NOTES POUR UN DISCOURS
M. PETER HARDER
SOUS MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES DU CANADA
À L'OCCASION DE LA CONFÉRENCE DU ROYAL UNITED SERVICES INSTITUTE FOR DEFENCE AND SECURITY STUDIES
SUR LE CANADA, LE ROYAUME-UNI ET LA SÉCURITÉ INTERNATIONALE AU XXIE SIÈCLE
LONDRES, LE 25 AVRIL 2006
J'ai toujours grand plaisir à me retrouver à Londres, encore que la perspective de devoir affronter un auditoire aussi érudit que le vôtre procure une petite dose d'anxiété. Bien sûr, le fait d'être assis à côté de Rick Hillier me rassure quelque peu et me donne le sentiment d'être protégé si j'ai le malheur de tenir des propos blessants. J'espère seulement que quelqu'un dans cette salle pourra me protéger de Rick si je dévie trop de ma route!
Nous sommes ici pour discuter d'un sujet important, et je dois dire que je suis très impressionné par le programme qui a été adopté. Il y a tant d'experts militaires aptes à se prononcer sur la question que j'ai plutôt choisi de l'aborder sous un angle différent, et de chercher à situer notre perception de l'OTAN strictement dans le cadre de la politique étrangère.
Pour cela cependant, il faut d'abord un minimum de perspective historique, ce que je vais essayer de faire le plus rapidement possible.
Vers la fin du siècle dernier - j'adore cette expression - après la disparition de l'empire soviétique et le démantèlement de l'Union soviétique elle même, les experts en politique de sécurité ont essayé, partout dans le monde, de jauger l'importance des changements historiques qui venaient de se produire, ainsi que leurs implications pour l'avenir. Nous étions comme des hommes aveugles (pas des femmes!) qui, tenant un tigre par la queue et trouvant cela doux et soyeux, pensent que l'animal les laissera récolter le dividende de la paix, sans voir que cet animal peut aussi les mordre.
Nous avons coutume de parler de « changements de paradigme » pour décrire - habituellement longtemps après les faits - les tournants majeurs dans notre façon de voir le monde. Dans les années 1990, avec les événements qui s'enchaînaient à un rythme insensé, nous avons essayé de décrire ce changement de paradigme alors même que la métamorphose se déroulait encore sous nos yeux.
Cela a été plus difficile que prévu. L'Histoire n'empruntait pas la bonne route; en fait elle semblait s'effilocher dans toutes les directions. Par exemple, alors que nous venions de vivre pendant quarante ans sous le spectre d'un troisième conflit planétaire, les Balkans nous rappelaient que, dans certaines parties de l'Europe, les gens étaient prêts à refaire la Première Guerre mondiale! Après avoir réussi à gérer l'impasse nucléaire Est Ouest, nous devions maintenant craindre que des armes de destruction massive ne tombent entre les mains de régimes radicaux faisant fi des vieilles règles qui avaient justement tenu ces armes en échec. La montée de différents fondamentalismes était perceptible, mais on voyait davantage là un irritant politique qu'une véritable menace.
Entre temps, l'économie mondiale vivait elle aussi une véritable mutation, avec des déclarations retentissantes sur le triomphalisme du marché et des solutions technologiques à tous les problèmes. On allait même pouvoir, croyait on, résorber l'écart entre les riches et les pauvres par un simple dosage adéquat des politiques prescrites.
Le pauvre expert avait là tout un dilemme. D'une part, un optimisme économique débridé, et d'autre part, le désarroi politique. Les appels à une vision stratégique inédite contrastaient avec les plaidoyers en faveur de la modération et de l'évolution prudente et pragmatique de nos politiques de sécurité.
L'Europe était le centre d'une grande partie de cette fermentation intellectuelle, parce que c'était là que les changements, aussi bien positifs que négatifs, se faisaient le plus sentir. Pour le Canadien qui voulait participer à ces débats, une des principales portes d'entrée était alors, comme c'est encore le cas aujourd'hui, l'OTAN. Or, cette option présentait aussi son propre lot de dilemmes, puisqu'une bonne partie des discussions portaient sur l'OTAN elle-même.
En rétrospective, nous pouvons dire que le début des années 1990 a sonné le glas de la première grande phase de l'histoire otanesque. Chacun convenait que l'OTAN avait rempli son mandat principal, c'est à dire contenir le communisme et protéger l'Europe de l'Ouest et l'Amérique du Nord contre les menaces soviétiques.
