Aujourd’hui, le risque d’une guerre entre les grandes puissances semble plus éloigné que jamais. Les menaces auxquelles nous faisons face à présent sont autres, qu’elles viennent d’acteurs non étatiques, comme les terroristes, ou de nouvelles maladies infectieuses et, de plus en plus, elles échappent au contrôle de tout pays agissant seul. De nos jours, lorsque des États constituent une menace – par exemple, ceux qui mettent au point des armes nucléaires –, ils agissent souvent au mépris du droit international. Il nous faut de nouvelles stratégies pour influer sur leur comportement. De plus, beaucoup de pays nous menacent aujourd’hui – et menacent leurs propres citoyens – non pas par leur puissance, mais par leur fragilité. Leur effondrement crée des tragédies humanitaires et entraîne des menaces plus générales en matière de sécurité, y compris pour les Canadiens.

Ces défis, qui transcendent de plus en plus les frontières nationales, exigent plus que jamais des gouvernements qu’ils recherchent des solutions durables à l’échelle multilatérale. Le gouvernement fait face à ces menaces sur plusieurs fronts. Protéger une société ouverte : la politique canadienne de sécurité nationale (PSN), publiée en 2004, présente un cadre d’intervention qui met principalement l’accent sur des stratégies nationales et nord-américaines, y compris en matière de renseignement, de planification de mesures d’urgence et de gestion des urgences, de santé publique, de sécurité des transports et de sécurité des frontières.

À l’échelle internationale, le Canada reste fermement attaché à l’ONU, pierre angulaire du système multilatéral, et aux mesures prises sous ses auspices. Cependant, nos institutions multilatérales sont surmenées. Le programme d’action relatif aux responsabilités que défend le Canada propose que la communauté internationale renouvelle son engagement envers les idéaux de la Charte de l’ONU. Le gouvernement a donc apprécié le rapport remis en 2004 par le Groupe de personnalités de haut niveau de l’ONU, intitulé Un monde plus sûr : notre affaire à tous, et celui présenté en 2005 par le secrétaire général de l’ONU sous le titre Dans une liberté plus grande, qui ensemble proposent un programme de réforme ambitieux qui intègre les questions de sécurité et de développement et qui appelle au renouvellement des institutions internationales.

Par leur leadership en ce qui concerne la politique en matière de sécurité internationale, les Affaires étrangères contribueront en particulier aux priorités suivantes du gouvernement :

les États en déroute ou fragiles;
la lutte antiterroriste et la lutte contre
le crime organisé;
la lutte contre la prolifération des ADM;
la promotion de la sécurité humaine.

ÉTATS en déroute ou fragiles : LE NOUVEAU DÉFI

Parmi les nouvelles menaces auxquelles nous faisons face figurent celles qui émanent d’un grand nombre d’États fragiles et mal gouvernés. Notre stratégie face aux multiples défis que représentent les États en déroute ou fragiles est avant tout centrée sur la prévention, par des programmes de développement, un appui aux droits de la personne et à la démocratie, un recours à la diplomatie pour prévenir les conflits et des contributions à la sécurité humaine.

Responsabilité de protéger

Le rapport de la Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États, intitulé La responsabilité de protéger, présente des critères en matière d’intervention internationale en cas de pertes en vies humaines massives ou de nettoyage ethnique ou lorsque ces situations sont imminentes.

L’initiative relative à la responsabilité de protéger exigera un engagement à long terme pour faire progresser les règles internationales et renforcer dans la communauté internationale le sentiment d’obligation d’intervenir pour empêcher que soient commises des atrocités générales.

Les récents conflits et d’autres situations d’urgence nous ont appris que nous devons définir une approche intégrée pour réagir aux crises internationales quand elles se produisent, afin que les opérations militaires et l’aide civile s’inscrivent dans un plan opérationnel cohérent. Les interventions militaires doivent être rapides afin de stabiliser la situation sur le terrain et de rétablir la sécurité pour la population locale, et nos forces armées doivent être équipées pour les tâches multiples et changeantes qui sont essentielles dans ce contexte plus complexe. Le document parallèle sur la défense prévoit une restructuration fondamentale de nos opérations militaires, y compris la création d’un « Commandement canadien » unifié. Les Forces canadiennes seront également élargies afin que le Canada puisse jouer un rôle important dans les opérations de paix.

