Le droit de savoir et la culture de la transparence
au XXIe siècle: un question de leadership
Séminaire sur le droit de savoir
[Seul le texte prononcé fait foi]Ottawa, Ontario [2007-10-3]
Le droit de savoir et la culture de la transparence au XXIe siècle : une question de leadership
Je suis très heureux de l’occasion qui m’est donnée de vous parler dans le cadre de cette deuxième « Semaine du droit de savoir » au Canada.
Il s’agit d’une première pour moi.
J’ai intitulé mon allocution : « Le droit de savoir et la culture de la transparence au XXIe siècle : une question de leadership », parce que je voulais profiter de l’occasion pour faire un retour sur les principes fondamentaux du droit démocratique de savoir, examiner la façon dont ces principes ont été mis en œuvre à l’échelon fédéral et cibler certains domaines possibles de réforme de notre régime actuel dans le contexte du XXIe siècle. Plus particulièrement, dans le contexte de la mondialisation, des nouvelles structures de gouvernance découlant de la complexité des enjeux, de la rapidité avec laquelle ils doivent être traités et des progrès dans les technologies de l’information. En envisageant les défis qui nous attendent dans ce contexte pour atteindre une culture de la transparence, je veux mettre l’accent sur les rôles fondamentaux en matière de leadership que nous jouons tous en tant que participants à ce processus démocratique.
Mais commençons par le début.
Qu’entendons-nous par le « droit de savoir »? Il s’agit tout simplement du droit d’avoir accès à de l’information sous le contrôle d’institutions fédérales. Ce droit est un véhicule qui permet d’assurer un dialogue plus éclairé entre les dirigeants politiques et les citoyens, d’améliorer le processus décisionnel du gouvernement et d’assurer une plus grande responsabilité des institutions fédérales et du gouvernement.
Déjà en 1785, lorsque Jeremy Bentham, avocat et philosophe, déclarait ce qui suit :
« L’œil du public rend l’homme d’État vertueux. Plus le public est nombreux, plus est grande la possibilité de détection du manque d’intégrité. » [Traduction]
Plus récemment, la Cour suprême du Canada reconnaissait l’importance fondamentale d’assurer une transparence quant aux actions des institutions fédérales. Dans sa décision rendue en1997, Dagg c. Canada (ministre des Finances), la Cour décrivait l’objet général des lois qui accordent l’accès à l’information sous le contrôle des institutions fédérales comme étant de favoriser la démocratie en aidant à garantir que les citoyens possèdent l’information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique et que les politiciens et fonctionnaires demeurent responsables envers l’ensemble de la population.
Je vous invite à vous arrêter quelques instants pour réfléchir à ce que notre monde serait aujourd’hui si nous ne pouvions pas savoir ce que fait notre gouvernement, si l’appareil gouvernemental nous était caché, si nous ne pouvions savoir qui prend les décisions qui nous touchent et les motifs pour lesquels ces décisions sont prises. En d’autres mots, imaginez-vous vivre dans un monde créé par Franz Kafka.
La Journée internationale du droit de savoir a vu le jour le 28 septembre 2002 à Sofia, en Bulgarie, à l’occasion d’une rencontre internationale de défenseurs du droit de savoir provenant de plus de 30 pays. Le but de cette journée était la promotion du droit fondamental des individus à l’accès à l’information et de l’obligation par les États de le garantir. La Semaine du droit de savoir offre aux personnes intéressées par l’accès à l’information un moyen pour promouvoir ce droit et faire campagne pour des sociétés ouvertes et démocratiques dans lesquelles les citoyens ont les connaissances nécessaires pour participer pleinement au gouvernement.
En 1999, le Rapporteur spécial de la Commission des droits de l’homme des Nations Unies dont le mandat est de promouvoir et de protéger les libertés d’opinion et d’expression, a reconnu certains principes de base propres au droit de savoir. Ces principes ont été tirés de l’analyse de la loi canadienne d’accès à l’information et d’autres lois comparables. Ils articulent une série de normes pour guider les organisations de droits civiques et les législateurs dans leurs efforts pour accroître l’accès à l’information à travers le monde.
