Réponse du gouvernement au
Rapport du Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration

Règlement sur les tiers pays sûrs

Mai 2003

Pour mieux comprendre la réponse du gouvernement au rapport du Comité permanent, il est important de considérer l’objet général de l’Accord sur les tiers pays sûrs ainsi que le processus transparent et consultatif qui a caractérisé son élaboration et qui continuera de caractériser sa mise en oeuvre et sa révision. L’immigration a toujours été une des caractéristiques fondamentales du Canada. Elle permet de favoriser la réunion des familles, d’offrir un refuge sûr aux réfugiés et d’attirer des travailleurs qualifiés. Le gouvernement est déterminé à favoriser la venue au pays de travailleurs étrangers hautement qualifiés ainsi que leurs conjoints.

L’Accord sur les tiers pays sûrs repose sur le principe que le Canada et les États-Unis disposent de programmes de protection des réfugiés qui sont conformes aux normes internationales et que les deux pays ont des systèmes juridiques bien établis qui offrent les garanties de procédures appropriées. L’Accord vise avant tout à améliorer la protection des réfugiés en établissant des règles de partage des responsabilités entre les deux pays en ce qui concerne l’audition des demandes d’asile. Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) a déclaré que les ententes de partage des responsabilités entre États peuvent, si les garanties appropriées sont prévues, améliorer la protection internationale des réfugiés en favorisant le traitement ordonné des demandes d’asile. L’Accord vise également à réduire les abus dont font l’objet nos systèmes d’asile respectifs et à restaurer la confiance du public. Beaucoup de demandeurs d’asile qui arrivent au Canada ne profitent pas de la première opportunité de demander la protection d’autres pays qui, comme les États-Unis, ont des systèmes d’asile qui répondent à des normes aussi élevées que celui du Canada. Ceci nuit à la confiance du public dans l’intégrité de notre système de détermination du statut de réfugié et mine son appui à l’égard de nos programmes de protection des réfugiés. L’Accord devrait également réduire l’arriéré de demandes et améliorer l’efficacité du système de détermination du statut de réfugié, ce qui permettra au Canada de mieux répondre aux besoins des réfugiés.

Le HCR approuve les objectifs de l’Accord et estime que le Canada et les États-Unis respectent leurs obligations internationales. Des hauts fonctionnaires canadiens et américains ont rencontré des représentants du HCR à Genève, qui leur ont donné l’assurance qu’ils appuieraient la mise en oeuvre de l’Accord en jouant un rôle explicite dans la mise en oeuvre et le suivi.

L’Accord a été conçu suivant un processus transparent et consultatif. Le Canada et les États-Unis ont l’intention de poursuivre les consultations aussi bien pour la mise en oeuvre de l’Accord que pour sa révision et le suivi de sa mise en oeuvre. L’élaboration du Règlement respecte les mêmes règles de transparence et de consultation. Le Règlement tout comme le processus de suivi et de révision qui sera mis en place tiendront compte d’un certain nombre des observations faites par le Comité permanent et par le public au moment des consultations.

Recommandation 1

Le Comité recommande que le gouvernement cherche à obtenir l’assurance que les personnes renvoyées aux États-Unis ne seront pas assujetties au processus de renvoi accéléré.

Réponse : Le gouvernement a effectué une étude approfondie du système de détermination du droit d’asile des États-Unis avant de conclure l’Accord. Il a établi que le Canada et les États-Unis respectaient les normes internationales en matière de protection des réfugiés. Le HCR est arrivé à la même conclusion. Les processus de suivi et de révision prévus permettront au gouvernement de vérifier régulièrement si ces normes continuent d’être respectées.

Le gouvernement reconnaît qu’il est important de s’assurer que les personnes retournées aux États-Unis en vertu de l’Accord auront accès au système de détermination du droit d’asile des États-Unis. À cet effet, la détermination du bien-fondé de la crainte d’être persécuté, prévue dans le processus accéléré de renvoi des États-Unis, est conforme aux obligations internationales. De toute façon, comme l’Accord régit les renvois à notre frontière commune, les hauts fonctionnaires des États-Unis nous ont donné l’assurance, pendant les négociations, que le règlement d’application ne traitera pas les personnes que nous retournerons en vertu de l’Accord comme des « arriving aliens », seule catégorie de personnes sujettes au renvoi accéléré.