La stabilisation des sociétés au lendemain de conflits doit être suivie du rétablissement d’institutions publiques efficaces : services chargés de l’application de la loi et appareil judiciaire, éducation et soins de santé, parlements et régimes de réglementation qui fonctionnent. Cela préparera le terrain pour un développement économique à long terme, avec une aide internationale et des initiatives du secteur privé.

L’expérience du Canada dans les Balkans, en Afghanistan, en Haïti et, plus récemment, en Asie, après la catastrophe provoquée par le tsunami, montre combien il est important de coordonner les moyens pour réagir rapidement et efficacement en cas de crise internationale. Les efforts du Canada en Afghanistan en matière de diplomatie, de défense et de développement (« 3D ») lui ont permis de mieux se faire connaître et d’accroître son influence sur des questions clés relatives à la paix et à la sécurité internationales. Notre appui important à l’OTAN dans sa première opération non européenne a permis de consolider le rôle de l’Alliance en tant qu’organisation de sécurité transatlantique capable et de plus en plus ouverte sur le monde. Notre présence a aidé à progresser sur plusieurs questions, y compris le lancement d’un processus bientôt terminé d’entreposage d’armes lourdes en Afghanistan, les armes mêmes qui ont servi à détruire la majeure partie de l’infrastructure matérielle du pays dans le passé. Nous avons aussi sensiblement contribué à l’organisation d’élections libres et équitables, et nous avons été loués pour notre approche du développement en Afghanistan, qui consiste à aider les Afghans dans leurs priorités et programmes nationaux en matière de reconstruction. Plus important encore, par nos efforts – et ceux de nos alliés –, nous aidons vraiment l’Afghanistan dans sa transition vers la démocratie, la stabilité et l’autosuffisance. Forts de ce succès, nous allons jouer un rôle de premier plan dans la région de Kandahar, où nous déploierons une équipe provinciale de reconstruction, en août 2005.

La vitesse à laquelle nous intervenons, ainsi que le bon dosage de diverses formes d’aide, peut être essentielle pour sauver des vies en situation de crise. Le Darfour est le tout dernier exemple de crise nécessitant une action internationale concertée. La situation sur le plan de la sécurité et des droits de la personne y reste sérieuse, les forces gouvernementales, les milices et les groupes rebelles continuant à porter gravement atteinte aux droits de la personne. Les pourparlers de paix entre les parties au conflit, qui se déroulent sous l’égide de l’Union africaine, sont dans l’impasse depuis leur ajournement le 23 décembre 2004. Les groupes rebelles continueront de boycotter les pourparlers tant que la situation sur le plan de la sécurité ne se sera pas améliorée sur le terrain. Depuis janvier, on note une accalmie dans les opérations militaires. Cependant, la sécurité reste précaire. Autrement dit, un incident important pourrait facilement entraîner une dégradation de la situation, notamment humanitaire.

Le Canada adopte une stratégie « pansoudanaise » aux termes de laquelle les activités visant des régions particulières, comme le Darfour, sont préparées et menées en tenant compte de leur incidence sur tout le Soudan. Les activités canadiennes au Darfour reposent sur une approche des 3D comprenant l’activité diplomatique, le développement et l’aide humanitaire, et sur un appui destiné à améliorer la situation sur le plan de la sécurité en faisant intervenir la défense et la police civile. Depuis 2000, le Canada a consacré 70 millions de dollars à l’aide humanitaire et 20 millions de dollars à l’appui à la Mission de l’Union africaine au Soudan, qui est déployée au Darfour. Notre aide à l’Union africaine comprend des hélicoptères, jugés indispensables à l’opération, des militaires et de la police civile, dont le soutien est essentiel dans la planification, ainsi que du matériel militaire pour les troupes de l’Union africaine. Le Canada réfléchit à l’ampleur que pourrait prendre un rôle plus important dans la crise du Darfour. Il pourrait servir de catalyseur de l’action internationale en concentrant l’effort et les ressources sur certains aspects critiques de l’activité diplomatique afin de relancer le processus de paix; en renforçant la Mission de l’Union africaine au Soudan dans des domaines clés, comme l’appui apporté par les hélicoptères et les conseils techniques; en contribuant à la protection des civils et ce, en affectant plus de ressources aux besoins en matière d’aide humanitaire, de consolidation de la paix et de reconstruction; et en encourageant l’application de la résolution du Conseil de sécurité de l’ONU sur la Cour pénale internationale.

