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Responsabilité

Projet pilote NEXUS Maritime
Étude d’évaluation

Mars 2006

Table des matières

Résumé
Introduction et contexte
Principales constatations
Conclusion
Principales recommandations
Réaction de la direction

Résumé

Le projet pilote NEXUS Maritime de la rivière Detroit est une initiative conjointe de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et du Service des douanes et de la protection des frontières (SDPF) des États-Unis conçue pour simplifier et accélérer le passage de la frontière des plaisanciers à faible risque préapprouvés. Il tire profit des initiatives du Plan d’action en 32 points de la Déclaration sur la frontière intelligente (DFI) et contribue aux objectifs de la circulation sécuritaire des personnes et de la coordination de l’échange de renseignements entre les deux pays. Le projet pilote était opérationnel durant la saison de navigation de plaisance de 2005, du 1er mai au 30 septembre, dans la région de Detroit-Windsor le long de la rivière Detroit, de l’embouchure du lac St. Clair à l’embouchure du lac Érie.

La Division de l’évaluation de l’ASFC a procédé à cette évaluation à la demande du Comité de coordination de l’Accord sur la frontière commune (CCAFC) afin de faciliter sa prise de décision concernant l’expansion du programme NEXUS Maritime à d’autres emplacements. De plus, l’évaluation du projet pilote a été présentée comme un résultat attendu du Plan d’action détaillé sur la sécurité du Partenariat pour la sécurité et la prospérité.

Les principales questions étudiées relatives à l’évaluation étaient :

L’efficacité de la gestion et de la mise en œuvre du projet pilote NEXUS Maritime;
Dans quelle mesure le projet pilote a démontré le potentiel des résultats attendus pour le programme;
La pertinence du projet pilote en ce qui a trait à l’harmonisation avec les objectifs de la DFI (point 3 – un seul système d’inspection de rechange), y compris la possibilité de l’étendre à d’autres emplacements.

Méthode

Le plan pour cette évaluation a été finalisé en septembre 2005 et la recherche a été effectuée de septembre à décembre 2005.

Les méthodes suivantes ont été utilisées :

Examen des documents et des statistiques de l’ASFC et du SDPF;
Entrevues poussées avec la direction et le personnel de l’ASFC et du SDPF et des intervenants du secteur privé;
Sondage auprès des participants au programme NEXUS Maritime;
Visite des emplacements de NEXUS Maritime;
Étude des documents.

Résumé des principales constatations

La présente évaluation a permis de constater que NEXUS Maritime peut permettre d’atteindre les objectifs du programme. Toutefois, le projet pilote de l’année passée a été mis en œuvre sans son propre cadre stratégique, une structure de gouvernance binationale propre ou ses propres ressources. En l’absence d’un cadre de gestion global spécifique à NEXUS Maritime, les principales responsabilités de gestion et mesures du rendement n’ont pas été élaborées ou finalisées.

NEXUS Maritime a été conçu et mis en œuvre à la demande du CCAFC afin de tester le concept du passage accéléré des voyageurs à faible risque préapprouvés dans le mode maritime. NEXUS Maritime a été mis en œuvre comme un prolongement du programme existant NEXUS Autoroutes et la région de Windsor – St. Clair/Detroit a été choisie pour être l’emplacement pilote.

Le personnel régional du SDPF et de l’ASFC qui a mis en œuvre et géré le programme NEXUS Maritime a bien coopéré, ce qui a facilité la mise en œuvre de l’initiative. Même si la structure de gestion convenait à l’application quotidienne du projet pilote, l’absence d’une structure de gouvernance binationale avec des rôles et responsabilités clairement définis s’est révélée un point faible. Alors qu’un groupe de travail binational a été établi au tout début de la phase de conception, ses membres ont cessé de se rencontrer aussitôt après la mise en œuvre du projet. Le groupe de travail local était composé d’employés et de gestionnaires de l’ASFC et les représentants du SDPF y ont peu participé.

À l’exception des 10 000 $ fournis par l’ASFC pour couvrir les frais administratifs et les frais de déplacement pour l’équipe de mise en œuvre de l’Administration centrale de l’ASFC et des fonds fournis par le SDPF pour les brochures, aucunes ressources supplémentaires n’ont été affectées à NEXUS Maritime. Étant donné que les ressources provenaient de programmes existants et qu’aucune ventilation budgétaire n’avait été communiquée par l’ASFC ou le SDPF, il n’a pas été possible de déterminer le niveau exact des ressources utilisées. Ce qui est clair, c’est que plusieurs aspects du projet pilote auraient pu être améliorés avec davantage de ressources disponibles. Ces aspects incluent le maintien en service du groupe de travail binational, la détermination et le suivi des mesures de rendement, une meilleure formation propre à NEXUS Maritime offerte aux agents, plus de personnel et une base de données permettant de faire la distinction entre les participants à NEXUS Maritime et les participants à NEXUS Autoroutes.

La gestion de NEXUS Maritime de l’ASFC a exigé l’ajout de NEXUS Maritime à un plan de marketing qu’un entrepreneur externe avait déjà commencé à élaborer pour NEXUS Autoroutes. Le plan de marketing est arrivé trop tard pour le projet pilote maritime. Cependant, la Direction des communications et de la consultation a fourni un plan de communication et des produits ciblant des publics dans le secteur du projet pilote limité, y compris un communiqué, des trousses d’information, des annonces légales, des articles génériques pour des magazines de navigation de plaisance et des journaux locaux, une brochure, des affiches, un guide du participant et des messages sur Internet. La diffusion de la brochure et de la trousse d’information dans les salons nautiques et auprès des personnes franchissant la frontière en voiture a produit quelques résultats : au 25 novembre 2005, 1 061 demandes de participation au programme avaient été reçues et 779 participants avaient été inscrits.

Les participants à NEXUS Maritime se sont dits hautement satisfaits des divers aspects du projet pilote. Ils ont apprécié le côté pratique de NEXUS Maritime et le temps de passage plus court. Les participants étaient un peu moins satisfaits des modalités de passage pour entrer aux É.‑U. Les propriétaires et exploitants de marinas ont vu NEXUS Maritime avec optimisme, et sont en faveur de toute initiative qui pourrait accroître la circulation transfrontalière des bateaux de plaisance.

L’ASFC administre la Loi sur les douanes et la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. Les pouvoirs accordés par ces lois au niveau de la navigation transfrontalière n’ont pas été compris par les personnes interrogées; les questions reliées ont eu une conséquence directe sur l’intégrité du projet pilote. Permettre aux participants à NEXUS Maritime d’accoster sur des propriétés privées où l’ASFC peut ne pas avoir l’autorisation d’inspecter les navires et les procédures touchant les mesures d’exécution sur les eaux sont des exemples de questions qui doivent être traitées en élaborant des politiques avant que le programme soit étendu à d’autres emplacements.

Le programme NEXUS Maritime appuie la Déclaration sur la frontière intelligente et contribue à la capacité des deux organismes de distinguer les voyageurs à faible risque des voyageurs à risque élevé ou inconnu et de gérer la frontière en conséquence.

Recommandations clés

Recommandations générales pour NEXUS Maritime :

Poursuivre le programme NEXUS Maritime comme un projet pilote dans la zone pilote actuelle de Detroit/Windsor pour une autre saison, mais l’étendre aussi afin qu’il inclue 48 emplacements désignés supplémentaires sur les rives du lac Érié, du lac St. Clair et de la rivière St. Clair dans les limites de la région de Windsor/St. Clair sous l’autorité de l’ASFC. Le fait de maintenir NEXUS Maritime comme un projet pilote pour une autre année permettrait aux organismes d’affecter des ressources et de comptabiliser les dépenses, d’établir une structure de gouvernance appropriée, de recueillir des renseignements sur le rendement pour avoir suffisamment d’éléments de preuve à l’appui d’une analyse de rentabilisation visant à financer l’expansion à un autre emplacement pilote ou à l’échelle nationale et d’inscrire un plus grand nombre de membres.
Sur la base de l’expérience du projet pilote NEXUS Maritime, il est recommandé que la direction du programme précise les politiques de l’Agence sur l’examen touchant la navigation de plaisance et les sites désignés [ 1 ].
Élaborer un Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) afin de traiter les questions relatives :
- Au mandat, aux objectifs et aux résultats attendus de NEXUS Maritime;
- À la structure de gouvernance, avec la responsabilisation, les rôles et les responsabilités;
- À l’élaboration d’une stratégie de mesures du rendement pour recueillir les données nécessaires pour mesurer et surveiller les progrès réalisés par rapport au plan.

