Partenaires en protection (PEP)
Étude d’évaluation

Octobre 2006

Table des matières

• Résumé
• Introduction et contexte
  • Description de Partenaires en protection (PEP)
  • Résultats attendus du programme PEP
  • Objet de l’évaluation
  • Méthode d’évaluation
• Principales constatations
  • Dans quelle mesure le programme PEP correspond‑il aux priorités de l’ASFC et de l’ensemble du gouvernement?
  • Dans quelle mesure la raison d’être du programme PEP est-elle valide et répond-elle à un besoin réel?
  • Dans quelle mesure la structure de gestion du programme PEP est‑elle appropriée et efficace?
  • Dans quelle mesure les processus et les pratiques du programme PEP et les ressources disponibles en appuient‑ils la prestation de façon efficace?
  • Dans quelle mesure les données disponibles pour surveiller et évaluer le programme sont‑elles adéquates?
  • Dans quelle mesure le programme PEP atteint‑il les résultats attendus?
  • Y a‑t‑il des méthodes de rechange qui pourraient faciliter l’atteinte des résultats attendus?
• Conclusion
• Principales recommandations
• Réponse de la direction

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Résumé

Partenaires en protection (PEP) est un programme volontaire, conçu pour permettre à l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) de travailler plus étroitement avec le secteur privé afin de déceler et de prévenir la contrebande et le terrorisme. Pour obtenir l’appui et la coopération du secteur privé, l’ASFC et les entreprises participantes signent un protocole d’entente qui décrit comment les deux parties travailleront ensemble dans trois grands domaines : la sécurité, l’échange d’information et l’intensification de la sensibilisation.

En vigueur depuis 1994,[ 1 ] le programme a été amélioré à la suite des attaques terroristes de 2001 contre les États‑Unis de manière à insister davantage sur l’aspect « sécurité ». La participation au programme PEP est également devenue une exigence pour les importateurs et les transporteurs qui importent des marchandises au Canada dans le cadre du programme Expéditions rapides et sécuritaires (EXPRES). Les entreprises canadiennes constituent environ 82 % des participants. La majorité des partenaires PEP étrangers sont des entreprises des États‑Unis.

L’ASFC a récemment proposé d’élargir le programme afin de rendre le programme PEP compatible avec le programme Customs-Trade Partnership Against Terrorism (C‑TPAT) des États‑Unis, à savoir le partenariat douanier et commercial contre le terrorisme, et de le faire correspondre aux normes de l’Organisation mondiale des douanes (OMD). Cela signifierait des normes obligatoires en matière de sécurité pour les participants, y compris la sécurité de leur chaîne d’approvisionnement ou logistique, et des examens sur place par des agents de l’ASFC pour vérifier si les partenaires se conforment aux exigences.

La Division de l’évaluation de l’ASFC a mené cette évaluation, déterminée comme étant prioritaire dans le Plan d’évaluation pluriannuel fondé sur le risque de l’ASFC 2005‑2008.

Les questions d’évaluation clés qui ont été examinées sont les suivantes :

• L’efficacité et le caractère approprié de la conception, de la gestion et de la prestation du programme;
• Les progrès réalisés par le programme PEP dans l’atteinte des résultats prévus;
• La mesure dans laquelle le programme PEP assure un soutien efficace au programme EXPRES;
• La mesure dans laquelle le programme PEP correspond aux priorités de l’ASFC et du gouvernement;
• Une comparaison de la conception, des pratiques exemplaires et du rendement du programme PEP avec des programmes semblables en place dans d’autres pays, tout particulièrement le programme C‑TPAT.

L’évaluation a porté sur le programme tel qu’il est conçu et offert à l’heure actuelle, mais a également pris en considération les répercussions possibles des changements proposés.

Méthode

Le plan de la présente évaluation a été complété en février 2006 et la recherche a été menée de février à mai 2006. Les méthodes suivantes ont été utilisées :

• un examen des documents et des données statistiques de l’ASFC;
• des entrevues en profondeur avec les cadres et les agents de l’ASFC et du Service des douanes et de la protection des frontières (Customs and Border Protection – CBP) des États‑Unis ainsi que les partenaires du secteur privé;
• un sondage auprès des participants au programme PEP;
• des visites aux sites PEP pour observer le déroulement du programme dans les régions de Windsor‑St. Clair, des Prairies et du Grand Toronto;
• un examen d’autres documents ayant trait à des programmes semblables d’autres pays.

Résumé des principales constatations

Le programme PEP est très pertinent, possède une raison d’être valide et correspond clairement aux priorités de l’ASFC et du gouvernement. Aucun autre programme de l’ASFC ne fournit à l’Agence l’occasion de travailler en partenariat avec les négociants pour se pencher sur la sécurité de leurs processus, procédures et locaux. À l’heure actuelle, le programme PEP est loin de répondre entièrement aux besoins de sécurité. Les lacunes les plus importantes sont le manque de convergence du programme sur la sécurité de la chaîne logistique et l’absence d’exigences de sécurité obligatoires, visées par des mesures d’exécution de la loi. Sans cela, le programme PEP ne peut pas constituer un appui optimum au programme EXPRES en matière de sécurité. L’ASFC dispose de plans pour combler ces lacunes de manière à mieux répondre aux besoins de sécurité.

Plusieurs questions ayant trait à la gestion du programme ont eu une incidence sur le déroulement du programme PEP. L’équipe d’évaluation a constaté que la gestion et la prestation du programme PEP ne correspondent peut-être pas de façon optimale avec les mandats et les compétences que l’on trouve dans la structure organisationnelle. La direction du programme national par la Direction générale de l’admissibilité à l’Administration centrale de l’ASFC, les Services des programmes ou les Services à la clientèle des régions ayant la responsabilité première de la prestation du programme pourrait être une meilleure structure. Cela dit, il faut que la Direction générale de l’exécution de la loi continue de jouer un rôle important dans ce programme.

Dans l’ensemble, les processus et pratiques du programme PEP constituent un soutien efficace à la prestation du programme. L’ASFC entretient de bonnes relations avec les organisations canadiennes et étrangères pertinentes, ce qui facilite l’alignement et la coordination du programme PEP avec les programmes semblables d’autres pays. Si les changements proposés au programme PEP sont mis en œuvre, la formation actuelle des agents ne sera pas suffisante pour soutenir le programme. En outre, l’absence de soutien législatif pour le programme PEP risque de nuire à l’application des exigences de sécurité de l’Agence au moment de leur mise en œuvre. Qui plus est, les protocoles d’entente ne constituent peut‑être pas le meilleur mécanisme pour officialiser la participation au programme, car de telles ententes ne lient normalement pas les parties et ne sont d’habitude pas exécutoires.

