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Lignes directrices provisoires sur le processus de résolution de problèmes secteur de l'électricité - 16 août 2005
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Comité consultatif des politiques en électricité (CCPE) - Lignes directrices provisoires sur le processus de résolution de problèmes - 16 août 2005, en version PDF, 183 Ko
Préparées par : Comité consultatif des politiques en électricité (CCPE)
16 août 2005
1.0 Introduction
Les lignes directrices sur la résolution des problèmes du CCPE visent à décrire en détail la méthodologie devant être utilisée pour résoudre avec succès les problèmes soulevés par Mesures Canada (MC) et par les intervenants du secteur de l'électricité. Elles ont été élaborées de façon conviviale et décrivent les éléments déclencheurs ainsi que les trois niveaux d'intervention établis pour résoudre des problèmes en fonction des impacts en cause. Chaque niveau du processus et les diverses méthodes d'analyse sont décrits en détail.
2.0 Lignes directrices du CCPE relatives à la de mise en oeuvre
Le processus semblable à celui du Système national des normes (SNN) qui est utilisé comporte des éléments de conception clés dont en voici quelques-uns uns.
- Un modèle de prise de décision permettant de traiter le projet selon un processus semblable à celui du SNN ou différent et un autre processus plus simple et transparent qui permettrait à MC d'apporter des modifications réglementaires mineures à ses normes et politiques tout en recevant les commentaires des intervenants, au besoin seulement, et en sollicitant moins ses ressources.
À la lumière de tous ces critères, on a élaboré un processus en plusieurs étapes à l'aide d'une analyse d'impact initiale et d'une méthode de notation pour déterminer l'importance relative de l'impact d'un projet sur l'industrie, les consommateurs et l'organisme de réglementation. De plus, les résultats de l'analyse permettraient aussi d'orienter le projet vers l'un des trois processus et de faire participer les intervenants selon l'un des trois niveaux d'intervention - élevé, moyen ou faible (partie informée mais non participante).
- Le niveau élevé (impact élevé) d'intervention serait le processus de résolution de problèmes semblable à celui du SNN;
- Le niveau moyen (impact moyen) serait l'approche consultative semblable au SNN nécessitant une rétroaction conjointe;
- Le niveau faible (impact faible) serait un processus exigeant la mise à jour de l'information communiquée uniquement de manière informelle et par courtoisie.
On prévoit que dans la plupart des cas, les problèmes seront soulevés par les représentants de Mesures Canada. Les initiateurs des projets se chargeront de répondre aux questions du modèle d'analyse d'impact initiale (voir l'annexe A) à l'aide des renseignements obtenus dans le cadre du programme de surveillance du secteur et des points de vue des intervenants, le cas échéant. Le modèle a été conçu de manière que, si le projet était mal évalué au cours de l'analyse d'impact initiale, on aurait la souplesse nécessaire pour modifier le niveau d'intervention du projet. Dans des cas où les problèmes sont présentés par l'industrie, les modèles d'analyse dûment remplis devront être acheminés au représentant de l'intervenant. La réussite de la mise en œuvre d'une méthode consultative semblable au processus du SNN exige que tous les participants adoptent un code de conduite et s'y conforment. Cet aspect est examiné plus en détail à la section 4 du présent document.
Le Comité consultatif sur le processus est chargé d'administrer le nouveau processus de type SNN. Le rôle principal du Comité sera d'administrer et de coordonner le processus et d'approuver les recommandations qui lui seront présentées par les groupes de travail mixtes et les responsables de projet. (Voir le paragraphe 7.1 pour une description détaillée.) Il incombe aussi au Comité consultatif sur le processus d'établir des plans de travail visant l'élaboration et la mise à jour des normes. Les plans de travail sont élaborés et administrés conjointement pour que les questions soient adéquatement classées par ordre de priorité en vue d'optimiser l'utilisation efficiente des ressources limitées. Dans la mesure du possible, le plan de travail devrait répartir de manière équilibrée le nombre de projets examinés tous les ans dans le cadre des processus d'évaluation d'impact élevé, moyen et faible. Le nombre de projets évalués selon chaque processus devrait correspondre aux ressources disponibles. Le Comité consultatif sur le processus présentera des plans de travail à la haute direction de Mesures Canada pour qu'ils soient approuvés.
Processus d’intervention selon le tableau suivant
- L'analyse d'impact initiale permettra d'évaluer toutes les questions liées aux normes et aux politiques. Si la question est jugée à impact faible, l'auteur pourra apporter unilatéralement les modifications nécessaires tout en maintenant l'intervenant informé. Il s'agit alors d'une méthode informative.
- Si la question est jugée à impact moyen, l'auteur communiquera avec le représentant de l'intervenant qui désignera un porte-parole de l'industrie pour travailler avec lui au traitement de la question. Il s'agit alors d'une méthode consultative.