Introduction et contexte

La Division de l’évaluation de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a procédé à l’évaluation du projet pilote NEXUS Maritime à la demande du Comité de coordination de l’Accord sur la frontière commune (CCAFC) afin d’orienter la prise de décision relative à l’expansion éventuelle de NEXUS Maritime à d’autres régions. L’évaluation a été aussi présentée comme un résultat attendu dans le cadre du Plan d’action détaillé sur la sécurité du Partenariat pour la sécurité et la prospérité.

Description du projet pilote NEXUS Maritime

Le projet pilote NEXUS Maritime de la rivière Detroit est une initiative conjointe de l’ASFC et du Service des douanes et de la protection des frontières (SDPF) des États‑Unis. Le projet pilote est un des programmes conjoints à l’ASFC et au SDPF pour les voyageurs dignes de confiance conçus pour accélérer les mouvements transfrontaliers à faible risque, tout en axant les ressources sur les mouvements à risque plus élevé et inconnu. Il tire parti des initiatives du Plan d’action en 32 points de la Déclaration sur la frontière intelligente (DFI) et des points forts du programme CANPASS ‑ Bateaux privés [ 2 ]. Il fait partie de l’ensemble des programmes NEXUS pour le traitement accéléré des voyageurs dans les modes routier, aérien et maritime.

Le projet pilote était opérationnel durant la saison de navigation de plaisance de 2005, du 1er mai au 30 septembre, dans la région de Detroit-Windsor, le long de la rivière Detroit, de l’embouchure du lac St. Clair à l’embouchure du lac Érié. Le projet pilote permet aux participants de s’acquitter des modalités des douanes et de l’immigration des deux pays en utilisant le dispositif du Centre de déclaration par téléphone (CDT). Les participants doivent être des citoyens ou des résidents permanents du Canada ou des citoyens et des résidents étrangers des É.‑U. qui ont résidé dans un des deux pays, ou dans une combinaison des deux pays, au cours des trois dernières années consécutives.

Le projet pilote NEXUS Maritime est une extension du programme NEXUS Autoroutes. Par conséquent, les participants à NEXUS Autoroutes peuvent utiliser le processus de déclaration NEXUS Maritime lorsqu’ils franchissent la frontière à bord d’un bateau et les participants à NEXUS Maritime peuvent franchir la frontière en voiture en utilisant les voies réservées à NEXUS Autoroutes [ 3 ].

NEXUS Maritime a trois processus distincts : la demande de participation, l’inscription et le passage. Dans le cadre du processus de demande de participation, les participants éventuels remplissent et présentent des formulaires de demande de participation sur papier, en versant des frais de traitement non remboursables de 80 $CAN (50 $US) au Centre de traitement des demandes (CTD) à Niagara Falls (Ontario) [ 4 ] . Les employés au CTD saisissent les renseignements sur les candidats dans la banque de données et présentent les dossiers sur papier contenant ces renseignements au SDPF. Étant donné que les demandes de participation doivent être approuvées par l’ASFC et le SDPF, ces deux organismes procèdent à des évaluations du risque distinctes pour chaque candidat en se servant des diverses bases de données des organismes chargés de l’exécution de la loi, des douanes et de l’immigration.

Si les deux organisations sont convaincues que les candidats satisfont aux critères d’admissibilité au programme, une lettre les invitant à se rendre au Centre d’inscription à Detroit leur est envoyée pour qu’ils se présentent pour le processus d’inscription. Au Centre d’inscription, des agents de l’ASFC procèdent à l’entrevue des candidats qui sont citoyens et résidents étrangers des États-Unis; les agents du SDPF procèdent à l’entrevue des citoyens et résidents permanents canadiens. Les agents du SDPF prennent les empreintes digitales des index des candidats, après quoi les fonctionnaires des É.‑U. procèdent à une vérification automatisée afin de s’assurer que le participant éventuel représente un faible risque. Les agents de l’ASFC et du SDPF confirment l’identité des personnes dont l’évaluation a été positive en authentifiant et en validant leurs documents d’identité. Lorsque les agents sont convaincus que toutes les obligations du programme ont été respectées à la suite d’une interview en personne au Centre d’inscription, les agents admettent les candidats comme membres du programme.

Une photo numérique du visage des membres est ensuite prise et une carte d’identité à photo NEXUS est produite. Avant que les nouveaux participants ne quittent le Centre d’inscription, des renseignements supplémentaires sur les modalités du programme NEXUS leur sont fournis, y compris le visionnement d’une vidéo décrivant le fonctionnement du programme NEXUS Autoroutes [ 5 ].

Lors du processus de passage, les participants à NEXUS Maritime obtiennent l’autorisation de passer la frontière en appelant le CDT de 30 minutes à quatre heures avant leur heure d’arrivée prévue [ 6 ]. Les participants doivent signaler leur destination et leur heure d’arrivée prévue ainsi que communiquer les renseignements pertinents sur les personnes à bord et dire s’ils ont des marchandises à déclarer [ 7 ]. L’agent au CDT de l’ASFC enregistre l’information dans la base de données automatisée du CDT [ 8 ]. Si des droits sont dus sur les marchandises importées au Canada, le montant est imputé à la carte de crédit de la personne qui appelle. À son arrivée aux États-Unis, il est expliqué à cette personne comment faire le paiement. Dès qu’il est convaincu que la déclaration est complète, l’agent du CDT donne à l’appelant un numéro de déclaration, qui doit être fourni lorsque les agents de l’ASFC le demandent.

Si l’agent du CDT décide de renvoyer le bateau à l’examen, le membre est informé de l’emplacement de déclaration maritime désigné où il doit se rendre. L’agent contacte ensuite le bureau de vérification pour demander l’examen. Au Canada, l’agent du CDT aide aussi à récupérer les renseignements sur le membre, les passagers ou les antécédents de passage du bateau dans la base de données.

Selon la logique du programme, le projet pilote doit contribuer aux résultats stratégiques de l’ASFC, soit « la gestion efficiente et efficace de la frontière qui contribue à la sécurité et à la prospérité du Canada », en facilitant la circulation des voyageurs et en améliorant la sécurité à la frontière. Les principaux éléments du projet pilote conçus pour obtenir ces résultats stratégiques sont le processus d’inscription des candidats (« traitement de la demande de participation/évaluation du risque » et « finalisation de l’inscription ») et le processus frontalier NEXUS Maritime (« traitement du passage »). Le processus d’inscription est conçu pour s’assurer que les candidats présentent un faible risque et satisfont aux critères d’admissibilité au programme, ce qui permet d’améliorer les connaissances de l’ASFC et du SDPF et d’identifier les voyageurs à faible risque. Le processus de passage de NEXUS Maritime est conçu pour accélérer le traitement à la frontière des membres du projet pilote, ce qui devrait permettre d’axer les ressources sur les personnes à risque élevé et inconnu.

Objet de l’évaluation

La présente étude d’évaluation avait pour objet d’examiner :

L’efficacité de la gestion et de la mise en œuvre du projet pilote NEXUS Maritime;
Dans quelle mesure le projet pilote avait démontré que les résultats attendus du programme pouvaient être atteints;
La pertinence du projet pilote en terme d’harmonisation avec les objectifs de la DFI (mesure 3 – système d’inspection de rechange unique), y compris les possibilités d’expansion à d’autres emplacements.

Méthode d’évaluation

La Division de l’évaluation a terminé le plan d’évaluation en septembre 2005, y compris un cadre d’évaluation avec des questions d’évaluation, des indicateurs pertinents, des sources d’information et des méthodes de collecte de données. La collecte des données a eu lieu de septembre à décembre 2005. Vous trouverez ci‑dessous une description des méthodes utilisées dans cette évaluation.

Examen des documents et statistiques de l’ASFC et du SDPF

Les points suivants ont été examinés afin de mieux comprendre le projet pilote, y compris son contexte dans le cadre des mandats et objectifs de l’ASFC et du SDPF :

Les documents du projet pilote NEXUS Maritime, y compris les documents internes sur la conception et la mise en œuvre du projet et l’examen régional de NEXUS Maritime de l’ASFC;
Les documents et procédures des réunions du CCAFC et du groupe de travail binational NEXUS Maritime;
Les documents de l’ASFC et du SDPF sur les questions relatives à la sécurité de la frontière commune;
Les statistiques de l’ASFC [ 9 ];
Les sites Internet de l’ASFC, du SDPF, d’autres ministères et groupes d’entreprises.

