Garde côtière canadienne
<% else %>La réponse fédérale à l'étude de l'impact économique
des initiatives maritimes majeures
Réforme du secteur maritime : recouvrement des coûts de la Garde côtière et
autres mesures
Pêches et Océans Canada
20 mars 1997
Introduction
L'Examen des programmes du gouvernement fédéral, un rapport du Comité permanent des transports et les engagements pris dans le budget fédéral de 1995 définissent le contexte du régime de recouvrement des coûts des services que la Garde côtière canadienne (GCC) offre à l'industrie du transport maritime.
La Garde côtière a abondamment consulté l'industrie pendant les premières phases de la mise en oeuvre du Droit de services maritimes, y compris la Commission consultative maritime de 22 membres. La publication de deux documents de consultation, ainsi que l'organisation de plusieurs rencontres avec les intéressés, ont aussi permis de tâter le pouls de l'industrie dans son ensemble.
Avant de mettre en vigueur les droits en 1996-1997, la Garde côtière les a présentés au Comité permanent des Pêches et des Océans pour étude. Après des audiences publiques, le Comité a recommandé que la Garde côtière aille de l'avant avec des droits de services de navigation maritime permettant de récupérer 20 millions de dollars, sous réserve, toutefois, de procéder à une analyse des incidences socio-économiques, afin de déterminer l'effet cumulatif de l'ensemble des droits et des projets maritimes sur le transport maritime commercial.
La Garde côtière a accepté de procéder à l'étude, étant donné les multiples charges qui peuvent frapper le transport maritime commercial dans certains secteurs. La Garde côtière et Transports Canada ont commandé une étude en vue d'examiner l'impact économique des droits de services maritimes, de même que celui d'autres projets comme la réforme du réseau portuaire, la commercialisation de la voie maritime du Saint-Laurent, la réforme du pilotage, le retrait de la Garde côtière du dragage des ports et des chenaux, ainsi que la création d'organismes privés d'intervention en cas de déversement d'hydrocarbures.
Les résultats de l'étude, de même que les consultations qui ont été menées dans les derniers mois, ont été extrêmement utiles afin d'aider la Garde côtière à envisager la meilleure formule de recouvrement des coûts.
Le présent document décrit la nouvelle démarche, plus équilibrée et plus équitable, que compte adopter la Garde côtière pour le recouvrement des coûts; il constitue la réponse du gouvernement fédéral aux résultats de l'étude d'impact économique.
Recouvrement des coûts : de nouvelles orientations
Le transport maritime demeure le plus fortement subventionné de tous les modes. Depuis 1994, les transports aérien et ferroviaire ont été touchés par le recouvrement des coûts, ainsi que par la réduction des subventions. Avant 1996, il n'y avait pas de recouvrement du coût des services de navigation maritime et de déglaçage de la Garde côtière.
La Garde côtière poursuivra le recouvrement des coûts à un rythme plus mesuré. On obtiendra ainsi un système plus compréhensif de recouvrement des coûts liés aux services que la Garde côtière offre à l'industrie de la navigation maritime. La Garde côtière a écouté les arguments présentés par l'industrie de la navigation maritime et compte poursuivre sa collaboration avec cette dernière en vue de convenir des principes équitables de recouvrement des coûts, tout en veillant à assurer la sécurité et l'efficience du système de transport maritime pour le bénéfice de tous les Canadiens.
Plus précisément, la Garde côtière est en train :
- d'élaborer une formule où les droits seraient imposés au prorata des coûts directs des services, et non en fonction d'objectifs de recettes fixes. Ainsi, y aura-t-il un lien direct entre les recouvrements et les services fournis à l'industrie du transport maritime commercial.
- d'établir des principes régissant les barèmes de droits régionaux et les niveaux de service, d'examiner d'autres possibilités de prestation de services et d'améliorer nos mécanismes de consultation.
- d'examiner avec le secteur privé la possibilité de mettre en place un mécanisme indépendant d'examen qui permettra la consultation sur les droits de services maritimes et les niveaux de droits annuels.
Toutes ces étapes doivent être terminées en 1997-1998, de manière à ce que la nouvelle formule de recouvrement des coûts soit en place en 1998-1999.
