Application de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale

La Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCÉE) a pour objet fondamental de faire en sorte que les décideurs fédéraux soient conscients de leur obligation d'évaluer les effets environnementaux d'un projet. L'évaluation environnementale doit donc être faite dès le début du processus d'élaboration du projet et avant que toute décision irrévocable ne soit prise.

La figure 1 résume les principaux points de décision du processus d'évaluation environnementale.

Questions clés

Qu'est-ce qu'un projet?

• la réalisation - y compris l'entretien, la modification, la désaffectation ou la fermeture - d'un ouvrage; ou
• la proposition d'exercice d'une activité concrète, non liée à un ouvrage et désignée dans les règlements de la LCÉE.

Exemples de définitions de projets

• dragage pour la construction d'un pont;
• construction d'une échelle à poisson.

• dérive des CFC hors du Canada;
• récolte de plantes marines dans les eaux côtières;
• survol à basse altitude de l'arrière-zone d'un parc national;
• déversement en mer de substances interdites par la Loi canadienne sur la protection de l'environnement.

Figure 1 : Vue d'ensemble du processus lié à la LCÉE

Qu'est-ce qu'une autorité fédérale?

• un ministre fédéral;
• une agence ou un autre organisme fédéral tenu de rendre compte au Parlement de ses activités par l'intermédiaire d'un ministre fédéral;
• un ministère fédéral ou un établissement public mentionné aux annexes I ou II de la Loi sur l'administration financière;
• tout autre organisme désigné par les règlements de la LCÉE.

• le gouvernement du Yukon ou des Territoires du Nord-Ouest;
• un conseil de bande aux termes de la Loi sur les Indiens;

• des sociétés d'État au sens de la Loi sur l'administration financière.

Quand la Loi s'applique-t-elle?

• elle propose le projet;
• elle accorde un financement ou toute autre forme d'aide financière;
• elle octroie un droit foncier pour la réalisation d'un projet (c'est-à-dire par vente, location à bail ou autre transfert du contrôle de terres);
• elle exerce une fonction réglementaire en relation avec un projet, comme la délivrance d'un permis ou d'une licence, qui figurent dans la «Liste des textes réglementaires et statutaires» prescrite dans les règlements de la LCÉE.

Qu'est-ce qu'une autorité responsable?

• veiller à ce que l'évaluation environnementale du projet soit effectuée le plus tôt possible et avant que des décisions irrévocables soient prises au sujet du projet proposé;
• ne pas fournir d'appui du gouvernement fédéral au projet avant que l'évaluation environnementale soit terminée;
• ne pas fournir l'appui du gouvernement fédéral au projet si, à la suite d'une ÉE, une AR détermine que les effets environnementaux négatifs du projet ne sont pas justifiés dans les circonstances.

Le projet risque-t-il d'avoir des effets hors frontières?

Les dispositions de la LCÉE en ce qui concerne les effets hors frontières donnent au ministre de l'Environnement, s'il estime que le projet peut avoir des effets environnementaux négatifs importants hors frontières, l'autorité de le renvoyer directement à un médiateur ou à une commission, dans les cas où le projet n'exigerait pas d'ÉE par ailleur, et où aucune autre loi ou réglementation fédérale ne s'applique.

• sur le territoire domanial (pour des projets mis en oeuvre hors de ce territoire);
• hors du territoire domanial (pour des projets mis en oeuvre sur ce territoire);
• sur une province autre que celle où est mis en oeuvre le projet;
• à l'étranger.

Des procédures d'ÉE spéciales peuvent devenir nécessaires dans le cas d'un projet qui risque d'avoir des effets environnementaux négatifs importants à l'étranger. Le Canada a signé la Convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière, qui vise à ce que les pays prennent les mesures nécessaires pour prévenir, réduire et limiter les effets environnementaux négatifs importants que leurs activités projetées peuvent avoir hors de leurs frontières.

L'AR peut prendre contact avec l'Agence pour obtenir d'autres renseignements sur les obligations qu'impose au Canada cette Convention.

Quelles sont les étapes clés du processus d'évaluation environnementale aux termes de la LCÉE?

• la mise en marche;
• l'évaluation environnementale;
• la décision de l'autorité responsable;
• l'exécution de la décision.

Lors de la mise en marche, l'autorité responsable doit déterminer si la LCÉE s'applique au projet et décider du processus d'évaluation environnementale à suivre.