Entrevues poussées

Trente-trois personnes ont fait l’objet d’entrevues. Le but de ces entrevues était d’obtenir des renseignements sur la conception et la mise en œuvre du projet pilote et d’étudier la position des intervenants en ce qui a trait à la pertinence de NEXUS Maritime et aux possibilités d’expansion à d’autres emplacements. Parmi les personnes interrogées, on trouve :

La direction et le personnel de l’ASFC des directions générales de l’innovation, des sciences et de la technologie (IS et T), de l’admissibilité et de l’exécution de la loi;
La direction de l’ASFC dans les régions de Windsor/St. Clair, du Nord de l’Ontario et du Pacifique [ 10 ];
La direction et le personnel du SDPF responsables de la gestion du projet pilote NEXUS Maritime;
Les exploitants de marinas et d’autres gens d’affaires dans la région;
La Police provinciale de l’Ontario.

Sondage auprès des membres du projet pilote NEXUS Maritime

Un sondage téléphonique auprès des membres du NEXUS Maritime a été effectué afin de savoir comment les participants avaient entendu parler pour la première fois du projet pilote, les motifs de leur participation, les avantages attendus et obtenus et leur niveau de satisfaction relativement au processus de demande de participation, d’inscription et de passage.

EKOS Research Associates Inc. a été retenue pour effectuer le sondage. Au total, 241 entrevues ont eu lieu du 24 octobre au 9 novembre 2005. Comme la population totale des participants à NEXUS Maritime et des utilisateurs du processus de déclaration de NEXUS Maritime a été moins nombreuse que prévu, la cible initiale de 350 personnes sondées n’a pas été atteinte. Étant donné que les participants à NEXUS Maritime sont des plaisanciers et qu’ils voyagent souvent avec des membres de leur famille qui sont aussi des participants, un seul membre de la famille [ 11 ] a été interrogé. Sur ceux qui ont participé au sondage, 43 % étaient des citoyens ou des résidents canadiens, le reste étant des É.‑U. [ 12 ] Le sondage a fourni un coefficient de confiance de 95 % et un taux d’erreur de ±4 %, sur une population de 402 [ 13 ].

Visite à l’emplacement de NEXUS Maritime

Des membres de l’équipe d’évaluation se sont rendus dans la région du projet pilote NEXUS Maritime, du 21 au 23 septembre 2005. L’équipe a participé à plusieurs activités qui ont fourni des renseignements utiles relatifs à l’évaluation, y compris une visite au Centre d’inscription de Detroit et au Centre de déclaration par téléphone (CDT) de l’ASFC à Windsor; la participation à une réunion d’examen du projet pilote avec des représentants de l’équipe régionale de NEXUS Maritime de Windsor et de l’Administration centrale (AC) des directions générales de l’IS et T et de l’admissibilité; et une visite de la région du côté canadien afin de mieux comprendre les défis en matière d’exécution de la loi dans le mode maritime. L’installation du CDT aux É.‑U. n’a pas été visitée.

Examen des documents

L’examen des documents avait pour but de déterminer quels étaient les documents publiés, ceux disponibles sur Internet ou autres, afin de décider s’il y avait d’autres approches ou technologies qui pourraient être plus efficientes ou efficaces pour atteindre les résultats prévus.

Cet examen, effectué par EKOS Research Associates Inc., était axé sur la recherche d’initiatives avec un but semblable ou des objectifs comparables à ceux des programmes NEXUS dans des pays autres que les É.‑U. ou le Canada. L’examen des documents a révélé qu’il y avait peu, ou pas, de programmes comme NEXUS Maritime pour les plaisanciers qui franchissent les frontières. EKOS a aussi repéré et recueilli des documents sur l’utilisation et l’efficacité des technologies biométriques et non biométriques pour les processus accélérés à la frontière dans d’autres pays [ 1 ]. NEXUS Maritime utilise les empreintes digitales pour évaluer le risque que présentent les candidats mais n’utilise pas de technologies biométriques pour vérifier l’identité d’un participant qui entre dans l’un ou l’autre des pays.

Principales constatations

1. Gestion et mise en oeuvre

1.1 Dans quelle mesure la structure de gestion du projet pilote NEXUS Maritime était-elle appropriée?

La structure de gestion pour le projet pilote du concept de NEXUS Maritime était raisonnablement appropriée – mais ne serait pas appropriée pour un programme binational appliqué dans sa totalité.

NEXUS Maritime a été mis en œuvre comme une extension du programme NEXUS Autoroutes. NEXUS Maritime a donc vu le jour dans le cadre d’une structure de gestion existante où le coordinateur de l’ASFC de NEXUS Autoroutes dans la région est aussi responsable de NEXUS Maritime. De plus, le projet pilote tire parti de l’expérience et de l’infrastructure des programmes pour les voyageurs dignes de confiance existants, comme CANPASS ‑ Bateaux privés. De même, le SDPF tire parti du programme U.S. Canadian Border Boat Landing program (I-68). L’utilisation des structures de gestion existantes a rendu la mise en œuvre du projet pilote possible et relativement rapide.

Le fonctionnement de NEXUS Maritime a d’abord été une responsabilité régionale. Selon la direction et le personnel de l’ASFC et du SDPF dans les régions et à l’AC, les régions ont bénéficié de suffisamment de pouvoir pour les prises de décision et cela a facilité la mise en œuvre du projet pilote. De plus, un niveau élevé de coopération entre le personnel et la direction du SDPF et de l’ASFC, dans les régions et à l’AC, a aussi contribué à la mise en œuvre du projet pilote.

Un groupe de travail NEXUS Maritime commun aux É.‑U. et au Canada a été créé en 2003 afin de procéder à l’expansion du programme NEXUS dans le mode maritime [ 15 ]. Le groupe de travail s’est réuni environ cinq fois en 2003 et 2004 et a assuré le leadership pour la conception du projet pilote. Le groupe a cessé de se réunir après le lancement du projet pilote, les documents de gouvernance étant toujours à l’état d’ébauche. Toutefois, les questions relatives au projet pilote ont continué d’être débattues durant d’autres réunions conjointes de l’ASFC et du SDPF, y compris durant les réunions du CCAFC.

Le groupe de travail local de l’ASFC a eu des réunions tous les deux mois et en fonction des besoins afin de contrôler les progrès et de traiter les nouvelles questions. Le SDPF, qui n’est pas un membre permanent de ce groupe de travail, a participé à une réunion.

L’absence d’un groupe de travail local mixte SDPF‑ASFC et le fait que le groupe de travail binational ait mis fin très tôt à ses réunions ne semblent pas avoir eu une incidence négative importante sur le projet pilote. Cependant, avec la poursuite et l’expansion de NEXUS Maritime, une structure de gouvernance binationale avec des rôles et responsabilités clairement définis pour ceux qui y participent ainsi que les mesures du rendement seraient nécessaires pour traiter complètement les questions propres à NEXUS Maritime.

1.2 Dans quelle mesure le personnel et les intervenants externes ont-ils contribué à la conception et à la mise en œuvre du projet pilote?

Le personnel et la direction de l’ASFC et du SDPF responsables de la mise en œuvre du projet pilote ont considérablement contribué à sa conception et à sa mise en œuvre. La contribution des intervenants externes et d’autres directions générales de l’ASFC et du SDPF a toutefois été limitée en raison des délais serrés impartis pour la mise en œuvre du projet pilote.

La Direction générale IS et T a mené la conception de NEXUS Maritime, avec les directives du groupe de travail binational NEXUS Maritime. Les autres directions générales de l’ASFC n’y ont participé que marginalement. Par exemple, étant donné que le CCAFC avait déjà décidé d’aller de l’avant avec le projet pilote, la Direction générale de l’exécution de la loi n’a été informée qu’avec peu de préavis qu’elle devait formuler des commentaires sur la stratégie d’observation et de vérification. Le projet pilote a donc été lancé avant qu’une question clé, celle autorisant les participants à NEXUS Maritime à accoster à des quais privés, n’ait été réglée. En fait, cette question n’avait toujours pas été réglée pour la saison de navigation de plaisance de 2005. De plus, les directions générales de l’admissibilité et des opérations n’ont pas participé suffisamment à la conception et à la mise en œuvre de NEXUS Maritime.

