Négociations de l’Organisation mondiale du commerce au sujet du commerce des services

Document de travail sur la mesure de sauvegarde d’urgence

Juin 2001

Introduction

Des négociations visant à libéraliser davantage le commerce international des services sont en cours à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), conformément à l’Accord général sur le commerce des services (AGCS). La question de la mise au point éventuelle d’une «mesure de sauvegarde d’urgence» (MSU) à appliquer au commerce des services fait partie du programme des négociations. Le présent document renferme des renseignements généraux sur la question et expose la position de négociation éventuelle du Canada quant à savoir si une mesure de sauvegarde pour le secteur des services est souhaitable et, dans l’affirmative, comment elle devrait être conçue pour soutenir les intérêts du Canada dans le domaine du commerce.

Nous invitons le secteur canadien des services et les autres parties intéressées à nous faire part de leurs observations afin d’aider le Canada à défendre ses intérêts commerciaux dans le contexte de ces négociations.

Pour nous faire part de vos commentaires :

Gilles Gauthier
Ministère des Finances
Direction des finances et du commerce internationaux
(613) 996-5466
Gauthier.Gilles@fin.gc.ca

Les négociations de la «mesure de sauvegarde d’urgence» et l’AGCS

L’Accord général sur le commerce des services (AGCS), qui est en vigueur depuis 1995, représente le premier cadre multilatéral de règles régissant les mesures touchant le commerce international des services. L’AGCS ne prévoit actuellement pas le recours à une mesure de sauvegarde d’urgence. Cette question a été débattue au moment de la rédaction de l’AGCS, mais les discussions n’ont pas abouti et la question a été laissée en suspens. Le mandat de poursuite des négociations à ce sujet a été prévu dans l’article X de l’Accord général sur le commerce des services, qui précise ce qui suit:

« Des négociations multilatérales fondées sur le principe de la non-discrimination auront lieu au sujet des mesures de sauvegarde d’urgence. Les résultats de ces négociations entreront en application à une date qui ne sera pas postérieure de plus de trois ans à celle de l’entrée en vigueur de l’Accord sur l’OMC.»

Même si des discussions ont été engagées à ce sujet dans les dernières années, aucune conclusion n’a pu être établie et la date limite a toujours été reculée. Dans la dernière année, avec le début d’un nouveau cycle de négociations sur le commerce des services en 2000, les discussions se sont intensifiées et les Membres de l’OMC ont convenu de reporter au 15 mars 2002 la conclusion des négociations sur cette question. Jusqu’ici, le Canada ainsi que plusieurs autres Membres ont mis en doute le bien-fondé et la faisabilité d’une mesure de sauvegarde pour le commerce des services, compte tenu de la structure de l’AGCS et des caractéristiques du commerce des services. Cependant, les partisans d’une proposition sur la mesure de sauvegarde, qui sont surtout des pays en développement, ont soutenu qu’une mesure de sauvegarde est nécessaire en raison de l’incertitude entourant les répercussions éventuelles d’une plus grande libéralisation pour leurs fournisseurs de services.

Que signifie-t-on par «mesure de sauvegarde d’urgence»?

Une mesure de sauvegarde d’urgence est une forme de «soupape de sûreté» qui permet à un gouvernement d’offrir un répit à l’industrie d’un pays qui éprouve de la difficulté à composer avec la concurrence internationale accrue, sur le marché intérieur, qui résulte des obligations découlant de la libéralisation du commerce. Dans le contexte du commerce des marchandises, il s’agit habituellement d’une mesure temporaire invoquée dans des situations soigneusement prescrites. Elle est habituellement appliquée par suite d’une plainte d’un secteur industriel national et seulement après qu’une enquête a révélé que l’industrie nationale fait face à un dommage imprévu découlant de l’accroissement des importations. Une mesure de sauvegarde d’urgence prend normalement la forme d’une surtaxe à l’importation ou d’une restriction du volume des importations imposée relativement à toutes les sources du produit en question, ou des deux.