Dans certains cas, la première étape de l'ÉE consiste en une auto-évaluation au moyen d'un examen préalable ou d'une étude approfondie. Ce processus est appelé auto-évaluation parce que l'AR détermine la portée de l'ÉE et dirige ou administre directement le processus d'ÉE conformément aux exigences de la LCÉE. Si le projet ne figure pas dans la Liste d'étude approfondie, s'il n'est pas enregistré pour un examen préalable par catégorie, et s'il n'a pas fait l'objet d'une évaluation antérieure, l'AR doit effectuer un examen préalable sans bénéficier d'un rapport d'examen préalable par catégorie ou d'un examen antérieur. Ce sera le cas de la vaste majorité des projets.

Dans une certaine mesure, l'examen préalable est le processus d'évaluation environnementale le plus important prévu par la Loi. La plupart des projets fédéraux, peut-être 95 % ou plus, seront évalués au moyen d'un examen préalable ou d'un examen préalable par catégorie.

Si l'examen préalable établit qu'il faut pousser plus loin le processus ou que les inquiétudes du public le justifient, l'AR peut transmettre le projet au ministre de l'Environnement pour renvoi à la médiation ou à un examen par une commission. Dans le cas de l'étude approfondie, le Ministre décidera si le projet peut être retourné à l'AR, qui agira, ou s'il faut poursuivre l'enquête.

Quel que soit le processus suivi, le but est de déterminer si, après avoir pris en considération la mise en oeuvre de toute mesure d'atténuation que l'autorité responsable juge appropriée, le projet entraînera ou non des effets environnementaux négatifs importants. Seuls les «effets environnementaux» tels que définis dans la LCÉE sont pris en considération dans cette analyse qui doit être fondée sur un raisonnement objectif, basé sur des données scientifiques et techniques ou d'autres données pertinentes.

Une fois l'évaluation environnementale achevée, l'autorité responsable doit déterminer si elle peut fournir l'appui du gouvernement fédéral au projet (autrement dit, si elle peut prendre une disposition quelconque qui en permet la mise en oeuvre). Le sort du projet dépend du promoteur. Dans certains cas, certes, l'autorité responsable sera le promoteur. Cependant, lorsque ce n'est pas le cas, le refus de l'appui ou de l'autorisation du gouvernement fédéral peut empêcher le promoteur de poursuivre son projet. Dans d'autres cas, il est possible que le promoteur soit capable de poursuivre son projet sans l'appui du gouvernement fédéral.

Une fois sa décision prise, l'AR doit communiquer un avis public concernant sa ligne d'action, et si le projet va de l'avant, elle doit s'assurer que toutes les mesures d'atténuation appropriées sont mises en oeuvre. Elle doit également déterminer si unprogramme de suivi est approprié, et s'il en est ainsi, en élaborer un et le mettre en oeuvre.

Qu'est-ce qu'un programme de suivi?

• vérifie la justesse de l'évaluation environnementale; et
• détermine l'efficacité des mesures d'atténuation qui ont été mises en oeuvre.

Pour un examen préalable, l'autorité responsable ne doit considérer l'opportunité d'un programme de suivi qu'après avoir déterminé qu'elle peut fournir l'appui du gouvernement fédéral au projet. D'autre part, une étude approfondie, une médiation ou un examen par une commission, doit considérer explicitement la nécessité et les exigences d'un programme de suivi pendant l'évaluation elle-même.

Quand un programme de suivi est-il approprié?

• le projet fait appel à une technologie nouvelle ou qui n'a pas fait ses preuves;
• le projet prévoit des mesures d'atténuation nouvelles ou qui n'ont pas fait leurs preuves;
• on prévoit de réaliser un projet de nature familière ou courante dans un cadre environnemental nouveau ou qui est peu familier;
• l'analyse menée au cours de l'évaluation reposait sur une nouvelle technique ou un nouveau modèle d'évaluation, ou les conclusions comportent une quelconque incertitude;
• le calendrier du projet est sujet à des changements susceptibles d'entraîner des effets environnementaux.

Portée de l'évaluation environnementale

La portée du projet et la portée de l'évaluation définissent les éléments d'une entreprise projetée et les effets environnementaux que devrait considérer une ÉE effectuée conformément à la LCÉE.

Portée du projet

Aux termes de la LCÉE, l'AR doit mener un examen préalable ou une étude approfondie pour déterminer la portée du projet. La portée du projet concerne les éléments d'une entreprise que l'on considère comme faisant partie du projet aux fins de l'évaluationenvironnementale.

• quels ouvrages entrent dans les paramètres du projet et quelles réalisations de ces ouvrages entrent dans les paramètres du projet; ou
• quelles activités concrètes non liées à un ouvrage (identifiées dans le règlement sur la liste d'inclusion des activités concrètes non liées à un ouvrage) entrent dans les paramètres de ce projet.

