CODE SH OBLIGATOIRE - ÉTUDE D'ÉVALUATION

SOMMAIRE EXÉCUTIF

En mars 2002, une étude portant sur la mise en oeuvre de la phase I de la déclaration du code SH¹ obligatoire a été entreprise afin de déterminer dans quelle mesure les objectifs de l'initiative ont été atteints. Les objectifs en question consistaient à préparer les négociants à la déclaration intégrale du code SH au moment de la mainlevée des marchandises (dans le cadre de l'initiative de l'information préalable sur les expéditions commerciales) et à contribuer à l'amélioration de la capacité de ciblage des douanes pour les expéditions commerciales.

En ce qui a trait à l'objectif visant à préparer les importateurs à la déclaration intégrale du code SH, nous avons trouvé que la transition à la déclaration obligatoire du code SH au moment de la mainlevée des marchandises avait été harmonieuse tant pour le secteur privé que pour les douanes et que des bases solides avaient été établies pour l'élaboration des exigences relatives à la déclaration du code SH. Selon nous, la phase I de la déclaration du code SH obligatoire a été une réussite pour ce qui est de préparer le secteur privé en vue de la mise en oeuvre plus poussée de la déclaration du code SH obligatoire et de développer les déclarations en vertu de l'initiative de l'information préalable sur les expéditions commerciales. La promotion constante de la gestion des relations avec les négociants par les douanes a contribué à notre réussite.

En ce qui a trait à l'amélioration de l'efficacité du ciblage, l'utilisation du code SH à des fins de ciblage demeure limitée surtout à cause des préoccupations des agents concernant les exigences limitées en matière de déclaration en vertu de la phase I et de l'exactitude des renseignements qui sont fournis par les négociants. Même si la qualité de la déclaration du code SH s'est améliorée, il y a eu un manque de contrôle dans l'exactitude des déclarations du code SH au moment de la mainlevée des marchandises. Une préoccupation sous-jacente subsiste toutefois au sujet du classement général des marchandises qui sert généralement de base pour la déclaration du code SH.

À la suite des conclusions susmentionnées, des recommandations ont été formulées en ce qui a trait au développement et au contrôle de la déclaration du code SH, à la validation de l'exactitude du classement tarifaire des marchandises susceptibles d'être ciblées au moment de la mainlevée et à l'augmentation de l'utilisation stratégique du code SH à des fins de ciblage. Les douanes ont préparé un plan d'action qui traite des recommandations formulées dans le rapport en question.

BUT

La présente étude a été entreprise conformément à la Stratégie d'évaluation du Plan d'action des douanes (PAD), comme élément de l'évaluation de l'initiative Information préalable sur les expéditions commerciales. Le mandat de l'étude a été approuvé par le Comité de la vérification interne/évaluation des programmes en juin 2002.

Le principal objectif de l'initiative Code SH obligatoire est d'améliorer la capacité de ciblage des douanes. La mise en oeuvre de la phase I devait contribuer à l'amélioration de l'efficacité du ciblage et à préparer les importateurs à respecter les exigences accrues de la déclaration du code SH, ainsi que d'autres exigences dans le cadre de l'initiative Information préalable sur les expéditions commerciales (IPEC). Le but de l'évaluation est de déterminer si les objectifs de la phase I de l'initiative Code SH obligatoire ont été atteints.

HISTORIQUE

Le Plan d'action des douanes est un plan pluriannuel qui se compose de 17 initiatives différentes. Le PAD a été élaboré par les douanes après avoir consulté les principaux intervenants, consécutivement à la publication du Schéma directeur des douanes et de l'administration des politiques commerciales - document d'étude (schéma directeur) en octobre 1998. Quatre engagements étaient pris dans le schéma directeur, dont un était d'intensifier les efforts pour stopper l'activité illégale et les menaces à la santé et à la sécurité des Canadiens. Les douanes s'attendent de respecter cet engagement en partie par la mise en oeuvre de l'initiative Information préalable sur les exportations commerciales (IPEC). L'IPEC est conçue de manière à fournir aux douanes plus de renseignements et d'instruments de gestion des risques afin d'accroître leur aptitude à réprimer la contrebande et les menaces à la santé et à la sécurité, au premier point d'arrivée. Un élément clé de la conception de l'IPEC est l'obligation faite aux négociants de fournir aux douanes certaines données, y compris le numéro de classement, sur l'admissibilité de toutes leurs expéditions, par voie électronique, avant l'arrivée des marchandises à la frontière. L'ADRC pourra ainsi utiliser le ciblage automatisé pour repérer les expéditions à risque élevé ou à risque inconnu qui exigent un examen ou toute autre mesure d'inspection secondaire.

Le ciblage électronique dans le SSMAEC² prévoit l'utilisation d'un certain nombre d'éléments d'information, fournis par les négociants, sur lesquels les cibles peuvent être fondées. L'élément de ciblage le plus courant aux fins de la mainlevée a été et continue d'être le numéro d'entreprise. Parmi les autres éléments utilisés fréquemment, il y a le numéro de contrôle du fret, le pays d'origine et le pays d'exportation. À ce jour, le code SH n'a servi au ciblage que dans des situations limitées.