L’OMC prévoit l’application d’une mesure de sauvegarde dans le commerce des marchandises conformément à l’Accord sur les sauvegardes^[1]. Le Canada, comme la plupart de ses partenaires commerciaux de l’OMC, peut imposer des mesures de sauvegarde d’urgence sur les importations de produits en s’appuyant sur ses lois. Le Canada a appliqué une mesure de sauvegarde pour la dernière fois en 1993 (commerce du boeuf congelé).

Malgré le recours peu fréquent à cette mesure, il est généralement reconnu qu’une disposition de sauvegarde est utile au processus global de libéralisation en établissant une souplesse de principe qui permet de réagir à une intensification imprévue de la concurrence découlant d’un accroissement des importations.

La mesure de sauvegarde d’urgence pour le commerce des services dans le contexte de la politique commerciale

Le fait qu’il existe une mesure de sauvegarde pour le commerce des marchandises, et que l’utilité de celle-ci soit généralement reconnue, constitue le point de départ de l’examen de la question d’une mesure de sauvegarde d’urgence pour le commerce des services. En conséquence, une mesure de sauvegarde d’urgence serait probablement considérée comme étant nécessaire pour assurer une protection temporaire contre les circonstances imprévues découlant des engagements de libéralisation du commerce des services, et pour consolider au pays le réseau de soutien à la réalisation d’autres engagements en matière de libéralisation. Or, le commerce des services, par définition, est différent de celui des produits. Il se peut qu’il soit difficile de transposer une mesure de sauvegarde conçue pour le commerce des marchandises à celui des services. Il faut, par exemple, prendre en compte la nature intangible des services, l’absence de renseignements statistiques bien définis sur le commerce des services et le fait que les services sont souvent fournis selon les besoins d’une clientèle particulière.

Les caractéristiques du commerce des services et le cadre de l’AGCS posent également un certain nombre de défis conceptuels à la mise au point d’une MSU. Par exemple, 1’AGCS prévoit l’adoption d’une approche ascendante en matière de libéralisation en permettant aux pays de décider quels secteurs des services sont prêts à accepter des engagements de libéralisation exécutoires (p. ex., liste établie de façon positive).

Autrement dit, la structure de l’AGCS est intrinsèquement souple de façon à exempter des secteurs délicats des engagements d’accès au marché et du traitement national. En outre, le commerce des services peut prendre la forme de quatre modes de fourniture différents^[2]. Chacun de ces modes comporte ses caractéristiques qui sont le reflet de l’exercice des activités dans un secteur particulier de l’industrie. La façon dont les activités internationales sont exercées dans le secteur du tourisme n’est pas la même que dans celui des consultants en ingénierie, des services financiers, des télécommunications, etc. Aux fins de la mise au point éventuelle d’une MSU aux termes de l’AGCS, il faudrait donc accorder une attention particulière à la diversité du secteur des services et à la façon dont les activités sont exercées dans chacun des secteurs du commerce international.

Secteur canadien des services: Intérêts nationaux et en matière d’exportations à l’égard d’un mécanisme de sauvegarde

Le secteur des services est une composante importante de l’économie canadienne. Le commerce des services^[3] représente environ 20 % du commerce mondial. Au Canada, les exportations de services ont totalisé, en 2000, plus de 56,3 milliards de dollars, soit environ 12 % de l’ensemble de nos exportations. Compte tenu de l’apport de main-d’œuvre de la plupart des exportations de services, le commerce des services appuie un nombre d’emplois appréciable. L’économie canadienne a toujours importé davantage de services qu’elle en a exporté, même si l’écart se rétrécit en raison de la forte performance des dernières années, en matière de commerce international, de plusieurs secteurs de services commerciaux axés sur les connaissances (p. ex., communications, informatique et services d’information, R-D et ingénierie).