Le manque de ressources pour le programme PEP a une incidence négative. Le financement insuffisant a contribué à des arriérés dans le traitement des demandes. Moins d’un tiers des participants ont bénéficié de l’une ou l’autre des activités essentielles du programme (information et sensibilisation, visites relatives à la sécurité du site, recommandations de sécurité). Les contacts limités entre les agents régionaux du renseignement (ARR) du programme PEP et les participants font que le programme n’a pas atteint son plein potentiel pour ce qui est de générer des renseignements de sécurité utiles. Le programme PEP a réussi à accroître la conscientisation des partenaires aux problèmes de sécurité frontalière et d’observation de la loi et leur a permis de mieux déceler les questions de sécurité et les menaces. Cependant, la prestation limitée des principales activités du programme a réduit la mesure dans laquelle les résultats attendus se sont concrétisés. L’amélioration de la sécurité des systèmes des partenaires a de plus été freinée par l’absence d’exigences obligatoires en matière de sécurité.

L’équipe d’évaluation a constaté que le programme peut générer les données essentielles requises pour mesurer son rendement. L’absence d’un système automatisé pour faciliter la collecte et l’analyse des données du programme nuit, cependant, à la surveillance et à l’évaluation efficaces de celui‑ci.

Recommandations clés

1. Aller de l’avant avec les plans d’expansion du programme PEP. Au même moment, évaluer la suffisance des ressources en prévision de l’expansion et se pencher sur ce qui suit : des modifications législatives à l’appui du respect des exigences; une solution de rechange pour les protocoles d’entente (PE); des avantages additionnels pour les participants et une collaboration plus étroite avec le C‑TPAT des États-Unis par rapport à ce qui était prévu. En outre, créer plus de formation pour les agents et/ou avoir accès à celle-ci et revoir l’ébauche du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) de façon à refléter les changements effectués au programme.
2. Étudier la possibilité de transférer la responsabilité de l’orientation nationale du programme PEP à la Direction générale de l’admissibilité et celle de la prestation du programme aux Services des programmes ou aux Services à la clientèle dans les régions.
3. Mettre l’accent sur l’accroissement de la participation des entreprises actuellement sous-représentées.
4. Élaborer un système automatisé efficace de gestion des cas et de mesure du rendement pour appuyer la gestion des participants au programme et effectuer un meilleur suivi du programme.
5. Évaluer les occasions de réduire le fardeau qui repose sur le secteur privé et d’améliorer le coût-efficacité, notamment en harmonisant les programmes PEP et NEXUS/EXPRES et en traitant les demandes de façon plus rapide et plus efficace.

Introduction et contexte

La Division de l’évaluation de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a effectué cette évaluation qui était désignée comme étant prioritaire dans le Plan d’évaluation pluriannuel fondé sur les risques de l’ASFC 2005‑2008. La haute direction de l’ASFC était intéressée à évaluer ce programme afin d’aider sa prise de décision, tout particulièrement à la lumière de l’expansion prévue du programme PEP sous l’égide du Partenariat nord-américain pour la sécurité et la prospérité (PSP) qui a été signé entre le Canada, les États‑Unis et le Mexique en mars 2005. L’Évaluation provisoire du Plan d’action des douanes, terminée en 2005, recommandait également une évaluation du programme.

Description de Partenaires en protection (PEP)

Partenaires en protection (PEP) est un programme volontaire, conçu pour permettre à l’ASFC de travailler plus étroitement avec le secteur privé afin de déceler et de prévenir la contrebande et le terrorisme. Pour obtenir l’appui et la coopération du secteur privé, l’ASFC et les entreprises participantes signent un protocole d’entente qui décrit comment les deux parties travailleront ensemble dans trois grands domaines : la sécurité, l’échange d’information et l’intensification de la sensibilisation. Le programme a été créé en 1994,[ 2 ] par ce qui était à l’époque la Direction générale des douanes et de l’administration des politiques commerciales de Revenu Canada, conformément aux lignes directrices de l’Organisation mondiale des douanes (OMD). Au début, l’accent premier du programme était de faciliter l’échange d’information entre les douanes et les participants et de générer des renseignements au sujet de la criminalité transfrontière afin d’améliorer l’efficacité de l’exécution de la loi et d’empêcher la contrebande.

Le programme PEP a été amélioré à la suite des attaques terroristes de 2001 aux États‑Unis afin d’insister davantage sur la sécurité et, par conséquent, sur la sécurité des locaux, des processus et des procédures des participants. En outre, toutes les organisations s’occupant de commerce international sont devenues admissibles au programme, non seulement les transporteurs. Les entreprises installées à l’étranger pouvaient devenir partenaires dans la mesure où elles exerçaient des activités au Canada.

Le programme a également été lié au programme Expéditions rapides et sécuritaires (EXPRES) après 2001.[ 3 ] Afin d’importer des marchandises au Canada aux termes du programme EXPRES, les importateurs et transporteurs devaient également participer au programme PEP. Pareillement, pour expédier des marchandises aux États‑Unis en ayant recours aux privilèges EXPRES, les entreprises devaient faire partie de l’équivalent américain du programme PEP, soit le Customs‑Trade Partnership Against Terrorism (C‑TPAT) administré par le Service des douanes et de la protection des frontières (Customs and Border Protection – CBP) des États-Unis.

Le programme PEP était aussi relié à la ligne sans frais de surveillance frontalière de l’ASFC, offerte par le Centre national d’évaluation des risques (CNER), à Ottawa, depuis sa création en 2004. Les participants au programme PEP et leurs employés sont encouragés à recourir à cette ligne lorsqu’ils ont de l’information relative à des activités suspectes à la frontière.

L’ASFC n’a jamais fixé de cible pour ce qui est de la participation au programme PEP. Le nombre d’entreprises inscrites au programme a cependant augmenté régulièrement depuis l’élargissement du programme en 2002, alors qu’il ne comptait que 17 partenaires. À la fin de décembre 2003, il y en avait 405. La participation a plus que doublé, passant à près de 900 à la fin de l’année suivante et à plus de 1 400 en 2005. Au mois de mai 2006, plus de 1 600 entreprises avaient signé des protocoles d’entente. Les entreprises canadiennes constituent environ 82 % de tous les participants et les entreprises des États‑Unis constituent essentiellement tous les partenaires étrangers. Plus de 70 % des participants sont des entreprises de transport routier. Environ 600 des 1 100 entreprises de transport routier participent au programme EXPRES. Vingt‑six importateurs (ou environ 12 % de tous les importateurs qui participent au programme PEP) sont aussi inscrits au programme EXPRES.

L’ASFC a récemment proposé d’augmenter la taille et d’élargir la portée du programme dans le cadre du PSP. Le produit à livrer 2.1.2 du « Plan d’action » est de « rendre compatibles les exigences canadiennes et américaines concernant la participation aux programmes Partenariat entre les douanes et les entreprises contre le terrorisme (Customs-Trade Partnership Against Terrorism – C‑TPAT) et Partenaires en protection (PEP) ».[ 4 ] Les changements proposés aligneraient le programme davantage avec le pilier douane‑entreprises du Cadre de normes visant à sécuriser et à faciliter le commerce mondial de l’OMD, approuvé en juin 2005.