La question était alors de savoir ce qu'il devait advenir de l'OTAN. Or, il n'a guère fallu de temps pour que deux défis majeurs se posent.
Le premier, qu'on pourrait résumer par l'aphorisme « sortir de la région ou devenir inutile », découlait du fait que, la guerre froide terminée, la principale institution occidentale pour contrer la menace soviétique avait intérêt à se trouver une nouvelle vocation. Et, avec une Europe en paix, cette nouvelle vocation n'allait pas pouvoir s'exercer sur les anciennes terres de l'OTAN.
L'OTAN a bien compris le message. La liste de ses réalisations est longue : missions dans les Balkans et en Afghanistan; opération Active Endeavour, pour protéger le transport maritime dans la Méditerranée; formation d'officiers militaires iraquiens; soutien à l'Union africaine au Darfour ainsi qu'aux secours humanitaires après le séisme au Pakistan. Certes, l'OTAN a joué un rôle vital dans la restauration de la stabilité ou la prestation d'une aide dans telle ou telle région, mais personne ne s'attendait à ce qu'elle règle à demeure toutes ces situations. Malgré les meilleures intentions du monde, il perdure dans le monde des problèmes qui défient encore toute solution -que cette solution passe par l'OTAN ou n'importe quelle autre entité. Il est indéniable cependant que l'OTAN assume aujourd'hui des responsabilités qui auraient été impensables il y a vingt ans.
J'en viens maintenant au deuxième des grands défis que la fin de la guerre froide a imposés à l'OTAN, à savoir son expansion en Europe centrale et orientale, ainsi que dans les pays baltes. Voilà bien une notion également impensable il y a vingt ans. Ces pays, abandonnés à eux mêmes après des décennies passées sous le joug soviétique, avaient désespérément besoin de s'arrimer à quelque chose de solide. Or, c'est d'abord vers l'OTAN qu'ils se sont tournés. Pour calmer les appréhensions de la Russie, l'OTAN a tout fait pour lui tendre la main et l'impliquer dans ses délibérations. À cet égard, le Conseil OTAN Russie a contribué pour beaucoup aux efforts déployés par l'Ouest qui ont permis d'intégrer la Russie aux institutions occidentales. Il est vrai que cela s'est fait à un rythme que d'aucuns auraient souhaité plus vif, mais qui s'est quand même avéré beaucoup plus rapide que ce à quoi auraient pu raisonnablement s'attendre quiconque ayant une expérience directe des organisations internationales.
L'OTAN a aidé à stabiliser l'Europe centrale et orientale, et donné aux pays concernés le temps et l'espace voulus pour se rétablir politiquement et économiquement. En agissant de la sorte, elle a reproduit dans les années 1990 ce qu'elle avait fait dans celles qui ont suivi la Deuxième Guerre mondiale. Je vous explique.
Pendant une grande partie de la guerre froide, l'OTAN a été considérée, à juste titre, comme une organisation de défense collective. Une attaque contre un de ses membres était une attaque contre tous. Cette doctrine demeure un des piliers de l'Alliance, comme on l'a vu lorsque l'OTAN a invoqué l'Article V après les attaques du 11 septembre 2001, et personne ne suggère qu'on l'émousse. Mais l'OTAN est aussi une organisation de sécurité, et nous avons trop souvent tendance à confondre ces deux aspects - la défense et la sécurité. Cela est une erreur.
La défense est une composante essentielle de la sécurité, mais la véritable sécurité exige bien davantage qu'une solide organisation militaire. Après la Deuxième Guerre mondiale, l'OTAN a aidé à « dénationaliser » les armées européennes, en créant des structures de commandement intégré relevant des autorités politiques civiles. Ce faisant, elle a apporté une contribution vitale à la stabilité qui a permis à l'Europe de l'Ouest de surmonter ses divisions et de se rebâtir. En fait, quand on regarde le parcours de l'OTAN, on peut dire que sa plus grande réalisation aura été de procurer cette stabilité politique et militaire grâce à laquelle une véritable sécurité, dans toutes ses dimensions, a pu prendre racine et fleurir, en Europe de l'Ouest après la Deuxième Guerre mondiale, puis dans le reste du continent après la chute du communisme.
L'OTAN a donc été à la hauteur de ces deux défis. Elle a pris de l'expansion, et elle mène des opérations hors de son territoire. Elle n'est plus aujourd'hui l'alliance militaire qu'elle était durant la guerre froide.