Le «test du principal et de l'accessoire»

La LCÉE ne contient pas de dispositions permettant aux autorités responsables de déterminer quels ouvrages devraient entrer dans le cadre d'un projet. Afin d'uniformiser la détermination de la portée des projets, les AR devraient utiliser le test du «principal et de l'accessoire» qui comporte deux volets.

Premièrement, quel est le projet principal? Le projet principal est toujours l'entreprise liée à un ouvrage ou les activités concrètes qui exigent l'exercice d'un pouvoir, d'une attribution ou d'une fonction (déclenchant par conséquent la tenue d'une ÉE aux termes de la LCÉE). La détermination de la portée du projet doit toujours inclure le projet principal.

• interdépendance : si le projet principal ne peut être mené à bien sans entreprendre un autre ouvrage ou une autre activité concrète, il faut alors les considérer comme un tout;
• lien : si la décision d'entreprendre l'exécution du projet principal rend inévitable l'exécution d'autres ouvrages ou activités, ils peuvent être considérés comme faisant partie du même projet.

Pluralité des projets

La LCÉE stipule que l'AR peut, aux fins d'une évaluation environnementale, combiner deux ou plusieurs projets si elle juge que les projets sont liés assez étroitement pour être considérés comme un seul projet.

• interdépendance : si le projet principal ne peut aller de l'avant sans qu'un autre projet soit entrepris, il faut les considérer comme un seul projet;
• lien : si la décision d'entreprendre l'exécution du projet principal rend inévitable l'exécution d'un autre projet, il faut les considérer comme un seul projet;
• proximité : si les régions géographiques à l'étude définies aux fins de l'évaluation des différents projets se chevauchent, il faut les considérer comme un seul projet.

Il n'est pas nécessaire de respecter tous les critères dans chaque cas. Il faut examiner chacun des cas isolément. Toutefois, le critère de proximité aura rarement assez de poids pour pousser l'AR à combiner deux ou plusieurs projets en un seul aux fins de l'évaluation environnementale.

Projets liés à un ouvrage

Enfin, aux termes de la LCÉE, l'AR doit inclure dans l'ÉE tous les éléments significatifs d'un ouvrage (i.e. toutes les opérations liées à un ouvrage) qui sont projetés ou qui, à son avis, sont susceptibles d'être entrepris. Ces opérations peuvent comporter, par exemple, la construction, l'exploitation, la modification, la désaffectation ou la fermeture d'un ouvrage. Les opérations proposées ou celles qui sont susceptibles d'être entreprises doivent être visées par l'ÉE, même en l'absence de déclencheur. L'évaluation de toutes les opérations proposées ou de toutes celles qui sont susceptibles d'être réalisées en rapport avec un ouvrage devrait être menée aussi tôt que possible pendant les étapes de planification de l'ouvrage.

(Remarque : ne s'applique qu'aux opérations liées à un ouvrage et non pas à des activités concrètes.)

Portée du projet pour une évaluation environnementale déclenchée par un financement fédéral

• Construction d'une raffinerie de pétrole dans le sud de la Saskatchewan par une société pétrolière
• Prolongement nécessaire d'un pipeline jusqu'à la nouvelle raffinerie.

• Contribution financière de Ressources naturelles Canada.

1. Projet principal :
• construction d'une raffinerie de pétrole
2. Ouvrage accessoire :
• en vertu du critère de lien, la construction du pipeline peut être considérée comme un ouvrage accessoire à la construction d'une raffinerie
3. Autres projets liés à l'ouvrage :
• exploitation, modifications projetées et désaffectation de la raffinerie
• exploitation du pipeline

Portée de l'évaluation

L'AR, après avoir déterminé la portée du projet, devra déterminer la portée de l'évaluation. La portée de l'évaluation consiste notamment à déterminer les effets environnementaux à étudier, la portée des effets environnementaux à évaluer et les effets dont il faut tenir compte lors de la prise de décisions à l'égard du projet.

Effets à évaluer

• tous les facteurs que doit considérer l'AR aux termes de la LCÉE, y compris les effets qu'englobe la définition des «effets environnementaux» de la LCÉE, peu importe si un effet relève d'un domaine de compétence fédérale ou non. La section 1.4.2 ci-dessous examine plus en détail les dispositions de la LCÉE concernant la détermination de la portée des effets environnementaux; et
• tous les facteurs qui concernent l'évaluation des effets du projet sur l'environnement que l'AR peut ou doit considérer en vertu d'une autre loi ou d'un règlement du fédéral. Cela comprend les facteurs qui, en vertu de la Loi conférant à l'AR un pouvoir décisionnel, doivent ou peuvent être considérés, lorsque l'AR agit en qualité d'organisme de réglementation.