En 2003, en l’honneur de la célébration de la journée du Droit de savoir, l’institut Open Society, une organisation non gouvernementale internationale, revendiquait la reconnaissance de ces principes en tant qu’éléments essentiels à la promotion de la gouvernance démocratique. Ces principes de base sont les suivants :
1. L’accès à l’information au sujet des activités gouvernementales est un droit universel.
2. L’accès est la règle; le secret est l’exception.
3. Le droit s’applique à tous les organismes publics.
4. La procédure de demande devrait être simple, rapide et gratuite.
5. Les responsables ont l’obligation d’aider les demandeurs.
6. Les refus doivent être justifiés.
7. L’intérêt public a préséance sur le secret.
8. Chacun a le droit de faire appel d’une décision défavorable.
9. Les organismes publics devraient publier systématiquement l’information de base.
10. Le droit d’accès devrait être garanti par un organisme indépendant.
Au Canada, nous des pionniers de la mise en œuvre de ces principes. Le Canada est l’un des 70 pays à avoir adopté une loi sur l’accès à l’information. La Loi sur l’accès à l’information fédérale est entrée en vigueur en 1983, et toutes les provinces et tous les territoires ont une loi similaire.
Permettez-moi de vous expliquer la façon dont le système d’accès à l’information – le programme visant à mettre en œuvre le droit de savoir – fonctionne à l’échelon fédéral.
La Loi sur l’accès à l’information régit le droit d’accès à l’information détenue par le gouvernement. La Loi possède un statut quasi constitutionnel puisque sous réserve de quelques exceptions prévues dans la loi, elle s’applique nonobstant toute autre loi du Parlement. L’objet de la loi accorde un droit d’accès à l’information détenue par le gouvernement, conformément aux principes suivants :
- Les renseignements gouvernementaux devraient être à la disposition du public;
- Les exceptions nécessaires au droit à l’accès devraient être précises et limitées;
- Les décisions quant à la communication devraient être susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
Bref, la Loi accorde aux Canadiens un droit général d’accès aux renseignements consignés sous quelque forme que ce soit et relevant de la majorité des institutions fédérales.
La Loi vise à maintenir un équilibre crucial entre, d’une part, les principes d’accès, la transparence et la responsabilisation du gouvernement, et d’autre part, la reconnaissance que certaines informations gouvernementales doivent être protégées. Les droits d’accès ne sont pas absolus. Ils sont assujettis à des exceptions qui permettent d’établir un équilibre entre la liberté d’information et la vie privée d’une personne, les secrets commerciaux, la sécurité nationale, l’application de la loi et la confidentialité nécessaire à l’élaboration des politiques gouvernementales.
Le Commissaire à l’information du Canada – le poste que j’occupe depuis janvier dernier – est un haut fonctionnaire du Parlement. À ce titre, je suis indépendant des institutions et ministères fédéraux et je relève directement du Parlement.
Professeur Paul Thomas affirme que les organismes parlementaires indépendants doivent remplir deux grandes fonctions :
- Traiter les plaintes individuelles relatives à des iniquités concernant divers types d’action et d’inaction;
- Promouvoir l’amélioration du rendement et l’adoption de normes appropriées pour la prestation des programmes et des services publics.
Le commissaire à l’information est un acteur privilégié duquel on s’attend à ce qu’il entretienne un dialogue constructif avec chacune des branches de l’état, soit l’exécutif, le législatif, le judiciaire ainsi qu’avec les citoyens. Cet état de fait délimitera la sphère des activités de mon bureau au cours des prochaines années.
En tant que Commissaire à l’information, ma principale raison d’être est de remplir le mandat conféré par la Loi sur l’accès à l’information(LAI), pour assurer que les droits des demandeurs soient respectés et que tous les plaignants, les responsables d’institutions fédérales et les tierces parties concernées par des plaintes aient la possibilité de présenter leurs observations.
Aussi, je dois m’assurer que des enquêtes exhaustives et rapides seront menées sur les plaintes en matière d’accès à l’information. Cela veut donc dire veiller à ce que le Commissariat mette l’accent sur une prestation améliorée des services et notre imputabilité envers les Canadiens, les institutions fédérales et le Parlement. Nous nous adressons aux tribunaux dans les cas appropriés pour obtenir le remède équitable ou pour assurer une juste interprétation de la Loi sur l’accès à l’information.