Recommandation 2

Le Comité recommande d’exempter les femmes qui demandent le statut de réfugié selon le motif qu’elles sont victimes de violence familiale, au titre de l’article 156.9 [sic] du projet de règlement, jusqu’à ce que le règlement américain visant les demandes fondées sur des motifs de persécution liée au sexe soit aligné sur la pratique canadienne en la matière.

Réponse : Le gouvernement veut être certain que les victimes de violence familiale et d’autres formes de persécution fondée sur le sexe aient accès à un système de détermination du statut de réfugié conforme aux normes internationales. Pour rédiger les dispositions de l’Accord sur les tiers pays sûrs, le gouvernement canadien a effectué sa propre analyse comparative entre les sexes et a fait faire, par un expert, une analyse du système de détermination du droit d’asile des États-Unis, y compris de la façon dont sont traitées les demandes d’asile liées au sexe. Il peut y avoir quelques différences dans l’approche des cas individuels, mais le Canada estime que, au niveau des principes, les approches sont très similaires. Étant donné le débat actuel, par ailleurs, une révision de ces types de cas fera partie du processus de révision et du suivi. Les détails de cette révision, entre autre le type de données dont on a besoin, les sujets de recherche et l’analyse, seront entrepris en partenariat avec le HCR et les organisations non gouvernementales concernées. Citoyenneté et Immigration Canada consultera d’autres ministères fédéraux notamment Condition féminine Canada. Le gouvernement pourra mieux évaluer l’impact de l’Accord sur différents groupes après sa mise en oeuvre, une fois que les données auront été recueillies et analysées.

Recommandation 3

Le Comité recommande par ailleurs que l’analyse comparative entre les sexes fasse partie du mécanisme de surveillance de l’application de l’Accord afin d’éviter que les victimes de violence familiale ne subissent des préjudices.

Réponse : Le gouvernement est d’accord pour que le suivi de la mise en oeuvre de l’Accord comprenne une analyse des différences entre les sexes. Le gouvernement sera mieux placé pour évaluer l’impact de l’Accord sur différents groupes, dont les victimes de violence familiale, après sa mise en oeuvre, une fois que les données nécessaires à ce suivi auront été recueillies et analysées.

Recommandation 4

Le Comité recommande au gouvernement du Canada d’obtenir des États-Unis l’assurance que les demandeurs renvoyés en vertu de l’Accord ne se verront pas refuser l’accès au système américain au motif qu’ils se trouvent aux États-Unis depuis un an ou plus.

Réponse : Le gouvernement est satisfait de savoir que les demandeurs retournés, grâce à l’Accord, ne seront pas exclus d’une décision équitable sur la protection aux États-Unis, sur la base qu’ils ont été aux États-Unis pour une période d’une année ou plus.

L’exigence des États-Unis voulant que les demandes d’asile soient présentées dans l’année qui suit l’arrivée dans le pays n’est pas incompatible avec le principe de non-refoulement (c.-à-d. de non retour). Selon les statistiques existantes, la grande majorité des demandeurs arrivant des États-Unis demandent l’asile dans les jours ou les semaines qui suivent leur arrivée au Canada. De plus, la loi américaine en matière d’immigration prévoit des exceptions à cette limite d’un an en cas de changement de circonstances ou de circonstances exceptionnelles. Par ailleurs, les personnes qui demandent l’asile après un an et qui ne font pas partie des exceptions, même si elles sont exclues du processus de reconnaissance du statut de réfugié, pourront quand même bénéficier d’une suspension de renvoi et être protégées du refoulement en vertu de la Convention de 1951 sur les réfugiés et de la Convention contre la torture.