La transformation de l'OTAN en l'un des outils les plus importants pour la paix mondiale se poursuit. L'OTAN fait obstacle au danger et demeure prête à répondre à l'appel de l'ONU pour résoudre de graves problèmes de sécurité partout dans le monde. Elle devient progressivement un fournisseur de sécurité et aussi un exportateur de sécurité dans des endroits aussi éloignés que l'Afrique et le Moyen Orient.
En étant membre de l'OTAN, le Canada a la certitude de pouvoir influer sur l'alliance militaire la plus forte au monde, une alliance vouée à la défense des valeurs qui sont fondamentales pour les Nations Unies et ses propres citoyens, une alliance dont le rôle consiste aussi à faire échec aux nouvelles menaces qui pèsent sur nous tous aujourd'hui. Franchement, aucun d'entre nous ne peut faire tout cela à lui seul. En outre les coalitions de volontaires peuvent également, et si facilement, se transformer en coalitions des dirigés.
Par le truchement de l'OTAN, nous pouvons nous associer à d'autres nations de même optique pour atteindre nos objectifs de sécurité. La grande question est donc de savoir si l'OTAN est en mesure aujourd'hui de répondre aux attentes. Ce sera le thème du Sommet qui se tiendra à Riga en novembre prochain. L'OTAN est elle prête à assumer le genre de missions qui devront lui être confiées à l'avenir? Sommes nous capables de partager équitablement le tribut financier et humain que ces missions exigeront? Et sommes nous capables de prévenir l'émergence de nouvelles menaces, et de collaborer efficacement avec d'autres institutions, particulièrement l'Union européenne?
Il y a encore beaucoup de travail à faire avant le Sommet de Riga, mais je voudrais ici planter quelques jalons canadiens.
Concernant le rôle de l'OTAN, tous les Alliés savent que les menaces que nous devrons affronter aujourd'hui ne viennent pas de la Russie. Pourtant nos militaires ne semblent pas encore avoir totalement intégré cette notion dans leur état de préparation.
Les menaces contemporaines émanent des États en déroute ou fragiles, du terrorisme ainsi que de la prolifération des armes de destruction massive. Cette réalité a obligé l'OTAN à opérer une réorientation majeure.
Elle doit maintenant sortir de son territoire pour aller au devant des menaces. Elle doit disposer de forces expéditionnaires à déploiement rapide, capables d'entrer en action loin de leur base et, une fois sur place, d'être autosuffisantes pendant de longues périodes. L'OTAN a aussi besoin de forces pouvant travailler de près avec des civils, et aptes à gérer en même temps non seulement le conflit, mais aussi les activités de stabilisation et de reconstruction.
La Force de réaction de l'OTAN est justement conçue pour un déploiement rapide. Les éléments de cette nouvelle structure ont d'abord été utilisés dans le cadre des opérations de secours qui ont suivi le séisme au Pakistan. Mais il lui reste encore à devenir pleinement opérationnelle.
Les Alliés devront aussi répondre à une question difficile : l'OTAN peut elle vraiment se défaire de l'idée qu'elle a besoin de toutes sortes de bases, de soldats et d'armes sur le territoire européen pour se défendre contre une attaque? Les Alliés sont ils prêts à modifier la structure de leurs appareils militaires respectifs pour répondre aux nouvelles menaces?
Pour sa part, le Canada a déjà répondu à cette question lorsqu'il a fermé ses dernières bases européennes au début des années 1990. Depuis, la formation et l'équipement de nos forces ont radicalement changé, pour répondre aux menaces de l'avenir, et non à celles du passé. Rick Hillier et d'autres conférenciers pourront vous expliquer mieux que moi quels ont été ces changements, et ceux auxquels nous procéderons.
En outre, nous injectons 100 millions $ par année dans une nouvelle unité de notre ministère des Affaires étrangères, une unité que nous avons appelée Groupe de travail sur la stabilisation et la reconstruction, ou GTSR. Le GTSR a pour rôle de coordonner les stratégies civiles et militaires de nos efforts de soutien à la stabilisation, que ce soit en Afghanistan, au Darfour ou dans d'autres régions. Le Royaume-Uni, les États Unis ainsi que d'autres Alliés ont créé des unités semblables, et nous devrions examiner les moyens de travailler ensemble, et les uns avec les autres. Imaginez ce que nous pourrions faire si davantage d'Alliés prenaient les mêmes engagements et si l'OTAN servait de tribune pour la coordination de nos efforts respectifs.