Parlons de la protection des droits d’accès à l’information de chaque personne. Le Commissariat s’engage à protéger ce droit fondamental des citoyens. Cet objectif est, et demeurera à l’avant-plan de chacune de nos activités.
Nous espérons parvenir au respect optimal de la Loi et exécuter pleinement notre mandat grâce à notre approche d’enquête fondée sur ce que j’appellerai les trois C : collaboration, coopération et consultation. Cette approche des « trois C » signifie que nous favoriserons des méthodes alternatives de règlement des différends comme la médiation et la persuasion en recourant moins aux audiences formelles et à l’exercice des pouvoirs d’inquisition judiciaire durant nos enquêtes.
Certains observateurs du processus d’accès à l’information jugeront que cette approche est peut-être moins dynamique que celle utilisée auparavant. Toutefois, cela ne signifie pas que les institutions fédérales n’ont pas l’obligation de se conformer pleinement aux dispositions législatives ni que nous ne nous présenterons pas devant les tribunaux pour faire respecter ces dispositions.
En tant que Commissaire à l’information, je suis un ombudsman qui a des pouvoirs d’enquêtes reconnus, mais qui ne peut ordonner qu’une plainte soit résolue d’une façon ou d’une autre. Si je considère qu’une plainte à l’égard d’une institution fédérale concernant un refus de communication est fondée, je suis tenu, en vertu de l’article 37 de la Loi, de fournir au responsable de l’institution fédérale un rapport de mes conclusions, mes recommandations et, au besoin, une demande exigeant que je sois informé de toute mesure prise ou envisagée pour la mise en œuvre de mes recommandations ou des motifs invoqués pour ne pas y donner suite. Je peux vous assurer que si j’adresse une lettre en vertu de l’article 37 et qu’une institution fédérale ne se conforme pas à ma recommandation sur la communication, je n’hésiterai pas à me présenter devant les tribunaux.
Selon moi, le rôle principal de ces litiges est de faire progresser les enjeux en matière de politiques gouvernementales sur l’accès à l’information et d’aider les personnes ou les groupes qui, autrement, n’auraient pas les moyens financiers d’entreprendre de longues procédures afin de faire valoir leurs droits.
L’affaire Commissaire à l’information du Canada c. le ministre de l’Industrie en est un bel exemple. Bien que M. Di Gangi traitera de cette affaire plus en détail durant sa présentation, permettez-moi de résumer brièvement les faits. En 2001, le directeur du Secrétariat de la nation algonquine, un conseil tribal qui représente les intérêts de trois bandes algonquines, a présenté une demande de relevés de recensement relative à leurs ancêtres, à Statistique Canada dans le cadre de leurs recherches visant à établir le bien-fondé de leurs revendications territoriales. Le requérant s’est vu refuser l’accès aux relevés demandés, soit les relevés de recensement pour certains districts de l’est de l’Ontario et du nord-ouest du Québec. Le requérant a conséquemment déposé une plainte au Commissariat.
Le statisticien en chef a fait valoir que la Loi sur la statistique interdisait la communication des relevés demandés. Pour sa part, le Commissaire à l’information a estimé que les relevés de recensement demandés pouvaient être communiqués. De plus, nous avons soutenu que l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaît et confirme les droits existants – ancestraux ou issus de traités – des peuples autochtones du Canada et impose à la Couronne un devoir d’agir de façon honorable dans tous ses rapports avec les peuples autochtones.
Le statisticien en chef n’a pas accepté cette recommandation. Le Commissariat, avec le consentement du requérant, a alors demandé à la Cour fédérale de réviser cette décision. La Cour fédérale a accueilli la demande et ordonné la communication des relevés demandés aux conditions précisées, décision confirmée par la Cour d’appel fédérale.
Il est évident que sans l’intervention du Commissariat, la communication de ces relevés n’aurait jamais été ordonnée et les bandes algonquiennes n’auraient pas eu accès à cette source d’information dans leur quête visant à obtenir des preuves suffisantes leur permettant d’établir le bien-fondé de leurs revendications territoriales.
Près d’un quart de siècle après l’entrée en vigueur de la Loi sur l’accès à l’information en 1983, la Loi est demeurée essentiellement la même. Toutefois, la Loi fédérale sur la responsabilité, qui a reçu la sanction royale en décembre 2006, a engendré plusieurs changements à la Loi et au Commissariat.