• est le promoteur du projet,
• reçoit une demande d'aide financière, ou
• reçoit une demande en vue de la vente, de la location ou du transfert de son intérêt foncier,

elle peut également effectuer une évaluation dépassant les prescriptions imposées parla Loi, dans la mesure où elle le juge nécessaire. Lorsque les décisions concernent le fonctionnement du gouvernement lui-même, ou sa propriété, et relèvent donc pleinement de la compétence fédérale, l'AR peut élargir la portée de l'évaluation.

Effets à considérer lors de la prise de décisions

Si un facteur est considéré comme pertinent à la décision que l'AR doit prendre (voir «Effets à évaluer» ci-dessus), la décision de l'AR doit tenir compte du fait qu'un projet reçoive une aide fédérale.

Imposition de conditions

• est le promoteur du projet,
• reçoit une demande d'aide financière, ou
• reçoit une demande en vue de la vente, de la location ou du transfert de son intérêt foncier,

elle peut imposer certaines conditions ou exiger des mesures d'atténuation qu'elle juge appropriées dans les circonstances. Lorsque l'AR se prononce en faveur du projet par l'adoption de mesures réglementaires (c'est-à-dire, lorsque l'AR décide d'autoriser un projet en vertu d'une disposition figurant sur la Liste des dispositions législatives et réglementaires), les conditions liées à son approbation doivent porter sur les facteurs pertinents à la décision :

• les facteurs que l'AR doit considérer conformément à la LCÉE, et
• tous les facteurs que l'AR doit ou peut considérer en vertu de la Loi ou du règlement fédéral déclencheur.

Cette analyse repose sur des décisions récentes de la Cour suprême du Canada concernant la portée de l'évaluation permise en vertu du Décret sur les lignes directrices visant le processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement (PÉEE). On espère toutefois que les principes énoncés par la Cour suprême à l'égard de ce décret s'appliqueront également à la LCÉE.

Registre public

La LCÉE repose en grande partie sur le principe de la participation du public. C'est pourquoi ce dernier a accès aux informations sur lesquelles sont fondées les évaluations environnementales, via un registre public.

Obligations

• établir un registre public afin de faciliter l'accès aux documents relatifs aux évaluations environnementales;
• tenir le registre de façon à garantir toute facilité d'accès au public.

Un registre public doit être tenu pour chacun des projets pour lesquels une évaluation environnementale est effectuée, que ce soit un examen préalable, une étude approfondie, un examen par une commission ou une médiation.

Organisation

L'Agence a établi un système de registre public que peuvent utiliser toutes les AR. Grâce à ce système, tous les citoyens auront facilement accès à toute l'information sur les ÉE effectuées aux termes de la LCÉE. Ce système garantiera également l'uniformité au sein du gouvernement fédéral et aidera les AR à s'acquitter de leurs obligations en la matière de façon efficace et pratique.

• L'index des ÉE fédérales
  • Cet index est une liste électronique de toutes les ÉE effectuées par toutes les AR aux termes de la LCÉE. Il fournit un accès par guichet unique à l'information (qui, quoi, quand, où et pourquoi) sur toutes les ÉE effectuées en vertu de la LCÉE, quelle que soit l'AR. De plus, il oriente le public vers les personnes-ressources et documents concernant des ÉE précises.
• Les listes de documents des AR
  • Le second volet du système de registre public est la liste de tous les documents du domaine public concernant chacune des ÉE. L'AR conserve une telle liste (sur support électronique ou copie papier) pour chacune de ses ÉE. Elle a à cet égard trois grandes responsabilités :
    • déterminer, pour chacun des documents, s'il doit être inclus dans le registre public;
    • tenir une liste à jour des documents pour toutes les ÉE en cours;
    • faire en sorte que la liste des documents soit accessible au public sur demande.
    • Les documents de l'ÉE

• répondre rapidement aux demandes;
• déterminer le besoin de faire traduire ces documents dans l'autre langue officielle;
• fixer les droits exigés du public, le cas échéant, pour la fourniture de copies des documents.

Avantages

• le cadre permet à toutes les AR de s'acquitter de leurs obligations en ce sens d'une façon uniforme et économique assurant au public un accès facile et de coût faible ou nul à l'information;
• les AR n'ont pas à mettre au point leurs propres procédures;
• les tâches des AR sont rationalisées, de manière à accroître le moins possible leur charge de travail;
• nombre des tâches reposent sur les pratiques actuelles, de manière à accroître le moins possible les coûts et la charge de travail des AR;
• les procédures utilisent, chaque fois que c'est possible, la technologie de façon pratique et efficace, pour réduire encore les coûts et la charge de travail des AR;
• ces tâches peuvent être introduites graduellement au besoin.

