Règles et procédures relatives au remplacement des bateaux sur la côte
de l'Atlantique
Document de travail
TABLE DES MATIÈRES
- Introduction
- Les motifs des
mesures de contrôle
- L'évolution des pêches
- La sécurité en mer
- Le processus décisionnel
- Principes et
approches possibles
- Les prochaines étapes
- Questions
soumises pour discussion
La politique actuelle en matière de remplacement de bateau sur la côte de
l'Atlantique a été élaborée dans les années 1970 et 1980. La situation de
l'industrie a considérablement évolué depuis, si bien que de nombreux
intervenants au sein du secteur demandent des règles plus souples tenant compte
des nouvelles pêches et des nouvelles méthodes de pêche.
En réponse à ces préoccupations, le MPO a entrepris une révision de la
politique actuelle en vue d'élaborer une nouvelle approche en matière de
remplacement de bateau qui sera mise en oeuvre à l'échelle de la région de
l'Atlantique. Le présent document vise à encourager et à appuyer des discussions
sur trois questions :
- Faut-il de nouvelles règles de remplacement de bateau à l'intérieur des
flottilles?
- S'il faut apporter des modifications importantes aux règles, faut-il
adopter aussi de nouvelles procédures pour l'élaboration des règles de
remplacement de bateau?
- Si les règles et les procédures doivent être modifiées, quels principes
directeurs le MPO devrait-il établir pour orienter ces modifications?
Dans le présent document, nous donnerons les motifs qui ont mené aux règles
actuelles et nous relèverons les changements au sein de l'industrie qui
permettent de penser que de nouvelles approches s'imposent. Nous examinerons
ensuite les facteurs clés dont il faudra tenir compte, notamment la limitation
de la capacité de récolte, les préoccupations liées à la sécurité des bateaux,
les répercussions sur le plan de la conservation et les engagements découlant
des politiques internationales.
Par la suite, nous proposerons des principes, et nous fournirons des exemples
de modifications et de processus pour l'évaluation de modifications aux règles
de remplacement de bateau. En guise de conclusion, nous soumettrons des
questions pour aider les intervenants à préparer leur contribution au processus
de consultation.
vers le haut
Dès le début de cette discussion, il est important de rappeler les raisons
pour lesquelles le gouvernement et l'industrie se sont entendus, dans l'ensemble,
au sujet de la nécessité de règles efficaces de remplacement de bateau. De
telles règles et politiques répondent à trois objectifs de base :
- une conservation améliorée, grâce à la limitation de la capacité de
récolte;
- une gestion des pêches mieux ordonnée, grâce à la limitation de la
concurrence entre les flottilles et au sein des flottilles;
- le respect des engagements nationaux et internationaux en matière de
gestion des pêches et des océans.
2.1 Taille du bateau et objectif de conservation
Le remplacement des bateaux a des répercussions importantes sur la
conservation des stocks de poissons. De manière générale, plus le bateau est
grand, plus sa capacité de prendre du poisson est grande. Un bateau plus grand
se déplace plus loin et plus vite; il est muni et se sert d'un plus grand nombre
d'engins de pêche et peut stocker plus de poisson dans sa cale. Si tous les
bateaux de la flottille deviennent plus gros, il y aura une tendance à récolter
le poisson à la limite de l'exploitation durable de la ressource, laissant ainsi
une très faible marge d'erreur dans la détermination des niveaux de récolte
durable.
Toutefois, il s'agit d'une question complexe, parce que la capacité de
récolte réelle ne dépend pas uniquement de la longueur du bateau ou même du
tonnage. Les bateaux les plus récents sont dotés d'équipements de l'ère spatiale
et utilisent des engins de pêche plus sophistiqués; ils ont en outre un rayon
d'action plus grand et peuvent naviguer dans des conditions météorologiques plus
difficiles. Tous ces facteurs peuvent entraîner un accroissement de l'effort de
pêche. Les pêcheurs comprennent très bien que la taille du bateau n'est qu'un
aspect de la capacité. C'est pourquoi bon nombre d'entre eux veulent contribuer
davantage à l'élaboration des politiques de remplacement de bateau en vue de
mettre au point des contrôles réalistes et opportuns pour l'ensemble de ces
facteurs.
Il faut aussi tenir compte de la capacité latente. Certaines flottilles ont
accès à de multiples permis, mais s'adonnent à une ou deux pêches pendant
seulement de brèves périodes de l'année parce que les possibilités dans les
autres pêches sont moins bonnes ou que leurs quotas pour d'autres espèces sont
restreints. Si cette flottille devait obtenir une nouvelle allocation dans une
autre pêche, la capacité réelle de l'ensemble de la flottille pourrait
soudainement doubler ou tripler puisque toute cette capacité de récolte serait
mise en service. Durant la planification des nouvelles stratégies de
remplacement de bateau, les représentants de l'industrie et du gouvernement
devront tenir compte de la capacité latente de la flottille et se pencher sur
les meilleurs moyens de gérer et de contrôler cette capacité latente.