Les droits de services maritimes (DSM) en 1997-1998 : une année de transition
Entre-temps, pour une période de douze mois en 1997-1998, la Garde côtière va maintenir les droits à leurs niveaux de 1996-1997.
Les consultations tenues auprès des diverses commissions consultatives maritimes ont permis à l'industrie de formuler ses demandes et propositions concernant la tarification des droits de services maritimes. En réponse à ces demandes, et à la lumière de l'expérience acquise par la Garde côtière dans l'administration des droits de services maritimes, de nouvelles données à jour sur les coûts et le trafic, ainsi que des résultats de l'étude d'impact économique, celle-ci a proposé certaines modifications aux droits pour 1997-1998. Voici ces modifications, dont l'application suivra de nouvelles consultations :
- une tarification par zone pour la région des Maritimes;
- une tarification par tonne et par mille marin pour les vraquiers, les navires auto déchargeurs et les porte-conteneurs canadiens, ce qui permettrait aux armateurs de facturer leurs clients en conséquence;
- une tarification trimestrielle fondée sur la tonne de jauge brute pour les autres navires battant pavillon canadien, afin de tenir compte des activités saisonnières;
- une uniformité entre les tarifs imposés à des navires détenteurs d'un permis de cabotage et les tarifs imposés aux navires battant pavillon canadien dans l'Est du Canada;
- la restructuration de la tarification actuelle de manière à tenir compte des différences entre les petits navires de passagers et les grands paquebots de croisière;
- l'assurance de ne pas causer de répercussions trop importantes au mouvement de produits de base plus sensibles à l'augmentation des frais de transport, tels que les agrégats et le gypse.
Avant d'entrer en vigueur le 1er juillet 1997, les modifications feront l'objet de consultations supplémentaires. Au nombre des modifications proposées, les droits de services maritimes sur la côte Ouest, qui ont baissé le 1er mars 1997, reviendront aux niveaux de 1996-1997.
En même temps que la restructuration de la tarification actuelle des services maritime, la Garde côtière poursuivra, de concert avec l'industrie, l'élaboration d'un nouveau barème pour les droits de déglaçage. Le déglaçage sera facturé à compter de 1998-1999.
L'étude d'impact économique
L'étude d'impact économique effectuée par Hickling Corporation et Booz Allen Hamilton, à la demande du ministère des Pêches et des Océans ainsi que de Transports Canada, et à la recommandation du Comité permanent des Pêches et des Océans, a analysé l'incidence, sur l'industrie, des droits de services maritimes et d'autres initiatives fédérales en matière maritime. L'industrie a collaboré étroitement à toutes les étapes de l'étude, dont le mandat a été établi en étroite coopération avec la Commission consultative maritime.
Les résultats de l'étude indiquent que, pour la période de 1997-1998 à 1998-1999, l'impact moyen des droits de services maritimes sur le prix du transport maritime à raison de 40 millions de dollars de recouvrement (aider à la navigation et déglaçage) serait modeste. Le coût global des sept initiatives pour l'industrie a été évalué à 75 millions de dollars, dont 40 millions de dollars pour les droits de services maritimes. Selon ce scénario, l'impact moyen serait inférieur à 0,09 % de la valeur des marchandises transportées, qui est évaluée à 100 milliards de dollars.
Les auteurs de l'étude reconnaissent que, si modeste que soit l'impact moyen, il n'est pas uniformément réparti entre toutes les collectivités ou toutes les régions. Les secteurs qui seraient frappés le plus durement et qui pourraient subir une perte de trafic ou un détournement sont, en particulier, ceux du gypse et des agrégats dans les régions des Maritimes et des Grands Lacs et les ports de la Miramichi.
L'étude conclut qu'un recouvrement de 40 millions de dollars aurait peu d'impact, sauf dans quelques secteurs où les répercussions risqueraient d'être négatives. En consultation avec l'industrie, la Garde côtière a élaboré et va mettre en oeuvre des mesures d'atténuation pour 1997-1998. La Garde côtière va continuer de travailler en partenariat avec l'industrie pour s'assurer que toutes les incidences possibles soient prises en compte dans l'élaboration de la tarification pour 1998-1999.
