Avantages et coûts du Cadre de réglementation sur les émissions atmosphériques

Le nouveau gouvernement introduit le tout premier plan national du Canada visant à réglementer les émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques provenant des émetteurs industriels, ouvrant la voie à un environnement plus propre et plus sain pour les Canadiens et les Canadiennes et les générations futures.

À compter de 2010, le plan imposera des réductions de gaz à effet de serre qui seront sans cesse croissantes. Le plan mettra également en œuvre, à partir de 2012 des plafonds nationaux de niveau mondial pour les émissions industrielles des principaux polluants atmosphériques, ce qui apportera d'importants avantages pour les Canadiens et les Canadiennes en améliorant notre santé et notre environnement naturel.

Le plan représente une approche équilibrée, une approche qui offre le temps et les outils nécessaires pour parvenir à des améliorations environnementales réelles et tangibles de manière responsable sur le plan économique. 

Avantages significatifs

Le plan aura un certain nombre d'avantages importants pour la santé humaine et le bien-être à court et moyen terme, en particulier grâce à la mise en œuvre des cibles de réduction des polluants atmosphériques en 2012. Les avantages de la réduction des émissions de gaz à effet de serre se concrétiseront au fil du temps à mesure que les émetteurs canadiens et les autres émetteurs mondiaux feront la transition à des économies à plus faible intensité carbonique.

Les avantages totaux estimés d’ici 2015, du fait de la réduction des risques de décès et de maladies, associée à l'amélioration de la qualité de l'air sont plus de $6 milliards[1]chaque année.

Tableau 1 : Réduction estimée des effets sur la santé d'ici 2015

Parmi les avantages pour la santé, on dénombre : la réduction de la mortalité prématurée, des cas de bronchite chronique, des admissions à l'hôpital, de la fréquentation des salles d'urgence, des bronchites aiguës chez les enfants, des jours de symptômes d'asthme, des jours d'activité restreinte, des jours d'activité restreinte mineure et des jours de symptômes mineurs (Tableau 1).

Ces avantages devraient varier d'une région à l'autre du pays, les bienfaits par habitant étant plus importants au centre et à l’ouest du Canada (Figure 1).

Figure 1 : Bienfaits globaux et bienfaits pour la santé par habitant

Outre ces avantages pour la santé, on note des avantages pour l'environnement qui amélioreront la situation des écosystèmes et de la faune du Canada.  À titre d'exemple, l'ozone peut nuire à la photosynthèse, augmentant ainsi la vulnérabilité des plantes aux parasites et à d'autres agents agresseurs. Les cibles réglementées de réduction des polluants atmosphériques réduiront les niveaux d'ozone et les perturbations correspondantes subies par les plantes agricoles, ce qui donnera lieu à une augmentation de la production d’environ 123 millions de dollars par année pour les principales cultures agricoles du Canada.[2]

Coûts raisonnable

Une réglementation environnementale robuste visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et les polluants atmosphériques entraînera inévitablement des coûts; ces coûts devront être assumés, du moins en partie, par les Canadiens et leurs familles. Cependant, les solutions environnementales devraient être économiquement responsables. Le plan du nouveau gouvernement parvient à cet équilibre. Il accordera à l'industrie le temps nécessaire pour redresser ses investissements majeurs, tels que ceux liés à la capture et à l’entreposage du carbone, et les harmoniser avec leurs cycles d'investissement en capital, entraînant des coûts de revient marginaux faibles. Il donnera aux entreprises canadiennes l'accès aux crédits internationaux provenant d'instruments reconnus, comme le Mécanisme de développement propre.

L'analyse économique entreprise par Environnement Canada indique que ces coûts seront faibles comparativement au produit intérieur brut (PIB) national total, sans être toutefois négligeables. L'inclusion des coûts économiques potentiels associés à d’autres initiatives connexes, telles que la stratégie gouvernementale relative au transport écologique et le financement du programme précédemment annoncé augmenteront probablement ces coûts, mais à un niveau ne dépassant pas 0,5 % du PIB national dans une année donnée jusqu'en 2020.  Il faut toutefois noter qu’il y aura probablement des variations, d'une année à l'autre, dans les répercussions sur le PIB en raison des fluctuations des investissements de l'industrie au cours de cette période, surtout au cours des premières années du règlement pendant lesquelles les industries consacreront leurs investissements à des projets d'immobilisations et de technologies à haut rendement énergétique et moins polluants.

Au niveau national, les répercussions sur les coûts de l'énergie risquent de se faire sentir davantage pour l'électricité, où les prix pourraient augmenter de

6 % d'ici la fin de l'année 2020, en supposant le transfert complet par les services publics de toute augmentation des coûts de production (Figure 2).

Figure 2 : Changement en matière de prix de l'énergie à l'échelle nationale

Dans les provinces fortement tributaires de la production d’électricité au charbon, les prix de l'électricité pourraient augmenter encore plus, mais l’augmentation moyenne ne dépassera pas 10 % jusqu'à 2020.  Les répercussions sur le prix national moyen du gaz naturel sera nettement moindre que celui sur le prix de l'électricité, et augmenter d’environ 1 % au cours de la période de prévision. Aucune augmentation du prix des carburants utilisé dans le secteur des transports, provenant de l’introduction du cadre réglementaire,  n’est prévue.