Un programme NEXUS Maritime élargi serait probablement géré par la Direction générale de l’admissibilité, la Direction générale de l’exécution de la loi assumant le leadership fonctionnel assurant le contrôle de sécurité des candidats et l’élaboration des politiques et lignes directrices pertinentes. Ainsi, la participation dès le début de ces directions générales et d’autres directions générales clés de l’ASFC, ainsi que du SDPF, est importante pour deux raisons : 1) faciliter le passage sans accroc du projet pilote à un programme national et, 2) concevoir un programme qui fasse état des divers contextes dans lesquels il sera mis en œuvre.

Les équipes régionales NEXUS Maritime de l’ASFC et du SDPF ont eu des consultations informelles avec des propriétaires et exploitants de marinas, des clubs nautiques et des plaisanciers sélectionnés des deux côtés de la frontière, avant et durant la mise en œuvre du projet pilote. Ces réunions ont été utiles du fait qu’elles ont permis à l’ASFC et au SDPF d’apprendre à mieux connaître les intérêts et les préoccupations des plaisanciers et des propriétaires de marinas.

Des entrevues avec le personnel de l’ASFC et du SDPF, ainsi qu’avec d’autres intervenants, ont révélé que plusieurs défis en matière de mise en œuvre – nombre réduit de participants, lancement tardif du projet pilote (1er mai), problèmes avec le formulaire de demande de participation et la conception de la base de données aux déclarations par téléphone – auraient pu être réduits avec une consultation élargie.

1.3 Les pouvoirs législatifs et de réglementation existants permettent-ils aux agents de l’ASFC et du SDPF d’assurer l’observation des voyageurs?

Le manque de clarté concernant les divers pouvoirs législatifs et de réglementation du SDPF et de l’ASFC à l’égard des examens sur les propriétés privées fait qu’un des dispositifs de NEXUS Maritime, celui qui permet aux participants de mouiller dans n’importe quel endroit de la zone pilote, a engendré des difficultés potentielles touchant l’examen et l’exécution.

La création de l’ASFC a amené le regroupement d’organismes séparés. Présentement, l’Agence administre la Loi sur les douanes et la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. Les pouvoirs découlant de ces deux lois sont en voie d’intégration. On ne sait toujours pas si ce manque de clarté a nui à l’intégrité du projet pilote, même si rien ne suggère que tel était le cas. Le risque associé à l’impossibilité de procéder à la fouille des bateaux et des plaisanciers sur les propriétés privées est dû au fait que les plaisanciers doivent être renvoyés dans des marinas désignées aux fins d’inspection. Dans de tels cas, les plaisanciers savent à l’avance qu’ils peuvent faire l’objet d’un examen et cela réduit potentiellement l’efficacité des activités d’exécution de la loi.

L’évaluation du risque dont font l’objet les participants à NEXUS Maritime est basée sur le principe que les antécédents constituent une bonne façon de prédire les comportements futurs. Si une personne a respecté la loi par le passé, elle le fera probablement dans le futur. C’est pour cette raison que ceux qui gèrent le programme ont considéré que NEXUS Maritime était sécuritaire et n’ont pas vu l’autorisation d’accoster à un quai privé comme un risque pour l’intégrité du projet pilote. En fait, il est largement considéré que la sécurité à la frontière s’est améliorée avec l’entrée en vigueur de NEXUS Maritime, car le projet pilote a rendu possible de faire la distinction entre les plaisanciers présentant un faible risque et ceux qui peuvent nécessiter une attention plus soutenue.

L’ASFC partage la responsabilité de la sécurité de la frontière avec la Gendarmerie royale du Canada. D’autres groupes chargés de l’exécution de la loi, y compris la Police provinciale de l’Ontario et les services de police locaux patrouillent aussi la rivière Detroit. De même, le SDPF collabore avec, entre autres, les services de police locaux et le U.S. Coast Guard. Ces groupes chargés de l’exécution de la loi entretiennent de bonnes relations de travail depuis longtemps déjà. Les unités maritimes de l’ASFC peuvent compter sur d’autres organisations pour se faire transporter lorsqu’un bateau est nécessaire pour se rendre à un emplacement désigné rapidement ou dans des secteurs qui ne sont pas accessibles en voiture.

En général, les personnes interrogées considèrent que la poursuite du partenariat entre le SDPF, l’ASFC et d’autres groupes chargés de l’exécution de la loi est une bonne approche pour contrôler la frontière. Ces partenariats, bien qu’encore officieux, aident à optimiser l’utilisation des ressources restreintes.

1.4 Dans quelle mesure les ressources ont-elles était suffisantes pour le projet pilote NEXUS Maritime?

Les processus NEXUS Maritime ont été mis en oeuvre en utilisant principalement les ressources de NEXUS Autoroutes et d’autres programmes existants dans le mode maritime. Des ressources réservées auraient pu permettre d’améliorer plusieurs secteurs du projet pilote.

Durant les étapes initiales de la conception du projet pilote, il a été décidé que NEXUS Maritime serait offert comme une extension du programme NEXUS Autoroutes. Le projet pilote n’a pas bénéficié de ressources qui lui ont été réservées et ses dépenses n’ont pas fait l’objet de suivi. L’intégration de NEXUS Maritime aux programmes existants a rendu difficile pour l’équipe d’évaluation d’évaluer le coût réel du projet pilote. En plus du personnel de l’ASFC et du SDPF dans les régions et à l’AC, y compris les agents des équipes du mode maritime qui ont consacré une partie de leur temps à NEXUS Maritime, environ 10 000 $ ont été fournis par l’ASFC pour couvrir certaines dépenses administratives et les coûts de déplacement pour l’équipe de mise en œuvre de l’AC. Le SDPF a couvert les coûts d’impression des brochures.

Selon le personnel et la direction du SDPF et de l’ASFC qui ont été interrogés aux fins de la présente évaluation, les ressources disponibles étaient suffisantes. Ils ont aussi signalé que les besoins en ressources du projet pilote NEXUS Maritime étaient faibles et facilement absorbés dans les budgets existants – et trop négligeables pour avoir une incidence financière sur les programmes existants. Malgré ces points de vue, des ressources supplémentaires auraient pu améliorer plusieurs secteurs du projet pilote.

Les membres du groupe de travail binational ont cessé de se réunir juste après la mise en œuvre de NEXUS Maritime, car le projet pilote s’est déroulé sans accroc et en raison de restrictions financières, selon les gestionnaires de l’ASFC qui ont été interrogés dans le cadre de cette évaluation.

Des documents imprimés sur la façon de déclarer les marchandises à l’arrivée au Canada et la façon de déclarer un débarquement sont remis aux nouveaux participants au Centre d’inscription. Une vidéo, qui a été préparée pour le programme NEXUS Autoroutes et ne comprend pas les caractéristiques de NEXUS Maritime, leur est aussi montrée.

Un grand nombre d’agents de l’ASFC et du SDPF n’avaient pas reçu une formation appropriée sur les caractéristiques uniques des processus de passage et les exigences de déclaration de NEXUS Maritime. Cela signifie que les agents n’ont pas toujours pu répondre aux questions des participants à NEXUS Maritime. Les agents au Centre d’inscription ont indiqué à l’équipe d’évaluation qu’ils pensaient ne pas suffisamment connaître le projet pilote pour répondre de façon appropriée aux questions des plaisanciers. Les participants à NEXUS Maritime interrogés ont aussi révélé qu’ils n’avaient pas toujours reçu des directives claires des agents du SDPF et de l’ASFC sur la façon de déclarer correctement un débarquement.

Lorsque le CDT est fermé, les appels des participants à NEXUS Maritime sont transmis au tunnel international de Windsor/Detroit afin de mener à bien le processus de passage. Les agents qui prennent ces appels n’ont pas toujours été en mesure de répondre de façon appropriée aux questions. De plus, ces agents n’avaient pas accès à la base de données du CDT et cela a réduit leur capacité de prendre connaissance des antécédents de l’appelant en matière de passage et de prendre des décisions éclairées quant à savoir si l’appelant devait être renvoyé aux fins de vérification. En outre, les renseignements relatifs à de tels passages ne sont pas saisis immédiatement dans la base de données du CDT, ce qui accroît la probabilité que le passage ne soit pas saisi ou soit saisi incorrectement.