Initiatives particulières

Afin d’être en mesure de réagir plus rapidement en cas de crises internationales, le gouvernement créera un Groupe de travail sur la stabilisation et la reconstruction (GTSR), permanent et rattaché aux Affaires étrangères, qui sera chargé d’évaluer les crises et de coordonner la réponse du gouvernement. Le GTSR réunira des compétences du gouvernement tout entier. Il travaillera en étroite collaboration avec des groupes équivalents que forment actuellement des pays partenaires, comme les États-Unis.
Tel qu’annoncé dans le budget de 2005, le gouvernement affecte 100 millions de dollars par an sur cinq ans à un Fonds pour la paix et la sécurité dans le monde (FPSM), placé sous l’autorité du ministre des Affaires étrangères. Le FPSM servira à financer des contributions civiles urgentes lors d’opérations de réponse aux crises, ainsi que des mesures visant à assurer une sécurité humaine durable, comme l’élimination des mines antipersonnel.

Forte de nouvelles capacités et de nouveaux investissements dans la défense, le développement et le commerce, la diplomatie canadienne permettra au Canada d’apporter une contribution distincte dans des régions et sur des questions qui l’intéressent. Notre nouvelle approche intégrée réunira tous nos instruments afin d’arriver à des résultats et d’apporter une contribution utile.

Groupe de travail sur la stabilisation et la reconstruction (GTSR)

Pourquoi en avons-nous besoin?

• Quelque 50 États sont dangereusement faibles ou défaillants, d’où la fréquence rapprochée des catastrophes humanitaires. Nous devons mieux nous équiper pour faire face à ces crises.

• Des situations d’urgence complexes et récentes (par exemple, en Afghanistan, en Haïti et dans les Balkans) nous ont appris que non seulement les instruments civils et militaires doivent travailler en étroite collaboration, mais que nous devons aussi établir des relations de travail plus efficaces entre nos instruments civils. Nous devons faire en sorte d’adopter plus rapidement toute une série de mesures (maintien de l’ordre, déminage, réouverture des tribunaux), y compris pour protéger globalement la population et permettre à tous de reconstruire rapidement leur vie.
Qu’apporterait-il?

• Le GTSR permettra au gouvernement de mieux planifier ses interventions et de mieux se préparer à faire face aux crises de pays en déroute ou fragiles.

• Il facilitera une intervention civile canadienne coordonnée, plus rapide et plus efficace, en appui à la stabilisation et à la reconstruction.

• Il permettra de mieux épauler les Nations Unies et les autres organisations internationales face aux crises.

Comment fonctionnera-t-il?

• Situé aux Affaires étrangères et composé de personnel des Affaires étrangères et d’autres ministères dont les compétences sont nécessaires pour assurer une intervention cohérente du gouvernement en cas de crise internationale, le GTSR fera de la planification et élaborera des interventions rapides et coordonnées du gouvernement à mesure que les situations de crise se produiront.