En fait, la mission en Afghanistan est un test majeur pour les forces expéditionnaires de l'OTAN. Les Équipes de reconstruction provinciales incarnent le type de coopération militaro civile qui est essentielle aujourd'hui.
Du point de vue du Canada, la mission en Afghanistan ne doit pas échouer. Je ne dis pas cela uniquement parce qu'elle est vitale pour la crédibilité de l'OTAN. Je le dis aussi parce que la sécurité du Canada et des Canadiens, aussi bien que celle de nos Alliés en Europe en dépendent. Il faut éviter à tout jamais que l'Afghanistan ne redevienne un havre pour les terroristes. Nous y étions dès le début, et nous y sommes encore, aux commandes des forces multinationales dans le Sud. Nous savions que cette mission comportait des risques, et le Canada n'est pas le seul à subir des pertes en Afghanistan. La prochaine étape est l'expansion de la FIAS dans le Sud. Nos ennemis le savent, et cela explique pourquoi ils mettent tant d'efforts concertés pour nous dissuader. Mais nous n'allons pas céder à cette intimidation.
L'ajout d'un volet expéditionnaire à l'OTAN signifie que nous devons revoir notre approche traditionnelle quant au partage des coûts financiers et humains. Pour l'heure, chaque Allié assume tout simplement les dépenses de ses propres déploiements.
Cette formule était efficace quand chacun était bien installé chez lui, et quand les États Unis et le Canada entretenaient de grosses bases résidentielles en Europe.
Mais elle l'est moins lorsqu'il faut déployer des troupes sur le terrain; lorsque les Alliés ne contribuent pas tous également à chaque mission; et lorsque certains Alliés ont beaucoup d'argent mais peu de troupes, tandis que d'autres vivent la situation inverse.
La mission de l'OTAN en Afghanistan sera longue. Elle sera difficile, dangereuse et onéreuse. Nous avons encore du chemin à faire avant de régler la question financière, mais si l'OTAN doit continuer à assumer des missions hors de son territoire, comme celle de l'Afghanistan, il nous faudra trouver de nouvelles façons de partager le fardeau financier et humain.
Voilà qui nous amène à notre troisième thème, c'est à dire le rôle de l'OTAN en tant qu'organisation de sécurité et de défense, et ses relations avec l'Union européenne. Nous avons toujours considéré l'OTAN comme une tribune de prédilection permettant aux Alliés de discuter ouvertement et sans entraves des développements mondiaux. Cette attente est renforcée par l'évolution du climat de la sécurité internationale.
La nature des menaces que nous devons affronter a en effet changé. Elles sont beaucoup moins prévisibles qu'avant. Elles ne se confinent pas aux théâtres de guerre traditionnels. Elles peuvent venir de quelques individus agissant seuls, et avoir pour vecteurs aussi bien des avions commerciaux que des missiles intercontinentaux. Les conflits et les tensions dans une région éloignée peuvent avoir des conséquences tout près de nous. La ligne de front de notre sécurité s'est déplacée au delà des frontières de l'Europe et de l'Amérique du Nord.
Nous devons pouvoir parler de la situation en Iran, comme dans le reste du Moyen Orient. Et considérer les implications du nouveau rôle international de la Chine, ainsi que des conflits qui s'éternisent en Afrique. Ces développements nous touchent tous, que nous soyons en Amérique du Nord ou en Europe. Notre meilleur espoir de prévenir les conflits, d'assurer la sécurité et de restaurer la stabilité dans les États déchirés par la guerre est d'analyser ensemble les problèmes émergents, de discuter de solutions communes et d'intervenir en concertation lorsque cela est nécessaire.
Qui plus est, les menaces ne sont pas simplement « là bas », au delà du périmètre de l'OTAN. Elles sont dans nos villes, et peuvent être ourdies par nos propres citoyens. Les menaces qui pèsent sur nos pays ont un lien avec ce qui se passe hors de nos frontières, mais la corrélation n'est pas totale.
Les défis sont d'ordre autant politique que militaire, et les réponses que nous y apporterons nous obligeront à embrasser la notion de sécurité dans ses dimensions politiques les plus étendues possibles. Cela est particulièrement vrai dans le cas des menaces provenant de l'intérieur de nos frontières. Nous ne pouvons pas tout simplement nous contenter d'opérer une meilleure coordination entre nos organisations de sécurité nationales; nous devons aussi regarder du côté des « pratiques exemplaires », examiner comment chacun cherche à résoudre ces problèmes dans ses politiques en matière d'éducation et d'emploi, et dans ses efforts pour assurer la cohésion de sa société à partir d'une population de plus en plus diverse et venue de tous les horizons de la planète.