Bien que les plans d’expansion ne soient pas encore entièrement mis au point, l’ASFC travaille à rendre le programme PEP compatible avec le C‑TPAT. Cela voudrait dire des normes de sécurité obligatoires sur toute la chaîne logistique des participants ainsi que sur celle de tout partenaire de cette chaîne logistique qui participe à l’importation de marchandises au Canada. Les agents de l’ASFC effectueraient des examens sur place afin de vérifier le respect des exigences, y compris les locaux des participants au programme PEP et de leurs partenaires de la chaîne logistique à l’extérieur du Canada. Les entreprises qui ne respecteraient pas les exigences de sécurité spécifiées seraient obligées d’effectuer les changements nécessaires ou se verraient retirées du programme. Afin d’être plus efficiente, l’Agence envisage la possibilité d’effectuer des examens de sécurité conjoints, avec les agents du CBP, dans le cas des entreprises qui sont membres à la fois du PEP et du C‑TPAT. Par l’intermédiaire du produit à livrer 2.1.1 du Partenariat pour la sécurité et la prospérité (PSP), l’ASFC envisage également de permettre aux participants au PEP qui utilisent des chauffeurs inscrits au programme EXPRES et qui se conforment aux exigences de l’initiative Information préalable sur les expéditions commerciales d’avoir accès aux voies EXPRES.[ 5 ] Cet accès s’articule sur la mise en œuvre d’exigences du programme PEP plus rigoureuses afin de garantir la sécurité de la chaîne logistique des participants.

La Division de l’interopérabilité de la Direction générale de l’exécution de la loi à l’Administration centrale (AC), à Ottawa, assure l’orientation générale et élabore les politiques et les procédures nécessaires au programme. Les agents de l’AC traitent également les demandes des entreprises, ce qui inclut effectuer les évaluations du risque, et gèrent les participants multinationaux et non résidents. Il y a neuf agents régionaux du renseignement (ARR)[ 6 ] pour offrir le programme dans l’ensemble du Canada. Selon l’entente, les ARR devraient consacrer 75 % de leur temps aux activités se rapportant au programme PEP, mais, en pratique, le niveau d’engagement varie d’une région à l’autre. Si les changements proposés au programme sont mis en œuvre, 22 ARR devront être affectés à plein temps au PEP.

Le financement pour l’exercice financier 2005‑2006 comportait 1 348 000 $ pour les salaires et 842 000 $ pour les dépenses de fonctionnement et entretien (F&E). Le budget de l’exercice 2006‑2007 inclut 1 317 000 $ pour les salaires et 349 000 $ pour les dépenses F&E. Par l’intermédiaire du PSP, l’ASFC a demandé un financement supplémentaire pour l’expansion du programme PEP, ce qui donnerait 2,163 millions de dollars de plus pour le programme au cours de l’exercice 2006‑2007, y compris le financement nécessaire pour effectuer des vérifications de sécurité à l’extérieur du Canada.

La prestation du programme PEP comporte les activités clés suivantes.

Traitement des demandes

Pour demander à participer au programme, les entreprises présentent à l’ASFC un protocole d’entente signé et remplissent une feuille de renseignements sur l’entreprise. Dans les 60 jours suivant la présentation du protocole d’entente, les entreprises doivent aussi fournir une auto‑évaluation des mesures et des contrôles qu’elles ont en place pour assurer la sécurité matérielle de leurs installations, des moyens de transport et des systèmes informatisés ainsi que des mesures de sécurité qu’elles prennent face à leurs employés et à tout fournisseur de services. Une fois la demande soumise, elle est examinée par les agents de programme de l’AC qui effectuent une vérification des bases de données d’exécution de la loi, des douanes et de l’immigration afin d’établir un profil d’exécution. Le protocole d’entente est ensuite envoyé au président de l’ASFC pour sa signature, auquel moment l’entreprise devient participante au programme PEP. L’information portant sur l’entreprise est ensuite transmise à un ARR de la région du nouveau membre qui gère alors le dossier du participant PEP. Le recours à un protocole d’entente est conforme aux lignes directrices de l’OMD pour les partenariats volontaires visant à combattre les activités criminelles transfrontières.[ 7 ]

Examens de la sécurité

Les ARR examinent les mesures et les procédures de sécurité des participants afin de repérer tout point vulnérable dans leurs locaux, leurs processus et leurs procédures. L’examen inclut une revue du questionnaire de sécurité présenté par le participant, des conversations par téléphone ou en personne avec la personne‑ressource désignée pour l’entreprise et des visites sur place. À cause des ressources limitées, les ARR ne sont pas en mesure d’effectuer des visites sur place pour toutes les entreprises. Par conséquent, ils ne visitent que celles qui leur semblent présenter des risques plus élevés de rendre la chaîne logistique vulnérable. Les ARR font des recommandations écrites ou verbales aux participants en vue d’améliorations susceptibles de corriger les faiblesses ayant trait à la sécurité.

Échange d’information

Les ARR fournissent aux entreprises partenaires et à leurs employés de l’information pour les aider à protéger la chaîne d’approvisionnement de l’entreprise des éléments criminels et terroristes. Une activité importante à cet égard consiste à offrir des sessions d’information et de sensibilisation aux employés des entreprises participantes. Les agents indiquent aux personnes qui assistent à ces sessions comment repérer les menaces à la sécurité et leur fournissent des indices qui peuvent les aider à déceler des activités criminelles et terroristes possibles. Les agents fournissent également aux entreprises et à leurs employés des documents qui viennent compléter l’information fournie au cours des sessions. Cela inclut des affiches, des dépliants, des cartes de la Ligne sans frais de surveillance frontalière et des feuilles d’indices. On encourage les personnes présentes à informer les ARR ou à téléphoner à la Ligne sans frais de surveillance frontalière si elles ont connaissance d’activités transfrontalières suspectes. On s’attend ainsi à obtenir des renseignements tactiques susceptibles d’aider les activités d’exécution à la frontière ainsi que les enquêtes.

Résultats attendus du programme PEP

L’ébauche du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) du PEP décrivait les résultats attendus du programme comme suit :

Résultats immédiats :

1. Une plus grande sensibilisation de l’ASFC et de ses partenaires dans le secteur privé aux questions touchant la sécurité de la frontière et l’observation douanière, et aux aspects vulnérables des opérations des partenaires;
2. Une amélioration des compétences de l’ASFC et de ses partenaires dans le secteur privé quant au recensement des questions et des menaces relatives à la sécurité;
3. Une plus grande compréhension, par l’ASFC, des opérations des entreprises et des normes de sécurité des négociants;
4. Une meilleure transmission des renseignements à l’ASFC.

Résultats intermédiaires :

1. Établissement, par les partenaires dans le secteur privé, de systèmes plus sûrs pour l’entreposage du fret étranger et intérieur, les installations de manutention, les terminaux à conteneurs et les moyens de transport;
2. Une plus grande collaboration entre l’Agence et ses partenaires dans le secteur privé dans la détection et la répression du terrorisme et de la contrebande;
3. Un appui à la capacité des secteurs du renseignement et de l’exécution de l’ASFC de combattre la criminalité et le terrorisme transfrontaliers.

Résultat ultime :

• Un renforcement de la sécurité des chaînes d’approvisionnement.