- Si la question est jugée à impact élevé, elle sera prise en charge par le Comité consultatif sur le processus qui fera appel au processus de type SNN pour trouver une solution administrative et qui effectuera une analyse détaillée de l'impact et des coûts avantages. Si le Comité consultatif est en désaccord avec l'évaluation de l'impact, il soumettra de nouveau la question à un processus à impact moyen et faible. Dans le cas contraire, le Comité accordera la priorité nécessaire à la question et approuvera la création d'un groupe de travail mixte pour traiter la question en suivant le processus de type SNN.
- Toutes les questions examinées, qu'elles soient à impact faible, moyen ou élevé, seront transmises au Comité consultatif sur le processus. Ce dernier pourra alors prendre les décisions nécessaires concernant les convergences ou les conflits éventuels, selon le cas.
- En ce qui concerne les questions soumises par l'industrie, des modèles d'analyse dûment remplis devront être envoyés au représentant de l'intervenant pour traitement.
3.0 Aspects liés au fondement du processus
Le processus de type SNN utilisé est fondé sur les lignes directrices du Conseil canadien des normes (CCN) et, plus particulièrement, le document intitulé " Systèmes de normes - Guide à l'intention des organismes de réglementation canadiens ". Certains éléments clés ont été définis et constituent le fondement et la raison d'être du processus de type SNN qui a été recommandé. Voici certains de ces éléments clés :
- Les normes sont élaborées dans le cadre d'un processus consensuel faisant appel à plusieurs intervenants.
- Les normes prescrivent les exigences qu'un produit, un processus ou un service doit respecter.
- Certaines normes sont requises en vertu de règlements et mises en œuvre dans le cadre d'un processus réglementaire.
- Une norme doit être réexaminée au moins tous les cinq ans conformément aux lignes directrices de l’Organisation internationale de normalisation (ISO) et, si elle n'est plus nécessaire, doit être retirée. Cependant, si la norme est encore nécessaire, un examen complet doit être effectué pour que les exigences reflètent les besoins réels, que les documents de référence demeurent valides, que la norme continue d'être mise en vigueur adéquatement et que toutes les difficultés d'application seront aplanies. Le Comité consultatif sur le processus pourra prendre cet élément en charge.
- Les règlements fédéraux sont assujettis aux exigences du résumé de l'étude d'impact de la réglementation initiale.
- Voici quelques thèmes communs pour une bonne gestion réglementaire :
- La nécessité de définir clairement le problème à traiter;
- La possibilité offerte aux parties intéressées de présenter leur point de vue;
- La détermination des bénéfices et des coûts des mesures proposées;
- L'obligation de respecter les accords internationaux;
- La nécessité de se soumettre aux prescriptions de la loi;
- L'emploi d'une langue claire, compréhensible;
- La nécessité de rendre les règles ainsi établies accessibles.
- Une représentation équilibrée est nécessaire au sein des comités.
- Le CCN EXIGE que les organismes de réglementation examinent toute norme internationale disponible pouvant être adoptée ou modifiée pour satisfaire les besoins des Canadiens.
- Un processus de prise de décision consensuelle est utilisé pour élaborer des normes. Comme défini par le CCN, le consensus ne signifie pas que les membres du Comité doivent atteindre un accord unanime. Il signifie plutôt que le groupe a tenté d'arriver à un accord substantiel et de répondre à toutes les objections. Le consensus comporte une tentative de répondre à toutes les objections et suppose beaucoup plus que le concept de majorité simple, mais pas nécessairement l'unanimité.
- Dans un processus officiel du type SNN, les membres du Comité doivent voter sur des questions. Ceux qui ont élaboré ce processus ont convenu unanimement qu'il n'était pas pratique d'utiliser le scrutin pour des règlements administrés par Mesures Canada.
- Une analyse des coûts-avantages doit être prévue. Pour ce faire, il faudra que les auteurs du projet et les groupes de travail mixtes démontrent qu'ils ont évalué les avantages de la réglementation en cours d'élaboration, de même que les coûts pour confirmer que les avantages de la mise en place d'une norme dépassent ses coûts directs et que sa mise en oeuvre sera économique. (Voir les annexes A, B et C)
- Le résumé de l'étude d'impact de la réglementation (REIR) est un outil d'évaluation de l'impact et il a servi de base à l'élaboration de la nouvelle grille d'évaluation qui est un outil plus pratique pour l'évaluation de l'impact d'un projet. Le REIR comporte les principaux éléments suivants :
- Description : La section portant sur la description résume le but du règlement, de même que la situation actuelle ou les conditions menant au problème et explique pourquoi une intervention est nécessaire.
- Solutions de rechange : Cette section décrit les autres options pouvant mener à la réalisation des objectifs du projet. Il faut des arguments convaincants démontrant que l'approche réglementaire est supérieure à des solutions non réglementaires. Les intervenants doivent expliquer pourquoi les solutions de rechange procurent des avantages nets inférieurs à la solution proposée et pourquoi ils n'ont choisi aucune d'elles pour régler le problème. L'effort consenti pour analyser les solutions de rechange devrait être proportionnel aux incidences éventuelles du projet.