Les services commerciaux^[4] comptent pour environ la moitié de toutes les exportations et importations de services et ils sont ceux qui ont affiché la croissance la plus rapide.

Même si c’est aux É.-U. que le Canada exporte le plus de services, soit environ 60 % du total, nos exportations de services sont plus diversifiées que nos exportations de produits, et bon nombre de nos marchés d’exportation qui grossissent le plus rapidement incluent des pays en développement d’Amérique latine et du Sud-Est asiatique. Les É.-U. représentent aussi plus de 60 % de nos importations de services, même si, là aussi, nos fournisseurs qui grossissent le plus rapidement proviennent d’Europe occidentale et de quelques pays en développement.

Le commerce des services influe aussi indirectement sur le commerce des produits, car l’apport des services nationaux est important pour la production de produits destinés à l’exportation. Les services jouent donc un rôle plus important au chapitre du commerce international que ne le laissent entendre les statistiques sur le commerce des services.

(i) Intérêts nationaux

Le régime canadien du commerce des services est relativement ouvert. Le Canada a pris des engagements en matière de libéralisation dans 352 des 620 secteurs possibles, ce qui se compare favorablement à la situation de ses principaux partenaires commerciaux, tant au chapitre de la couverture sectorielle que des limites sur la libéralisation inscrites dans ses engagements (c.-à-d., nombre de réserves prises). En règle générale, les réserves représentent des restrictions au titre de la propriété étrangère, des exigences en matière de résidence ou de citoyenneté, du genre d’entité juridique qui peut offrir un service. Compte tenu de leur ouverture au commerce international déjà élevée dans le cadre de l’AGCS et de l’ALENA, ces secteurs de services nationaux sont déjà habitués à un contexte international, et il ne nous semble pas qu’ils nécessitent d’être davantage protégés contre les circonstances imprévues de la concurrence internationale.

Pour les secteurs qui profitent d’une certaine protection, sous forme de restrictions ou de réserves des engagements commerciaux du Canada, ou dans les secteurs pour lesquels le Canada n’a pas encore pris d’engagements, la création d’une MSU aurait-elle un certain intérêt si le secteur devenait visé par les obligations prévues aux termes de l’AGCS? Autrement dit, une mesure de sauvegarde permettrait-elle au Canada de poursuivre la libéralisation en offrant la possibilité de mettre en œuvre une forme de «protection temporaire» à l’appui d’une industrie nationale qui éventuellement pourrait éprouver de la difficulté à composer avec la concurrence internationale accrue?

Le Canada a déjà exprimé clairement son intention de ne pas négocier les engagements commerciaux dans les domaines de la santé, de l’enseignement public, des services sociaux et de la culture. La création d’une MSU n’est donc pas fondée pour ces secteurs. Pour les autres secteurs où prédomine l’instinct de défense, l’application d’une MSU n’influerait pas beaucoup sur le degré de libéralisation que le Canada serait prêt à accepter. Habituellement, il est plus facile de répondre aux préoccupations relatives à la poursuite de la libéralisation au moment de prendre des engagements en adoptant des mécanismes d’adoption graduelle ou de transition, plutôt qu’en recourant à l’application éventuelle d’une mesure de sauvegarde.

En conséquence, sur le plan national, la question d’une MSU semble revêtir un intérêt limité, et elle ne s’appliquerait qu’à quelques secteurs dans lesquels de nouveaux engagements sectoriels de libéralisation du commerce seraient envisagés, dans les cas où ces secteurs n’ont pas encore été exposés à la concurrence internationale. Or, même pour ces secteurs, il pourrait y avoir d’autres façons de remédier à ces problèmes, comme au moyen de l’adoption de mécanismes d’adoption graduelle ou de transition. La mesure de sauvegarde ne s’appliquerait que dans des circonstances véritablement résiduelles imprévues au moment de la prise de l’engagement. Aucun de ces cas ne s’est encore présenté depuis l’entrée en vigueur des engagements pris dans le cadre de l’Uruguay Round il y a six ans.