Les changements que nous apportons chez nous pour être plus en mesure de réagir face à des États en déroute ou fragiles doivent être reproduits à l’échelle internationale. La communauté internationale n’est pas encore assez bien organisée pour mener des opérations de consolidation de la paix complexes, et il n’y a pas de consensus quant au moment où l’ONU doit intervenir en cas de crise internationale. Les rapports récents de l’ONU concluent que les opérations organisées après des conflits se caractérisent trop souvent par une mauvaise coordination et un chevauchement des programmes de l’ONU et des programmes bilatéraux, ce qui empêche d’utiliser au mieux des ressources limitées. Cependant, nous devons aussi nous entendre sur de nouvelles règles afin que la communauté internationale puisse intervenir plus rapidement et plus efficacement pour mettre les civils à l’abri de graves périls – y compris de génocides, de crimes de guerre et de crimes contre l’humanité – quand des États ne s’acquittent pas de leur responsabilité fondamentale de protéger leur propre population.

Le partenariat mondial
Pour ce qui est de la coopération avec la Russie sur le plan de la sécurité, le Canada s’investit principalement dans le Partenariat mondial contre la prolifération des armes de destruction massive et des matières connexes, qu’administrent les Affaires étrangères. Ce programme mis sur pied par le G8 en 2002 vise à contrer la menace sérieuse que représentent les énormes quantités (40 000 tonnes) d’armes nucléaires, radiologiques et chimiques héritées de l’ancienne Union soviétique, notamment si elles tombaient dans les mains de terroristes. Le Canada est un des principaux architectes et bailleurs de fonds du Partenariat mondial, auquel il affectera 1 milliard de dollars sur 10 ans.

Initiatives particulières

Les Affaires étrangères inciteront à donner suite au rapport intitulé La responsabilité de protéger auprès de l’ONU, et elles poursuivront leurs efforts pour que cette idée soit largement acceptée. Plus particulièrement, elles chercheront à faire adopter au Conseil de sécurité une résolution qui approuvera des lignes directrices régissant le recours à la force dans les conflits internes, comme le recommande ce même rapport.
Afin de consolider davantage et plus rapidement la paix dans des situations de conflit ou de lendemain de conflit, les Affaires étrangères travailleront en collaboration avec des pays partageant les mêmes idées afin d’encourager à créer une Commission civile de la consolidation de la paix, à l’ONU, conformément aux recommandations formulées dernièrement par le Groupe de personnalités de haut niveau de l’ONU. Cette commission, qui relèverait du Conseil de sécurité, jouerait le rôle principal dans le rétablissement de l’ordre et de la gouvernance dans les États en déroute ou sortant de conflit, ce qui permettrait à l’ONU de réunir rapidement les compétences voulues dans tout le système onusien. Un bureau d’appui à la consolidation de la paix faisant partie du Secrétariat des Nations Unies pourrait fournir la capacité nécessaire pour mener des opérations de consolidation de la paix plus rapides et plus efficaces.

Le Canada est toujours disposé à travailler avec l’ONU dans toute la mesure du possible en cas de crise internationale. Cependant, et même si les Nations Unies continuent de jouer un rôle essentiel pour ce qui est de donner une légitimité aux opérations internationales, dans certains cas, la solution la plus pratique fera intervenir des acteurs régionaux. Ce sont les organisations régionales et les pays d’une région donnée qui ont le plus intérêt à assurer la stabilité de leur partie du monde et qui ont donc plus de raisons d’engager les ressources nécessaires à la stabilisation et à la consolidation de la paix. Comme le recommandent les rapports récents de l’ONU, les Nations Unies devraient mettre en place de nouveaux accords-cadres avec les organisations régionales, afin qu’il leur soit plus facile de monter des opérations de paix. L’OTAN fournit un excellent modèle à cet égard, étant donné son étroite collaboration avec l’ONU dans les Balkans et en Afghanistan.

Initiative particulière

Les Affaires étrangères travailleront en collaboration avec des organisations régionales afin d’aider les États en déroute ou fragiles. Cela comprend la transformation de l’OTAN pour contrer les nouvelles menaces, l’Alliance ayant déjà démontré sa capacité de combattre le terrorisme et d’aider à stabiliser des pays et des régions à risque. Là où l’OTAN n’est pas engagée, nous coopérerons avec d’autres acteurs régionaux, notamment l’Union européenne, l’Union africaine et l’Organisation des États américains, afin de régler des conflits et renforcer des capacités de maintien et de consolidation de la paix.