Il convient de noter qu'en 1997-1998, les droits de services maritimes vont totaliser 26 millions de dollars, étant donné l'annualisation de leur application.
Voici un résumé des principales conclusions de l'étude :
Régions où il y a risque de détournement ou de perte de trafic
Ports de la Miramichi
Conclusions de l'étude : L'étude identifie Chatham et Newcastle, deux ports marchands de la rivière Miramichi, comme des endroits où il pourrait y avoir risque de détournement du trafic du bateau vers le chemin de fer. Les coûts dans le secteur de la Miramichi seraient très élevés à cause de frais de déglaçage et de dragage considérables. La faiblesse du trafic actuel (250 000 tonnes par année) ne fournit pas une base suffisamment large de répartition des coûts.
Réponse du gouvernement : Les ports de Chatham et de Newcastle ont manutentionné ensemble un total d'environ 250 000 tonnes de marchandises en 1994, comparativement aux 13,4 millions de tonnes du port de Halifax et aux 18,2 millions de tonnes du port de Saint John. La faiblesse excessive du trafic des ports de la Miramichi ne justifie pas les dépenses actuelles de la Garde côtière, qui atteignent les 2 millions de dollars pour le dragage seulement.
La Garde côtière a entamé des discussions avec la province et les intéressés afin de définir un meilleur usage du dragage dans l'avenir. Les deux principaux clients qui ont recours à nos services ont fait savoir qu'ils étaient en train d'examiner d'autres options moins coûteuses.
Agrégats et gypse
Conclusions de l'étude : Les secteurs des agrégats et du gypse risquent d'être durement frappés dans les régions des Maritimes et des Grands Lacs. Dans ces secteurs d'activité, les marges de profit sont ordinairement faibles et toute hausse des coûts de transport de ces produits de faible valeur posera problème.
Réponse du gouvernement : Les agrégats et le gypse sont les deux seules marchandises pour lesquelles l'étude a mis en relief des pertes possibles. Comme l'étude a utilisé le seuil correspondant à 3 % de la valeur des marchandises pour établir les possibilités de pertes, la Garde côtière compte veiller à ce que les droits des services de navigation maritime ne dépassent pas 2 % de la valeur des marchandises transportées. Deux propositions mises de l'avant par l'industrie, à savoir, une tarification par zone ou par tonne pour les aides à la navigation, pourraient avoir un effet d'atténuation suffisant pour ces secteurs d'activité. Si l'application de ces deux propositions ne suffit pas à corriger la situation, la Garde côtière fixera, pour ces deux marchandises, des droits correspondant à 2 % de leur valeur.
La Garde côtière entend suivre de près la situation à cet égard, dans l'élaboration d'une nouvelle tarification.
Répercussions régionales
Conclusions de l'étude : Même si les incidences des droits de services maritimes permettant un recouvrement des coûts de 40 millions de dollars varient selon la région et la province, elles demeurent toujours bien en deçà du seuil qui risquerait de causer des pertes de trafic. Les résultats globaux de l'analyse montrent que ce sont les provinces de l'Atlantique qui vont subir les coûts les plus élevés, principalement à cause de leur forte dépendance vis-à-vis des services de déglaçage et, dans certaines régions, des services de dragage. Le déglaçage constitue le plus important élément de coût à Terre-Neuve et dans l'Île du Prince-édouard, alors que le dragage est le second élément de coût au Nouveau-Brunswick.
Réponse du gouvernement : Même si l'impact des initiatives maritimes est plus grand dans les provinces de l'Atlantique que dans d'autres régions, les répercussions des droits de services maritimes fondés sur un objectif de recettes de 40 millions de dollars demeurent bien en deçà du seuil qui risquerait de causer des pertes de trafic. En outre, le report des droits de déglaçage jusqu'en 1998-1999 réduira considérablement l'impact des droits de 1997-1998.
Il y aura des différences de coûts d'une région à l'autre et d'une province à l'autre à cause des différences relatives aux services fournis, ainsi qu'à la nature et au volume des activités maritimes commerciales.