(ii) Intérêts sur le plan des exportations

Du point de vue des intérêts sur le plan des exportations, quelle incidence aurait une MSU sur les efforts déployés pour accroître le commerce des services? Nombreux sont les fournisseurs canadiens de services qui sont de plus en plus présents sur les marchés internationaux. Dans les 15 dernières années, les exportations de services commerciaux ont augmenté en moyenne de 12,9 % par année. Les services axés sur les connaissances représentent l’un des secteurs d’exportation dont la croissance est la plus rapide. Parallèlement, on a assisté à des efforts intensifiés de promotion du commerce, notamment ceux d’Équipe Canada Inc. À la lumière de l’importance croissante des exportations de services pour l’économie canadienne, la création éventuelle d’une MSU pourrait aller à l’encontre des efforts visant à accroître les exportations canadiennes de services si la mesure était appliquée à grande échelle.

Il est difficile de prévoir la vulnérabilité éventuelle des exportations canadiennes de services à l’utilisation d’une MSU par nos partenaires commerciaux. Manifestement, les exportateurs canadiens ont intérêt à s’exposer le moins possible à des mesures qui pourraient nuire à leurs marchés d’exportations. D’après notre expérience du commerce des marchandises, il semble que si la création d’une MSU était envisagée, il serait dans l’intérêt du Canada qu’elle soit circonscrite soigneusement et que des normes élevées de transparence et d’application régulière de la loi président à sa mise en œuvre.

Facteurs systémiques

L’un des objectifs du Canada, dans le cadre des actuelles négociations de l’AGCS, consiste à accroître la participation des pays en développement. Il est considéré de façon générale qu’une MSU pourrait contribuer à la réalisation de l’objectif général de poursuite de la libéralisation du commerce si elle permet aux Membres d’élargir en toute confiance la portée et le contenu de leurs engagements. En fait, les partisans de la proposition d’une MSU sont plusieurs pays en développement qui considèrent la MSU comme un outil qui leur permettrait d’assouplir leurs politiques et d’obtenir un plus grand appui de leur industrie nationale à la poursuite des efforts de libéralisation. A ce titre, l’attitude du Canada par rapport à l’exigence de MSU de ces pays en développement doit tenir compte de l’intérêt que nous avons à susciter une plus grande participation des pays en développement.

Cependant, le lien entre la libéralisation et la mise au point d’une éventuelle MSU devient difficile à mesurer objectivement. Aux termes de l’AGCS, les pays contrôlent leur rythme de libéralisation au moyen de leur liste d’engagements, étant donné que les engagements de libéralisation sont fondés sur des engagements « positifs ». Les ramifications stratégiques d’une MSU reposent davantage sur le bien-fondé d’un tel instrument de défense des intérêts commerciaux – c.-à-d., en soi – plutôt que sur son utilité éventuelle comme outil de libéralisation du commerce.

Au titre de l’examen de la création d’une MSU, il faut examiner attentivement les répercussions stratégiques de l’établissement d’un mécanisme qui restreindrait, du moins temporairement, l’accès aux exportateurs. Outre le fait de veiller à ce que des normes exhaustives assurent la cohérence et la prévisibilité de l’application de la mesure, la création éventuelle d’une MSU devrait reposer sur des modalités d’application bien définies qui réduisent le plus possible le pouvoir discrétionnaire administratif et assurent la transparence, l’équité et l’application régulière de la loi.

Résumé des Questions clés

• La position du Canada dans le cadre des négociations au sujet de la création éventuelle d’une MSU doit être orientée par nos intérêts commerciaux.

• Sur le plan national, il ne semble pas opportun de favoriser l’adoption d’une MSU. Le secteur canadien des services est déj à très libéralisé. La structure actuelle de l’AGCS nous procure la souplesse stratégique qui nous permet de composer avec les préoccupations de secteurs particuliers où une poursuite de la libéralisation peut être envisagée.