Recommandation 5

Le Comité recommande que le processus de surveillance de la mise en oeuvre de l’Accord prévoie un suivi rigoureux des questions reliés aux « mouvements irréguliers » et à l’introduction clandestine d’immigrants. Si l’Accord ne permet pas de réduire le nombre des demandes renvoyées à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié et si l’augmentation du nombre d’entrées illégales au Canada devient évidente, le gouvernement devra être disposé à exercer son pouvoir en matière de suspension ou de résiliation de l’Accord.

Réponse : Les questions de l’entrée illégale au Canada et de l’introduction illégale de clandestins préoccupent le gouvernement et, dans la mesure du possible, il en sera tenu compte dans le processus de suivi et de révision. Toutefois, l’Accord n’est pas le seul mécanisme en place pour ce qui est de ces question. Il n’est qu’un élément du Plan d’action en 30 points découlant de la Déclaration sur la frontière intelligente signée par le Canada et les États-Unis en décembre 2001. Le succès ou l’échec de l’Accord ne peut pas être mesuré en fonction seulement d’une baisse du nombre de demandes déférées à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié ou d’une augmentation du nombre de personnes entrant illégalement au Canada.

Recommandation 6

Le Comité recommande que le règlement prévoie une exception pour les demandeurs dont un membre de la famille résidant de fait au Canada constitue ou constituait le principal appui.

Réponse : Les dispositions de l’Accord sont conformes à celles du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés du Canada et elles vont bien au-delà de celles qui figurent dans les accords internationaux comme la Convention de Dublin (qui se limite à l’époux et à l’enfant à charge). Une définition encore plus large serait contraire aux principes énoncés dans les textes législatifs actuels et minerait l’efficacité de l’Accord.

Recommandation 7

Le Comité recommande de modifier le paragraphe 159.5b) du Règlement de façon à ce qu’il comprenne explicitement toutes les personnes protégées en vertu de la Loi.

Réponse : Le gouvernement est d’accord pour que l’alinéa 159.5b) du Règlement inclue toutes les personnes protégées en vertu de la Loi et modifiera le projet de règlement pour que cela soit clair.

Recommandation 8

Le Comité recommande de modifier la définition de la famille de façon qu’une personne ne soit pas autorisée à entrer au Canada pour y faire une demande d’asile au motif que son épouse ou sa conjointe de fait est au Canada, si celle-ci a été autorisée à entrer au Canada pour faire une demande d’asile au motif de violence familiale.

Réponse : Le gouvernement reconnaît que la violence familiale et les autres crimes similaires sont des questions importantes. Nous avons pris des mesures pour aborder ce genre d’activités criminelles dans le contexte de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés qui empêche maintenant toute personne reconnue coupable d’un crime relié à la violence familiale, pour lequel aucun pardon n’a été accordé, ou dans le cas d’une condamnation à l’étranger lorsque la réhabilitation ne peut être démontrée, de parrainer un membre de la famille sous la catégorie du regroupement familial. Nous croyons que nous pouvons mieux adresser les préoccupations reliées à la violence familiale dans le contexte de nos systèmes social, judiciaire et d’exécution de la loi. Tout changement potentiel de la définition de la famille dans le Règlement sera abordé dans le contexte de l’engagement du gouvernement d’inclure une analyse basée sur le sexe dans la révision de l’Accord au terme du délai fixé d’un an, et aussi dans le contexte de l’engagement du gouvernement de s’assurer que l’analyse basée sur le sexe fait partie du processus de suivi permanent de l’Accord.

Recommandation 9

Le Comité recommande qu’on définisse un mineur non accompagné comme un mineur séparé de ses deux parents et non accompagné d’une personne de 18 ans ou plus chargée, de par la loi ou la coutume, de veiller sur l’enfant.

Réponse : Le gouvernement reconnaît que la définition de « mineur non accompagné » devrait être modifiée pour mieux refléter les intentions de l’Accord et les normes internationales concernant l’intérêt supérieur de l’enfant. Il amendera le règlement proposé pour qu’il tienne compte uniquement des situations où l’adulte qui accompagne l’enfant est soit un parent, soit le tuteur légal.

Recommandation 10

Le Comité recommande d’ajouter à l’article 159.6 du Règlement une disposition autorisant la non-application de l’Accord pour tout autre cas où le Ministre juge qu’il en va de l’intérêt public.