Il y a un autre facteur : plus les bateaux sont gros et sophistiqués sur le
plan technologique, plus les coûts d'investissement, d'exploitation et
d'amortissement sont élevés. Les propriétaires de « capacité latente » exercent
souvent de fortes pressions en vue d'obtenir des allocations plus importantes,
pour les aider à rentabiliser leurs investissements sous-utilisés. Pour tous les
propriétaires de bateau, plus les risques financiers sont élevés, plus la
tentation est forte de contrevenir aux règles en vue d'accroître les recettes.
Les prises et ventes non déclarées, le tri sélectif des prises et les rejets en
mer sont des pratiques illégales qui pourraient devenir plus fréquentes si les
pêcheurs subissent une pression financière très forte. S'il survient un déclin
des stocks, comme celui du poisson de fond partout dans l'Atlantique, il se
pourrait que la plus forte pression en faveur d'un relâchement des objectifs en
matière de conservation s'exerce au moment même où les stocks sont les plus
vulnérables.
Ainsi, les politiques en matière de remplacement de bateau ont servi à
contrôler la capacité aux fins de la conservation. Dans la plupart des
flottilles, les règles visaient à définir un type et une taille de bateau
pouvant assurer la viabilité de l'entreprise et des niveaux de récolte durables,
sans imposer de pressions indues qui mèneraient à une surexploitation des
ressources.
Par conséquent, un objectif important du contrôle de la taille et du
remplacement des bateaux est de contribuer à maintenir un équilibre durable
entre les stocks de poissons disponibles et le nombre d'entreprises de pêche
viables.
Les règles qui conviennent à une flottille à un moment donné ne seront pas
nécessairement les bonnes pour une autre flottille ou pour la même flottille si
sa situation évolue. Pour les détenteurs de permis, le défi consiste à mettre au
point une approche dynamique et souple.
Pour maintenir un équilibre durable entre la conservation et la viabilité des
flottilles, les politiques et mesures de contrôle devront tenir compte, de
manière efficace et continuelle, de l'évolution de la technologie, des coûts
d'investissement et d'exploitation, de la conjoncture des marchés et des stocks
de poissons. La mise au point de mécanismes d'auto-rajustement facilitera la
recherche de solutions en réponse à ces changements.
2.2 Gestion ordonnée des pêches
Avant l'adoption de règles de remplacement de bateau, la plupart des
flottilles oeuvraient dans des pêches concurrentielles où chaque entreprise
pouvait tenter de capturer la plus grande part possible du quota disponible.
Posséder un bateau plus grand et plus rapide était un avantage manifeste, si
bien que la tendance chez certains pêcheurs était d'acheter des bateaux plus
gros pour prendre plus de poisson que leurs voisins. La capacité de récolte
grimpait rapidement dans chaque flottille, menant à des frictions entre les
flottilles lorsque les groupes exerçaient des pressions en vue d'obtenir une
plus grande part du quota global.
Les pêcheurs et le gouvernement ont rapidement reconnu que si on ne
contrôlait pas la taille des bateaux, les plus grandes entreprises allaient
s'accaparer d'une part prépondérante du quota, alors que les entreprises ne
possédant que des bateaux de petite taille ne seraient plus viables sur le plan
économique. De telles pressions concurrentielles s'exercent encore au sein de
certaines flottilles et entre flottilles lorsque l'allocation globale fait
l'objet d'une rivalité.
Les règles de remplacement de bateau peuvent donc contribuer à stabiliser les
flottilles et à faire en sorte qu'un nombre approprié d'entreprises ait accès à
une part raisonnable de la ressource disponible. En même temps, ces règles
peuvent également restreindre la concurrence entre les flottilles.
2.3 Politique en matière de gestion de la capacité
Depuis le début des années 1990, l'un des objectifs de la politique de
gestion des pêches au Canada et à l'échelle internationale a été d'établir un
contrôle plus efficace de l'effort de pêche et de la capacité des bateaux.
L'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) a
pris l'initiative en ce qui concerne l'élaboration de politiques et de
directives internationales pour la conservation des ressources halieutiques. La
réduction de la capacité des flottilles est l'un des principaux objectifs de cet
effort. La FAO estime que, au niveau mondial, l'excédent de la capacité de
récolte est d'au moins 50 pour cent; aussi, exerce-t-elle des pressions sur les
principaux pays pêcheurs afin que ces derniers appuient son plan visant à
résoudre ce problème.