• Au chapitre des exportations, les exportateurs canadiens pourraient être défavorisés par le recours à une MSU de la part de nos partenaires commerciaux; il sera donc essentiel de veiller à ce que cette MSU soit assujettie à des normes rigoureuses et à l’application régulière de la loi.

• Du point de vue systémique, le Canada doit demeurer conscient de l’importance qu’attachent les pays en développement à la création d’une MSU qui, selon eux, pourrait faciliter la libéralisation progressive de leur commerce aux termes de l’AGCS.

• Si la création d’une MSU était envisagée, il faudrait accorder une attention particulière à l’élaboration de normes et de modalités d’application qui feraient en sorte que le recours à cette mesure serait soigneusement circonscrit de façon qu’il n’en soit pas abusé.

• Dans l’ensemble, la participation du Canada aux discussions entourant la création éventuelle d’une MSU sera guidée par les objectifs généraux des négociations de l’AGCS exposés dans la première position de négociation du Canada, présentée le 14 mars 2001.

Vos observations

N’hésitez pas à faire part de vos observations au sujet du présent document et de toute autre question que vous estimez pertinente dans le cadre des négociations de l’OMC au sujet d’un mécanisme de sauvegarde d’urgence. Comme les négociations en sont encore aux premières étapes, votre participation permettra de faire en sorte que la position de négociation du Canada traduise le point de vue de tous ceux qui s’intéressent de près ou de loi à la question du commerce des services et de l’AGCS.

Personne ressource:

Gilles Gauthier
Ministère des Finances
Direction des finances et du commerce internationaux
(613) 996-5466
Gauthier.Gilles@fin.gc.ca

¹ L’Accord sur l’Agriculture et l’Accord sur les textiles et Vêtements contiennent également des dispositions de "mesures de sauvegardes". [Retour]

² L’Article 1 de l’AGCS définit le commerce des services selon les modes de fourniture. Le commerce des services peut se faire comme suit: 1) mode 1: fourniture transfrontalière (c.-à-d., fourniture d’un service en provenance du territoire d’un Membre et à destination du territoire de tout autre Membre); 2) mode 2: consommation à l’étranger (c.-à-d., fourniture d’un service sur le territoire d’un Membre à l’intention d’un consommateur de services de tout autre Membre); 3) mode 3 : présence commerciale (c.-à-d., fourniture d’un service par un fournisseur de services d’un Membre, grâce à une présence commerciale sur le territoire de tout autre Membre; 4) mode 4 : présence de personnes physiques (c.-à-d., fourniture d’un service par un fournisseur de services d’un Membre, grâce à la présence de personnes physiques d’un Membre sur le territoire de tout autre Membre). [Retour]

³ Le commerce des services vise des transactions internationales dans des domaines aussi divers que la distribution, le tourisme, les opérations bancaires, l’assurance, le transport, les télécommunications, les services audiovisuels et des services professionnels, par exemple, comptabilité, architecture et ingénierie. Il s’applique aussi au mouvement international des capitaux, en particulier les investissements directs, et le mouvement international des personnes participant à la fourniture d’un service. [Retour]

⁴ Les services commerciaux englobent des services professionnels, par exemple, services financiers et services juridiques. Ils sont classés en 26 catégories sous 15 regroupements. Ils comptent pour environ la moitié du commerce des services et comprennent des composantes de services, d’après Statistique Canada (Catalogue No. 67-203-XPB, 1999), comme communications, construction, assurance, informatique et information, aspects financiers, redevances et droits de licence, commissions non financières, location d’équipement, gestion, publicité et recherche et développement connexes, architecture, ingénierie et autres services techniques, divers services aux entreprises et services audiovisuels. Ils n’incluent pas le transport, le tourisme et les services gouvernementaux. [Retour]