1.5 Dans quelle mesure les activités d’information (marketing/publicité) ont‑elles été efficaces pour le projet pilote NEXUS Maritime?

Les activités d’information du personnel régional de l’ASFC et du SDPF, appuyées par les produits des Communications, ont ciblé les plaisanciers dans la région mais ont eu lieu en l’absence d’une stratégie exhaustive de marketing d’entreprise.

Les activités d’information incluaient les séances d’information de NEXUS Maritime destinées aux propriétaires de marinas et de clubs nautiques locaux dans la zone du projet pilote. Un communiqué de presse a été diffusé auprès des médias locaux et des trousses d’information ont été distribuées dans des salons nautiques. Des renseignements sur NEXUS Maritime ont été affichés sur les sites Web du SDPF et de l’ASFC. Des articles ont été publiés dans des magazines destinés aux plaisanciers et dans les journaux locaux et des brochures sur NEXUS Maritime ont été distribuées aux participants à NEXUS Autoroutes qui franchissaient la frontière en voiture dans la région de Windsor/Detroit. Des lettres ont été envoyées aux participants à CANPASS ‑ Bateaux privés pour les informer au sujet de NEXUS Maritime. Le site Web du SDPF incluait des renseignements sur sa politique autorisant les plaisanciers à utiliser l’autorisation de participer à NEXUS Maritime plutôt que le processus I‑68 pour débarquer aux États‑Unis.

Les gestionnaires de NEXUS Maritime à l’ASFC ont demandé l’ajout de NEXUS Maritime à un plan de marketing qu’un entrepreneur externe avait déjà commencé à élaborer pour NEXUS Autoroutes. Le plan de marketing est arrivé trop tard pour le projet pilote maritime. Cependant, la Direction des communications et de la consultation a fourni un plan de communication et des produits ciblés afin d’appuyer le lancement du projet pilote, y comrpis un communiqué de presse, des pochettes de presse, des avis publics dans des médias sélectionnés, des articles généraux pour les magazines de navigation plaisancière et des journaux locaux, une brochure, des affiches, un guide pour les membres et des messages sur le site Web. La distribution de brochures et de pochettes de presse à des salons nautiques et à des personnes franchissant la frontière en voiture ont donné certains résultats : au 25 novembre 2005, 1 061 demandes d’adhésion avaient été reçues et 779 membres étaient inscrits [ 16 ].

Aucune cible n’a été établie quant aux inscriptions durant la saison de navigation de plaisance. Cependant, de façon non officielle, on s’attendait à ce qu’il y ait environ 1 000 participants à NEXUS Maritime pour tester les processus et le concept. Dans l’ensemble, NEXUS Maritime a suscité un niveau raisonnable d’intérêt compte tenu du secteur géographique limité et des activités de marketing et d’information à petite échelle. Le sondage auprès des participants montre que la plupart des plaisanciers ont entendu parler pour la première fois de NEXUS Maritime par le bouche-à-oreille (voir le tableau 1).

Tableau 1 : De quelle façon les participants ont-ils entendu parler de NEXUS Maritime pour la première fois

« Comment avez-vous entendu parler pour la première fois du programme NEXUS Maritime? »
Bouche-à-oreille	34 %
Brochure/prospectus/affiche	14 %
Agent des services frontaliers des É.‑U./Canada	13 %
Marina, club nautique	10 %
Présentation lors d’un salon nautique	8 %
Lettre de l’ASFC	7 %
Annonce radio/TV/journal	5 %
Site Web de l’ASFC, du SDPF ou autre	4 %
En faisant une demande de permis I‑68	2 %
Dans le cadre de mon travail	1 %
NSP/NRP	1 %

% indiquant une réponse
Le total des pourcentages pourrait ne pas être égal à 100 en raison des chiffres arrondis
N = 245
Sondage auprès des participants à NEXUS Maritime – oct./nov. 2005 %

Plusieurs intervenants du secteur privé ont vu dans NEXUS Maritime un programme avantageux – au point qu’ils ont fait connaître l’initiative en utilisant leurs propres ressources. Les propriétaires et exploitants de marinas ont vu en NEXUS Maritime une initiative qui pourrait accroître le trafic maritime transfrontalier et ainsi bénéficier à leurs activités. Un exploitant de marina a payé pour une publicité sur NEXUS Maritime dans une revue publicitaire, même si sa marina se trouve à l’extérieur de la région pilote actuelle. Plusieurs groupes d’affaires, y compris la Société canadienne des courtiers en douane, Vanguard Global Services et des municipalités dans la région ont aussi affiché de l’information sur leur site Web concernant les divers programmes de déclaration, y compris NEXUS Maritime [ 17 ].

2. Résultats atteints (succès)

2.1 Dans quelle mesure les processus de demande de participation, d’inscription et de passage du projet pilote NEXUS Maritime ont-ils été efficaces et efficients?

Processus de demande de participation

Le temps de traitement des demandes de participation a été dans les limites des normes établies, le temps de traitement publié étant de 20 à 30 jours et une demande de participation à NEXUS Maritime durant en moyenne 30 jours.

Une demande de participation est traitée entre 17 et 81 jours. Les candidats qui envoient des formulaires de demande de participation incomplets ou mal remplis sont à l’origine de la plupart des retards [ 18 ]. Le temps nécessaire pour inscrire un participant à NEXUS Maritime, y compris le traitement de la demande de participation, l’évaluation du risque, l’entrevue au Centre d’inscription, etc. est d’environ 2,5 heures.

Les renseignements sont saisis dans la base de données de l’ASFC et l’évaluation du risque est effectuée par l’ASFC et le SDPF. Une des faiblesses du processus de demande de participation est liée au fait que l’ASFC transfère les renseignements au SDPF en version papier, que le SDPF doit, à son tour, saisir dans ses systèmes afin de vérifier les antécédents de chaque candidat.

De février à novembre 2005, un total de 1 061 demandes de participation à NEXUS Maritime ont été reçues. Sur ce nombre, 779 personnes ont été inscrites, 21 dossiers étaient en attente au Centre d’inscription que les candidats se présentent pour finaliser l’inscription, 240 demandes de participation ont été rejetées pour des motifs administratifs (c.‑à‑d. demandes incomplètes) et 21 ont été rejetées parce que les candidats ne satisfaisaient pas aux critères du programme [ 19 ].

Les participants à NEXUS Maritime qui ont répondu aux questions du sondage étaient très satisfaits de tous les aspects du processus de demande de participation au projet pilote. Pratiquement 80 % d’entre eux étaient satisfaits de la clarté du guide d’information et du formulaire de demande de participation, 73 % du temps nécessaire pour recevoir la lettre les invitant au Centre d’inscription pour mener à bien le processus et 63 % du montant des frais de demande de participation. La proportion des membres insatisfaits de l’ensemble des éléments du processus de demande de participation était de 11 % ou moins.

Les données sur les participants à NEXUS Maritime ne sont pas conservées séparément de celles des participants à NEXUS Autoroutes dans la base de données des participants de l’ASFC ―Composante d’inscription globale (CIG) ―et ne sont pas conservées électroniquement par le SDPF. Ce manque de distinction dans la base de données de l’ASFC a trait à la nature intégrée des programmes NEXUS Autoroutes et NEXUS Maritime. Du point de vue de l’évaluation, cela a constitué un défi et exigé l’examen des demandes de participation sur papier pour dresser une liste complète des participants à NEXUS Maritime pour le sondage.

Le SDPF conserve les renseignements sur les participants, y compris les renseignements sur les passages dans des dossiers papier. Le fait que les renseignements sur les membres et les passages ne soient pas disponibles par voie électronique du côté du SDPF limite la capacité des deux organismes à partager les renseignements sur le passage.

Processus d’inscription

Les participants à NEXUS Maritime étaient hautement satisfaits des divers aspects du processus d’inscription.

Seuls 4 à 11 % des participants visés par le sondage se sont dits insatisfaits par un des aspects du processus. Les principales préoccupations soulevées avaient trait à l’emplacement du Centre d’inscription. Ceux qui habitaient à une certaine distance du centre considéraient le voyage jusqu’au centre pour procéder à l’inscription comme une nuisance. Environ 15 % des résidents des É.‑U. et 5 % des résidents du Canada n’étaient pas satisfaits de l’emplacement du Centre d’inscription, principalement parce qu’ils ne se sentaient pas en sécurité dans cette région.