- Avantages et coûts : Il faut démontrer que le projet de réglementation optimise les avantages nets pour la société canadienne. La démonstration doit faire valoir que les avantages du règlement sont supérieurs aux coûts pour les Canadiens, le programme de réglementation est organisé de façon à optimiser l'écart entre les avantages et les coûts et les avantages nets de la mesure réglementaire choisie sont supérieurs aux avantages nets découlant de toute autre solution, réglementaire ou non. Les projets de réglementation doivent comprendre une analyse des coûts et des avantages. Cette analyse permet d'évaluer les gains et les pertes qui découleront d'un ensemble de solutions de remplacement réglementaires et non réglementaires pour permettre de décider si l'une d'elles doit être adoptée.
4.0 Aspects liés au code de conduite
Les concepteurs du plan s'entendent unanimement sur le fait qu'un code de conduite devrait être mis en place et administré pour tous les groupes de travail mixtes et pour toutes les communications découlant du processus. Les principes de base suivants sont proposés pour examen :
- Chacun doit faire preuve de professionnalisme conformément aux lignes directrices du Système national de normes;
- Chaque contribution doit aider à la réalisation du mandat du comité et doit se rapporter au secteur commercial ou, s'il y a lieu, au contexte plus large de la mesure commerciale;
- Chaque intervenant a la responsabilité de participer et tous les points de vue devraient être examinés;
- Il faut traiter l'information commercialement sensible diffusée aux participants lors des discussions comme étant confidentielle. Les membres ne doivent pas divulguer cette information sans autorisation préalable, sauf lorsqu'elle est déjà du domaine public.
- Tous les problèmes ou préoccupations liés au code de conduite devraient être communiqués au Comité consultatif sur le processus.
5.0 Aperçu du processus
Le Comité consultatif sur le processus est constitué de deux représentants de Mesures Canada (le gérant, Division des compteurs des services publics, et un agent de programme, mesure de l'électricité) plus des représentants de l'industrie choisis par le Conseil sur la distribution de l'Association canadienne de l'électricité. Les représentants de l'industrie doivent occuper un poste de directeur, ou l'équivalent, dans leur organisme d'attache pour qu'ils aient les connaissances nécessaires pour la tâche qui leur sera assignée. Quant à la durée des fonctions, le gérant de la Division des compteurs des services publics sera considéré comme membre permanent. Le mandat des deux autres membres du Comité consultatif sur le processus doit être d'au moins trois ans, dans la mesure du possible, et les personnes désignées doivent s'engager à remplir cette responsabilité. Pour assurer la continuité nécessaire, les remplaçants doivent être désignés au moins un an à l'avance et être encouragés à assister aux réunions à titre d'observateurs non participants ou d'invités. Le Comité consultatif sur le processus examinera les projets d'impact élevé définis comme tel par l'analyse d'impact initiale. Si le Comité accepte l'évaluation initiale, il priorisera les tâches et mettra à jour le plan de travail. Le cas échéant, le Comité approuvera la formation et la composition d'un groupe de travail mixte pour qu'il étudie la question. Une fois que le Groupe de travail mixte aura terminé son travail, un rapport final décrivant en détail la " solution " proposée sera présenté au Comité consultatif sur le processus pour qu'il l'approuve avant de le transmettre à la haute direction de Mesures Canada pour la mise en œuvre. On prévoit que, à l'occasion, le Groupe de travail mixte aura besoin d'orientation pour l'aider à mener à bien ses tâches. Le cas échéant, le Comité consultatif sur le processus devra mettre sur place un comité d'orientation. Le Comité d'orientation doit être équilibré et comprendre des membres du Comité consultatif sur le processus et des experts. Lorsque c'est possible, le Comité d'orientation ne doit agir qu'à titre de conseiller et de facilitateur pour aider les groupes de travail mixtes à remplir leur mandat. Le déroulement du processus peut être résumé comme suit :
Déroulement du processus en tableau
6.0 Normes et exigences axées sur la performance
D'après l'information présentée par les intervenants et la recommandation de l'examen du secteur (ESC) approuvée par le Comité de la haute direction (CHD) de Mesures Canada (MC), il est clair que, sur le plan stratégique, l'organisme de réglementation et les intervenants partagent une approche similaire sur la question des normes axées sur la performance. On a reconnu, cependant, que les normes et les règlements, de par leur nature propre, doivent être normatifs dans une certaine mesure. En conséquence, on a suggéré que des critères et une analyse raisonnée soient élaborés pour proposer l'équilibre approprié d'exigences normatives et d'exigences axées sur la performance. Les lignes directrices suivantes ont été élaborées :
- Lorsque les approches - normative et axée sur la performance - sont toutes les deux possibles pour satisfaire à une exigence particulière, les deux doivent être présentées et la conformité à l'une ou l'autre doit être considérée comme satisfaisante. Les exigences axées sur la performance ne doivent pas être mises en œuvre lorsque aucune méthode d'évaluation de la conformité n'a été établie. Les normes axées sur la performance devraient être utilisées dans les cas où :
- des mesures adéquates de la performance sont déjà établies;
- des indicateurs de performance clés peuvent être déterminés pour permettre la surveillance de l'efficacité de la mesure de performance pendant toute la durée de vie de la norme.
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Mesures Canada