L'Union européenne voit dans la PESD le moyen qui lui permettra de gérer bon nombre de ces problèmes. Nous sommes d'accord, et c'est justement pour ces raisons que le Canada a bien accueilli cette politique. Nous croyons qu'elle peut servir de complément aux activités de l'OTAN, et donc contribuer à notre sécurité à tous.
Mais l'évolution de la PESD nous a aussi créé quelques inquiétudes. Franchement, certains pays européens préféreraient que l'OTAN s'abstienne de participer à ce genre de vastes discussions politiques. Ils voudraient qu'elle se limite aux seules menaces au regard desquelles elle prévoit intervenir.
Nous pensons que l'Europe commettrait une erreur en excluant la possibilité de vastes discussions avec tous ses partenaires de l'OTAN sur des questions d'intérêt vital pour nous tous. Pour le Canada, le fait de pouvoir discuter franchement avec des pays de même optique que lui sur la conception de sa sécurité dans un contexte mondial est tout aussi important que la recherche de solutions ou d'approches efficaces, comme dans le cas de la coopération militaire.
Ni le Canada ni les États Unis ne sont à la table avec l'Union européenne. Les États Unis trouvent toujours le moyen de se faire entendre, mais la voix du Canada risque de se perdre dans ce concert. Or, nous avons la témérité de penser que notre voix compte. C'est pourquoi nous voulons que l'OTAN demeure la principale tribune pour la coopération en matière de sécurité et de défense transatlantiques. L'Histoire parle pour nous - quelque 100 000 Canadiens sont morts pour la défense de l'Europe lors des deux guerres mondiales. En plus, nous communions aux mêmes valeurs, et partageons les mêmes préoccupations. Et nous avons aussi en commun des capacités militaires et civiles possédant la grande interopérabilité qu'exigent les problèmes de sécurité contemporains. Nous avons investi lourdement, de concert avec les États Unis et l'Europe, dans la doctrine commune, dans les capacités de planification partagées, dans l'infrastructure commune (aussi ancienne soit elle) et dans d'autres domaines, comme les AWACS. Nous sommes tous des partenaires dans ce riche héritage. Et comme l'a démontré le rôle de l'OTAN dans les Balkans et en Afghanistan, c'est là un héritage qui continue à rapporter des dividendes encore aujourd'hui.
Aucun d'entre nous n'a les ressources voulues pour ériger des structures concurrentes. Les menaces que nous devons affronter aujourd'hui sont réelles et urgentes. Nous devons simplement travailler ensemble.
À l'heure actuelle, le Canada compte des soldats, des policiers et d'autres officiels en Afghanistan, avec 2 200 militaires sur le terrain, en Haïti, au Darfour ainsi qu'au Moyen Orient. Nous avons souscrit d'importants engagements militaires et financiers partout dans le monde, parce que nous pensons qu'il y a là bas des problèmes auxquels il faut trouver des solutions, et parce que nous sommes prêts à apporter notre contribution.
Nous pensons aussi que ces missions contribuent réellement à notre sécurité, tout comme à celle de l'Europe. Nous croyons que cela nous donne le droit de discuter de ces questions ouvertement avec les Européens. Or, la principale tribune pour ce genre de discussions est justement l'OTAN.
L'OTAN et l'Union européenne partagent en grande partie une même perspective stratégique, et nous voulons que les relations entre les deux organisations soient aussi harmonieuses et productives que possible. Nous voulons également que la dimension politique de l'OTAN prenne de l'expansion. Ce ne sont pas là des attentes qui s'excluent mutuellement.
Nous avons besoin de mécanismes qui favorisent le partenariat - et non la concurrence - et qui sont capables de bâtir sur les avantages comparatifs de chacun.
Il y a déjà suffisamment de problèmes dans le monde. La dernière chose dont nous avons besoin, c'est bien de gaspiller notre temps à des problèmes créés de toutes pièces par nos bons soins. L'OTAN a joué un rôle important par le passé. Aujourd'hui, ce rôle est essentiel.
Nous voulons être sûrs que l'OTAN continuera de faire le travail dont nous aurons besoin dans l'avenir. Et nous croyons que le meilleur moyen d'y parvenir, c'est que l'Europe, les États Unis et le Canada se rencontrent à l'OTAN en égaux et en amis.
Merci.
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