Tableau 2 : Pourcentages des participants satisfaits des éléments du processus d’inscription à NEXUS Maritime

Aspects du processus	Satisfaits (%)	Insatisfaits (%) [ 20 ]
Explication des détails du programme par les agents	89	5
Services reçus des agents	86	4
Clarté du guide du participant	71	6
Heures d’ouverture du Centre d’inscription	79	4
Emplacement du Centre d’inscription	64	11
Temps passé dans le Centre d’inscription	90	0

Source : EKOS, Sondage auprès des participants au projet pilote de NEXUS Maritime : rapport final. Rapport technique

Processus de passage

Du 1er mai au 30 septembre 2005, un total de 353 passages NEXUS Maritime (ou juste un peu moins de 2 % de l’ensemble des passages de plaisanciers signalés) au Canada, comprenant 745 passagers, ont été signalés. Les nombres correspondants aux É.‑U. étaient de 203 et 531.

Le faible nombre de passages signalés aux É.‑U. peut être dû au fait que le SDPF n’a pas de système de déclaration électronique pour son CDT ou que les plaisanciers s’abstiennent de faire des déclarations. Selon les participants visés par le sondage, plusieurs plaisanciers ont indiqué qu’ils déclarent rarement lorsqu’ils entrent aux É.‑U. parce qu’ils trouvent tous le système de déclaration difficile à utiliser.

La majorité des répondants au sondage étaient très satisfaits du processus de passage. Les quelques aspects du processus de passage qui causaient une certaine insatisfaction étaient liés au temps nécessaire pour entrer aux É.‑U. Cela est principalement dû au fait que les agents demandent les mêmes renseignements personnels chaque fois qu’un plaisancier se présente à un poste frontalier, car le SDPF ne conserve par les dossiers électroniques sur les participants à NEXUS Maritime (voir le tableau 3).

Tableau 3 : Niveau de satisfaction à l’égard du processus de passage de NEXUS Maritime, en entrant au Canada ou aux É.‑U. [ 21 ]

Aspects du processus	Entrées au Canada ou aux É.‑U.	Extrêmement insatisfaits ou insatisfaits (%)	Extrêmement satisfaits ou satisfaits (%)
Capacité de débarquer à un lieu de votre choix au Canada ou aux É.‑U.	Canada (n = 91)	5	89
	É.‑U. (n = 88)	5	86
Temps nécessaire pour franchir la frontière en utilisant le processus NEXUS Maritime	Canada (n = 89)	6	86
	É.‑U. (n = 84)	29	60
Fréquence à laquelle vous êtes arrêté pour répondre aux questions des agents à la frontière, pour que votre bateau et vos effets soient contrôlés, etc.	Canada (n = 35)	0	86
	É.‑U. (n = 35)	6	77
Le temps que vous passez à attendre l’arrivée des agents qui viennent inspecter votre bateau au lieu que vous avez choisi	Canada (n = 32)	7	85
	É.‑U. (n = 42)	7	77
Le temps que vous économisez en utilisant le processus NEXUS Maritime	Canada (n = 89)	6	82
	É.‑U. (n = 83)	20	64
Le Centre de déclaration par téléphone lorsque vous appelez pour signaler un débarquement (c.‑à‑d. réponse par une personne, temps de la déclaration, service fourni)	Canada (n = 85)	13	78
	É.‑U. (n = 76)	38	50

* Montre la différence entre l’arrivée au Canada et l’arrivée aux É.‑U.
Source : EKOS, Sondage auprès des participants au projet pilote NEXUS Maritime : Rapport final. Rapport technique

2.2 Dans quelle mesure les participants au projet pilote NEXUS Maritime bénéficient‑ils de leur participation?

Les participants à NEXUS Maritime se sont déclarés très satisfaits du temps gagné et du côté pratique de NEXUS Maritime pour franchir la frontière.

En moyenne, les participants ont signalé avoir gagné presque 20 minutes à chaque passage par rapport au processus de passage régulier. Le côté pratique de NEXUS Maritime et l’impression qu’il est meilleur que le programme I-68 viennent en tête des motifs justifiant leur haut niveau de satisfaction à l’égard du projet pilote (voir le tableau 4).

Tableau 4 : Raisons d’être extrêmement satisfait de NEXUS Maritime

« Pourquoi êtes-vous extrêmement satisfait de NEXUS Maritime? »
Côté pratique	34 %
Mieux que I‑68 (5 ans, moins cher)	33 %
Moins d’ennuis	32 %
Gagne du temps	26 %
Faible risque/sécuritaire/sûr	16 %
Possibilité d’appeler à l’avance	13 %
Personnes polies et aimables	9 %
S’applique aussi aux voyages par la route	9 %
Possibilité de débarquer partout	5 %
Autres	4 %
NSP/NRP	2 %

% indiquant une raison
Des réponses multiples sont données; par conséquent, le total des pourcentages est supérieur à 100 %
N = 97 Sondage auprès des membres de NEXUS Maritime – oct./nov. 2005

En général, pratiquement les trois quarts de ceux visés par le sondage étaient satisfaits du projet pilote, alors que seulement 5 % se sont dits insatisfaits. En fait, le changement le plus souvent recommandé par les participants à NEXUS Maritime visait à l’étendre à d’autres frontières terrestres.

Les commentaires suivants expliquent pourquoi ils aiment NEXUS Maritime :

« Il simplifie le processus. Vous savez que lorsque vous partez en bateau vous êtes déjà, dans un sens, en train de franchir la douane. C’est un obstacle en moins dont vous n’avez pas à vous soucier. Cela rend en général l’usage du bateau plus facile. »

« Je suis extrêmement satisfait de NEXUS, car il nous permet de gagner du temps et j’aime l’impression de sécurité supplémentaire qu’il me donne : je me sens plus en sécurité avec la vérification de sécurité de NEXUS, car je sais que la sécurité procède au contrôle des identités. »

Les contraintes signalées comme réduisant les avantages potentiels de la participation incluent le secteur géographique limité où les participants peuvent utiliser le processus de passage de la frontière NEXUS Maritime et le fait qu’ils ne peuvent pas profiter de cet avantage s’ils ont des non-participants à NEXUS à bord. De plus, un certain nombre de participants, particulièrement ceux qui disent faire de la navigation de plaisance avec des membres de leur famille, trouvent les frais de participation élevés.

2.3 Dans quelle mesure l’ASFC et le SDPF tirent-ils profit du projet pilote NEXUS Maritime?

L’ASFC et le SDPF en ont tiré profit en termes de meilleur accès à l’information sur les plaisanciers à faible risque et parce qu’ils disposent davantage « d’yeux et d’oreilles » pour assurer la sécurité à la frontière.

Toute décision relative à la participation à NEXUS Maritime est basée sur l’évaluation de l’admissibilité d’une personne aux É.‑U. et au Canada et sur la satisfaction des critères établis d’admissibilité au programme avant le passage. Cette évaluation du risque a accru ce que savent le SDPF et l’ASFC sur les plaisanciers en général et les plaisanciers à faible risque en particulier. Il est devenu possible de distinguer les plaisanciers à faible risque de ceux qui présentent un risque inconnu ou élevé. Il s’agit de la première étape d’une approche axée sur le risque à l’égard de la sécurité frontalière dans le mode maritime et d’une raison clé pour poursuivre le programme NEXUS Maritime.

L’ASFC et le SDPF n’ont pas été en mesure d’axer leurs ressources sur les plaisanciers à risque élevé de manière perceptible étant donné que NEXUS Maritime était un projet pilote, avait un faible nombre de participants et avait été mis en œuvre sans ressources lui étant affectées en propre. Cependant, du fait de l’harmonisation de l’ensemble des programmes pour les voyageurs dignes de confiance et du fait que les participants peuvent franchir la frontière en utilisant le processus de passage NEXUS dans tous les modes, cet objectif pourrait être atteint dans le futur. En fait, environ 90 % de ceux qui ont utilisé le processus de déclaration NEXUS Maritime pour entrer au Canada durant la première semaine de septembre 2005 étaient des participants à NEXUS Autoroutes [ 22 ].

Rien ne prouve que le taux d’observation s’est amélioré suite au projet pilote de NEXUS Maritime. Les examens visant les participants à NEXUS Maritime ont montré l’observation des modalités du programme (trois avertissements ont été remis pour des erreurs de déclaration mineures) et aucune infraction aux exigences du programme n’a été signalée par l’ASFC et le SDPF durant la saison de navigation de plaisance de 2005.