Avant l'initiative Code SH obligatoire, sauf dans le cas de certaines marchandises assujetties aux exigences d'autres ministères gouvernementaux (AMG), les négociants n'étaient pas tenus de fournir le classement tarifaire des marchandises au moment de leur mainlevée. Ils pouvaient plutôt le faire lors de la déclaration en détail intégrale des marchandises importées. Toutefois, le classement tarifaire était souvent fourni au moment de la mainlevée, surtout dans le contexte électronique, car c'est généralement plus efficace pour les opérations des exportateurs ou des courtiers. En outre, le classement tarifaire de toutes les marchandises dans une expédition au moment de la mainlevée est requis si on veut utiliser le processus de mainlevée automatique dans le SSMAEC, dont le but est d'accélérer le processus de mainlevée pour les importateurs admissibles. Il s'ensuit que, même avant l'introduction du code SH obligatoire, le classement tarifaire de la plupart des importations était fourni, y compris lors d'environ 78 p. 100 des mainlevées par échange de données informatisées (EDI). L'initiative Code SH obligatoire vise à garantir que les renseignements sur le classement de toutes les expéditions seront fournis de sorte qu'ils puissent être utilisés avec confiance comme un des éléments clés du ciblage au niveau de la mainlevée.

La phase I de l'initiative Code SH obligatoire force les négociants à fournir le numéro de classement à 10 chiffres du Système harmonisé (code SH) d'au moins une des marchandises dans une expédition avant son arrivée à la frontière ou au moment de son arrivée. Le code SH doit être fourni aux douanes, que les données concernant la transaction soient transmises sur support électronique ou sur support papier. Si une expédition se compose de plus d'un type de marchandises, il faut fournir le classement tarifaire de la marchandise dans l'expédition ayant la valeur la plus élevée, ou de la marchandise qui représente le plus typiquement l'expédition dans son ensemble. Une fois mise en oeuvre intégralement l'initiative Code SH obligatoire, les négociants devront fournir aux douanes le classement tarifaire de toutes les marchandises dans l'expédition. Avec la mise en oeuvre de l'IPEC, le classement tarifaire de toutes les lignes ne sera qu'une partie d'un jeu d'éléments d'information obligatoires nouvellement définis que les négociants devront transmettre électroniquement avant l'arrivée des marchandises.

MÉTHODOLOGIES GÉNÉRALES

Les méthodologies ayant servi à faire la présente évaluation comprennent un examen des dossiers et des documents des programmes/projets des douanes, des rapports de gestion et des données statistiques tirées de bases de données électroniques. Il y a eu des entretiens, à l'Administration centrale, avec des fonctionnaires de la Direction générale des douanes, dans les directions suivantes : Contrebande et services du renseignement, Politique commerciale et interprétation, Conception et élaboration des projets importants, Politique et coordination opérationnelles. Il y a aussi eu des entretiens avec divers gestionnaires et employés chargés des opérations douanières dans les régions, ainsi qu'avec des analystes de la mainlevée dans le secteur commercial.

CONSTATATIONS ISSUES DE L'ÉTUDE

1.0 EFFICACITÉ DU CIBLAGE

Bien que le ciblage amélioré soit le principal objectif de l'initiative Code SH obligatoire, la phase I n'a pas été conçue de façon à apporter tous les avantages immédiatement. Cette phase se voulait plutôt une période de transition permettant aux importateurs de s'adapter à la nouvelle nécessité de fournir le code SH au moment de la mainlevée. Par conséquent, la phase I de l'initiative n'a pas eu une grande incidence sur le ciblage.

Quoique la mise en oeuvre intégrale de l'initiative Code SH obligatoire puisse apporter des avantages considérables au ciblage, il n'était pas réaliste de s'attendre à ce que la phase I produise une amélioration considérable. Il serait mieux de juger du succès de cette phase par la mesure dans laquelle elle a atteint son objectif, qui est de préparer les importateurs à la mise en oeuvre intégrale de l'initiative et, partant, d'ouvrir la voie à de grandes améliorations des capacités de ciblage.

1.1 L'utilisation du code SH demeure limitée aux fins du ciblage

Depuis l'introduction du code SH obligatoire, il n'y a pas eu un changement appréciable dans l'utilisation du code SH aux fins du ciblage. Avant la mise en oeuvre de l'initiative Code SH obligatoire (avril 2002), il y avait 6 926 cibles actives dans le SSMAEC. Sur ce nombre, seulement 96 (1,4 p. 100) utilisaient le code SH comme élément de ciblage. Depuis la mise en oeuvre de l'initiative, bien que le nombre de fiches actives dans le SSMAEC ait augmenté de 40 p. 100, à 9 700, le nombre de cibles actives dans le SSMAEC utilisant le code SH s'est accru de seulement 23 p. 100, soit de 96 à 118. Il est aussi à noter que le répertoire global des cibles utilisant le code SH, tenu à jour dans le SSMAEC, est demeuré le même tout au long de la période d'analyse, à savoir 899. Cela indique que peu, s'il en est, de nouvelles cibles contenant le code SH ont été introduites dans le SSMAEC et que les changements dans les cibles actives utilisant le code SH provenaient du répertoire existant des cibles.³ Donc, il est clair que, même s'il a pu y avoir une augmentation sensible du nombre de fiches actives dans le SSMAEC, le code SH continue d'être utilisé seulement d'une façon limitée aux fins du ciblage.

Pendant notre examen, nous avons noté que, dans l'ensemble, l'élément de ciblage le plus couramment utilisé est le numéro d'entreprise, soit seul, soit avec d'autres éléments. Nous avons constaté que le code SH, bien qu'il soit utile dans de nombreux cas, a des limites lorsqu'il s'agit de ciblage et qu'il n'est pas efficace dans toutes les situations. Le code SH est utilisé pour des programmes comme la mainlevée automatique et les programmes d'admissibilité (santé et sécurité) dans le secteur commercial. Il sert aussi pour des cibles préétablies dans des secteurs prioritaires du Plan d'amélioration de l'observation. Ces secteurs sembleraient être les plus propices à une utilisation élargie du code SH aux fins du ciblage.