Le Canada a accepté le Plan d'action international de la FAO pour la gestion
de la capacité de pêche. Le Vérificateur général du Canada et le Conseil pour la
conservation des ressources halieutiques ont aussi demandé qu'on continue
d'adopter des mesures afin de réduire la capacité.
Le MPO a mis en oeuvre cette orientation stratégique par le biais de
programmes d'adaptation pour les pêcheurs de poisson de fond (depuis 1991) et de
la Politique de permis du groupe noyau (mise en place en 1995). Le MPO n'accepte
aucune augmentation de la capacité de récolte totale lorsque de nouvelles pêches
sont ouvertes ou que des pêches existantes sont élargies. Après avoir tenu
compte des préoccupations liées à la conservation et des droits des peuples
autochtones, les nouvelles possibilités de pêche seront attribuées aux
entreprises faisant partie du groupe noyau, en conformité avec la Politique de
permis c'est-à-dire celles qui détiennent des permis pour les principales
espèces commerciales et qui ont la possibilité de transférer à d'autres de tels
permis en raison de leur participation soutenue à la pêche par le passé.
La Politique
de permis du groupe noyau favorise la consolidation des possibilités de
pêche entre les mains de pêcheurs professionnels engagés dans ce secteur, ainsi
que le développement d'entreprises détenant de multiples permis, capables de
maintenir leur viabilité économique à travers les hauts et les bas des diverses
pêches. L'approche axée sur de multiples permis marque, une fois encore,
l'importance d'une plus grande flexibilité dans les règles de remplacement de
bateau, de manière à tenir compte de la diversité plus grande des activités de
pêche.
Le MPO et le gouvernement du Canada ont mené à bien une réduction
considérable de la capacité et une rationalisation des flottilles depuis le
début des années 1990. Dans le présent examen des règles de remplacement de
bateau, un des principaux objectifs est de maintenir les gains en ce qui
concerne le rajustement de l'industrie à sa taille idéale et la promotion
d'entreprises et d'activités de pêche durables.
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3.1 Pêches concurrentielles et gérées par quota individuel
Lorsqu'on a mis en place la politique actuelle de remplacement de bateau, la
plupart des flottilles oeuvraient dans des pêches concurrentielles. Ainsi, les
entreprises de pêche individuelles jouissaient d'une marge de manoeuvre
considérable dans leur tentative de prendre la plus grande part possible du
total autorisé des captures (TAC) avant que celui-ci ne soit épuisé.
Les règles de remplacement de bateau ont été élaborées en consultation avec
des groupes de l'industrie, à titre de moyens importants de contrôler cette
rivalité au sein des flottilles pour l'obtention de ressources limitées. On a
adopté d'autres mesures de contrôle importantes aux fins de la conservation et
de la récolte ordonnée, notamment la limitation des permis et des mesures de
contrôle de l'effort telles les limites de casiers, de saisons ou de prises.
Dans certaines pêches concurrentielles, ces stratégies de gestion ont réussi
à maintenir l'équilibre entre la viabilité générale de la flottille et des
niveaux de récolte durables. Dans d'autres pêches, toutefois, des préoccupations
liées à la courte durée des saisons, à des débarquements surabondants et aux
coûts de l'application des règles ont mené à l'adoption de systèmes de gestion
par quotas individuels (QI).
En 1999, près de 50 pour cent de la valeur totale des débarquements au Canada
provenait de pêches gérées par QI. Environ 21 des 27 principales pêches
commerciales dans les quatre régions du MPO de l'Atlantique sont gérées au moins
partiellement par des systèmes de quotas individuels (QI) ou de quotas
individuels transférables (QIT). La pêche du homard côtier constitue une
exception importante.
L'abandon de l'approche concurrentielle au profit de l'approche fondée sur
les QI/QIT a une incidence considérable sur le contrôle de la taille et du
remplacement des bateaux.
Dans les pêches concurrentielles, il faut continuellement contrôler les
bateaux, les engins et les activités de pêche sur une base quotidienne pour la
flottille dans son ensemble, afin de préserver une concurrence équitable et
appropriée au sein de la flottille. S'il n'y avait pas de telles mesures de
contrôle, on courrait le risque que les entreprises les plus agressives
accroissent leur effort de pêche au détriment de la viabilité d'autres
entreprises et, peut-être, de la durabilité des stocks.
Dans les pêches gérées au moyen de QI, chaque entreprise dispose d'une part
bien définie du TAC, si bien que les motivations devraient être différentes.
