LE SOMMET SUR L’INFORMATION DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE – RENFORCER LE DROIT DE SAVOIR DU PUBLIC
MOT DE LA FIN :
LE FUTUR DE L’ACCÈS À L’INFORMATION
ANDREA NEILL
COMMISSAIRE DJOINTE, CONFORMITÉ ET RÉSOLUTION DES PLAINTES
COMMISSARIAT À L’INFORMATION DU CANADA
[SEUL LE PRONONCÉ FAIT FOI]

Vancouver C-B.

[2007-10-5]

Je suis enchantée d’avoir été invitée au Sommet de l’information de la Colombie-Britannique pour vous parler dans le cadre de la deuxième Semaine canadienne du droit de savoir. C’est merveilleux de prendre connaissance de la variété d’activités qui ont été organisées dans le cadre du Droit de savoir en Colombie-Britannique et ailleurs au pays – conférences, discours, discussions, concours de dissertation. Mon bureau a également organisé un événement d’une journée à Ottawa mercredi dernier. Reconnaissant l’importance de cet événement national, le Commissaire a proposé à ces deux commissaires adjointes de prendre part aux activités provinciales et territoriales. Nous apprécions également l’accueil de nos homologues provinciaux. Suzanne Legault a visité les maritimes alors que je suis venue vous visiter en Colombie-Britannique.

Mes remarques portent sur le futur de l’accès à l’information. Il est habituellement difficile de parler du futur avec un degré de confort ou d’autorité. Il est encore plus difficile pour moi de parler de l’avenir car je suis nouvellement en poste au Commissariat. On m’a rappelé récemment d’une prédiction faite il y a plus d’un quart de siècle au moment de la conception de la Loi sur l’accès à l’information. Dans un rapport préparé pour la Commission Gomery, le professeur Alasdair Roberts notait que l’on anticipait recevoir plus de 10 000 demandes d’accès à l’information annuellement. En fait, le nombre total des demandes reçues dans les vingt premières années suivant l’adoption de la Loi était d’un peu plus de 20 000 demandes. Cette donnée provient des rapports annuels déposés par les institutions gouvernementales en vertu de l’article 72 de la Loi sur l’accès à l’information.

Je crois qu’il serait plus approprié de vous parler du Commissariat à l’information et de ses orientations pour les prochaines années. Nous avons un nouveau Commissaire à l’information - Robert Marleau - ainsi que deux nouvelles Commissaires adjointes, Suzanne Legault et moi-même. L’approche du Commissaire et du Commissariat vous donneront un bien meilleur guide sur l’avenir de la transparence du gouvernement que mes tentatives de naviguer les espaces célestes vers un futur éloigné.

J’aimerais vous faire part des orientations prochaines du Commissariat. À la fin des mes remarques, je vais soulever quelques points qui auront une perspective à plus long terme. Mais pour l’instant, je vais vous entretenir de sujets plus près de mon quotidien.

Dès le début de son mandat, le Commissaire s’est clairement engagé à protéger le droit fondamental des citoyens à l’accès à l’information sous le contrôle des institutions gouvernementales. Cet objectif est, et demeurera à l’avant-plan de chacune de nos activités.

Dans le dernier rapport annuel, le Commissaire s’est engagé à aider les gouvernements à faire mieux et les requérants à obtenir plus en ce qui concerne l’application et l’utilisation de la Loi. Il s’est également engagé à assister le Parlement à jouer son rôle essentiel, qui consiste à demander des comptes aux ministres et aux hauts fonctionnaires concernant la bonne application de la Loi.

Une juste application de la Loi doit maintenir un équilibre crucial entre, d’une part, les principes d’accès, la transparence et la responsabilisation du gouvernement, d’autre part, la reconnaissance que certaines informations gouvernementales doivent être protégées. Les droits d’accès ne sont pas absolus. Ils sont assujettis à des exceptions limitées et précises qui permettent d’établir un équilibre entre la liberté d’information et la vie privée d’une personne, le secret des affaires, la sécurité nationale et les communications franches nécessaires pour une bonne élaboration des politiques.

Nous espérons parvenir au respect optimal de la Loi et exécuter pleinement notre mandat grâce à notre approche d’enquête fondée sur ce que j’appellerai les trois C : collaboration, coopération et consultation. Cette approche des « trois C » signifie que nous favoriserons des méthodes alternatives de règlement des différends comme la médiation et la persuasion en recourant moins aux audiences formelles et à l’exercice des pouvoirs d’inquisition judiciaire durant nos enquêtes.