Nous avons constaté que le code SH sert rarement au ciblage pour la détection de la contrebande car d'autres éléments d'information ont été jugés plus efficaces que le code SH dans le repérage des transactions à risque élevé en vue de la détection de la contrebande. En outre, même si un ciblage sur la base de 10 chiffres donne un degré de précision élevé, dans certains cas, comme ceux où joue la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvage menacées d'extinction (CITES), il n'est pas assez précis pour reconnaître les produits voulus.

1.2 L'augmentation de l'utilisation du code SH dans le ciblage dépend d'un plus grand champ d'application

Lors de nos entrevues, un des facteurs qui a aidé à expliquer l'hésitation des agents de ciblage à utiliser pleinement le code SH comme élément de ciblage clé à ce moment était le fait que, dans la phase I, le code SH n'était pas toujours exigé. Le personnel des douanes doutait de l'efficacité d'un ciblage sur la base d'un élément d'information qui n'est pas encore exigé pour toutes les lignes. D'après une analyse des données sur les déclarations dans le Système des douanes pour le secteur commercial, nous estimons qu'environ 30 p. 100 des expéditions entrant au Canada comprennent de multiples marchandises visées par des factures à multiples lignes. Bien que, dans de nombreux cas, le code SH soit fourni pour toutes les lignes au moment de la mainlevée, les cibleurs s'inquiètent encore de ce que les cibles mettant l'accent sur le classement SH pourraient ne pas s'avérer efficaces à tout coup.

Il est estimé que le code SH, en n'étant pas exigé sur toutes les lignes, limite sa valeur comme élément de ciblage valide. Par conséquent, dans la plupart des cas, l'efficacité du code SH en tant qu'élément de ciblage pourra être pleinement assurée seulement lorsque cette exigence sera mise en oeuvre intégralement. Une plus vaste application du code SH au moment de la mainlevée aiderait à lever ces préoccupations. Il faudrait songer à développer l'initiative et à la mettre en oeuvre davantage sous l'angle du champ d'application du code SH afin de jeter la base d'une utilisation accrue du code SH comme élément de ciblage.

Porter à trois ou cinq le nombre de lignes pour lesquelles le code SH est exigé aiderait à accroître son application. Si le nombre de ces lignes était porté à trois, il pourrait s'appliquer à environ 88 p. 100 des marchandises tandis que, s'il était porté à cinq, ce chiffre serait d'environ 93 p. 100. Cela devrait être considéré une autre étape provisoire si les projets actuels de mise en oeuvre intégrale du code SH obligatoire subissaient des retards.

L'établissement d'attentes raisonnables quant à l'utilisation du code SH à l'avenir en tant qu'élément de ciblage aiderait à déterminer le succès d'une mise en oeuvre plus poussée de l'initiative Code SH obligatoire. Afin de maximiser les avantages d'autres étapes provisoires dans la mise en oeuvre, il pourrait être nécessaire de déterminer les situations où le code SH pourrait être utilisé sans avoir une incidence défavorable sur l'efficacité du ciblage.

1.3 L'exactitude du classement au moment de la mainlevée s'est améliorée sensiblement

Voulant aider au contrôle de l'exactitude des renseignements sur le code SH fournis au moment de la mainlevée, les douanes produisent des rapports d'anomalies qui comparent les données sur le classement fournies par l'importateur au moment de la mainlevée aux données fournies lors de la déclaration en détail. Un examen des rapports d'anomalies révèle que la conformité du classement fourni lors de la mainlevée et au moment de la déclaration en détail s'est améliorée depuis la mise en oeuvre de l'initiative Code SH obligatoire. Les importateurs s'adaptent à la nouvelle exigence et ont pris des mesures correctrices susceptibles d'améliorer la qualité des données sur le classement qui sont fournies aux douanes au moment de la mainlevée. En mai 2002, le mois où l'initiative Code SH obligatoire a été mise en oeuvre, le code SH fourni lors de la mainlevée par les 1 000 plus importants importateurs était conforme au classement fourni au moment de la déclaration en détail de 76,1 p. 100 des expéditions. Le taux de conformité s'est accru considérablement en août 2002 et a augmenté régulièrement depuis et a atteint 94,8 p. 100 pendant le premier mois de 2003.⁴

La plus grande amélioration a été dans les transactions sur support papier où on trouve encore, cependant, la majorité des anomalies. Le taux d'uniformité dans les transactions sur support papier par les 1 000 plus importants importateurs est passé de 30 p. 100, en mai 2002, à 89,9 p. 100, en janvier 2003. L'uniformité dans les transactions EDI a sauté de 93,7 p. 100 à 95,7 p. 100 au cours de la même période. Même si le taux d'anomalies plus élevé dans les transactions sur support papier n'est pas nécessairement inattendu, il demeure une préoccupation et confirme la nécessité de se diriger vers un contexte entièrement électronique dans l'IPEC.

Malgré ces améliorations de la conformité, il y a encore la préoccupation venant de ce qu'il n'y a pas de validation du code SH au moment de la mainlevée. Les cibleurs ne sont pas au courant du taux de conformité atteint et estiment que rien ne les assure que les marchandises contenant des marchandises que les douanes tentent de cibler seront réellement repérées à la frontière. S'ils étaient sûrs que des codes SH exacts sont fournis lors de la mainlevée, les cibleurs auraient davantage confiance dans l'utilisation de cet élément pour le ciblage.