Théoriquement, ces pêcheurs chercheront davantage à tirer le plus de revenus
possibles avec une quantité préétablie de poisson. Il n'y aurait donc aucun
avantage à acheter un bateau plus gros et plus rapide s'il en résulte un
accroissement des coûts d'exploitation.
De nombreux participants aux pêches gérées par QI diront qu'il est moins
nécessaire de contrôler la taille et le remplacement des bateaux au sein de
leurs flottilles étant donné qu'un bateau plus gros ne comporte aucun avantage
concurrentiel. Par conséquent, la flottille ou l'entreprise individuelle devrait
disposer d'une plus grande liberté pour prendre des décisions à la lumière de
ses objectifs commerciaux et de ses priorités en matière de sécurité.
3.2 Évolution des possibilités et des méthodes de pêche
En plus du virage vers la gestion par QI, un autre facteur favorisant un
réexamen des règles de remplacement de bateau est le changement constant des
activités de pêche au sein des flottilles.
Par exemple, les pêcheurs de homard dans certaines parties des Maritimes ont
tiré parti de la bonne conjoncture du marché, de nouvelles technologies de
navigation et de casiers améliorés pour pêcher durant tout l'hiver et dans des
eaux plus profondes, jusqu'à une distance de 50 milles. Certains pêcheurs
veulent une plus grande flexibilité afin d'adapter leurs bateaux à ces
conditions, tandis que d'autres préféreraient maintenir les restrictions
actuelles sur la taille et la capacité des bateaux.
Pour faire face à la réduction des quantités débarquées dans la pêche du
poisson de fond, certains pêcheurs misent sur une amélioration de la qualité du
poisson pour attirer de meilleurs prix et maintenir leurs recettes globales. De
meilleures installations pour le triage et le stockage du poisson à bord
pourraient exiger une modification de la conception et de l'aménagement du
bateau.
Depuis la crise du poisson de fond au début des années 1990, les flottilles
ont diversifié leurs activités en vue de tirer parti des nouvelles possibilités
de pêche dans le secteur des mollusques et des crustacés. À Terre-Neuve en
particulier, les pêcheurs qui dépendaient autrefois de la pêche de la morue près
des côtes pêchent aujourd'hui la crevette et le crabe des neiges dans des eaux
plus éloignées. Les débarquements de mollusques et de crustacées dans la région
de Terre-Neuve sont passés de 57 000 tm en 1992 à 152 000 tm en 2001, soit une
augmentation de 167 pour cent. Pour l'ensemble de la pêche sur la côte
Atlantique, les débarquements de mollusques et de crustacés sont passés de
239 000 tm à 423 000 tm, soit une hausse de 77 pour cent.
Une évolution d'une telle ampleur des activités de récolte suggère en
elle-même qu'il faudrait modifier le type et la taille des bateaux utilisés pour
la pêche. De plus, de nombreuses entreprises sont aujourd'hui moins spécialisées
qu'autrefois, et la plupart d'entre elles participent de manière importante à
deux pêches commerciales majeures ou plus, ce qui milite une fois de plus en
faveur d'un réexamen des politiques sur la taille et le remplacement des
bateaux.
Toutes ces tendances signalent une fois encore l'importance d'adopter de
nouvelles approches en matière de contrôle de la taille des bateaux, et de
prévoir une plus grande flexibilité pour adapter les règles à la nouvelle
conjoncture et aux nouveaux objectifs de gestion au sein de l'industrie.
vers le haut
La sécurité en mer est une préoccupation de plus en plus importante dans
toutes les pêches de la côte Atlantique. Transports Canada et les divers
organismes provinciaux responsables de la santé et de la sécurité au travail
élaborent des règlements plus sévères en matière de sécurité, y compris une
formation obligatoire.
En raison des nombreux changements exposés ci-dessus touchant la composition
des flottilles et les activités de pêche, les intervenants de l'industrie se
soucient davantage des questions liées à la sécurité en mer. Les pêcheurs
évoquent souvent les préoccupations sécuritaires lorsqu'ils demandent une plus
grande flexibilité dans les règles de remplacement de bateau qui leur
permettrait de recourir à de plus grands bateaux pour mener à bien leurs
activités de pêche plus diversifiées.
À Terre-Neuve et au Labrador, entre 1993 et 1999, il y a eu une hausse
dramatique du nombre d'incidents en mer nécessitant des interventions de
recherche et de sauvetage. Malheureusement, 46 personnes y ont perdue la vie.
Une étude du MPO a conclu que la taille des bateaux était un facteur dans bon
nombre de ces incidents, mais qu'il y avait aussi d'autres problèmes à résoudre.