Objet de l’évaluation

L’objet de la présente étude d’évaluation était :

• d’évaluer l’efficacité et le caractère approprié de la conception, de la gestion et de la prestation du programme;
• d’évaluer les progrès accomplis par le programme PEP pour ce qui est d’atteindre les résultats attendus;
• de déterminer dans quelle mesure le programme PEP constitue un soutien efficace au programme EXPRES;
• d’évaluer dans quelle mesure le programme PEP correspond aux priorités de l’ASFC et du gouvernement;
• de comparer la conception, les meilleures pratiques et les rendements du programme PEP avec des programmes semblables en place dans d’autres pays, tout particulièrement le programme C‑TPAT.

L’équipe d’évaluation a examiné le programme tel qu’il est conçu et offert à l’heure actuelle, mais a également pris en considération les répercussions possibles des changements proposés.

Méthode d’évaluation

La Division de l’évaluation a terminé le plan d’évaluation en février 2006. La collecte des données s’est déroulée de février à mai 2006.

Les méthodes suivantes ont été utilisées :

Examen des documents et des données statistiques de l’ASFC

Pour obtenir une bonne compréhension du programme PEP, y compris son contexte au sein de l’ASFC, sa conception, ses objectifs, ses extrants et ses résultats réels et prévus, les documents, données statistiques et bases de données suivants ont été examinés et analysés :

• les données et les rapports sur les budgets et les dépenses du PEP;
• les propositions du PSP en ce qui a trait aux programmes PEP, EXPRES et Manifeste électronique; la Déclaration sur la frontière intelligente Canada–É.‑U. et le Plan d’action en 32 points s’y rattachant; et la Politique de sécurité nationale;
• les documents de programme du PEP, tels que les procédures normales d’exploitation (PNE), le guide du PEP, les présentations et les documents d’information et de formation ainsi que les formulaires de demande;
• les documents ayant trait au PEP disponibles sur les sites intranet et Internet de l’ASFC;
• les rapports de l’AC et des ARR sur les activités et les extrants du PEP;
• la base de données sur les partenaires PEP maintenue par la Direction générale de l’exécution de la loi;
• des dossiers choisis des ARR portant sur les activités PEP;
• les données statistiques sur les importations et les exportations ainsi que sur les clients du secteur commercial de l’ASFC;
• les données statistiques du CNER sur les appels reçus à la Ligne sans frais de surveillance frontalière.

Entrevues en profondeur

Trente entrevues en profondeur ont été menées auprès des agents de l’ASFC et du CBP des États‑Unis ainsi que de représentants du secteur privé.[ 8 ]

Parmi les personnes interviewées, notons :

• des cadres et des employés de l’ASFC dans les directions générales suivantes : Exécution de la loi, Admissibilité, Opérations et Innovation, sciences et technologie;
• des cadres et des ARR choisis de l’ASFC dans les régions du Pacifique, des Prairies, de Windsor – St. Clair, de Niagara – Fort Erie, du Grand Toronto, du Québec et de l’Atlantique;
• des agents du CBP responsables de la gestion du programme C‑TPAT aux États‑Unis;
• des représentants d’organisations professionnelles de l’industrie et des entreprises participant au programme PEP.

L’objet de ces entrevues était d’obtenir de l’information sur la gestion, les activités, les extrants, les répercussions et les résultats du programme PEP, d’obtenir des précisions sur sa conception et de solliciter des opinions et des explications sur les données et les résultats obtenus par d’autres méthodes.

Sondage des participants au programme PEP

L’évaluation a également inclus un sondage en ligne auprès des participants au programme PEP en mars 2006. L’objectif premier de ce sondage était d’obtenir le point de vue des partenaires sur la mesure dans laquelle le programme avait atteint des résultats attendus ou avait contribué à les atteindre. De plus, nous avons demandé à ces partenaires de donner leurs points de vue sur l’efficacité de la conception, de la structure, des processus et des pratiques du programme PEP ainsi que sur leur niveau de satisfaction face au programme.

L’ASFC a donné le mandat d’effectuer ce sondage à la firme Decima Research Inc. Les 1 465 entreprises qui participaient au programme PEP[ 9 ]à ce moment-là ont reçu une lettre ou un courriel les invitant à répondre au sondage. Les deux types de missives donnaient un lien au questionnaire de sondage sur site Web. Le questionnaire était disponible du 8 au 20 mars 2006. En tout, 407 partenaires (ou 29 %) ont répondu,[ 10 ] donnant un niveau de confiance de 95 % avec un taux d’erreur de plus ou moins 4,1 %. À quelques exceptions près, les caractéristiques démographiques des participants au PEP qui ont répondu au sondage reflètent celles des participants dans leur ensemble.[ 11 ]

Visites sur place

Les membres de l’équipe d’évaluation ont visité les régions de Windsor – St. Clair, des Prairies et du Grand Toronto. L’objet de ces visites était d’observer le déroulement des diverses activités du programme PEP ainsi que le contexte dans lequel se réalisaient ses activités dans des régions de taille différente, avec un nombre et des types de clients variés et des défis particuliers. Le fait de visiter les partenaires PEP et d’assister à des examens de sécurité et à des sessions d’information a permis aux évaluateurs de voir directement comment fonctionne le programme ainsi que d’acquérir une bonne compréhension de ses défis et opportunités.

Examen d’autres documents

Pour des fins de comparaison, l’équipe d’évaluation a également examiné des documents sur Internet et des documents de papier sur la conception, la prestation et le déroulement de programmes semblables dans d’autres pays. Cela a inclus le programme C‑TPAT des États‑Unis ainsi que des programmes en place en Nouvelle‑Zélande, en Suède et au Royaume‑Uni. L’équipe a également examiné les lignes directrices, les cadres et autres documents pertinents de l’OMD concernant les partenariats douane‑secteur privé afin d’acquérir une meilleure compréhension du contexte international de tels programmes.[ 12 ]

Principales constatations

1. Dans quelle mesure le programme PEP correspond‑il aux priorités de l’ASFC et de l’ensemble du gouvernement?

Les résultats attendus du programme PEP correspondent aux résultats et priorités stratégiques de l’ASFC et du gouvernement

Selon le modèle logique élaboré pour le CGRR du programme PEP, les résultats attendus du programme contribuent aux résultats stratégiques escomptés de l’ASFC, à savoir la gestion efficiente et efficace de la frontière de manière à contribuer à la sécurité et à la prospérité du Canada. Le programme PEP a pour objectif de fournir des « mesures de sécurité accrues »[ 13 ] afin d’appuyer le programme EXPRES qui facilite le passage à la frontière des importateurs et des transporteurs à faible risque. Cela correspond au mandat de l’ASFC qui est de faciliter « ... la libre circulation des personnes et des marchandises... qui respectent toutes les exigences de la législation frontalière ». Comme il est indiqué dans le Rapport sur les plans et les priorités (RPP) de 2005‑2006, « En utilisant des techniques et des processus efficaces de gestion des risques qui permettront d’accélérer la circulation des personnes et des marchandises légitimes, nous maintiendrons la fluidité frontalière, à l’appui du bien‑être économique des Canadiens ».

Le programme PEP s’aligne directement aussi sur la politique du gouvernement en matière de sécurité nationale publiée en avril 2004[ 14 ] , et avec le PSP. Dans la Politique de sécurité nationale, le gouvernement s’engageait à s’appuyer sur des programmes tels que le PEP pour élaborer un programme sur la frontière intelligente « de la prochaine génération » avec le Mexique et les États‑Unis. Ce programme de la « prochaine génération » est le PSP qui inclut l’engagement d’améliorer le programme PEP.