Nous remarquons que les douanes vérifieront l'exactitude du code SH fourni au moment de la mainlevée par un examen du rapport d'anomalies. Quoique le rapport d'anomalies soit maintenant disponible, il y a eu un long retard dans la livraison des systèmes devant le produire. Au moment de la rédaction du présent rapport d'évaluation, la responsabilité du contrôle du rapport d'anomalies sur une base continuelle n'avait pas encore été attribuée. En outre, les douanes n'avaient pas décidé comment s'attaquer aux anomalies signalées dans le rapport. Les sanctions du RSAP n'ont pas encore été appliquées aux dérogations au code SH au niveau de la mainlevée et il n'est pas certain quel mode d'imposition des sanctions sera adopté.

Même s'il y a eu des améliorations sensibles du taux de conformité entre les renseignements sur le classement fournis au moment de la mainlevée et ceux fournis lors de la déclaration en détail, il faut accorder une certaine attention au manque d'uniformité qui persiste afin de s'assurer que les importateurs et les courtiers poursuivent leurs efforts pour améliorer et maintenir l'exactitude des renseignements sur le classement fournis au moment de la mainlevée. Un contrôle des rapports d'anomalies aiderait les douanes à déterminer les secteurs clés où il y a manque d'uniformité et sur lesquels il faut se pencher, ainsi qu'à élaborer une stratégie d'observation pour assurer la conformité du code SH au moment de la mainlevée.

1.4 L'exactitude du classement lors de la déclaration en détail demeure une préoccupation sous-jacente.

Malgré que le taux de conformité entre les renseignements fournis au moment de la mainlevée et ceux fournis lors de la déclaration en détail se soit amélioré considérablement, l'exactitude du classement au niveau de la déclaration en détail (qui sert généralement de base au code SH fourni au moment de la mainlevée) demeure une préoccupation. Lorsque le code SH a étéincorporé dans le SSMAEC comme élément de ciblage, des préoccupations ont été exprimées quant à l'exactitude des données sur le classement fournies par les importateurs et les courtiers. Il était reconnu qu'un classement inexact aurait un effet défavorable sur l'efficacité de l'activité de ciblage axée sur le code SH. Depuis ce temps, il n'y a pas eu beaucoup d'attention accordée aux répercussions du ciblage fait au moyen d'un classement inexact des marchandises. C'est peut-être dû à l'utilisation limitée, jusqu'ici, du classement SH comme élément de ciblage d'usage général.

Bien qu'il soit avantageux de pouvoir cibler au moyen d'un numéro de classement - surtout dans un contexte où le ciblage à base de texte n'est pas pratique - il faut sérieusement songer à assurer l'exactitude du classement, surtout celui des produits névralgiques ou dans des secteurs clés où le classement servira probablement au ciblage. Sans une certaine assurance que le classement fourni au moment de la mainlevée est exact, peu nombreux sont ceux qui s'y fieront comme un élément de ciblage.

L'utilisation étendue du classement pour le ciblage, par conséquent, doit être appuyée par une stratégie qui met l'accent sur l'amélioration des niveaux d'observation dans le domaine du classement. L'élaboration de stratégies de vérification et de services à la clientèle, conformément au Plan d'amélioration de l'observation, qui sont centrées sur la validation et l'amélioration du classement tarifaire, y compris dans les secteurs clés où le classement est le plus susceptible de servir au ciblage, aiderait à améliorer l'observation et la confiance que les cibleurs ont dans les renseignements fournis au moment de la mainlevée.

Pendant nos entretiens, les importateurs et les courtiers nous ont effectivement fait savoir qu'ils ont tenté d'améliorer l'exactitude du classement SH depuis l'introduction du code SH obligatoire. Toutefois, ils ont indiqué que le principal motif de l'amélioration de l'exactitude était la création du Régime de sanctions administratives pécuniaires (RSAP) et le désir d'éviter les sanctions se rattachant à une déclaration en détail inexacte en général et à un code SH inexact au moment de la mainlevée en particulier.

2.0 PRÉPARER LES IMPORTATEURS À LA MISE EN OEUVRE INTÉGRALE DU CODE SH OBLIGATOIRE

Comme étape initiale dans le processus de mise en oeuvre intégrale du code SH obligatoire, la phase I a, avec succès, apporté une étape de transition et a donné aux importateurs une période d'ajustement. Les répercussions sur les opérations des importateurs n'ont pas été importantes et ils ont généralement pris les dispositions nécessaires à l'établissement des liens voulus avec des partenaires dans la chaîne commerciale pour être à même de fournir le code SH au moment de la mainlevée sans grande incidence négative sur la mainlevée des marchandises.

2.1 L'incidence sur les opérations du secteur privé n'a pas été considérable

La phase 1 du passage à la communication du code SH obligatoire au moment de la mainlevée a été relativement aisée chez la plupart des importateurs et courtiers. Avant la mise en oeuvre, ils s'inquiétaient des retards possibles dans la mainlevée des expéditions et de la nécessité d'acheminer les expéditions vers l'intérieur en vue de leur mainlevée. Leur principale préoccupation portait sur le manque de renseignements concernant le code SH au moment de la mainlevée et sur leur aptitude à classer avec exactitude les marchandises au niveau des 10 chiffres. Ils s'inquiétaient aussi des répercussions sur les délais de mainlevée - soit le temps additionnel qu'exigeait des inspecteurs des douanes l'introduction des renseignements aux fins de la mainlevée sur support papier, soit leur aptitude à fournir les renseignements en temps utile. D'après nos entretiens avec le personnel et les importateurs, nous avons conclu que, dans la plupart des cas, ces problèmes ne se sont pas manifestés sur une grande échelle. Les délais de mainlevée n'en ont pas trop souffert et il y a eu une augmentation limitée, s'il en est, du nombre d'expéditions acheminées vers l'intérieur en vue de leur mainlevée.