Réponse : Le gouvernement estime également que la clause d’exception prévue dans l’Accord constitue un aspect important de ce dernier et mettra en place un mécanisme permettant au ministre de prendre la responsabilité des demandes de statut de réfugié dans les cas servant l’intérêt du public. Le Règlement codifie des exemples précis de cas où les parties peuvent exercer leur pouvoir de décider de ne pas appliquer l’Accord au nom de l’intérêt public, mais il n’est pas possible de décrire exhaustivement et selon des critères objectifs toutes les situations où ce pouvoir devrait être exercé. C’est pour cette raison que le Règlement devra être accompagné de lignes directrices précisant les autres situations où le Ministre pourra exercer son pouvoir discrétionnaire au nom de l’intérêt public.

Recommandation 11

Le Comité recommande que les demandeurs francophones soient, dans l’intérêt public, autorisés à soumettre leur demande au Canada.

Réponse : Le gouvernement a soigneusement examiné la Recommandation du Comité concernant l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire en faveur des demandeurs d’asile francophones. Il estime qu’il ne convient pas que le Canada assume la responsabilité de demandeurs pour le seul motif de la connaissance de la langue. La connaissance de la langue du pays est un critère pris en considération pour déterminer la capacité d’établissement d’un immigrant, non le droit à la protection. Lors des consultations, les gouvernements du Québec et du Nouveau-Brunswick ont exprimé ce même point de vue.

Recommandation 12

Le Comité recommande que les personnes dont la demande de protection pourrait être acceptée en vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés mais qui, en raison de la nature de leur demande, ne seraient pas protégées aux États-Unis, soient, dans l’intérêt public, autorisées à déposer leur demande au Canada.

Réponse : L’Accord vise à assurer l’accès des demandeurs à un processus équitable, pas à garantir l’accès à un processus en particulier. C’est pour cette raison que le Règlement renferme des exemples précis de cas où il convient de garantir l’accès au processus canadien dans l’intérêt public. Comme indiqué plus haut, ces exemples précis donnés dans le Règlement devront faire l’objet de lignes directrices.

Recommandation 13

Le Comité recommande que des ressources supplémentaires soient accordées au Ministère pour répondre à l’augmentation de la demande que ne manquera pas d’entraîner l’Accord. Le gouvernement doit surveiller de près les conséquences de l’Accord et constituer des équipes d’intervention spéciale pouvant être rapidement déployées en cas de congestion.

Réponse : Le gouvernement estime lui aussi qu’il est nécessaire de vérifier de près les effets de l’Accord et de réaffecter des ressources, au besoin, pour en garantir la mise en oeuvre. Pour le moment on ne prévoit pas que des ressources supplémentaires seront nécessaires à Citoyenneté et Immigration Canada.

Recommandation 14

Le Comité recommande que le Règlement énonce clairement qu’il faut l’interpréter de façon à tenir compte de la difficulté qu’auront les demandeurs à prouver qu’ils sont autorisés à faire leur demande au Canada, et qu’il faut leur accorder le bénéfice du doute.

Réponse : Les parties ont convenu d’appliquer la norme de la « prépondérance des probabilités » ou son équivalent, pour déterminer si un demandeur peut faire l’objet d’une exception en vertu de l’Accord. Le gouvernement reconnaît que les décisions sur la recevabilité des demandes doivent être prises en tenant compte des difficultés que peuvent avoir des demandeurs à fournir les preuves voulues. Toutefois, un tel énoncé convient mieux dans un guide opérationnel que dans un règlement.

Recommandation 15

Le Comité recommande que le Règlement prévoie que l’on ait recours à un mécanisme de révision interne efficace et transparent avant de renvoyer quelqu’un faire sa demande aux États-Unis.