Si l’ASFC devait transformer le programme PEP pour inclure des exigences de sécurité pour les chaînes logistiques des participants et leurs partenaires de ces chaînes logistiques, le programme s’alignerait également vers la priorité de l’Agence énoncée dans le RPP 2005‑2006, à savoir « En travaillant avec nos partenaires nationaux et internationaux à “repousser les frontières”, nous pouvons gérer le risque à l’étranger pour non seulement protéger les Canadiens, mais aussi stimuler le commerce ».

2. Dans quelle mesure la raison d’être du programme PEP est‑elle valide et répond‑elle à un besoin réel?

La raison d’être du programme PEP est valide et nous avons besoin d’un programme qui mise sur l’aide des négociants pour combattre la criminalité transfrontière

Le programme PEP existe pour permettre à l’ASFC de travailler avec le secteur privé afin de déceler et de prévenir le terrorisme et la contrebande. Le programme se justifie pleinement dans un environnement où les préoccupations de sécurité sont plus nombreuses et le risque de terrorisme et de contrebande plus élevé dans le cadre des mouvements transfrontaliers des marchandises. Étant donné que les terroristes et les contrebandiers cherchent les points vulnérables des processus, des procédures et des systèmes des négociants, la capacité de l’ASFC de lutter contre la criminalité transfrontière se trouve rehaussée grâce à l’aide des organisations qui font du commerce transfrontaliers.

Aucun autre programme de l’ASFC que le PEP ne se penche sur la sécurité des processus, procédures et locaux des négociants, bien que quelques autres programmes s’occupent des risques dans le traitement des importations commerciales. Par exemple, par l’intermédiaire du Programme d’autocotisation des douanes (PAD), l’ASFC évalue le risque que présentent les entreprises et leurs principaux employés afin de déterminer si elles sont à faible risque et vérifie si leurs systèmes comptables saisissent et rendent compte des données conformément aux exigences de l’Agence.

Le programme, dans sa conception et sa prestation actuelles, ne répond pas aux besoins de sécurité

Le programme actuel ne s’occupe pas de la sécurité de la chaîne logistique

Le programme actuel est axé sur la sécurité des locaux, des processus et des procédures des participants, et seulement pour les entreprises situées au Canada. L’Agence n’a aucune activité (p. ex. examens de la sécurité, sessions d’information) avec les entreprises dont les locaux se trouvent dans d’autres pays.

La sous‑représentation de plusieurs types d’entreprises du secteur privé limite l’amélioration de la sécurité de la chaîne logistique par le programme PEP

Le groupe le plus sous‑représenté dans le programme PEP est celui des entreprises qui se trouvent à l’étranger. Il n’y a que 265 entreprises non canadiennes qui participent au programme, soit environ 18 % du total des membres, et seulement une d’entre elles se trouve à l’extérieur de l’Amérique du Nord. L’ASFC ne fait pas activement la promotion du programme PEP auprès des entreprises qui se trouvent à l’étranger pour diverses raisons : ses contraintes en ressources, la distance des déplacements nécessaires pour servir ces entreprises et l’accent du programme actuel qui n’est pas sur la sécurité de la chaîne logistique. De nombreux transporteurs des États‑Unis se sont joints au programme pour pouvoir utiliser les voies EXPRES qui accélèrent le passage à la frontière terrestre; ils devaient donc devenir partenaires PEP. Puisque les risques les plus graves à la sécurité de la chaîne logistique se trouvent à l’extérieur du Canada, tout particulièrement outre‑mer, le manque de participation au programme PEP par les entreprises à l’étranger est problématique.

Dans l’ensemble, une petite proportion seulement des groupes d’activités économiques qui effectuent un grand nombre d’importations de marchandises participent au programme PEP (voir le tableau 1). Fait à noter, très peu d’exploitants d’entrepôts ou de compagnies aériennes sont des partenaires PEP et seulement une petite proportion des importateurs. Les entrevues avec les représentants de l’ASFC et du secteur privé ont révélé que, bien qu’à l’heure actuelle il y ait peu de coûts associés à la participation au projet, il y a très peu d’avantages tangibles à devenir partenaire. Seuls les importateurs et les transporteurs peuvent bénéficier du dédouanement accéléré à la frontière grâce au programme EXPRES. La participation limitée des importateurs est en partie le reflet du petit nombre d’importateurs qui participent au programme EXPRES.

Tableau 1 : Comparaison du nombre et des types d’entreprises participant au programme PEP par rapport au nombre et aux types d’entreprises responsables des mouvements de marchandises importants à la frontière

Type d’entreprise	Nombre de participants au PEP	Nombre d’entreprises participant à d’importantes importations de marchandises au Canada[ 15 ]
Transporteurs routiers	1 045	Environ 6 000
Importateurs commerciaux	218	Environ 17 000
Transporteurs maritimes	6	25
Transporteurs aériens	2	116
Transporteurs ferroviaires	3	21
Courtiers en douane	40	239
Exploitants d’entrepôt agréés par l’ASFC	6	Environ 1 200

Sources : diverses, comme il est indiqué dans la note no 15.

L’absence d’exigences obligatoires pour les participants limite également la capacité d’améliorer la sécurité grâce au programme PEP

Bien que le programme actuel ait pour but d’améliorer la sécurité des systèmes des partenaires pour l’entreposage du fret étranger et intérieur, les installations de manutention, les terminaux à conteneurs et les moyens de transport, les participants PEP ne sont pas obligés de répondre à des exigences de sécurité quelconques. Les agents de l’ASFC peuvent relever les faiblesses dans les processus de sécurité, recommander des changements et aider les participants à corriger leurs faiblesses, mais l’inobservation n’entraîne aucune conséquence, telle que des pénalités en vertu du Régime de sanctions administratives pécuniaires (RSAP) ou le retrait du programme.

Le programme PEP ne fournit pas d’appui sécuritaire nécessaire au programme EXPRES pour le moment, mais, avec les changements proposés, il devrait mieux répondre aux besoins de sécurité

L’appui au programme EXPRES que l’on attend du PEP prendrait la forme de « mesures de sécurité accrues » grâce à de meilleurs partenariats entre l’Agence et les partenaires PEP. Cela devrait mener à une « plus grande intégrité dans la gestion et les processus de la chaîne logistique » des entreprises participantes, fournir une assurance supplémentaire que ces entreprises sont à « faible risque » et, donc, empêcher que les processus rationalisés du programme EXPRES soient exploités pour la contrebande de marchandises interdites ou le passage de personnes non admissibles. Puisque le programme PEP n’assure pas la sécurité de toute la chaîne logistique et n’a pas d’exigences obligatoires, dans sa conception actuelle, il ne permet pas de garantir cette sécurité accrue pour le programme EXPRES.