La mainlevée après les heures normales peut faire problème - Les importateurs et les courtiers nous ont dit que, étant donné les recherches et les consultations que nécessite souvent le classement des marchandises, fournir les renseignements sur le code SH est surtout difficile dans les situations où les marchandises n'ont pas déjà été classées, par exemple, de nouvelles marchandises ou des marchandises saisonnières, ainsi que dans les modes de transport où les délais de dédouanement des marchandises sont brefs. La plus grande difficulté en ce qui a trait au code SH est l'absence de renseignements disponibles de qualité sur le classement, surtout celui des expéditions qui arrivent après les heures d'ouverture normales. Bien que de telles situations ne créent pas de difficultés importantes pendant les heures normales, sauf dans le cas d'un délai serré, les expéditions après les heures mettent les courtiers dans une position difficile.

Voulant s'assurer que leurs clients ont un accès jour et nuit, à longueur de semaine, à leurs services pour la mainlevée, les courtiers concluent généralement des accords de fait avec des mandataires dans les bureaux où ils ne sont pas présents pour s'occuper des mainlevées après les heures normales. Avec le lancement de l'initiative Code SH obligatoire, les mandataires s'inquiètent de ce qu'ils pourraient être responsables de l'acquittement des sanctions éventuelles du RSAP. Comme les mandataires ne sont pas prêts à classer les produits à partir de renseignements limités, les courtiers se retrouvent dans une position où ils doivent fournir le service demandé directement. Par conséquent, de nombreux courtiers ont dû modifier leurs pratiques d'affaires dans le but de fournir à leurs clients un service plus exhaustif jour et nuit, à longueur de semaine. Dans de nombreux cas, surtout chez les petits courtiers, ce service se limite à répondre, au fur et à mesure des besoins, aux problèmes touchant le code SH, tandis qu'un mandataire se charge du travail plus courant.

Par suite des divers changements apportés à leurs opérations, les importateurs ont généralement pu bien répondre aux attentes là où une intervention précise s'impose. D'autre part, cela a réduit au minimum le nombre d'expéditions qui ont été retardées ou qui ont dû être acheminées vers l'intérieur en vue de leur dédouanement. Bien que de telle situations se produisent, les importateurs et les courtiers ont dit qu'elles n'étaient pas généralement nombreuses et qu'elles ne constituaient pas une préoccupation majeure jusque-là. Cette opinion est confirmée par un examen du nombre des mainlevées effectuées à l'intérieur depuis l'introduction du code SH obligatoire. D'après les données, le nombre des mainlevées à l'intérieur ne tendrait pas à augmenter. De fait, immédiatement après la mise en oeuvre, le nombre des mainlevées dans la plupart des bureaux intérieurs a diminué.

Les coûts pour les courtiers étaient supportables - Les courtiers ont indiqué que le respect des nouvelles exigences relatives au code SH a fait augmenter leurs frais d'entreprise. Les courtiers ont mentionné que l'adaptation aux nouvelles exigences a entraîné des investissements rendus nécessaires par le matériel et les programmes informatiques, les changements dans les bases de données et le personnel supplémentaire. Les gros courtiers ont aussi engagé des coûts liés à l'ouverture ou à l'élargissement de centres offrant des services jour et nuit, à longueur de semaine, à l'appui de leurs opérations de mainlevée à la frontière. Les petits courtiers ont aussi exigé que le personnel soit disponible pour les mainlevées après les heures normales qui font problème. Tous les courtiers ont indiqué qu'ils avaient investi dans la sensibilisation des clients afin de s'assurer que ceux-ci soient au courant des nouvelles exigences et du rôle qu'ils peuvent jouer dans le respect des exigences relatives au code SH sans incidence négative sur la mainlevée des marchandises.

Bien que bon nombre de ces investissements aient été faits en raison de la nouvelle obligation de fournir le code SH, il était évident que le principal motif des décisions en matière d'investissement était la préoccupation au sujet de l'exactitude à cause des sanctions possibles du RSAP. Malgré les investissements faits, les répercussions globales de ces coûts, même chez les petits courtiers, n'étaient pas généralement considérées un trop lourd fardeau dans le contexte général de l'entreprise.

2.2 Le succès dans le secteur privé dépend de la participation des importateurs à la gestion des liens

Il ressort de nos entretiens avec les courtiers et les importateurs que la participation de ces derniers au processus de mainlevée est vue comme étant la clé du succès lorsqu'il s'agit de respecter l'exigence, par les douanes, de plus amples renseignements au moment de la mainlevée. Bien que certains importateurs se soient pleinement engagés dans le processus, d'autres se fient à leurs courtiers et à d'autres personnes dans la chaîne commerciale pour assurer la mainlevée fructueuse des marchandises.

Nous avons constaté que le secteur privé parvient à respecter les exigences des douanes grâce à sa gestion des liens. Comme l'importateur est au centre du processus, les liens clés sont ceux entre l'importateur et le vendeur et ceux entre l'importateur et le courtier. Nous avons constaté que, plus l'importateur est actif dans le processus, plus est grande la probabilité que les difficultés au niveau de la mainlevée pourront être réduites au minimum. Reconnaissant l'importance de l'importateur dans le processus, les courtiers ont communiqué avec les importateurs qu'ils représentent et ont tenté de les sensibiliser aux nouvelles exigences et aux répercussions possibles sur les opérations de mainlevée. La gestion, par les courtiers, de ces liens, les a aidés à s'adapter aux nouvelles exigences et aux situations de mainlevée après les heures normales.