Les coûts économiques associés à ce plan sont réels, mais gérables. Ils sont gérables parce que les mesures réglementaires sont conçues de manière à accorder à l'industrie le temps nécessaire pour ajuster et harmoniser les investissements, y compris les investissements dans les nouvelles technologies telles que la capture et l’entreposage du carbone, tout en garantissant une réduction importante et sans cesse croissante des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques.

Les avantages associés à cette initiative sont également réels mais, à bien des égards, ils sont inestimables : des collectivités et des espaces naturels plus propres, des enfants en meilleure santé, moins de décès prématurés, des ressources naturelles plus durables et, pour la première fois depuis la signature du Protocole de Kyoto, une contribution importante du Canada aux efforts mondiaux visant à limiter les émissions de gaz à effet de serre.

Le nouveau gouvernement du Canada est guidé par un engagement équilibré à l'égard de la protection de l'environnement et de l'administration de l'économie. Dans l'ensemble, le plan du nouveau gouvernement présente aux Canadiens et aux Canadiennes des solutions concrètes aux défis environnementaux et répond à leurs attentes en matière de mesures gouvernementales efficaces et économiquement responsables pour garantir un environnement plus propre et plus sain pour eux et pour leurs enfants.

Annexe I - Aperçu du cadre de modélisation économique utilisé dans cette analyse 

L’approche utilisée pour analyser les conséquences économiques de l’atteinte des objectifs de réduction des émissions en vertu du Cadre de réglementation sur les émissions atmosphériques est composée de trois éléments majeurs.

• Scénario de maintien du statu quo – La plus importante hypothèse est la perspective du « maintien du statu quo » (MSQ), qui projette la croissance des émissions en l’absence d’une autre politique. Le MSQ reflète la compréhension la plus récente du développement et des prix du pétrole et du gaz, les ajouts à la capacité de production d’électricité et les améliorations de l’intensité énergétique. Les principales hypothèses de la structure de modélisation ont été alignées sur les Perspectives énergétiques du Canada de 2006 de RNCan.
• Proposition de politiques et autres hypothèses – ce qui comprend les cibles requises de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques par secteur, les fonds de technologie et les paramètres internationaux régissant l'échange de crédits de carbone.
• Structure de modélisation – La structure de modélisation comprend deux modèles : i) ÉNERGIE 2020, un modèle de technologie énergétique détaillé des marchés canadiens de l’énergie, et ii) le modèle Informetrica (TIM), un modèle macroéconomique de l’économie canadienne développé par la firme de consultation d’Ottawa Informetrica Ltd.

Tel qu’il a été illustré dans le diagramme 1, le processus analytique fonctionne en modélisant d’abord la proposition de politique dans ÉNERGIE 2020. Dans cette phase de l’analyse, les cibles industrielles et les coûts liés au carbone sont évaluées directement pour leurs émissions et leurs impacts financiers (p. ex. investissements privés et publics, économies d’énergie et changement du mélange d’énergies, transactions de permis et réductions des émissions). Les estimations des investissements supplémentaires, des coûts et des économies d’énergie ainsi que des frais implicites des émissions de GES deviennent les intrants du modèle TIM qui estime le PIB, l’emploi, le commerce, les finances gouvernementales et d’autres mesures du rendement économique. Les impacts de la production, de l’emploi et des changements d’investissement sont diffusés pleinement dans les marchés de l’énergie et dans l’économie par un mécanisme de rétroaction entre les deux modèles.

Diagramme 1 : La méthode d'analyse

ÉNERGIE 2020 est un modèle nord-américain multisectoriel et multirégional qui simule l’offre, le prix et la demande de tous les combustibles. Les principaux extrants du modèle sont les changements dans la consommation d’énergie, les prix de l’énergie, les émissions de GES, les coûts des investissements et les économies éventuelles découlant du changement de politique. Ces résultats aident à déterminer les effets directs des politiques de réduction des GES. Les investissements et les économies, en retour, sont des intrants pour l’analyse macroéconomique qui évalue l’impact de ces investissements ainsi que les flux monétaires sur l’économie globale.

Le modèle Informetrica (TIM) examine les décisions sur la consommation, l’investissement, la production et le commerce dans l’économie globale. Cette analyse saisit non seulement l’interaction entre les industries, mais également les répercussions des changements sur les prix à la production, les prix finals relatifs et le revenu. Elle tient également compte de l’équilibre fiscal, des flux monétaires, des taux d’intérêt et des taux de change.

TIM représente 133 industries à l’échelle provinciale et territoriale. Il comporte également un élément international pour tenir compte des exportations et des importations, qui couvre environ 100 produits. Le modèle TIM affecte les résultats nationaux par province et territoire. TIM projette les impacts directs sur la demande finale de l’économie, la production et l’emploi, la formation des prix et le revenu sectoriel qui découlent de diverses approches stratégiques. La projection estime l’effet de la politique sur les changements climatiques et les hypothèses financières connexes sur l’économie nationale.