Réponse : Le gouvernement est d’accord avec le Comité et reconnaît la nécessité d’un mécanisme de révision interne efficace avant d’obliger quelqu’un à retourner aux États-Unis pour y faire sa demande. La déclaration de principes stipule que : 1) deux agents au point d’entrée doivent participer au processus de décision; 2) le demandeur doit avoir la possibilité de bien comprendre le fondement de la décision proposée; 3) le demandeur doit avoir la possibilité d’apporter des correctifs ou de nouvelles informations pertinentes, si cela ne retarde pas indûment la procédure. Le guide opérationnel fournit des directives aux agents sur la façon d’appliquer ces trois principes. Par ailleurs, toute décision peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire. Le guide opérationnel et la déclaration de principes seront rendus publics.

Recommandation 16

Le Comité recommande que le contenu du projet d’accord supplémentaire soit intégré à l’Accord principal.

Réponse : Les dispositions d’un projet d’accord supplémentaire ont été examinées lors des négociations portant sur l’article 9. Ces dispositions ont été incorporées dans le projet d’accord supplémentaire qui a été communiqué aux États-Unis par la voie diplomatique. Même si l’Accord et le projet d’accord supplémentaire portent sur le même sujet général, soit les réfugiés, ils constituent des éléments distincts. Comme l’a noté le Comité, l’article 9 de l’Accord engage réciproquement les deux parties, c’est-à-dire que chaque partie peut demander l’aide de l’autre pour réinstaller des réfugiés, en vertu d’un accord supplémentaire qui doit faire l’objet de négociations entre les parties. Selon l’évolution de la situation, il se peut qu’il soit dans l’intérêt des parties d’accepter plus de demandes soumises par l’autre partie ou moins, ou même aucune. Si le projet d’accord supplémentaire était incorporé dans l’Accord sur les tiers pays sûrs, celui-ci obligerait les parties à soumettre un nombre de demandes précis. Toutefois, le gouvernement tient à ce que le processus soit transparent. Les demandes soumises à l’autre partie en vertu d’un accord supplémentaire seront donc incluses dans l’objectif visé en ce qui concerne le nombre de réfugiés pris en charge par le gouvernement, nombre qui est publié chaque année.

Recommandation 17

Le Comité recommande que, lorsque le Ministère procédera à un examen complet de l’Accord un an après sa mise en oeuvre, il en fasse rapport au Comité. Le rapport du Ministère devrait comprendre les renseignements suivants :

• Nombre de demandeurs renvoyés aux États-Unis en vertu de l’Accord, et nom de leur pays d’origine;
• Nombre de demandeurs renvoyés au Canada en vertu de l’Accord, et nom de leur pays d’origine;
• Nombre de demandeurs ayant obtenu une exemption par chacun des pays et catégorie d’exemption;
• Nombre de demandes faites dans les bureaux de l’intérieur au cours de la période, et nombre de demandes faites dans les bureaux de l’intérieur dans un même laps de temps durant l’année précédant la mise en oeuvre de l’Accord;
• Nombre de demandes faites dans les aéroports au cours de la période, et nombre de demandes faites dans les aéroports dans un même laps de temps dans l’année précédant la mise en oeuvre de l’Accord;
• Rapport sur le passage et le trafic de personnes vers le Canada au cours de la période;
• Statistiques sur les détentions aux points d’entrée terrestres au cours de la période, et statistiques sur les détentions dans un même laps de temps durant l’année précédant la mise en oeuvre de l’Accord;
• Cas d’immigrants tués ou blessés en tentant d’entrer illégalement au Canada;
• Résumé des préoccupations soulevées par les organisations non gouvernementales auprès du Ministère;
• Tout autre problème porté à l’attention du Ministère, y compris toute conséquence involontaire ou imprévue de l’Accord.

Réponse : Le gouvernement est d’accord avec l’orientation générale de ces Recommandations et travaille actuellement avec le HCR en vue d’établir, en collaboration avec des organisations non gouvernementales et le gouvernement des États-Unis, les mesures appropriées pour surveiller les répercussions de l’Accord.

Le gouvernement prend note de l’intérêt du Comité pour le réexamen de l’Accord un an après sa mise en oeuvre. Le gouvernement tiendra le Comité au courant des résultats de ce réexamen.

© Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, 2003
No de cat. : Ci-51-141/2003
ISBN 0-662-67350-6
C&I-536-04-03