Les autres liens clés sont ceux entre l'importateur et le vendeur. Nous avons visité des importateurs qui ont établi des liens avec les vendeurs et qui ont mis au point des processus des plus perfectionnés pour s'assurer que toutes les marchandises qu'ils importent sont dûment classées aux fins des douanes avant l'importation même des marchandises. La participation de l'importateur dans l'obtention des renseignements des vendeurs et la transmission de ces renseignements à leurs partenaires dans la chaîne commerciale a contribué à la création d'un processus d'importation cohérent, ou du moins libre de retards. Même si ces liens peuvent être difficiles à maintenir dans certains cas, les avantages que peuvent en retirer les importateurs sont considérables. Nous avons trouvé plusieurs exemples d'un resserrement des relations de travail par suite de l'initiative Code SH obligatoire.

La gestion des liens est un facteur important dans le succès de l'initiative Code SH obligatoire et celui de l'IPEC. Toutefois, dans cette dernière, les importateurs devront cultiver encore davantage leurs liens avec tous leurs partenaires dans la chaîne commerciale. Bien qu'il n'appartienne pas aux douanes de voir à ce que des partenariats appropriés soient conclus dans la chaîne commerciale, elles devraient continuer à encourager et à appuyer la collaboration efficace entre les partenaires dans la chaîne commerciale.

3.0 PAS D'INCIDENCE IMPORTANTE SUR LES OPÉRATIONS RÉGIONALES

La mise en oeuvre de l'initiative Code SH obligatoire s'est faite en douceur et n'a pas eu d'incidence négative importante sur les opérations régionales. Au début, les régions s'inquiétaient de la quantité de temps que les inspecteurs des douanes devaient consacrer à l'introduction des codes SH lors des mainlevées sur support papier et elles s'inquiétaient de ce que cette nouvelle exigence pourrait créer des retards dans le processus de mainlevée. Elles étaient également préoccupées par le rôle que les inspecteurs devraient jouer au niveau de la validation des codes SH au moment de la mainlevée.

Le personnel avec lequel nous nous sommes entretenus dans les régions nous a dit qu'il n'y avait pas eu de problèmes graves liés à la phase I de la mise en oeuvre du code SH obligatoire. Bien que le contexte électronique soit, à toutes fins utiles, intégré en ce qui concerne les inspecteurs des douanes, le contexte papier exige qu'ils introduisent aussi le code SH lorsqu'ils accordent la mainlevée sur support papier. Toutefois, selon le personnel régional, l'introduction de cet élément d'information supplémentaire n'a pas eu une incidence importante sur le processus et n'a pas généralement entraîné de retards dans la mainlevée des marchandises.

Il faut plus de temps aux ID quand ils doivent traiter des transactions sur de multiples lignes afin de pouvoir s'assurer que le code SH est fourni pour la ligne ayant la plus haute valeur lorsque le code SH pour cette ligne n'apparaît pas dans la partie supérieure de la première page et facilite ainsi, au besoin, les renvois croisés. Cela n'est pas non plus considéré comme une grande difficulté si la déclaration se fait sur une seule ligne.

4.0 L'ACCROISSEMENT DES EXIGENCES TOUCHANT LE CODE SH POURRAIT FAIRE PROBLÈME DANS LE CONTEXTE PAPIER

Un des plus importants facteurs contribuant au succès de l'initiative est l'exigence nominale qui rend le code SH obligatoire seulement pour une ligne. Malgré que de nombreux importateurs fournissent le code SH pour toutes les lignes, l'obligation de le fournir pour une seule ligne a apporté aux importateurs une étape de transition où ils peuvent passer graduellement à un contexte où les exigences de la déclaration s'accroissent. L'obligation de fournir le code pour une seule ligne a donné aux importateurs et aux courtiers le temps de s'adapter aux nouvelles exigences touchant le code SH et de faire les changements nécessaires dans leurs processus administratifs pour relever les défis particuliers découlant de cette obligation.

Cependant, l'accroissement des exigences touchant le code SH pourrait faire problème chez les importateurs et nécessiter un plus grand affinage, par les importateurs et les courtiers, de la façon dont ils effectuent leurs opérations d'importation, ainsi que l'établissement de liens avec des partenaires dans la chaîne commerciale. Toutefois, par suite de la mise en oeuvre de l'IPEC, le code SH ne représentera qu'un élément dans un ensemble élargi de données devant être fournies aux douanes électroniquement avant l'arrivée des marchandises. La mise en oeuvre intégrale de l'IPEC nécessitera probablement aussi des rajustements pour parer aux autres exigences touchant le code SH. Donc, une autre étape intérimaire avant la mise en oeuvre intégrale du code SH obligatoire sera accordée aux importateurs et leur donnera une autre occasion de s'adapter aux exigences accrues de la déclaration.

Les principales préoccupations du secteur privé quant à l'accroissement des exigences touchant le code SH portaient sur le contexte papier. Bien que les renseignements sur le code SH puissent être utilisés automatiquement dans les mainlevées électroniques, fournir ces renseignements aux fins des mainlevées sur support papier peut exiger de la main-d'oeuvre. Les exigences supplémentaires touchant le code SH ajouteront à ce travail et pourraient causer des retards dans le traitement des données sur la mainlevée. Comme dans le cas des exigences en vigueur aujourd'hui, il est à prévoir que les situations où les renseignements ne permettent pas de classer de nouveaux produits - surtout des expéditions après les heures normales - et où les délais sont brefs seront celles qui feront surtout problème. Un resserrement des exigences accroîtra la possibilité de retards et d'une mainlevée à l'intérieur des marchandises.