Bien qu’il existe des outils d’analyse d’une très grande technicité, aucun modèle ne peut saisir pleinement les complications comme les interactions entre les marchés et entre les entreprises et les consommateurs ou au sein des marchés découlant d’un choc de la politique. Toutefois, les modèles macroéconomiques peuvent offrir une certaine orientation concernant les grandes conséquences comportementales et économiques susceptibles de se produire à la suite d’un changement stratégique, d’après la meilleure information disponible et selon les contraintes des hypothèses émises. Il existe plusieurs variations de modèles économiques, et ils présentent tout autant de points forts que de points faibles.

Annexe II - Aperçu du cadre de modélisation utilisé dans cette analyse pour l’évaluation des avantages sur la santé et l’environnement

Plusieurs outils ont été conçus pour mesurer les effets de la pollution atmosphérique sur l’environnement. Le but de ces outils est d’aider à quantifier ces effets pour fournir des renseignements aux décideurs quant aux avantages des politiques visant à réduire la pollution atmosphérique. 

Modèle d’estimation de la valeur des effets de l’ozone sur les cultures canadiennes (VOECCE)

Le modèle d’estimation de la valeur des effets de l’ozone sur les cultures canadiennes a été mis au point pour évaluer les effets de l’ozone sur l’agriculture. Le modèle utilise divers changements de concentrations de l’ozone dans 82 régions agricoles du Canada afin de mesurer les impacts de l’ozone sur la production de dix récoltes.

Ce modèle comprend des fonctions dose-réponse qui établissent un lien entre les changements de concentrations dans le niveau d’ozone et les changements de production (rendement) de cultures individuelles.

Selon les niveaux de production dans chacune des régions agricoles des 10 provinces, la valeur de la baisse de production est exprimée en coûts résultant de la diminution de recettes pour le fermier. Le modèle peut tenir compte de l’élasticité par rapport au prix. Toutefois, dans le cadre de cette étude, ce sont les prix historiques des produits agricoles qui servent à estimer les répercussions sur les recettes du fermier.

Les cultures visées par ce modèle comprennent le blé de printemps, le blé d’hiver, le canola, le soja, le maïs-grain, le maïs fourrager, la luzerne, le foin, les pommes de terre et le tabac. Ces cultures ont fait l’objet d’un nombre suffisant d’études scientifiques pour déterminer les fonctions dose-réponse. 

Outil pour évaluer les avantages d’une meilleure qualité de l’air

L’outil pour évaluer les avantages d’une meilleure qualité de l’air (OEAQA) est un modèle de simulation conçu pour calculer les avantages pour la santé humaine et le bien-être ou encore les dommages associés aux changements de la qualité de l’air ambiant au Canada. L’outil est élaboré à partir d’un environnement à risque (format Excel) permettant d’évaluer les effets des scénarios de réduction des polluants sur la santé de la population canadienne.

L’OEAQA est une application VBA (Visual Basic for Applications) Excel extensible qui permet de générer de nouveaux modèles, de modifier des modèles existants, de contrôler tous les aspects des entrées d’utilisateur, de contrôler l’environnement à risque et d’exécuter des simulations ainsi que de sauvegarder et présenter des entrées, des sorties, des rapports et des graphiques précis. Il rehausse les capacités du Modèle d’évaluation de la qualité de l’air (MEQA).

Les polluants de l’OEAQA

L’OEAQA comptabilise les concentrations extérieures de divers polluants prélevés quotidiennement dans plus de 500 sites partout au Canada grâce au Réseau national de surveillance de la pollution atmosphérique (RNSPA). Il s’agit entre autres des polluants suivants :

• monoxyde de carbone (CO) (ppm)
• dioxyde d’azote (NO₂) (ppb)
• ozone (O₃) (ppb) (toute l’année, mai à sept. et avril à sept.)
• dioxyde de soufre (SO₂) (ppb)
• particules fines (PM_2,5) (ug/m³) (échantillonneur dichotomique et TEOM)
• matières particulaires (PM₁₀) (ug/m³) (échantillonneur dichotomique et TEOM)

Paramètres de santé actuels de l’OEAQA

• Mortalité liée à une exposition aiguë (court terme)
• Jours de symptômes respiratoires aigus
• Bronchite chronique chez l’adulte
• Jours de symptômes d’asthme
• Cas de cancer de type 1 (MEQA)
• Cas de cancer de type 2 (MEQA)
• Admissions à l’hôpital en raison de problèmes cardiaques
• Bronchite aiguë chez l’enfant
• Mortalité liée à une exposition chronique (long terme)
• Admissions à l’hôpital de personnes âgées présentant des problèmes cardi2007-09-04
• Jours d’activité restreinte mineure
• Admissions à l’hôpital en raison de problèmes respiratoires
• Jours d’activité restreinte

Types de zone géographique (recensement de 2001)

• Pays (Canada)
• Provinces et territoires (13)
• Divisions de recensement
• Zones d’agglomération de recensement
• Régions métropolitaines de recensement