Aux termes du produit à livrer 2.1.2 du PSP, la mise en œuvre d’exigences de sécurité obligatoires et vérifiées pour la participation au programme PEP modifiera quelque peu l’accent du programme. Alors que l’échange d’information entre l’Agence et les participants se poursuivra, la raison d’être première du programme sera d’assurer la sécurité des chaînes d’approvisionnement ou logistiques des participants. Les agents de l’ASFC effectueraient sur place des examens des participants et de leurs partenaires de la chaîne logistique, tant au Canada qu’à l’étranger, afin de vérifier l’observation des exigences énoncées.

Le gouvernement fédéral a un rôle légitime et nécessaire dans ce programme

Il n’y a aucune ambiguïté quant au rôle légitime du gouvernement fédéral dans le programme PEP -- il s’y trouve pour déceler et prévenir le terrorisme et la contrebande. Comme il était indiqué au moment de la création de Sécurité publique et Protection civile Canada (et comme cela est formulé de façon semblable dans de nombreux autres documents et tribunes) : le rôle le plus fondamental du gouvernement est de protéger ses citoyens.

Le gouvernement du Canada a le pouvoir exclusif de gérer ses frontières,[ 16 ] et son rôle dans le programme PEP est critique, puisque le programme comporte l’utilisation et la gestion de données protégées et délicates, la constitution et l’utilisation de renseignements de sécurité, la gestion du risque chez les clients et la gestion globale des frontières. Les changements proposés au programme auraient une incidence sur la façon dont l’Agence gère les frontières, tout particulièrement si les participants bénéficient d’un nombre d’examens moins élevé. Par conséquent, il n’y a aucune raison majeure de transférer le programme PEP aux provinces ou au secteur privé.

3.  Dans quelle mesure la structure de gestion du programme PEP est‑elle appropriée et efficace?

Maintenir la gestion et la prestation du programme au sein des secteurs de l’exécution de la loi, de la lutte à la contrebande et du renseignement de l’ASFC seulement n’est pas optimal

Depuis la mise en œuvre du programme PEP, la Direction générale de l’exécution de la loi[ 17 ] a assuré la direction nationale du programme, avec des agents œuvrant au sein de la Division du renseignement et de la lutte à la contrebande dans chaque région ayant la responsabilité exclusive de réaliser le programme dans l’ensemble du Canada. Même si la Direction générale de l’exécution de la loi et les divisions du renseignement et de la lutte à la contrebande devraient conserver un rôle important dans le PEP, l’endroit où est situé le programme dans la structure organisationnelle peut ne plus convenir compte tenu de la nouvelle orientation qu’on lui donnera.

Lorsque le programme PEP a initialement été lancé, la gestion du programme par l’Exécution de la loi était un bon choix organisationnel, puisque l’objectif premier du PEP était de faciliter l’échange d’information entre les douanes et leurs partenaires du secteur privé afin de mieux lutter contre la contrebande. Même si l’échange d’information est un aspect important du programme, et continuera de l’être, la direction de l’Agence a indiqué qu’améliorer la sécurité des systèmes, des processus et de la chaîne logistique de ses partenaires est maintenant l’élément le plus important du programme.

Il faut noter qu’avec le changement d’orientation du programme, la Direction générale de l’exécution de la loi a fait d’énormes efforts pour diriger le programme efficacement. Des agents ont été envoyés pour suivre des cours en sécurité matérielle et présentation d’exposés afin d’améliorer leurs connaissances et leurs compétences pour être mieux en mesure d’offrir le programme. Cependant, la sécurité de la chaîne logistique comporte une interaction avec des clients du secteur commercial au sujet de leurs activités commerciales internationales, ce qui ne fait pas partie des compétences habituelles des ARR. Ceux‑ci s’attachent davantage à recueillir et à utiliser l’information portant sur les activités criminelles pour des fins d’exécution de la loi. Ils ont peu de contacts avec les clients qui font des importations commerciales et participent peu aux questions ayant trait à la manutention et au traitement des expéditions transfrontalières.

L’orientation future du programme PEP nous amène à nous demander si l’endroit où il se trouve à l’heure actuelle dans la structure organisationnelle est optimal. Fonctionner sous la direction nationale de la Direction générale de l’admissibilité, les Services des programmes (SP) ou les Services à la clientèle (SC) dans les régions étant chargés d’assurer la prestation de la majorité du programme PEP pourraient mieux convenir. Les agents des SP et des SC ont la principale responsabilité des interactions avec les clients du secteur commercial au sujet des détails de leurs processus d’importation. Les SP mènent les examens de sécurité dans le cas des entrepôts de douane ou d’attente, alors que le mandat premier des SC est de travailler avec les clients en vue d’améliorer leur observation de la loi. La Direction générale de l’exécution de la loi et les divisions régionales du renseignement et de la lutte à la contrebande devraient conserver des responsabilités et des rôles importants dans le programme, mais dans des secteurs du PEP qui se rapprochent plus directement de leurs mandats et de leurs responsabilités habituelles, à savoir le contrôle de sécurité des demandeurs et l’échange d’information, y compris la Ligne sans frais de surveillance frontalière.

Les administrations frontalières d’autres pays qui possèdent des programmes de sécurité de la chaîne logistique les gèrent de différentes façons. L’exécution de la loi et le renseignement jouent un rôle dans chaque programme, bien que ce rôle soit limité dans le programme C‑TPAT des États‑Unis, mais c’est l’administration des politiques commerciales ou les autorités de gestion des politiques commerciales de ces organisations qui assurent la direction nationale de ces programmes. Aux États‑Unis, le bureau des opérations locales administre le programme C‑TPAT. Bien que de nombreux agents différents du C‑TPAT travaillent en tant que spécialistes de la sécurité de la chaîne logistique, leurs compétences premières sont la connaissance des opérations commerciales transfrontières, des mécanismes d’importation (classement, établissement de la valeur, origine, etc.), des interactions efficaces avec les clients du secteur commercial ainsi que la sécurité du fret et des moyens de transport. Les autorités de gestion du secteur commercial de la douane suédoise dirigent les programmes suédois « Stairway » et « StairSec » avec l’aide des agents d’exécution de la loi pour ce qui est de l’évaluation du risque que posent les demandeurs. La Nouvelle‑Zélande a adopté une approche semblable pour son programme « Secure Exports Partnership Scheme », bien que le service d’évaluation du renseignement de la Nouvelle‑Zélande soit celui qui vérifie le plan de sécurité de chaque demandeur pour chaque site où des marchandises exportées sont fabriquées, emballées ou entreposées.

L’instabilité de la gestion et la faible priorité du programme PEP n’ont pas créé un environnement idéal pour le programme

Depuis 1999, il y a eu sept différents gestionnaires chargés du programme PEP à la Direction générale de l’exécution de la loi, et aucun d’entre eux n’est demeuré en charge du programme pendant plus de deux ans. Cela a nui à une gestion efficace, a empêché la planification et la mise au point d’une vision cohérente pour le programme. Jusqu’à récemment, la planification stratégique a été limitée et la gestion des activités du programme n’a pas été fondée sur les résultats. Par exemple, des cibles ont été fixées pour la prestation des activités du programme, mais sans être liées aux résultats attendus du programme. Cependant, la direction du programme termine actuellement un CGRR qui devrait aider à guider l’orientation future du programme.