Du point de vue opérationnel, aux douanes, le contexte papier représente de nouveau le plus grand défi à l'accroissement des exigences touchant le code SH. Bien que les régions aient pu faire face à la nécessité d'introduire un seul code SH pour les transactions sur support papier, l'obligation de le faire pour trois ou cinq lignes pourrait avoir une plus grande incidence sur leurs niveaux de service et les temps de mainlevée. Par conséquent, toute stratégique d'accroissement doit tenir compte de l'incidence additionnelle d'exigences accrues au chapitre de l'introduction sur les gros bureaux à la frontière terrestre.

Bien que l'IPEC, dans son état final, envisage la transmission électronique avant l'arrivée des données sur la mainlevée, une étape intérimaire menant à cet état final pourrait créer des difficultés dans les grands bureaux où il y a une forte proportion de transactions de mainlevée sur papier. Par conséquent, malgré des délais relativement serrés dans les aéroports, l'incidence se fera surtout sentir dans les bureaux à la frontière terrestre. Environ 51 p. 100 de toutes les mainlevées dans les 22 bureaux désignés au Canada pour le secteur commercial⁵ sont des mainlevées sur support papier. Cela pourrait accentuer la congestion actuelle dans les grands bureaux si un nombre important d'expéditions étaient retardées parce que les importateurs et les courtiers doivent déterminer le classement des marchandises ou parce que les inspecteurs des douanes doivent introduire des éléments d'information supplémentaires.

Toutefois, la plupart des courtiers estiment, en règle générale, que l'augmentation à trois ou à cinq, du nombre de lignes pour lesquelles le code SH doit être fourni serait une étape suivante réalisable. Il a notamment été recommandé d'accroître graduellement l'exigence jusqu'à ce que les importateurs estiment que le point de rupture est atteint. Étant donné les répercussions relativement mineures de la phase I, il n'y a aucune raison de croire que porter le nombre de lignes à trois ou à cinq serait une étape suivante déraisonnable. Comme il est souhaité d'atteindre un point où tous les codes SH seraient fournis au moment de la mainlevée, il y aurait lieu d'élaborer une stratégie de transition raisonnable qui permettrait aux importateurs de continuer à s'adapter et de les préparer à la mise en oeuvre intégrale de l'IPEC.

CONCLUSIONS

Même si la mise en oeuvre initiale du code SH obligatoire a ouvert la voie à une mise en oeuvre plus poussée des exigences touchant le code SH, elle n'a pas encore contribué beaucoup à l'amélioration de ciblage. Cela est en partie attribuable au fait qu'il n'est pas encore obligatoire de fournir le code SH pour toutes les lignes. Les cibleurs des douanes hésitent à utiliser le code SH sur une grande échelle et, par conséquent, il n'est pas utilisé souvent et uniquement dans des situations bien précises. Il faudra que l'initiative soit mise en oeuvre intégralement si l'utilisation du code SH pour le ciblage doit être appuyée et si l'évaluation de son efficacité à des fins de ciblage doit être évaluée. Il faut établir des attentes quant à l'utilisation du code SH en tant qu'élément de ciblage afin de porter au maximumles avantages pouvant découler de cette initiative. Il faudrait aussi arrêter des critères de succès si on veut être capable de déterminer la mesure dans laquelle les objectifs de l'initiative ont été respectés.

Bien que l'exactitude du code SH fourni au moment de la mainlevée ait atteint presque 95 p. 100, d'après la concordance entre le code SH servant à la mainlevée et celui servant à la déclaration en détail, l'exactitude du classement SH servant à la déclaration en détail demeure douteuse. Il faudrait s'efforcer d'accroître l'exactitude du code SH fourni au moment de la mainlevée, en partie par un contrôle courant du rapport d'anomalies et la mise en oeuvre d'une stratégie d'amélioration de l'observation. L'utilisation accrue du code SH pour le ciblage doit cependant être appuyée par un taux d'observation plus élevé dans le classement des marchandises à des fins de déclaration en détail car ce classement sert de base au code SH employé au moment de la mainlevée. Tant qu'il ne sera pas certain que le SSMAEC cible au moyen des bons codes SH, l'efficacité du code SH comme élément de ciblage sera limitée. Avec l'introduction du code SH à des fins de ciblage sur une grande échelle, il devient plus important, du point de vue stratégique, de mettre l'accent sur l'exactitude du classement à des fins de déclaration en détail et cela doit se refléter dans les priorités établies dans le Plan d'amélioration de l'observation.

La phase I de l'initiative Code SH obligatoire a respecté son objectif qui était de préparer le secteur privé à une mise en oeuvre plus poussée et, à terme, à la mise en oeuvre de l'IPEC. La phase I s'est relativement bien déroulée et les importateurs se sont bien adaptés aux nouvelles exigences. Ils ont procédé aux changements nécessaires dans leurs pratiques d'affaires pour parer aux nouvelles exigences, et ce, sans grande incidence sur leurs opérations générales. Même s'il faudra faire d'autres changements et investissements en vue de parer à un plus grand nombre d'exigences relatives au code SH et à l'IPEC, la mise en oeuvre initiale du code SH a aidé les importateurs à jeter les bases de l'accroissement des exigences touchant le code SH au moment de la mainlevée et, à terme, de la mise en oeuvre de l'IPEC. Toute autre mise en oeuvre doit faire fond sur les progrès faits par les importateurs dans la gestion des relations entre les partenaires dans la chaîne commerciale.