69 institutions sont dorénavant assujetties à la Loi sur l’accès à l’information, y compris cinq hauts fonctionnaires du Parlement, cinq fondations, sept sociétés d’État et 48 filiales de sociétés d’État. À l’heure actuelle, la Loi s’applique à 255 institutions fédérales, ce qui correspond à une augmentation de 37 % en moins d’un an. Il s’agit d’une démarche très positive et d’un pas important dans la bonne direction pour l’accès à l’information au Canada.
Toutefois, cette augmentation conduira vraisemblablement à une hausse importante de la charge de travail du Commissariat, ce qui pose un problème additionnel à l’égard du respect de notre engagement qui est d’améliorer la prestation des services.
Dans le cadre de cette dernière réforme, le Commissariat à l’information du Canada est maintenant assujetti à la LAI et à la Loi sur la protection des renseignements personnels. Par conséquent, le Commissariat a mis en œuvre un mécanisme alternatif pour traiter de façon indépendante les plaintes à l’égard du Commissaire à l’information puisque la législation ne le prévoit pas. En avril, j’ai eu le plaisir d’annoncer que l’honorable Peter de C. Cory, ancien juge de la Cour suprême du Canada, avait accepté le mandat de Commissaire à l’information ad hoc.
Parmi les autres modifications découlant de la Loi fédérale sur la responsabilité, il y a lieu de mentionner l’ajout d’une nouvelle disposition, l’article 4(2.1) de la Loi, selon lequel le responsable d’une institution fédérale doit maintenant déployer tous les efforts raisonnables pour aider la personne qui a présenté une demande d’accès à un document appartenant à cette institution, répondre de façon précise et complète à la demande, et sous réserve des règlements, communiquer le document sur le support demandé. Cette disposition consiste en une obligation d’aider – c’est-à-dire un type d’obligation de bon samaritain à l’égard du monde de l’information. Je discuterai plus loin du rôle de leadership que les responsables des institutions doivent adopter pour veiller à ce que cette modification permette d’améliorer l’accès à l’information au niveau fédéral.
La Loi fédérale sur la responsabilité a apporté d’autres modifications au régime fédéral d’accès à l’information. Je ne parlerai pas de ces changements maintenant, sauf pour dire qu’ils traitent de questions comme les définitions, les nouvelles exceptions, les exclusions et les inclusions.
Puisque nous célébrerons bientôt le 25e anniversaire de l’entrée en vigueur de la Loi, je ne peux pas passer sous silence la réforme législative.
Au cours des dernières années, plusieurs efforts louables ont été déployés pour réformer la LAI et plusieurs recommandations ont été formulées sur les réformes administratives – ce que nous avons tendance à oublier.
Il existe plusieurs questions administratives et législatives à traiter, notamment :
- la normalisation des critères d’inclusion des institutions fédérales dans la Loi;
- l’application du pouvoir discrétionnaire en vertu de la Loi;
- la détermination de la pertinence de l’exclusion des documents confidentiels du Cabinet;
- le traitement des demandes d’accès frivoles, vexatoires ou injustifiées;
- le réexamen des délais de réponse à une demande d’accès et les règles régissant la prolongation du délai;
- la prise en considération d’incitatifs visant le respect des délais de réponse;
- l’examen du barème des droits selon les différents aspects de la présentation d’une demande d’accès, ainsi que du processus de dispense des droits;
- l’examen de la portée du mandat du Commissaire à l’information, afin d’y inclure certains aspects, tels la médiation officielle, la fonction de consultation, l’évaluation des pratiques et l’éducation.
De plus, on peut tirer quelques idées de réforme des différentes lois provinciales ou territoriales sur l’accès à l’information, dont bon nombre ont été adoptées après la loi fédérale et qui peuvent être, dans certains cas, plus avant-gardistes.
Nous vivons dans un monde très différent de celui de 1983 lorsque la Loi est entrée en vigueur. À mon avis, la Loi est solide en matière de concept, de structure et d’équilibre, tout comme son administration, mais elle devra être adaptée aux réalités du XXIe siècle.