On aurait pu éviter de nombreux incidents en améliorant l'entretien des bateaux
et l'équipement de sécurité.
La majorité des pêcheurs de la côte Atlantique n'ont pas encore suivi le
cours obligatoire sur les fonctions d'urgence en mer (FUM) et la plupart n'ont
aucune formation sur la sécurité en mer. Seule une minorité des pêcheurs a suivi
une formation officielle en ce qui a trait à la navigation, aux manoeuvres de
bateau et aux règles de la navigation.
Aux réunions du Comité consultatif maritime canadien (CCMC) de Transports
Canada, les représentants des pêcheurs appuient généralement une plus grande
flexibilité dans les règles régissant la taille des bateaux pour certaines
flottilles. Toutefois, pour la plupart d'entre eux, il s'agit d'une mesure parmi
plusieurs visant à améliorer la sécurité, notamment celles ayant trait à
l'équipement et à la formation. Récemment, le CCMC a discuté d'embarcations de
sauvetage obligatoires, mais a reconnu que de nombreux bateaux de pêche actuels
sont trop petits pour se doter d'une telle embarcation.
L'étude du MPO a conclu que de nombreuses entreprises de pêche ne génèrent
pas assez de revenus pour être en mesure d'investir les sommes nécessaires en
équipements et en cours de sécurité. Des règles plus flexibles concernant la
taille des bateaux n'auront pas une grande incidence sur les entreprises les
plus marginales.
À la suite de cette étude, le MPO a constaté que la sécurité en mer est l'un
des facteurs dont il faut tenir compte pendant l'élaboration des politiques de
délivrance de permis et de remplacement de bateau. Même si le MPO n'est pas
directement responsable de la réglementation sur la sécurité en mer, il
collaborera avec l'industrie et les organismes fédéraux et provinciaux concernés
pour s'assurer que les politiques ministérielles vont dans le sens des efforts
entrepris en vue d'améliorer la santé et la sécurité dans l'industrie de la
pêche. Lors du développement des plans de pêche, on tiendra compte également des
répercussions possibles des mesures de gestion des pêches sur la sécurité.
vers le haut
À l'étape actuelle de l'évolution des systèmes de gestion mis en place pour
les pêches de l'Atlantique, les décisions concernant les règles de remplacement
de bateau sont prises par le personnel de la Gestion des ressources du MPO,
appuyé par les processus conjoint de planification et de consultation avec les
intervenants, dans le cadre du système actuel de contrôle direct.
Toutefois, au cours des dix dernières années, on a élaboré des approches de
cogestion dans de nombreuses pêches pour une variété de processus décisionnels.
Ces approches ont pour effet de transférer diverses responsabilités de contrôle
aux flottilles pendant des périodes déterminées, dans le cadre d'accords de
cogestion officiels. À l'avenir, il se pourrait qu'on puisse inclure le contrôle
de la taille et du remplacement des bateaux à l'intérieur d'un engagement plus
vaste envers une gérance partagée des pêches de l'Atlantique.
5.1 L'approche actuelle
À l'heure actuelle, la création, la modification et l'application des règles
de remplacement de bateau relèvent uniquement du MPO et sont exécutées au moyen
de procédures de gestion des pêches mises en place au cours des années 1970. On
consulte les intervenants de l'industrie par l'entremise de comités consultatifs
et du processus global de planification intégrée de la gestion des pêches, mais,
en bout de ligne, c'est le Ministère qui prend les décisions.
On critique de plus en plus cette approche par le haut et le rôle du MPO dans
la « microgestion » de nombreuses activités quotidiennes des flottilles. Aux
yeux de certains observateurs, cette démarche découle d'une tradition
paternaliste dans laquelle on refuse aux gens les plus directement touchés la
responsabilité de prendre des décisions et de répondre des résultats.
Selon ce point de vue, les pêcheurs qui n'ont pas l'impression que ces règles
leur appartiennent sont plus susceptibles de les contourner ou de les enfreindre.
Cela entraîne par la suite des coûts de surveillance et d'application plus
élevés.
Bien qu'il comporte certains avantages, le modèle de gestion traditionnel ne
s'adapte pas toujours de manière efficace à l'évolution de la situation de
flottilles ou de pêches particulières. En ce qui concerne plus particulièrement
les règles de remplacement de bateau, ce modèle comporte trois inconvénients
distincts :
- la lenteur et le manque de flexibilité pour ce qui est de contrôler ou
d'incorporer les changements sur le plan de la technologie et de la conception
des bateaux;
- la lenteur et le manque de flexibilité pour ce qui est de s'adapter aux
nouvelles conditions d'exploitation et aux nouveaux objectifs de gestion au
sein de flottilles particulières;
- la dépendance excessive à l'égard du MPO pour la surveillance et
l'application des règles.