Même après son expansion après 2001, le PEP demeure un programme relativement petit au sein du programme de la Direction générale de l’exécution de la loi de l’ASFC. Jusqu’à récemment, il a reçu peu d’attention à cause de la priorité accordée à l’élaboration et à la mise en œuvre d’autres initiatives d’exécution de la loi et de sécurité à la suite des événements du 11 septembre 2001.

L’AC et la direction régionale du Renseignement et de la lutte à la contrebande voient la prestation du programme PEP différemment

Dans certaines régions, la direction du Renseignement et de la lutte à la contrebande est très favorable au programme PEP et à ses objectifs, mais dans d’autres régions, la direction ne voit pas le programme comme étant prioritaire. Cela découle en partie du fait que l’on croit que le programme ne peut pas accomplir grand‑chose sans exigences de sécurité obligatoires. En outre, certains pensent que les agents d’exécution de la loi, tels que les ARR, pourraient être plus utiles à d’autres fonctions du renseignement ou de l’exécution de la loi considérées plus importantes. Dans ces régions, les agents ont souvent été affectés à des activités ne se rapportant pas au programme PEP, soit à l’occasion, soit de façon continue.

D’autres régions ont résisté aux tentatives des cadres de l’AC d’établir des priorités, des cibles et des processus opérationnels ou ont donné leur propre orientation aux ARR, orientation différente de ce que voulait l’AC. Il en a découlé un manque d’uniformité dans la prestation du programme PEP dans l’ensemble du Canada : les rapports trimestriels des ARR indiquent que certaines régions offrent peu de sessions d’information ou n’effectuent qu’un petit nombre d’examens de sécurité sur place, alors que d’autres sont fortement engagés dans ce genre d’activités.

La Direction générale de l’exécution de la loi à l’AC est responsable d’assurer l’orientation fonctionnelle et de principe du programme PEP, mais les ARR affectés au PEP sont des employés régionaux, qui relèvent des directeurs régionaux du Renseignement et de la lutte à la contrebande. La direction du PEP à l’AC doit diriger au moyen de cadres de gestion du rendement, avec des objectifs bien définis, des résultats attendus et des mécanismes de rapport et travailler avec la Direction générale des opérations pour accroître l’uniformité dans la prestation du programme.

4. Dans quelle mesure les processus et les pratiques du programme PEP et les ressources disponibles en appuient‑ils la prestation de façon efficace?

Les politiques et les procédures fournissent l’orientation nécessaire aux activités des ARR

L’AC a élaboré des lignes directrices et procédures d’exploitation en matière de sécurité et a commencé à les fournir sous forme de guide aux ARR en mars 2004. On y retrouve des politiques, des lignes directrices, des modèles et des listes de contrôle à l’intention des agents. Ces lignes directrices et procédures sont présentées et discutées en détail à la conférence annuelle de cinq jours du programme PEP à l’intention du personnel de l’AC et des ARR.

Les ARR que nous avons interrogés pour l’évaluation ont indiqué que ce document avait constitué un guide efficace pour leurs activités. Ils savent maintenant ce qu’ils doivent faire et comment le faire. Les agents ayant plus d’expérience ne consultent pas le guide fréquemment, mais ils le trouvent utile comme outil de référence.

La formation actuelle des ARR est suffisante; toutefois, une formation différente et additionnelle devra être fournie si les changements proposés au programme PEP sont mis en œuvre

Depuis l’automne 2005, tous les ARR doivent, en plus d’assister à la conférence annuelle de cinq jours du programme PEP, suivre un cours de quatre jours sur la sécurité matérielle offert par la Gendarmerie royale du Canada (GRC). De plus, un cours sur la présentation d’exposés est maintenant obligatoire.[ 18 ] La majorité des ARR interviewés ont indiqué que ce programme de formation est suffisant et leur fournit les connaissances dont ils ont besoin pour offrir le PEP dans sa conception actuelle. Il y a peu de preuves disponibles pour corroborer les impressions des agents à l’égard de la formation, mais les résultats du sondage auprès des partenaires indiquent que 83 % des participants au PEP sont « très satisfaits » ou « plutôt satisfaits » du niveau de connaissance des agents de l’ASFC qui travaillent avec eux; seulement 3 % d’entre eux sont « plutôt insatisfaits » ou « très insatisfaits ».[ 19 ]

La formation des ARR était plus limitée avant l’automne 2005 alors qu’il n’existait aucun programme d’instruction normalisé. De nombreux agents avaient l’impression de ne pas posséder les compétences et les connaissances nécessaires pour les activités de base du programme PEP, tout particulièrement pour effectuer des examens de sécurité des locaux des participants, et croyaient manquer de crédibilité dans leurs interactions avec les clients.

Si les changements proposés au programme PEP étaient mis en œuvre, la formation actuelle ne serait plus suffisante. Même si les ARR ont indiqué avoir trouvé le cours sur la sécurité matérielle de la GRC utile et informatif, ce cours n’offre qu’une formation générale et ne traite pas particulièrement de la validation des exigences de sécurité obligatoire ou de la sécurité de la chaîne logistique. Les spécialistes de la sécurité de la chaîne logistique du CBP des États‑Unis, qui valident la sécurité de la chaîne logistique des participants au C‑TPAT, suivent un cours de deux semaines portant sur les exigences particulières du C‑TPAT.

L’ASFC entretient de bonnes relations avec les organisations étrangères et canadiennes pertinentes pour le programme PEP et la sécurité de la chaîne logistique

Il est important que l’ASFC maintienne de bonnes relations avec les autres organisations en ce qui a trait à la sécurité de la chaîne logistique, tout particulièrement l’OMD et les États‑Unis, afin de se tenir au fait des nouveaux développements et de s’aligner avec les programmes et les cadres pertinents. L’intérêt dans la sécurité de la chaîne logistique a beaucoup augmenté dans le monde entier depuis les attaques terroristes de 2001. On a de plus en plus l’impression que « le système commercial mondial n’est pas à l’abri d’actes terroristes qui porteraient gravement atteinte à l’économie mondiale dans son ensemble »[ 20 ] et que les entités du secteur privé et du secteur public du monde entier, tout particulièrement les organisations douanières, ont un rôle vital à jouer pour ce qui est d’assurer une plus grande sécurité. Ce point de vue prime tout particulièrement aux États‑Unis qui est, et de loin, le plus important partenaire commercial du Canada. Maintenir (et de fait augmenter) le volume du commerce transfrontalier avec les États‑Unis et d’autres pays est critique à la santé économique du Canada.

Les entrevues avec les cadres de l’AC et l’examen des dossiers de l’ASFC ont révélé que l’Agence surveille de près comment les autres organisations douanières occidentales approchent leurs programmes de partenariat et la sécurisation de la chaîne logistique. De fait, le programme PEP, à l’origine, était modelé sur le programme « FrontLine » de l’Australie. L’ASFC a contribué de façon marquée à l’élaboration du Cadre de normes visant à sécuriser et à faciliter le commerce mondial, terminé en 2005, y compris son pilier douane‑entreprises qui jette les bases des programmes de sécurité de la chaîne logistique. Ce qui importe encore davantage, c’est que l’ASFC est en contact fréquent avec les États‑Unis pour concevoir un programme PEP révisé qui incorpore les pratiques exemplaires et les leçons apprises de la conception, de la mise en œuvre et de la prestation du C‑TPAT et qui répond aux attentes des États‑Unis en matière de sécurité de la chaîne logistique.