RECOMMANDATIONS

Dans le but de continuer à préparer la voie à la mise en oeuvre de l'IPEC et d'assurer l'utilité du code SH comme élément de ciblage valide, il est recommandé que les douanes :

1. Portent de un à trois ou cinq le nombre de lignes pour lesquelles il est obligatoire de fournir le code SH et, ainsi, prévoient une autre étape provisoire si les projets actuels d'une mise en oeuvre intégrale sont retardés;

2. Attribuent la responsabilité du contrôle du rapport d'anomalies et élaborent une stratégie d'observation qui assurera le respect de l'obligation de fournir le code SH au moment de la mainlevée;

3. Élaborent, conformément au Plan d'amélioration de l'observation, des stratégies au niveau de la frontière, de l'après-mainlevée et du service à la clientèle, qui mettent l'accent sur la validation et l'amélioration du classement tarifaire présentée à la déclaration, dans les secteurs clés où le classement pourrait servir au ciblage au niveau de la mainlevée;

4. Élaborent et mettent en oeuvre un plan d'accroissement de l'utilisation du code SH dans le ciblage au niveau de la mainlevée;

5. Établissent des attentes et des critères de succès quant à l'utilisation du code SH dans le ciblage et élaborent une stratégie de meilleure utilisation du code SH à diverses étapes de la mise en oeuvre;

6. Voient à ce que la promotion de la gestion des liens entre les intervenants dans le secteur privé continue d'être un élément clé de la stratégie de promotion de la mise en oeuvre d'un plus grand nombre d'exigences touchant le code SH et de l'IPEC.

PLAN D'ACTION

1. L'augmentation à cinq du nombre de lignes sur la facture pour lesquelles le SH est obligatoire sera mise en place à compter de mai 2004.

2. Les douanes lanceront un programme pilote de contrôle dans la région du Sud de l'Ontario pour évaluer l'observation et cerner les problèmes de gestion des risques aux fins des plans d'amélioration de l'observation à l'avenir, à partir du début de 2004-2005. La date cible de la fin du pilote est prévue au 31 juillet 2004.

3. Parallèlement au programme pilote dont fait état l'article 2 ci-dessus et conformément au Plan d'amélioration de l'observation en 2004-2005, les douanes élaboreront des stratégies d'amélioration de l'exactitude du classement tarifaire des marchandises faisant l'objet d'un ciblage au niveau de la mainlevée.

4. Les douanes a fait l'élaboration d'un plan d'accroissement de l'utilisation du ciblage axé sur le SH au niveau de la mainlevée d'ici 2004 lorsque l'obligation de fournir le SH pour cinq lignes sera introduite. Sur une base continuelle, nous continuons de fournir des conseils et une orientation par écrit qui décrivent les avantages de l'utilisation du SH comme élément d'information pour le ciblage. Nous avons également mis en place un régime de contrôle mensuel qui saisit le nombre de cibles actives mises au point et utilisant le SH. Nous continuons d'administrer le cours national sur le ciblage en mettant une emphase particulière sur le ciblage axée sur le SH. On encourage les participants à élargir leurs méthodes de ciblage par l'inclusion où cela est possible, de cibles en développement axées sur le HS et instruits sur leur application.

5. Les douanes établiront des attentes et des critères de succès concernant le ciblage axé sur le code SH pour chaque étape de la mise en oeuvre.

Le moment et la nature de cette réponse dépendront des décisions de la direction au sujet de l'échéancier et du contenu des phases transitoires de la mise en oeuvre.

6. Dans le cadre des consultations en cours sur l'IPEC, les douanes continueront à étudier et à promouvoir la gestion des liens.

Remerciements

Nous désirons remercier les gestionnaires et le personnel des douanes à l'Administration centrale et dans les régions du Pacifique, des Prairies, du Sud de l'Ontario et du Nord de l'Ontario de leur appui et de leur apport à la présente étude. Nous remercions particulièrement les diverses sociétés et organisations oeuvrant dans le domaine des importations qui ont aussi fourni un apport précieux à la présente étude.

Membres de l'équipe du projet
Bruce Irving, gestionnaire de l'évaluation des programmes
Donna Keough, agent d'évaluation
Division de l'évaluation des programmes

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¹ Code HS veut dire code du Système harmonisé. C'est une série de six chiffres qui est utilisée à des fins de commerce international pour identifier les marchandises importées et il est reconnu et employé à l'échelle internationale. Toute marchandise échangée reçoit un tel numéro de l'Organisation mondiale des douanes. Le code sert surtout à déterminer les taux de droit applicables et à tenir à jour les statistiques nationales sur les échanges commerciaux. Les pays peuvent attribuer d'autres chiffres après les six premiers aux marchandises et ces chiffres leur sont propres et servent à des fins supplémentaires. Le Canada utilise dix chiffres en tout. Ce numéro de dix chiffres est dûment appelé le numéro de classement des marchandises. Toutefois, le terme code SH est généralement utilisé dans le présent rapport car c'est celui qui sert couramment aux douanes à décrire le numéro de classement lorsqu'il est fourni au moment de la mainlevée.

² Le Système de soutien de la mainlevée accélérée des expéditions commerciales (SSMAEC) est le système automatisé servant à traiter les transactions de mainlevée douanière et il offre des capacités de ciblage électronique.

³¹ Le SSMAEC a un répertoire des cibles actives et inactives. Les cibles actives sont celles auxquelles le SSMAEC a recours à tout moment donné, tandis que les cibles inactives font partie du répertoire mais ne servent pas actuellement au ciblage.

⁴ Le Système de rapports de gestion des douanes renferme actuellement des renseignements sur les anomalies seulement pour les 1 000 plus importants importateurs. Un changement a été demandé qui donnerait ces renseignements sur tous les importateurs.

⁵ Les bureaux désignés pour le secteur commercial sont les bureaux à la frontière terrestre au Canada où le volume est le plus élevé. En 1999, ces bureaux ont traité 55 p. 100 des importations au Canada, en termes de valeur globale.