Lutte antiterroriste et crime organisé

Dans le contexte plus général de la stratégie de lutte antiterroriste du gouvernement, la contribution des Affaires étrangères est unique. Appuyer des gouvernements démocratiques et responsables, qui respectent les droits de la personne, autorisent l’expression pacifique de la dissidence, font en sorte de réaliser les aspirations de leur population et respectent la diversité, constitue la première ligne de défense contre le recrutement de terroristes. Favoriser les droits de la personne et de la démocratie continuera de figurer parmi les principales responsabilités d'Affaires étrangères.

Les Affaires étrangères continueront aussi de promouvoir les efforts internationaux déployés pour contrer les organisations terroristes et leurs réseaux de soutien. Le G8, l’OTAN et l’ONU développent actuellement des capacités de lutte antiterroriste supplémentaires, et nous continuerons d’insister pour que soient pleinement appliquées les conventions internationales sur le terrorisme, en particulier pour empêcher les organisations terroristes de se financer.

Initiatives particulières

Conformément aux initiatives présentées dans la politique de sécurité nationale (PSN), les Affaires étrangères accroîtront leurs contributions et leurs capacités diplomatiques, y compris par des programmes d’aide à la sécurité civile, pour les États qui ont besoin d’aide pour lutter contre le terrorisme. Nous offrirons une assistance technique à ces pays dans le cadre d’un programme annuel consacré au renforcement des capacités antiterroristes et doté de 15 millions de dollars.
Nous œuvrerons au règlement des différends régionaux qu’exploitent les terroristes pour mobiliser leurs soutiens, et nous utiliserons la diplomatie publique (par exemple, les échanges universitaires, le dialogue avec la société civile) pour former des alliances avec des modérés politiques dans des sociétés menacées par l’extrémisme.

Souvent, les organisations terroristes comptent sur des revenus tirés d’activités criminelles internationales et sur des méthodes criminelles pour financer leurs activités. Notre monde devenant plus interdépendant, les réseaux criminels internationaux impliqués dans le trafic de stupéfiants, le passage de clandestins, le trafic de personnes, le commerce d’armes illicite, le blanchiment d’argent, l’usurpation d’identité, les fraudes commerciales, l’extorsion et la cybercriminalité se multiplient. Les guerres civiles qui ravagent des États fragiles sont exacerbées par l’importation illicite d’armes et l’exportation illégale de ressources naturelles telles que les diamants, le bois d’œuvre et d’autres ressources très prisées.

Initiative particulière

Pour contrer les nouveaux risques posés par le crime organisé transnational, comme le trafic d’armes et de personnes, le blanchiment d’argent et l’usurpation d’identité, les Affaires étrangères coopéreront avec tous les paliers de gouvernement pour mettre en œuvre des mesures découlant de la PSN dans ce domaine. Nous chercherons aussi à renforcer la coopération multilatérale, y compris par l’intermédiaire du Groupe d’action financière international, qui améliore les normes relatives aux transactions financières internationales et mobilise les États et le secteur privé.

Armes de destruction massive : combattre la prolifération

Depuis quelques années, les régimes juridiques internationaux ont de plus en plus de mal à enrayer la prolifération des armes de destruction massive (ADM). Face aux États irresponsables qui possèdent des ADM ou cherchent à en produire, et au risque de voir de telles armes tomber un jour dans les mains de terroristes, il faut une réponse internationale concertée. Le renforcement des régimes internationaux de contrôle des exportations, et des capacités des pays de procéder véritablement et pleinement au contrôle des exportations de technologies pouvant servir à des activités de prolifération, reste une priorité du gouvernement.