Certains observateurs du processus d’accès à l’information jugeront que cette approche est peut-être moins dynamique que celle utilisée auparavant. Toutefois, cela ne signifie pas que les institutions fédérales n’ont pas l’obligation de se conformer pleinement aux dispositions législatives ni que nous ne nous présenterons pas devant les tribunaux pour faire respecter ces dispositions.

Le Commissaire a clairement indiqué que s’il considère qu’une plainte à l’égard d’une institution fédérale concernant un refus de communication est fondée et si ses recommandations sur la divulgation ne sont pas suivies, il n’hésitera pas à se présenter devant les tribunaux.

Toutefois, il est rare que nos dossiers se retrouvent devant les tribunaux. Au cours de l’exercice 2006-2007, le Commissariat a complété 1846 enquêtes. Aucun recours en révision par la Cour fédérale n’a été déposé par le Commissaire durant cette période. Au cours de l’exercice précédent, le Commissariat a terminé 1656 enquêtes et seulement quatre recours en révision ont été entrepris par le Commissaire.

En bref, nous ne sommes pas à la recherche des occasions pour aller devant les tribunaux. Cependant, nous irons lorsqu’il s’avère nécessaire. Un des rôles de ces litiges, peut-être le rôle le plus important, est de faire progresser les enjeux en matière de politiques gouvernementales sur l’accès à l’information et d’aider les personnes ou les groupes qui, autrement, n’auraient pas les moyens financiers d’entreprendre de longues procédures afin de faire valoir leurs droits.

L’affaire Commissaire à l’information du Canada c. le ministre de l’Industrie en est un bel exemple. En 2001, le directeur du Secrétariat de la nation algonquine, un conseil tribal qui représente les intérêts de trois bandes algonquines, a présenté une demande de relevés de recensement relative à leurs ancêtres, à Statistique Canada dans le cadre de leurs recherches visant à établir le bien-fondé de leurs revendications territoriales.

Le requérant s’est vu refuser l’accès aux relevés demandés, soit les relevés de recensement pour certains districts de l’est de l’Ontario et du nord-ouest du Québec. Le requérant a conséquemment déposé une plainte au Commissariat.

Le statisticien en chef a fait valoir que la Loi sur la statistique interdisait la communication des relevés demandés. Pour sa part, le Commissaire à l’information a estimé que les relevés de recensement demandés pouvaient être communiqués. De plus, nous avons soutenu que l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaît et confirme les droits existants – ancestraux ou issus de traités – des peuples autochtones du Canada et impose à la Couronne un devoir d’agir de façon honorable dans tous ses rapports avec les peuples autochtones.

Le statisticien en chef n’a pas accepté cette recommandation. Le Commissariat, avec le consentement du requérant, a alors demandé à la Cour fédérale de réviser cette décision.

La Cour fédérale a accueilli la demande et ordonné la communication des relevés demandés aux conditions précisées, décision confirmée par la Cour d’appel fédérale.

Il est évident que sans l’intervention du Commissariat, la communication de ces relevés n’aurait jamais été ordonnée et les bandes algonquiennes n’auraient pas eu accès à cette source d’information dans leur quête visant à obtenir des preuves suffisantes leur permettant d’établir le bien-fondé de leurs revendications territoriales.

Près d’un quart de siècle après l’entrée en vigueur de la Loi sur l’accès à l’information en 1983, la Loi est demeurée essentiellement la même. Toutefois, la Loi fédérale sur la responsabilité, qui a reçu la sanction royale en décembre 2006, a engendré plusieurs changements à la Loi et au Commissariat. Quelques changements valent mention.

Tout d’abord, plusieurs institutions fédérales ont été ajoutées à la Loi – quelques 69 institutions - y compris cinq hauts fonctionnaires du Parlement, cinq fondations, sept sociétés d’État et 48 filiales de sociétés d’État. À l’heure actuelle, la Loi s’applique à 255 institutions fédérales, ce qui correspond à une augmentation de 37 % en moins d’un an. Il s’agit d’une démarche très positive et d’un pas important dans la bonne direction pour l’accès à l’information au Canada.