La mondialisation a accru l’interdépendance entre les nations du monde, ce qui veut dire que l’information sur un sujet donné peut se trouver dans plusieurs pays. Tous les Canadiens s’attendent à ce que le gouvernement rende des comptes quant à sa participation à certains dossiers au pays et à l’étranger. Cela veut donc dire que les exigences en matière de transparence du gouvernement dépassent maintenant nos frontières.
Notre structure de gouvernance s’est considérablement transformée depuis les 24 dernières années, soit depuis l’entrée en vigueur de la Loi. L’administration fédérale s’est restructurée pour réduire les coûts et améliorer l’efficacité. On a créé un certain nombre d’organisations de nature publique et semi-publique ou d’organisations privées sans but lucratif dont le mandat est d’assurer certains services qui étaient auparavant la responsabilité directe de ministères ou d’organismes gouvernementaux. Notre régime législatif doit veiller à ce que les entités qui assurent la prestation de services aux citoyens soient assujetties à la Loi. De plus, l’élaboration des politiques dépend de plus en plus de l’apport d’organismes qui ne relèvent pas du mode de gouvernement traditionnel. La complexité des enjeux auxquels le gouvernement doit faire face exige la participation de divers ministères et institutions. De fait, bon nombre de ces enjeux, comme ceux liés à l’environnement et à la santé, dépassent les frontières. Comme le dirait Janice Stein, nous vivons à l’époque du « fédéralisme connecté ».
Finalement, les progrès de la technologie ont accéléré la rapidité avec laquelle les décisions doivent être prises par tous les niveaux de gouvernement, font augmenter la quantité des données conservées par les institutions fédérales et, par conséquent, engendrent de nouveaux défis quant à la conservation de dossiers électroniques pertinents.
Toute réforme du régime législatif et administratif au niveau fédéral devra tenir compte de ces défis lorsque viendra le temps de décider comment le programme fédéral d’accès à l’information pourrait respecter au mieux les dix principes de base du droit de savoir.
Mais les réformes législatives et administratives prennent du temps. En conclusion, et dans l’esprit de la Semaine du droit de savoir, permettez-moi de vous faire part de quelques réflexions sur la façon dont nous pouvons tous promouvoir la culture de la transparence au Canada en faisant preuve de leadership.
De mon côté, il est prioritaire que le Commissariat améliore la prestation de ses services aux Canadiens. Un droit d’accès qui ne peut être exercé avec célérité est, dans bien des cas, un droit perdu. De même, dans notre société de l’information et du savoir, je veux maximiser les renseignements que je communique aux parlementaires, aux institutions fédérales et aux Canadiens sur nos processus et décisions, tout en préservant la confidentialité en vertu de la LAI.
Du point de vue des institutions fédérales et des auteurs de demandes de renseignements, j’aimerais présenter des suggestions sur la façon dont le leadership pourrait être exercé. Les dirigeants des institutions fédérales peuvent jouer un rôle important dans la mise en place d’une culture de la transparence en accordant la priorité à une mise en œuvre efficace de la nouvelle disposition sur l’obligation d’aider. Ils pourraient également adopter des mesures proactives et systématiques dans la publication d’informations au lieu d’attendre qu’une demande d’accès soit formulée pour divulguer l’information.
Compte tenu de la complexité sans cesse croissante de nos structures de gouvernance, de la diversité de l’information et de la vitesse à laquelle elle est créée au sein des institutions fédérales, une telle approche en matière de leadership ne peut qu’avoir des répercussions significatives et positives sur le droit de savoir au Canada.
Incidemment, j’incite les auteurs des demandes à exercer leurs droits de façon responsable et à travailler en collaboration avec les institutions fédérales afin d’exprimer clairement leurs demandes d’accès à l’information.
Finalement, les responsabilités en matière de leadership pour mettre en œuvre le droit de savoir relèvent de nous tous.
En terminant, permettez-moi de citer les mots d’Alain Dubuc, journaliste à La Presse, lorsqu’il a présenté ses commentaires au groupe d’étude Delagrave :
« La recherche de la transparence est un processus continu plus qu’une révolution et cela ne doit pas être un enjeu partisan mais un effort commun pour améliorer la démocratie. »
Je me réjouis à l’idée de poursuivre le dialogue avec les parties intéressées afin de favoriser une culture de la transparence au sein des institutions fédérales canadiennes, et ce, au bénéfice de tous.
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