Les agents de première ligne n’ont souvent pas confiance en NEXUS Maritime et pensent que les programmes pour les voyageurs dignes de confiance permettent aux participants de contourner les exigences des douanes et de l’immigration. Même s’il y a peu d’éléments de preuve confirmant ces craintes, les programmes comme NEXUS Maritime dépendent des inspections et des examens occasionnels pour en assurer l’intégrité.

L’évaluation initiale du risque de chaque candidat permet d’être raisonnablement certain que ceux qui sont autorisés à participer au programme sont à faible risque, car ils n’ont pas commis d’infractions précédentes aux lois et règlements sur les douanes ou l’immigration et n’ont pas fait l’objet de poursuites au criminel. Un participant à NEXUS peut voir sa participation annulée s’il ne respecte pas les règlements des douanes et de l’immigration et si la réévaluation annuelle du risque révèle qu’il a commis une des infractions susmentionnées ou a fait l’objet d’une poursuite au criminel ou qu’il présente un risque élevé. L’hypothèse est que ceux qui sont acceptés comme participants continueront à respecter tous les règlements et que concentrer l’attention sur les autres plaisanciers aidera à obtenir une sécurité améliorée à la frontière. De plus, si les résultats du projet pilote indiquent que les participants à NEXUS Maritime observent la loi, une augmentation du nombre de participants pourrait entraîner une meilleure observation.

Les programmes de déclaration dans le mode maritime dont disposaient le SDPF et l’ASFC avant la mise en œuvre de NEXUS Maritime étaient très différents les uns des autres, ce qui semait la confusion chez les plaisanciers. En éliminant ces différences et en rendant donc la déclaration moins compliquée, on s’attend à ce que NEXUS Maritime accroisse le taux de déclaration et d’observation.

Les avantages non prévus pour les organismes participant au projet pilote incluent les signalements faits par les propriétaires de marinas et les participants à NEXUS Maritime sur les activités suspectes qu’ils ont remarqué sur l’eau. Selon le personnel régional de l’ASFC, plusieurs de ces rapports ont été reçus durant la période du projet pilote. Même si ces rapports n’ont pas mené à des interceptions, ils prouvent l’intérêt qu’ont les participants à protéger l’intégrité et la continuité du programme.

2.4 Dans quelle mesure les autres intervenants profitent-ils du projet pilote NEXUS Maritime?

La petite échelle et la courte durée du projet pilote n’ont pas entraîné un gain économique perceptible pour les entreprises dans la région. Cependant, la possibilité que NEXUS Maritime contribue aux résultats est pris en compte par les gens d’affaires interrogés dans le cadre de cette évaluation.

Le ralentissement économique et les mesures de sécurité découlant des attaques terroristes du 11 septembre 2001 ont réduit le nombre de plaisanciers voyageant entre le Canada et les É.‑U. Par conséquent, les exploitants de marinas et de restaurants et d’autres gens d’affaires qui comptent sur le tourisme pour leurs revenus ont éprouvé des difficultés financières. De leur point de vue, toute mesure qui peut être prise par l’ASFC et le SDPF pour faciliter la circulation des plaisanciers entre les deux pays est la bienvenue.

3. Pertinence

3.1 Dans quelle mesure le projet pilote appuie les objectifs du Plan d’action en 32 points de la Déclaration sur la frontière intelligente (DFI) et de l’ASFC?

NEXUS Maritime appuie pleinement l’objectif stratégique de gestion de la frontière de façon efficiente et efficace pour contribuer à la sécurité et à la prospérité du Canada. Il correspond aussi clairement aux objectifs du Plan d’action en 32 points de la DFI.

Avec la Déclaration sur la frontière intelligente, le Canada et les É.‑U. ont entrepris de « mettre en œuvre des systèmes pour collaborer à la détermination des risques pour la sécurité tout en accélérant la circulation des voyageurs à faible risque » et à « établir un système sécuritaire permettant aux grands voyageurs à faible risque entre les deux pays de franchir la frontière de façon efficiente ».

Tous les programmes NEXUS partent du même principe : les processus de passage réduisent le temps nécessaire aux voyageurs préapprouvés à faible risque qui franchissent la frontière pour se rendre aux É.‑U. ou au Canada. Cette approche visant à accélérer les passagers frontaliers, qui permet donc aux agents de porter leur attention sur les voyageurs à risque élevé ou inconnu, est la voie du futur. NEXUS Maritime appuie cette approche et, par extension, contribue à l’objectif de l’efficience et de la sécurité à la frontière.

3.2 Quelle est la possibilité d’étendre le projet NEXUS Maritime?

Le succès général du projet pilote et l’intérêt exprimé par les plaisanciers servent de base à la poursuite du projet pilote dans la région de Detroit/Windsor. Cependant, avant qu’il ne soit étendu à d’autres emplacements, quelques questions doivent être réglées.

NEXUS Maritime a fonctionné raisonnablement bien au Canada parce qu’il a utilisé une infrastructure et des politiques existantes. Il y avait des équipes de l’ASFC en place dans le mode maritime, un CDT fonctionnant bien avec une base de données pour repérer et signaler les passages des participants à NEXUS Maritime et une base d’employés ayant une connaissance générale des programmes des plaisanciers à faible risque.

Le SDPF avait aussi des équipes en place dans le mode maritime, mais n’avait pas un CDT équivalent et une base de données électronique. Cela équivalait à des renseignements incomplets sur les passages et un échange de renseignements inefficace avec l’ASFC. On s’attend à ce que ces défis soient réduits bientôt, lorsque le SDPF aura mis en œuvre un CDT semblable à celui de l’ASFC.

Si l’on en juge par le niveau de satisfaction des participants et par l’intérêt qu’ils ont exprimé à l’égard de l’élargissement de NEXUS Maritime, le programme pourrait attirer d’autres plaisanciers. De plus, la réception de plus de 1 000 demandes de participation sur une courte période, dans une petite zone pilote, est une indication de l’intérêt exprimé à l’égard du programme et de la nécessité de l’avoir. L’inscription à d’autres programmes frontaliers pour les plaisanciers a stagné au cours des dernières années. Même s’il pourrait y avoir plusieurs autres raisons qui y contribuent, le fait que NEXUS Maritime soit accepté aux É.‑U. et au Canada est un facteur qui le rend encore plus intéressant pour les plaisanciers.

Selon l’équipe régionale de NEXUS Maritime de l’ASFC, le nombre total de bateaux dans la région de Detroit/Windsor est estimé à plus de 250 000. Il y a eu 19 192 passages de non-participants à NEXUS Maritime signalés à Windsor (y compris 131 passages de participants à CANPASS ‑ Bateaux privés) du 1er avril au 2 octobre 2005. Le nombre total de non-participants à NEXUS Maritime signalé à Windsor, à Hamilton, à Victoria et à Lansdowne au cours de la même période était de 67 282. Ces chiffres indiquent les possibilités d’expansion de NEXUS Maritime non exploitées [ 23 ].

Il y aurait plusieurs conséquences négatives si NEXUS Maritime n’était pas étendu. Les annulations seraient limitées à court terme, mais plus importantes à long terme. NEXUS Maritime est un projet pilote et le nombre de participants au programme est faible. Seuls quelques membres du personnel y sont affectés et les ressources affectées sont minimales.

L’annulation du programme ne serait pas conforme à l’Accord sur la frontière commune. Elle ne serait pas non plus cohérente avec la vision à long terme des organisations pour le traitement des voyageurs, particulièrement du fait que NEXUS Maritime, ainsi que les programmes NEXUS dans d’autres modes, est considéré comme une composante de base pour le futur.

3.3 Y a‑t‑il d’autres approches ou technologies qui pourraient être plus efficientes ou efficaces pour atteindre les résultats prévus?

L’utilisation des technologies sélectionnées est envisagée par le SDPF et l’ASFC. Le SDPF a testé l’utilisation de transpondeurs pour les plaisanciers et un rapport est attendu en 2006.