Tel qu'indiqué ci-dessus, le motif qui pousse à adopter de règles régissant
la taille et le remplacement des bateaux est la volonté de maintenir un
équilibre durable entre les objectifs en matière de conservation, d'une part, et
la taille et la capacité de récolte de la flottille, d'autre part. Peut-être
est-il possible d'obtenir de meilleurs résultats avec une intervention moins
directe du MPO et un rôle accru de l'industrie dans l'autogestion des flottilles
et des pêches locales.
5.2 Gérance partagée
Le
document de travail préparé dans le cadre de la Révision de la politique sur les
pêches de l'Atlantique (RPPA) propose trois objectifs fondamentaux pour la
gestion des pêches :
- la conservation et l'utilisation durable;
- la gestion ordonnée;
- la gérance partagée.
En ce qui concerne la gérance partagée, l'objectif est de
permettre à l'industrie de la pêche...
d'assumer plus de responsabilités en matière de gestion des pêches et de
décisions dans des secteurs liés à la répartition locale et aux parts de la
flottille, à la coordination des divers secteurs de la flottille et des pêches
ainsi qu'à la préparation et à la mise en oeuvre de plans de pêche aux niveaux
local, régional et interrégional.
Le Document de travail de la RPPA propose également une
définition de la cogestion, soit...
le partage, entre le MPO et les utilisateurs de la ressource, des pouvoirs et
des responsabilités relatifs à la gestion des pêches ainsi que de l'obligation
de rendre compte des résultats.
L'idée fondamentale est que l'industrie de la pêche assume des
responsabilités plus importantes dans la gestion de ses propres pêches et, avec
ces responsabilités, une part plus grande des coûts de gestion.
La gérance partagée des règles régissant la taille et le remplacement des
bateaux pourrait se faire par l'entremise des processus consultatifs déjà en
place ou dans le cadre d'un accord de cogestion plus officiel. De manière
générale, la gérance partagée concernant la taille et le remplacement des
bateaux pourrait aussi se faire au moyen d'une approche stratégique plus
générale englobant l'ensemble du secteur de la pêche côtière (moins de 65 pieds),
une approche élaborée à la suite de consultations.
Quoi qu'il en soit, la mise en oeuvre d'une approche axée sur la gérance
partagée du contrôle de la taille et du remplacement des bateaux pourrait
comporter quatre étapes :
- le MPO fixerait l'orientation stratégique générale et établirait les
principes directeurs et les objectifs stratégiques;
- le MPO déléguerait la responsabilité de mettre au point des propositions
touchant les règles de remplacement aux organisations représentant les
flottilles ou à d'autres groupes du secteur ayant démontré leur volonté et
leur capacité de ce faire;
- l'organisation représentant la flottille ou un autre type de groupe au
sein du secteur élaborerait et mettrait en oeuvre les nouvelles règles, sous
réserve d'une évaluation à la lumière des principes et d'une approbation;
- la proposition et son évaluation seraient rendues publiques pour favoriser
la transparence du processus décisionnel;
- le MPO superviserait la surveillance et l'évaluation des nouvelles règles,
de concert avec les groupes de l'industrie concernés.
En fixant l'orientation stratégique générale, le MPO aurait la responsabilité
de veiller à ce que les nouvelles règles cadrent bien avec ses objectifs
stratégiques généraux et, plus particulièrement, avec les objectifs en matière
d'utilisation durable et de gestion ordonnée. Le MPO aurait aussi la
responsabilité de s'assurer que le processus décisionnel dans le cadre de ces
ententes de cogestion est juste et équitable. En particulier, il accorderait une
grande importance aux points suivants :
- la transparence des processus et des résultats de la prise de décision;
- la possibilité pour tous les détenteurs de permis au sein de la flottille
ou de la pêche de participer au processus décisionnel, au moyen de procédures
démocratiques appropriées et efficaces;
- des consultations valables avec les autres flottilles ou groupes
d'intérêts qui pourraient être touchés par les décisions.
5.3 Perspectives d'avenir
Dans le cadre de l'actuelle Loi sur les pêches, le MPO dispose d'une marge de
manoeuvre restreinte pour ce qui est de déléguer officiellement ses
responsabilités et pouvoirs en matière de gestion des pêches. Présentement, les
ententes de cogestion sont conclues d'une manière plutôt ponctuelle, par
l'entremise de PGIP et d'ententes de projet conjoint.
