entrevues.

Au besoin, le Comité entreprendra une surveillance plus poussée, en préparant par exemple un calendrier pour la réception des rapports d’étape des Bureaux de première responsabilité, et en rencontrant les personnes chargées des aspects pratiques de la mise en oeuvre des recommandations.

Pendant leur mandat, les membres du Comité visiteront des bases, des collèges et des zones de déploiement des Forces canadiennes. Certaines de ces visites auront pour but de recueillir de l’information. Dans certains cas, les membres du Comité devront interviewer des militaires de divers grades pour vérifier si la nouvelle politique ou procédure a été bien expliquée et est bien comprise à tous les niveaux, et si elle produit les résultats escomptés. Le Comité estime qu’il est important de voir les résultats des initiatives de changement sur les membres des Forces canadiennes les plus touchés par ces changements.

D’autres visites seront consacrées à l’observation directe, pour vérifier si la recommandation a été mise en oeuvre. L’observation directe permettra au Comité de vérifier si la politique mise en oeuvre est vraiment celle qui a été recommandée. Au besoin, le Comité examinera comment les recommandations s’accordent avec les programmes des différents services.

Le Comité a établi un plan général pour ces visites d’établissements, en collaboration avec les chefs d’état-major des trois armées. Dans chacune des trois armées, un groupe représentatif d’unités, de bases et d’installations où des changements doivent être mis en oeuvre seront visitées.

Futurs rapports du comité

La portée de l’étude est définie dans le présent rapport préliminaire. Le premier rapport officiel du Comité, qui doit être présenté à l’automne 1998, sera tel que prévu dans l’énoncé du mandat du Comité. Les rapports subséquents indiqueront où en est la mise en oeuvre de chacune des recommandations qui ont été acceptées, et les résultats obtenus.

Le Comité tient à signaler qu’il a observé, chez les membres du personnel des Forces canadiennes et du ministère de la Défense nationale, une volonté manifeste de mener à bien les initiatives de changement, et qu’il peut compter sur la collaboration de tous les intéressés. Le Comité espère que son travail de surveillance aura un effet positif sur le processus de changement, qui est très complexe.

Respectueusement soumis au nom du Comité.

L’honorable W.Z. Estey, c.r
Président

Site Connex :

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