NEXUS Maritime utilise actuellement un minimum de technologies étant donné que la déclaration des passages s’effectue par téléphone. Compte tenu de la petite échelle et du caractère unique de l’initiative NEXUS Maritime, il n’a pas été possible d’étudier pleinement la question de savoir si d’autres technologies et approches pourraient accélérer le passage à la frontière des plaisanciers. Le SDPF effectue actuellement une étude sur les avantages du recours à des technologies comme les transpondeurs et un système de positionnement global pour contrôler les mouvements des bateaux. Le mérite d’introduire de telles technologies au Canada fait l’objet de discussions, même si le coût élevé associé à de telles technologies et aux questions relatives à la protection des renseignements personnels pourrait dissuader de les utiliser.

Conclusion

Comme l’indique la section précédente, Principales constatations, le projet pilote NEXUS Maritime s’est révélé une réussite et montre qu’il est possible d’atteindre les objectifs du programme. Il appuie la Déclaration sur la frontière intelligente et contribue à la capacité des deux organismes de faire la distinction entre les voyageurs à faible risque et ceux à risque inconnu ou élevé.

Le personnel régional du SDPF et de l’ASFC qui a mis en œuvre et géré NEXUS Maritime a bien coopéré, ce qui a facilité la mise en œuvre du projet pilote. Même si la structure de gestion était appropriée pour l’application quotidienne du projet pilote, l’absence d’une structure de gouvernance binationale avec des rôles et responsabilités clairement définis s’est révélée un point faible. Même si un groupe de travail binational a été créé au début de la phase de conception, ses réunions ont cessé dès que la mise en œuvre a démarré. Le groupe de travail local était formé d’employés et de gestionnaires de l’ASFC, avec une faible participation des représentants du SDPF.

À l’exception des 10 000 $ fournis par l’ASFC pour couvrir certaines dépenses administratives et certains frais de déplacement pour l’équipe de mise en œuvre à l’Administration centrale de l’ASFC et du financement des brochures assuré par le SDPF, aucunes ressources supplémentaires n’ont été affectées à NEXUS Maritime. Étant donné que les ressources provenaient de programmes existants et qu’aucune ventilation budgétaire n’a été fournie par l’ASFC ou le SDPF, il n’a pas été possible de déterminer le niveau exact des ressources utilisées. Ce qui est clair, c’est que certains aspects du projet pilote auraient pu être améliorés avec une plus grande base de ressources. Ces aspects incluent la continuité du groupe de travail binational, la détermination et le suivi des mesures de rendement, une meilleure formation spécifique à NEXUS Maritime pour les agents, davantage d’employés et la création d’une plate-forme distincte au sein du CIG afin de recevoir NEXUS Maritime pour faciliter la distinction entre les membres de NEXUS Maritime et de NEXUS Autoroutes.

La gestion de NEXUS Maritime par l’ASFC a exigé l’ajout de NEXUS Maritime à un plan de marketing qu’un entrepreneur externe avait déjà commencé à élaborer pour NEXUS Autoroutes. Le plan de marketing est arrivé trop tard pour le projet pilote maritime. Cependant, la Direction des communications et des consultations a fourni un plan de communication et des produits ciblant des publics dans le secteur du projet pilote limité, y compris un communiqué de presse, des trousses d’information, des annonces légales, des articles génériques pour des magazines de navigation de plaisance et des journaux locaux, une brochure, des affiches, un guide du participant et des messages sur Internet. La diffusion de la brochure et de la trousse d’information dans les salons nautiques et auprès des personnes franchissant la frontière en voiture a produit quelques résultats : au 25 novembre 2005, 1 061 demandes de participation au programme avaient été reçues et 779 participants avaient été inscrits.

L’ASFC veille à l’application de la Loi sur les douanes et de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. Les pouvoirs accordés par ces lois au niveau de la navigation transfrontalière n’ont pas été compris par les personnes interrogées; les questions reliées ont eu une conséquence directe sur l’intégrité du projet pilote. Permettre aux participants à NEXUS Maritime d’accoster sur des propriétés privées, où l’ASFC peut ne pas avoir l’autorisation d’inspecter les navires, et les procédures touchant les mesures d’exécution sur les eaux sont des exemples de questions qui doivent être traitées en élaborant des politiques avant que le programme soit étendu à d’autres emplacements.

Principales recommandations

Poursuivre le programme NEXUS Maritime comme un projet pilote dans la zone pilote actuelle de Detroit/Windsor pour une autre saison, mais l’étendre aussi afin qu’il inclue 48 emplacements désignés supplémentaires sur les rives du lac Érié, du lac St. Clair et de la rivière St. Clair dans les limites de la région de Windsor/St. Clair sous l’autorité de l’ASFC. Le fait de maintenir NEXUS Maritime comme un projet pilote pour une autre année permettrait aux organismes d’affecter des ressources et de faire le suivi des dépenses, d’établir une structure de gouvernance appropriée, de recueillir des renseignements sur le rendement pour avoir suffisamment d’éléments de preuve à l’appui d’une expansion éventuelle, de recruter davantage de participants et de procéder à une analyse de rentabilisation visant à financer l’expansion à un autre emplacement pilote ou à l’échelle nationale.
Sur la base de l’expérience du projet pilote NEXUS Maritime, il est recommandé que la direction du programme précise les politiques de l’Agence sur l’examen touchant la navigation de plaisance et les sites désignés [ 24 ].
Élaborer un Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) afin de traiter les questions relatives :
- au mandat, aux objectifs et aux résultats attendus de NEXUS Maritime;
- à la structure de gouvernance, avec la responsabilisation, les rôles et les responsabilités;
- à l’élaboration d’une stratégie de mesure du rendement pour recueillir les données nécessaires afin de pouvoir mesurer et surveiller les progrès réalisés par rapport au plan.

Réaction de la direction

Recommandation 1 : Poursuivre le projet pilote NEXUS Maritime dans la région de Detroit/Windsor pour une autre saison tout en l’élargissant pour inclure les 48 emplacements désignés le long du lac Érié, du lac St. Clair et de la rivière St. Clair dans les limites de la région de Windsor/St. Clair de l’ASFC.

L’ASFC poursuivra le projet pilote pendant la saison de navigation de 2006, qui se déroulera du 18 mai au 31 octobre 2006. Elle l’élargira sensiblement pour éviter d’offrir le programme à une partie seulement du lac Érié. Pour être juste à l’égard des plaisanciers et pour éviter la confusion sur les endroits où le processus de passage pourra se faire, le projet pilote sera élargi à toute la région Windsor/St. Clair, au reste du lac Érié, ainsi qu’à la rivière Upper Niagara dans la région de Fort Erie/Niagara. Un plus grand nombre d’emplacements désignés permettra à l’ASFC de procéder à une évaluation approfondie du projet pilote.

L’élargissement de NEXUS Maritime à ces zones résultera en l’implication de deux régions et de deux centres de déclaration par téléphone. Une formation et un suivi additionnels seront fournis pour veiller au bon fonctionnement de cette initiative.

Recommandation 2 : Sur la base de l’expérience du projet pilote NEXUS Maritime, il est recommandé que la direction du programme précise les politiques de l’Agence sur l’examen touchant la navigation de plaisance et les sites désignés.

Le privilège des membres du NEXUS Maritime de s’amarrer à des propriétés privées a été suspendu pour la saison 2006. À moins que le Règlement sur l’obligation de se présenter à un bureau de douane (2003) soit modifié ou qu’il y ait nécessité d’utiliser cette option, les membres du NEXUS Maritime devront se présenter à des emplacements désignés uniquement.

De même, la suspension du privilège des membres du NEXUS Maritime d’amarrer à des propriétés privées accordera le temps voulu aux intervenants internes d’élaborer une approche à l’échelle de l’Agence et d’intégrer les pouvoirs de l’ASFC dévolus par la Loi sur les douanes et la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, dont l’application relève de l’Agence.

La direction entreprendra l’analyse des politiques appropriées pour veiller à ce que tous les pouvoirs législatifs ou réglementaires requis en soutien au NEXUS Maritime soient en place. Cette analyse s’effectuera de concert avec l’élargissement du projet pilote.

L’équipe de projet du NEXUS Maritime prend les mesures nécessaires pour améliorer la formation au programme offerte aux employés de l’Agence et pour l’offrir à ceux qui le mettront en œuvre dans la région de Fort Erie/Niagara.

Recommandation 3 : Élaborer un Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats pour le NEXUS Maritime.

La direction de l’Agence soutient l’élaboration d’un Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats et l’a déjà initié pour améliorer la responsabilisation et la surveillance du programme à l’avenir.