Dans l'esprit de l'approche exposée par la RPPA, le MPO prévoit que certaines
facettes de la prise de décision concernant la taille et le remplacement des
bateaux pourront être déléguées aux utilisateurs avec le temps - c'est-à-dire
une fois que les groupes qui utilisent les ressources auront démontré leur
aptitude à assumer des responsabilités élargies et que les modifications
nécessaires auront été apportées à la loi.
En attendant que ces modifications plus globales soient apportées, les
flottilles continueront de disposer d'une latitude considérable pour ce qui est
de proposer de nouvelles règles et procédures, et de rallier l'industrie pour
qu'elle appuie de tels changements. Toutefois, en bout de ligne, il incombera au
Ministère d'accorder l'approbation finale. Il prendra ces décisions à la lumière
d'objectifs et de principes stratégiques plus généraux qui doivent être
clairement exposés et communiqués aux intervenants de l'industrie.
vers le haut
Dans la présente section du document de travail, nous proposons trois
éléments de la nouvelle approche : les principes proposés pour régir les
modifications aux règles de remplacement de bateau, des exemples de telles
modifications et de nouvelles façons de prendre des décisions concernant ces
règles.
6.1 Principes proposés
Lorsque le MPO examinera des modifications proposées aux règles de
remplacement de bateau, il veillera à ce que toute nouvelle approche soit
compatible avec les objectifs stratégiques globaux en matière de conservation et
de gestion ordonnée. Nous proposons l'ensemble de principes qui suit :
- Les nouvelles règles visant une flottille ou une pêche particulière ne
devraient pas compromettre les objectifs en matière de conservation et
d'utilisation durable.
- Il ne devrait y avoir aucune augmentation de la capacité de récolte
globale de la flottille et, préférablement, les nouvelles règles devraient
contribuer à une réduction de la capacité.
- Les nouvelles règles de remplacement de bateau devraient favoriser les
mécanismes d'auto-ajustement.
- Les nouvelles règles de remplacement de bateau devraient améliorer la
sécurité et bien cadrer avec les politiques et règlements des autres
organismes responsables de la sécurité en mer.
- Les nouvelles règles devraient contribuer à améliorer la viabilité
économique des flottilles et ne pas entraîner de pressions en faveur
d'allocations accrues.
- Les nouvelles règles ne devraient pas entraîner de modifications aux
allocations, à la part des flottilles ou à l'accès aux pêches.
- Seuls les détenteurs de permis permanents faisant partie du noyau pourront
bénéficier des modifications aux règles.
- Les nouvelles règles devraient être faciles à appliquer et ne pas
accroître les charges de travail du MPO sur le plan de l'administration et de
l'application.
- Les nouvelles règles devraient bien cadrer avec les objectifs de la
politique actuelle en matière de délivrance de permis, y compris les règles
pour propriétaires-exploitants et la mise en valeur des entreprises à permis
multiples.
- Les nouvelles règles devraient tenir compte du fait qu'une entreprise de
pêche peut détenir des permis pour plus d'une pêche.
6.2 Exemples des modifications possibles aux règles
S'il y avait une plus grande flexibilité dans les procédures permettant
d'élaborer les règles de remplacement de bateau et dans les règles elles-mêmes,
quelles nouvelles approches pourrait-on mettre au point? Certaines approches
pourraient s'avérer efficaces dans une situation, mais pas dans une autre. Les
flottilles pourraient disposer de la latitude nécessaire pour accorder une plus
grande flexibilité ou, au contraire, imposer des contrôles plus restrictifs
quant aux options des pêcheurs individuels.
Voici des exemples de modifications que les flottilles pourraient demander,
qui seraient alors évaluées à la lumière des principes exposés ci-dessus :
- la flexibilité permettant à deux entreprises de s'associer/devenir
partenaires en mettant en commun leurs parts du quota ou leurs permis ou leurs
engins de pêche (de manière temporaire ou permanente), et d'utiliser un bateau
plus grand qu'auparavant;
- une approche axée sur des quotas communautaires ou collectifs, permettant
à plusieurs pêcheurs de gérer conjointement un quota commun à l'aide d'une
flottille composée de bateaux plus sécuritaires et plus efficaces;
- l'adoption de programmes de gestion par quotas, tels que les quotas
individuels transférables;
- une flexibilité dans les programmes de QI/QIT pour permettre aux pêcheurs
individuels de transférer leurs quotas à d'autres bateaux temporairement ou à
long terme;
- l'abolition de toute restriction visant la taille du bateau dans une
flottille dans la mesure où tout nouveau bateau est utilisé uniquement dans
les pêches gérées par QI.