Toutefois, cette augmentation conduira vraisemblablement à une hausse importante de la charge de travail du Commissariat, ce qui pose un problème additionnel à l’égard du respect de notre engagement qui est d’améliorer la prestation des services.

En deuxième lieu, le Commissariat à l’information du Canada est maintenant assujetti à la LAI et à la Loi sur la protection des renseignements personnels. Par conséquent, le Commissariat a mis en œuvre un mécanisme alternatif pour traiter de façon indépendante les plaintes à l’égard du Commissaire à l’information puisque la législation ne le prévoit pas. En juin dernier, le Commissaire a eu le plaisir d’annoncer que l’honorable Peter de C. Cory, ancien juge de la Cour suprême du Canada, avait accepté le mandat de Commissaire à l’information ad hoc.

En troisième lieu, la Loi contient une «obligation d’aider» – c’est-à-dire un type d’obligation de bon samaritain à l’égard du monde de l’information. Cette obligation est similaire à celle dans la Loi sur l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels de la Colombie-Britannique. L’article 4 (2.1) exige le responsable d’une institution fédérale de déployer tous les efforts raisonnables pour aider la personne qui a présenté une demande d’accès à un dossier appartenant à cette institution, répondre de façon précise et complète à la demande, et sous réserve des règlements, communiquer le document sur le support demandé.

Il ne s’agit pas uniquement d’une obligation légale. Il s’agit d’une question leadership. Les ministres et sous-ministres assujettis à la Loi doivent prêcher par l’exemple en adoptant des procédures qui permettront l’application ferme de cette disposition. Nous voulons voir ce genre de leadership dans le futur et j’y reviendrai plus tard.

Puisque nous célébrerons bientôt le 25^e anniversaire de l’entrée en vigueur de la Loi, je ne peux pas passer sous silence la réforme législative.

Au cours des dernières années, plusieurs efforts louables ont été déployés pour réformer la LAI et plusieurs recommandations ont été formulées sur les réformes administratives – ce que nous avons tendance à oublier.

Il existe plusieurs questions administratives et législatives à traiter, notamment :

1. la normalisation des critères d’inclusion des institutions fédérales dans la Loi;
2. l’application du pouvoir discrétionnaire en vertu de la Loi;
3. la détermination de la pertinence de l’exclusion des documents confidentiels du Cabinet;
4. le traitement des demandes d’accès frivoles, vexatoires ou injustifiées;
5. le réexamen des délais de réponse à une demande d’accès et les règles régissant la prolongation du délai;
6. la prise en considération d’incitatifs visant le respect des délais de réponse;
7. l’examen du barème des droits selon les différents aspects de la présentation d’une demande d’accès, ainsi que du processus de dispense des droits;
8. l’examen de la portée du mandat du Commissaire à l’information, afin d’y inclure certains aspects, tels la médiation officielle, la fonction de consultation, l’évaluation des pratiques et l’éducation.

De plus, on peut tirer quelques idées de réforme des différentes lois provinciales ou territoriales sur l’accès à l’information, dont bon nombre ont été adoptées après la loi fédérale et qui peuvent être, dans certains cas, plus avant-gardistes.

Le Commissaire a étéclair à l’effet que ses prises de position en ce qui a trait aux questions législatives et d’orientation stratégique seront dévoilées au Comité permanent de la Chambre des communes de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique, s’il décide d’aborder ce sujet. D’ici là, dans un esprit de collaboration, de coopération et de consultation, le Commissariat a offert son assistance au Comité permanent, au ministre de la Justice et au président du Conseil du Trésor pour l’élaboration d’initiatives législatives et administratives applicables à la réforme de la LAI.

Nous vivons dans un monde très différent de celui de 1983 lorsque la Loi est entrée en vigueur. Bien que le Commissariat est d’avis que la Loi est solide en matière de concept, de structure et d’équilibre, tout comme son administration, elle devra être adaptée aux réalités du XXI^e siècle.

La mondialisation a accru l’interdépendance entre les nations du monde, ce qui veut dire que l’information sur un sujet donné peut se trouver dans plusieurs pays. Tous les Canadiens s’attendent à ce que le gouvernement rende des comptes quant à sa participation à certains dossiers au pays et à l’étranger. Cela veut donc dire que les exigences en matière de transparence du gouvernement dépassent maintenant nos frontières.