Collectivités éloignées
Conclusions de l'étude : L'étude a examiné l'impact des initiatives dans des régions éloignées situées au sud du 60e parallèle. Les agglomérations de Bella Bella (C.-B.), de Blanc-Sablon (Qc) et de Nain au Labrador ont été choisies parce que ce sont des ports fortement dépendants du transport maritime.
Les auteurs de l'étude ont conclu que les coûts supplémentaires inhérents aux initiatives seraient faibles et qu'ils pourraient être facturés aux consommateurs sans entraîner de préjudice ni de pertes de services pour les habitants de ces collectivités ou les utilisateurs des services maritimes.
Réponse du gouvernement : Comme les projets devraient avoir des répercussions minimes pour les résidents de ces collectivités ou les utilisateurs des services maritimes, aucune mesure n'est envisagée.
Services de traversiers
Conclusions de l'étude : En 1993, les traversiers canadiens ont transporté environ 40 millions de passagers et 14,5 millions de véhicules. L'examen des trois grands réseaux publics de traversiers du Canada, à savoir ceux de BC Ferries, de la Société des traversiers du Québec et de Marine Atlantique a permis de conclure que l'impact des cinq initiatives maritimes va faire augmenter les coûts d'exploitation des trois sociétés d'au plus 1 % en 1997-1998.
En ce qui concerne les services de traversiers publics du Québec, les auteurs de l'étude concluent que les initiatives n'auront qu'un impact relativement mineur sur les coûts d'exploitation. Pour ce qui est du traversier porte-trains Matane-Baie-Comeau, les auteurs de l'étude font état d'un coût d'environ 30 cents la tonne (25 cents au chapitre du déglaçage), mais ils ne prévoient pas de perte de trafic.
Réponse du gouvernement : Comme aucune perte de trafic n'est prévue, aucune mesure n'est jugée nécessaire. De plus, étant donné le report de l'application des droits de déglaçage, les exploitants de traversiers de l'Est du Canada auront plus de temps pour s'ajuster.
Anomalies de la tarification des droits des services maritimes
Conclusions de l'étude : Les auteurs de l'étude ont aussi évalué la tarification des droits des services maritimes (DSM) pour déceler, le cas échéant, des anomalies dans la prestation de différents services, notamment dans les domaines suivants : les navires d'immatriculation canadienne et étrangère, les demandes de permis de cabotage, les types de navires, les régions, les ports, les transporteurs, ou la sécurité des transports et l'environnement.
Les auteurs de l'étude ont reconnu que de nombreux facteurs de la tarification ont permis d'en réduire les anomalies. Ils ont aussi noté que certains facteurs, même s'ils peuvent prévenir des anomalies, peuvent aussi en occasionner d'autres. Ils ont reconnu que la Garde côtière et l'industrie connaissent bien la plupart des anomalies en question.
Réponse du gouvernement : La Garde côtière et l'industrie reconnaissent qu'il faudra aplanir certaines difficultés pour faire en sorte que la tarification actuelle demeure juste et équitable, tout en assurant une adéquation étroite entre les services utilisés et les droits exigés.
Reconnaissant les caractéristiques uniques de l'industrie maritime - surtout dans les eaux côtières et les eaux intérieures - on a établi le barème de droits des services de navigation maritime de 1996-1997 en tenant compte de la situation propre à chaque région. Chaque région contribue aux objectifs de recettes en proportion de la part des coûts qu'elle assume.
Au cours de la dernière année, la Garde côtière a continué de travailler en étroite collaboration avec l'industrie en vue de régler les questions soulevées par ces anomalies. Par conséquent, on étudie actuellement un certain nombre de propositions en vue de la mise en place de la tarification des droits de services maritimes pour 1997-1998.
Autres projets de réforme dans le secteur maritime
La réforme du secteur maritime et le recouvrement de coûts sont des éléments de l'objectif à long terme du gouvernement fédéral qui consiste à assurer la sécurité et l'efficience des voies de navigation tout en allégeant le fardeau fiscal imposé aux contribuables canadiens. L'atteinte de cet objectif suppose que la Garde côtière établisse un programme de réduction de ses frais internes, restructure ses programmes et ses services et procède à l'introduction de nouvelles technologies. Plusieurs autres initiatives entreprises par Pêches et Océans Canada et Transports Canada dans le domaine maritime ont été examinés pendant l'étude d'impact économique.