• coordination avec les activités des autres AR;
• épuration des documents en vue de leur divulgation;
• réponse aux demandes;
• recouvrement des coûts;

Ministères fédéraux compétents en la matière

Certaines autorités fédérales peuvent être une source de données de base, d'informations, de connaissances ou d'expertise en rapport avec l'évaluation environnementale. Ces autorités fédérales, ou «ministères fédéraux compétents en la matière», ont un rôle spécial à jouer dans le processus d'évaluation environnementale.

En vertu de la LCÉE, ces ministères doivent fournir des informations spécialisées et l'expertise lorsque requises par l'autorité responsable, le médiateur ou la Commission.

Les autorités fédérales compétentes en la matière comprennent les Affaires indiennes et du Nord, Agriculture Canada, Ressources naturelles Canada, Environnement Canada, le ministère du Patrimoine canadien, Pêches et Océans et Santé Canada.

Des ministères fédéraux compétents en la matière peuvent intervenir à toute étape du processus d'ÉE, depuis la révision du mandat à l'étape de détermination de la portée etla fourniture de données pendant la préparation du rapport d'ÉE, jusqu'à la révision de ce rapport et la comparution en tant que témoin expert au cours d'un examen par une commission. La fonction d'examen indépendant est particulièrement importante, car elle contribue à l'intégrité scientifique et technique des rapports d'ÉE effectués aux termes de la LCÉE.

• l'AR devrait tenter de trouver et de faire participer dès les premières étapes de l'ÉE les ministères fédéraux pertinents et compétents en la matière;
• les demandes d'information ou de conseils de l'AR devraient concerner directement son ÉE, de même qu'être claires et concises, pour utiliser le plus efficacement le temps du ministère compétent en la matière;
• on devrait s'attendre à ce que les ministères compétents en la matière fournissent des informations raisonnablement accessibles (existantes), mais n'entreprennent pas à ce propos des recherches longues ou coûteuses;
• le principe du «promoteur-payeur» devrait s'appliquer dans les cas où le ministère compétent en la matière entreprend de nouveaux travaux à la demande de l'AR pour fournir les informations ou analyses nécessaires;
• avant de présenter un rapport d'examen préalable par catégorie ou un rapport d'étude approfondie à l'Agence ou au public pour qu'ils les examinent, l'AR devrait s'assurer que tous les ministères fédéraux compétents en la matière en ont fait une vérification sur les plans scientifique et technique, et que les points soulevés par ces ministères ont été réglés.

Participation du public

La participation du public étant l'un des principaux objectifs du processus d'évaluation environnementale établi par la LCÉE, l'AR devrait s'efforcer de comprendre l'éventail des préoccupations publiques suscitées par un projet. Le public n'est pas une entité unique; il comprend plutôt des groupes d'intérêts diversifiés : habitants locaux, groupes écologistes locaux, propriétaires de petites entreprises et nombre d'autres.

Le public peut également constituer une source précieuse d'informations pour l'AR. Des habitants des collectivités locales ou des autochtones peuvent fournir des données utiles à toutes les étapes d'une ÉE. L'apport du public sera également approprié ou obligatoire lorsque le public exprime certaines préoccupations au sujet d'un projet proposé et lorsque l'AR doit obtenir un consensus entre différents groupes. L'AR devrait donc déterminer le plus tôt possible quand et dans quelle mesure la participation du public devrait être recherchée.

Un programme de participation du public va plus loin qu'offrir au public la possibilité de faire des observations au sujet d'un rapport définitif d'examen préalable ou d'étude approfondie. Il vise plutôt à apporter au public diverses occasions d'être informé à toutes les étapes de l'ÉE, à lui permettre de fournir des idées et des informations, à donner son opinion au sujet des propositions, afin d'influer sur les recommandations et les décisions et d'être informé de toutes les décisions.

Préoccupations du public

• lettres et appels téléphoniques au Ministre, aux députés locaux, à l'Agence ou au ministère;
• couverture médiatique des préoccupations du public;
• événements au sein de la collectivité, comme des manifestations ou des assemblées concernant le projet;
• interventions officielles;
• communications non officielles.

Les autorités responsables ne devraient pas nécessairement se fier au nombre de lettres ou d'appels téléphoniques pour juger de l'importance des préoccupations du public. Quelques lettres ou appels suffisent pour témoigner des préoccupations du public, en particulier si ces communications émanent des personnes qui seront le plus directement touchées par le projet.

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