Notre structure de gouvernance s’est considérablement transformée depuis les 24 dernières années, soit depuis l’entrée en vigueur de la Loi. L’administration fédérale s’est restructurée pour réduire les coûts et améliorer l’efficacité. On a créé un certain nombre d’organisations de nature publique et semi-publique ou d’organisations privées sans but lucratif dont le mandat est d’assurer certains services qui étaient auparavant la responsabilité directe de ministères ou d’organismes gouvernementaux. Notre régime législatif doit veiller à ce que les entités qui assurent la prestation de services aux citoyens soient assujetties à la Loi.

De plus, l’élaboration des politiques dépend de plus en plus de l’apport d’organismes qui ne relèvent pas du mode de gouvernement traditionnel. La complexité des enjeux auxquels le gouvernement doit faire face exige la participation de divers ministères et institutions. De fait, bon nombre de ces enjeux, comme ceux liés à l’environnement et à la santé, dépassent les frontières. Comme le dirait Janice Stein, nous vivons à l’époque du « fédéralisme connecté ».

Finalement, les progrès de la technologie ont accéléré la rapidité avec laquelle les décisions doivent être prises par tous les niveaux de gouvernement, font augmenter la quantité des données conservées par les institutions fédérales et, par conséquent, engendrent de nouveaux défis quant à la conservation de dossiers électroniques pertinents.

Toute réforme du régime législatif et administratif au niveau fédéral devra tenir compte de ces défis lorsque viendra le temps de décider comment le programme fédéral d’accès à l’information pourrait respecter au mieux les dix principes de base du droit de savoir.

Mais les réformes législatives et administratives prennent du temps. En conclusion, et dans l’esprit de la Semaine du droit de savoir, permettez-moi de vous faire part de quelques réflexions sur la façon dont nous pouvons tous promouvoir la culture de la transparence au Canada en faisant preuve de leadership.

Pour sa part, il est prioritaire pour le Commissaire d’améliorer la prestation des services du Commissariat aux Canadiens. Un droit d’accès qui ne peut être exercé avec célérité est, dans bien des cas, un droit perdu. De même, dans notre société de l’information et du savoir, il veut maximiser les renseignements que sont communiqués aux parlementaires, aux institutions fédérales et aux Canadiens sur nos processus et décisions, tout en préservant la confidentialité en vertu de la LAI.

Du point de vue des institutions fédérales et des auteurs de demandes de renseignements, le Commissaire aimerait présenter des suggestions sur la façon dont le leadership pourrait être exercé. Les dirigeants des institutions fédérales peuvent jouer un rôle important dans la mise en place d’une culture de la transparence en accordant la priorité à une mise en œuvre efficace de la nouvelle disposition sur l’obligation d’aider. Ils pourraient également adopter des mesures proactives et systématiques dans la publication d’informations au lieu d’attendre qu’une demande d’accès soit formulée pour divulguer l’information.

Compte tenu de la complexité sans cesse croissante de nos structures de gouvernance, de la diversité de l’information et de la vitesse à laquelle elle est créée au sein des institutions fédérales, une telle approche en matière de leadership ne peut qu’avoir des répercussions significatives et positives sur le droit de savoir au Canada.

Incidemment, le Commissaire incite les auteurs des demandes à exercer leurs droits de façon responsable et à travailler en collaboration avec les institutions fédérales afin d’exprimer clairement leurs demandes d’accès à l’information.

Finalement, les responsabilités en matière de leadership pour mettre en œuvre le droit de savoir relèvent de nous tous. Je crois que l’avenir de l’accès à l’information dépendra des leaders qui sont engagés à inculquer les valeurs de transparence.

En terminant, permettez-moi de citer les mots d’Alain Dubuc, journaliste à La Presse, lorsqu’il a présenté ses commentaires au groupe d’étude Delagrave qui était chargé de réviser la Loi :

« La recherche de la transparence est un processus continu plus qu’une révolution et cela ne doit pas être un enjeu partisan mais un effort commun pour améliorer la démocratie. »

J’aimerais remercier les organisateurs et les commanditaires de cet événement lié au Droit de savoir de m’avoir permise non seulement de participer mais également d’écouter et d’apprendre sur les questions et les défis de l’accès à l’information en Colombie-Britannique.

Merci.