Réforme du réseau portuaire (Transports Canada)
La Loi maritime du Canada en est actuellement à l'étape du rapport à la Chambre des communes, et devrait passer à l'étape de la deuxième lecture ce printemps. Cette loi, qui vise l'adoption d'une démarche plus commerciale dans l'exploitation des ports, est destinée à aider les principaux ports canadiens à contrôler et à réduire leurs frais de fonctionnement. Les administrations portuaires jouiraient d'une plus grande autonomie pour saisir les occasions d'affaires, faire une plus grande place pour les intervenants locaux et les usagers dans la gestion du port, et mieux discipliner leurs décisions d'investissements.
Le principe de l'utilisateur payeur-utilisateur décideur sera appliqué dans le cadre de ce système. Les utilisateurs seront en mesure de déterminer les infrastructures et services maritimes dont ils ont besoin, de même que les droits qu'ils sont disposés à assumer. Les ports faisant partie du réseau national doivent prouver qu'ils sont financièrement autonomes et qu'ils ont des activités diversifiées à l'échelle nationale et internationale. Des grands ports comme ceux de Vancouver, de Montréal et de Halifax ont demandé d'avoir le statut d'administration portuaire canadienne en prévision de l'adoption de la Loi. Les ports plus petits seront gérés par des autorités locales. Le transfert des petits ports régionaux/locaux a commencé en 1996 avec la cession de 78 installations à des intérêts locaux ou à d'autres paliers de gouvernement.
L'étude d'impact économique a signalé que la réforme des ports n'affectera pas le flux de marchandises dans les grands ports du Canada et ne devrait pas non plus faire augmenter les coûts liés à l'utilisation des petits ports.
Commercialisation de la voie maritime du Saint-Laurent (Transports Canada)
Le 15 juillet 1996, le ministre des Transports a signé avec le Groupe d'usagers de la voie maritime (composé des principaux utilisateurs du réseau) une lettre d'intention précisant les principaux paramètres de l'entente de commercialisation. Les négociations se poursuivent sur les détails de l'entente.
L'étude d'impact économique a fait ressortir que des réductions sensibles des coûts, une efficience accrue et une structure adaptée de droits de péage allaient permettre de renforcer l'assise financière de la voie maritime, moyennant un coût minime, voire nul, pour les expéditeurs et les transporteurs.
Réforme du pilotage (Transports Canada)
Conformément à la réforme entreprise par Transports Canada dans le domaine du pilotage maritime, les quatre administrations de pilotage s'efforcent de réduire leurs charges administratives indirectes, leur effectif et le nombre de leurs pilotes tout en limitant les hausses de salaires et de tarifs. Le niveau des frais administratifs est stabilisé, et on s'attend à ce que les dépenses restent stables dans un avenir prévisible. Trois des quatre administrations de pilotage sont financièrement autonomes et devraient continuer de l'être. Seule l'Administration de pilotage des Laurentides n'a pas encore atteint l'autonomie financière.
L'étude d'impact économique a conclu que, comme le pilotage représente généralement moins de un pour cent du coût total du transport, la réforme du pilotage n'aura aucun effet sur les flux de marchandises de chaque transporteur.
Fin du financement des activités de dragage par la Garde côtière (Pêches et Océans)
Dans le cadre de l'Examen des programmes et des dépenses du gouvernement fédéral, la Garde côtière a commencé en 1995-1996 à se retirer graduellement du financement des activités de dragage. Cette mesure allait dans le sens des conclusions du rapport du Comité permanent des transports, publié en 1995, dans lequel on recommandait qu'il y ait recouvrement des coûts du dragage lorsqu'il est possible d'identifier clairement des utilisateurs commerciaux, et que les ports commerciaux assument le dragage des approches des chenaux et de l'intérieur des zones portuaires.