Initiatives particulières

Les Affaires étrangères joueront un rôle majeur dans la poursuite de la stratégie canadienne, notamment en utilisant notre participation au G8, à l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) et à l’Initiative de sécurité contre la prolifération. La Conférence d’examen du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP), en 2005, fournira l’occasion de définir de nouvelles approches multilatérales pour renforcer l’engagement du Traité envers la non-prolifération, le désarmement et l’utilisation de l’énergie nucléaire à des fins pacifiques. Nous viserons également à l’adoption d’une stratégie destinée à renforcer les mécanismes de conformité et de vérification en ce qui concerne les ADM, et ce en tirant parti de notre avantage comparatif dans des secteurs technologiques clés.
Les Affaires étrangères viseront à élargir leur contribution au Programme de partenariat mondial du G8 contre la prolifération des armes de destruction massive et des matières connexes à d’autres pays décidés à en appuyer les objectifs, et elles s’efforceront de relancer la Conférence du désarmement à Genève afin d’avancer dans les pourparlers sur la prévention d’une course aux armements dans l’espace extra-atmosphérique.

Sécurité humaine : renouveler le leadership canadien

Le Canada a fait preuve de leadership international dans l’élaboration du programme d’action pour la sécurité humaine. La sécurité humaine va au-delà des concepts traditionnels de la sécurité, qui reposent sur la défense de l’État, pour se concentrer sur la protection des personnes. De grands succès ont été enregistrés, comme l’interdiction des mines terrestres antipersonnel, l’aide apportée pour mettre fin à l’utilisation d’enfants soldats dans les conflits, et la création de la Cour pénale internationale, qui se penche sur les génocides, les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité. Mais il reste des questions pressantes. Ainsi, les 640 millions d’armes légères et de petit calibre en circulation dans le monde aujourd’hui font plus de 500 000 morts par an.

Il faut aussi, à ce propos, s’attaquer aux bases financières des conflits. De plus en plus, depuis une dizaine d’années, les guerres civiles tournent davantage autour d’enjeux économiques que d’enjeux politiques. Qu’il s’agisse de diamants en Sierra Leone et en Angola, de bois tropicaux au Libéria et au Cambodge, ou de stupéfiants en Colombie et en Afghanistan, les profits plus que le pouvoir politique dictent les conflits violents.

À l’heure actuelle, le Canada préside le Processus de Kimberley, mécanisme multilatéral qui se révèle efficace pour combattre le commerce des diamants de la guerre en Afrique et assurer la crédibilité d’une industrie qui représente des milliards de dollars. Le processus est motivé, dans une large mesure, par la volonté d’empêcher les conflits violents et de les résoudre ainsi que de mettre fin aux souffrances qu’endurent inutilement des civils innocents, autant d’objectifs clés du programme d’action pour la sécurité humaine du Canada.

Les organisations multilatérales sont devenues des instances clés pour faire avancer le programme de la sécurité humaine à l’échelle internationale. Par exemple, la Francophonie, institution consacrée au départ à la culture et à l’éducation surtout, avec un souci particulier des besoins en matière de développement de ses membres plus pauvres, s’intéresse davantage depuis quelques années à des questions de politique et de sécurité. Les Sommets de la Francophonie, qui ont lieu tous les deux ans, renforcent l’influence politique de la Francophonie. Ainsi, en novembre 2004, à Ouagadougou (Burkina Faso), le premier ministre a proposé d’organiser une réunion des ministres des Affaires étrangères de la Francophonie sur la prévention des conflits et la sécurité humaine, confirmant par là même le changement fondamental dans l’orientation générale de cette institution.

Initiative particulière

Les Affaires étrangères relanceront le programme d’action pour la sécurité humaine en donnant un nouvel élan à l’action internationale menée pour lutter contre l’entrée illicite d’armes de petit calibre dans des zones de conflit, y compris les zones urbaines. Nous aiderons aussi à supprimer les incitations financières au conflit en cherchant à conclure des accords internationaux pour mettre fin au commerce illicite de certaines ressources qui alimentent et exacerbent les conflits armés, et nous insisterons pour que soient définis de nouveaux mécanismes multilatéraux qui permettent de traduire en justice ceux qui profitent de ces activités, qu’il s’agisse de seigneurs de la guerre, d’organisations criminelles ou d’entreprises complices. Nous étudierons de plus près l’avantage comparatif de diverses instances multilatérales dans la poursuite du programme de la sécurité humaine.

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