6.3 Autres procédures de prise de décision
Dans la section ci-dessus, nous avons présenté quelques exemples de
modifications qui pourraient être apportées aux règles de remplacement de
bateau. Toutefois, il est clair que l'on pourrait présenter de nombreux autres
exemples qui correspondraient aux circonstances propres aux diverses flottilles
et pêches. Dans ces diverses pêches, les intervenants ont des préoccupations
précises se rapportant à la sécurité, aux méthodes de pêche ou aux types d'engin,
ainsi qu'aux moyens de contrôler les infractions aux règles et les formes de
concurrence inappropriées. Les groupes de l'industrie font souvent preuve de
créativité en proposant des solutions aux problèmes qui les préoccupent le plus
dans leur contexte local.
Par conséquent, il se peut que le changement le plus important consiste à
inviter les groupes d'utilisateurs légitimes à élaborer des propositions misant
sur des innovations au sein du processus de planification de la gestion des
pêches et sur différents types d'ententes de cogestion. Ces propositions
seraient examinées dans le cadre des processus consultatifs existants, puis
évaluées par le MPO à la lumière de ses principes.
Afin de répondre aux objectifs stratégiques du MPO en matière de gestion
ordonnée, la démarche qui mènera à l'élaboration et à la mise en oeuvre de
modifications aux règles devra être entièrement transparente. Une consultation
complète et appropriée devra être menée auprès des intervenants directs et des
autres groupes qui pourraient être touchés par les modifications proposées.
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L'objectif du MPO est de mettre en place une nouvelle approche en matière de
remplacement de bateau en vue de la saison de pêche de 2003.
Les groupes et les particuliers qui ont consulté le présent document de
travail et qui désirent exprimer leur point de vue par écrit peuvent envoyer
leur document aux adresses suivantes :
- Révision des règles de remplacement de bateau
Pêches et Océans
C.P. 5667
St. John's, Terre-Neuve et Labrador
A1C 5X1
(FAX : 709-772-3628)
- Révision des règles de remplacement de bateau
Pêches et Océans
176 rue Portland, 5e étage
Marine House
C.P. 1035
Dartmouth, Nouvelle-Écosse
B2Y 4T3
(FAX : 902-426-9683)
- Révision des règles de remplacement de bateau
Pêches et Océans
C.P. 5030
Moncton, Nouveau-Brunswick
E1C 0E6
(FAX : 506-851-6705)
- Révision des règles de remplacement de bateau
Pêches et Océans
104 rue Dalhousie
Québec, QC
G1K 7Y7
(FAX : 418-649-8082)
- Révision des règles de remplacement de bateau
Pêches et Océans
C.P. 358
Iqaluit, Nunavut
X0A 0H0
(FAX : 869-979-8029)
- Révision des règles de remplacement de bateau
Pêches et Océans
200 rue Kent, Poste 13026
Ottawa, Ontario
K1A 0E6
(FAX : 613-990-7051)
- ou par messagerie électronique à :
Vessel-Bateau@DFO-MPO.GC.CA
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En réfléchissant à de nouvelles approches pour l'élaboration de règles de
remplacement de bateau et aux nouvelles règles que l'on pourrait adopter, les
intervenants pourraient se pencher sur les questions suivantes :
- Les principes proposés par le MPO sont-ils clairs et appropriés pour fixer
une nouvelle orientation stratégique pour le remplacement des bateaux?
- Dans la pratique, de quelles façons les règles actuelles de remplacement
de bateau sont-elles une contrainte pour la sécurité des bateaux et des
équipages ou pour la viabilité des entreprises de pêche, et comment pourrait-on
les améliorer?
- Quels avantages possibles y aurait-il à accorder plus de flexibilité aux
flottilles pour ce qui est d'élaborer de nouvelles règles de remplacement de
bateau?
- Quels pourraient être les inconvénients d'une plus grande implication des
flottilles dans l'adoption des règles de remplacement de bateau?
- Quels seraient les meilleurs moyens d'établir un équilibre entre une plus
grande flexibilité dans les règles de remplacement de bateau et les contrôles
exercés sur la capacité de récolte et la viabilité des flottilles?
- Les flottilles ont-elles les compétences et les outils organisationnels
requis pour jouer un rôle plus important dans la gestion des règles et des
procédures relatives au remplacement des bateaux?
- Comment devrait-on prendre les décisions concernant les règles de
remplacement de bateau au sein des flottilles, et quelles seraient les
méthodes de consultation les plus efficaces?
- Quel devrait être le rôle des processus de planification de la pêche axée
sur la conservation et de la planification de la gestion intégrée des pêches
dans l'adoption de changements aux règles de remplacement de bateau, et
faudrait-il d'autres mécanismes de planification pour régler de telles
questions?
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format PDF
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