Le financement du dragage à Saint-Jean, Nouveau-Brunswick, s'est terminé à la fin de l'exercice financier 1995-1996. Le financement du dragage de la rivière Miramichi prendra fin en 1997. Le dragage du fleuve Fraser cessera d'être financé d'ici 1998-1999. L'envergure du programme de dragage du lac Winnipeg diminuera au cours de l'exercice 1997-1998, alors que la Garde côtière continuera de financer un programme réduit de dragage du lac Winnipeg pendant les 2 ou 3 prochaines années. On mettra un terme au financement du dragage du fleuve Saint-Laurent à la fin de l'exercice financier 1996-1997.
La Garde côtière respectera son engagement international relatif à la rivière Detroit/St.Clair, et continuera de s'acquitter de ses responsabilités ministérielles courantes dans les domaines suivants : ingénierie, enquêtes, levés, prévisions, propriétés en location et entretien des ouvrages de protection contre les glaces.
Organismes d'intervention d'urgence (Pêches et Océans)
Dans son rapport final de septembre 1990, le Comité d'examen public des systèmes de sécurité des navires-citernes a conclu que la capacité d'intervention du Canada en cas de déversement d'hydrocarbures en milieu marin n'était pas adéquate. En juin 1991, le gouvernement a réagi en adoptant une stratégie destinée à améliorer la capacité d'intervention du Canada grâce à un partenariat avec le secteur privé. Le Cabinet a ordonné la mise en oeuvre de la stratégie approuvée par l'entremise de changements législatifs à la Loi sur la marine marchande du Canada (LMMC); le principe central du projet de loi C-121 portait sur la mise en oeuvre d'une capacité d'intervention financée par le secteur privé.
Cinq organismes d'intervention du secteur privé ont été mis sur pied et ont reçu la mission d'améliorer à l'échelle nationale l'état de préparation et la capacité d'intervention en cas de déversement d'hydrocarbures dans les eaux canadiennes. Suite aux préoccupations exprimées par des utilisateurs au sujet de la tarification des droits imposée par les organismes d'intervention, le ministre a entrepris, en mars 1996, une enquête visant à examiner l'équité et l'impartialité des droits proposés.
Le comité a déterminé que les droits proposés n'étaient pas équitables et impartiaux, mais n'a pas défini ce que devraient être les droits équitables et impartiaux imposés par chaque organisme d'intervention. Les fonctionnaires de la Garde côtière et les parties intéressées ont tenu des discussions en vue de cerner les préoccupations et les zones d'intérêt commun. Depuis lors, les discussions bilatérales entre les organismes d'intervention et les opposants ont dégagé des possibilités de compromis et de solutions. Il se pourrait aussi qu'on tienne des discussions arbitrées par une tierce partie pour trouver une solution aux questions en suspens. Par la suite, le ministre pourra décider s'il convient d'approuver ou de modifier les droits en question.
Le comité a aussi soulevé certaines questions de politique qui n'ont pas trait aux droits. La Garde côtière discutera de ces questions avec les intéressés après qu'on aura réglé les questions relatives aux droits.
La Garde côtière continuera de travailler avec ses partenaires en vue de mettre sur pied un régime privé d'intervention en cas de déversement d'hydrocarbures qui soit équitable et impartial. à titre d'organisme central responsable des déversements d'hydrocarbures causés par des navires, la Garde côtière continuera d'assurer un système d'intervention efficace, efficient et rapide en cas de déversement d'hydrocarbures en milieu marin au Canada.
Conclusion
Les besoins des expéditeurs et des contribuables et le rôle continu de la Garde côtière sont au centre des préoccupations, au moment où le ministère des Pêches et des Océans et la Garde côtière poursuivent leur collaboration avec l'industrie en vue d'assurer la sécurité, l'efficience et la viabilité de la navigation sur les eaux canadiennes, tout en poursuivant l'élaboration d'un régime équitable de recouvrement des coûts.
La Garde côtière continuera d'assurer, sans frais pour les utilisateurs, les services de lutte contre les inondations et de recherche-sauvetage qu'elle a toujours offerts.
On peut consulter l'étude de l'impact économique à (http://www.ccg-gcc.gc.ca/msf-dsm/main_f.htm) <%if bc.ccgCss then %>
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