Les gestionnaires du programme PEP suivent de près les programmes et initiatives connexes au Canada. Par exemple, ils se tiennent au courant de la mise en œuvre du Code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires par Transports Canada.[ 21 ] Cette initiative est intéressante pour le PEP qui, dans son expansion, doit éviter de faire double emploi des dispositions du Code et d’imposer ainsi un fardeau inutile aux entreprises.

Le recours à des protocoles d’entente pour officialiser la participation des entreprises au PEP pourrait ne plus convenir une fois les changements prévus au programme mis en œuvre

Jusqu’à maintenant, le programme PEP a essentiellement été un partenariat entre l’ASFC et les entreprises participantes, partenariat dans lequel les deux parties convenaient de travailler ensemble pour supprimer la contrebande. Depuis les attaques terroristes de 2001, la portée du PEP a été élargie pour inclure aussi la lutte aux menaces terroristes. Le recours à des protocoles d’entente, signés à la fois par l’entreprise et l’ASFC, a constitué un format approprié pour le PEP étant donné la nature volontaire du programme et son accent sur l’échange d’information et les efforts conjoints afin d’obtenir des avantages explicites des deux côtés. Cela correspondait également aux lignes directrices de l’OMD relativement à de tels partenariats, comme nous l’avons indiqué dans la section « Introduction et contexte ».

Même si l’élément d’échange d’information demeurera dans le programme PEP, la partie la plus importante du programme sera dorénavant la sécurité de la chaîne logistique, avec des normes de sécurité obligatoires pour les participants et leurs partenaires de la chaîne logistique. Les protocoles d’entente pourraient ne plus être un mécanisme approprié dans ce contexte, puisqu’ils sont des ententes volontaires entre les parties, qui ne sont normalement ni obligatoires ni exécutoires pour les signataires. Par conséquent, si l’ASFC continue de recourir à des protocoles d’entente pour officialiser la participation au programme, cela pourrait empêcher l’application exécutoire des exigences du PEP. Il faut noter que très peu d’autres programmes de l’ASFC utilisent des protocoles d’entente quelconques.[ 22 ] La majorité des autres programmes exigent que les entreprises signent des ententes dans lesquelles elles s’engagent à respecter certaines exigences. Par exemple, celles qui se joignent au PAD doivent signer un document d’engagement du client.

Si l’ASFC conservait les protocoles d’entente pour le programme PEP, la question demeure à savoir si le président de l’ASFC devrait être le représentant de l’Agence qui signe l’entente ou si un cadre de la direction générale responsable du programme (peut‑être au niveau du directeur ou du directeur général) devrait signer l’entente. Cela constituerait une délégation efficace du pouvoir à un responsable plus étroitement associé au programme.

En l’absence d’appui législatif pour le programme PEP, l’application exécutoire des exigences de sécurité obligatoires par l’Agence peut être difficile

À l’heure actuelle, il n’y a aucune base législative pour rendre exécutoires les exigences des participants au programme PEP. Cela a peu d’importance pour le moment, puisque la participation ne comporte pas d’exigences, ni de conséquences si les recommandations de sécurité ne sont pas respectées. Une fois les exigences de sécurité rendues obligatoires, toutefois, il peut être difficile pour l’ASFC d’en contraindre l’application sans texte législatif à l’appui. Il faut noter que le PAD, qui comporte aussi des exigences obligatoires pour les participants, a obtenu l’appui nécessaire pour l’application exécutoire des exigences du programme grâce aux modifications apportées en 2001 à la Loi sur les douanes par le projet de loi S‑23. Tout texte de loi visant à appuyer le programme PEP devrait avoir suffisamment de flexibilité pour permettre à ce programme de s’adapter à un milieu qui change souvent.

Les principaux éléments du programme ne sont souvent pas offerts aux participants PEP, en grande partie à cause du nombre insuffisant d’ARR affectés au programme

Tableau 2 -- Prestation du programme PEP aux partenaires

Activité du programme PEP	Partenaires signalant avoir bénéficié de l’activité
Session d’information et de sensibilisation	30 %
Examen de sécurité du site	29 %
Recommandations de sécurité	20 %

Source : sondage auprès des partenaires PEP

Dans la majorité des régions, un seul agent est affecté à cette tâche et chaque région (à l’exception du Nord de l’Ontario) compte plus de 100 partenaires. La majorité des régions couvrent un très grand territoire et les ARR doivent parcourir des distances considérables pour visiter les locaux d’un grand nombre de partenaires.

Il est difficile, toutefois, de calculer les insuffisances. À l’heure actuelle, les ARR ne s’occupent pas à plein temps des activités du programme PEP et leur niveau de participation varie d’une région à l’autre. De plus, les rapports des ARR sur le temps consacré aux activités PEP sont inexacts, puisque le temps de préparation et de déplacement déclaré est sous‑estimé.[ 23 ] Jusqu’au moment où un financement supplémentaire pour l’initiative Sécurité publique et antiterrorisme (SPAT) est devenu disponible en novembre 2005,[ 24 ] les fonds pour les déplacements des agents étaient limités. Le budget de fonctionnement et entretien (F&E) disponible pour chaque ARR (pour les déplacements) était de 1 270 $ pour l’exercice 2003‑2004 et de 1 524 $ pour les exercices 2004‑2005 et 2005‑2006 (avant la libération de sommes supplémentaires). Cela a aussi limité la capacité des agents de visiter les participants PEP.

Un taux de roulement élevé parmi les ARR affectés au PEP a eu une incidence négative sur la prestation du programme, tant du point de vue quantitatif que qualitatif

Dans quatre des huit régions (Québec, région du Grand Toronto, Pacifique et Nord de l’Ontario), la rotation du personnel a été particulièrement élevée. Au moins quatre agents différents ont été affectés au projet dans chacune de ces régions depuis 2000, et un seul agent est demeuré avec le programme pendant plus de deux ans. Selon les entrevues menées dans le cadre de l’évaluation, un certain taux de roulement est inévitable, puisque des agents quittent le service pour la retraite, un congé de maternité ou un poste mieux rémunéré. Dans certaines régions, toutefois, les changements d’agent se sont produits parce que le programme n’est pas très prisé, ni par les agents ni par la direction régionale. Le travail associé au PEP n’est pas considéré comme étant véritablement du travail « de renseignement » et l’absence d’exigences obligatoires pour les participants a fait que les agents sont passés à des postes jugés plus souhaitables.

Selon des entrevues avec des cadres de l’AC et des régions ainsi que des ARR, le taux de roulement, et le manque de pérennité qui en a découlé, a nui au maintien de contacts plus étroits entre les partenaires et l’ARR, contacts nécessaires pour faciliter l’échange d’information. Selon les entrevues et les rapports trimestriels des ARR sur les activités PEP, la rotation du personnel a aussi contribué à un moins grand nombre de contacts entre les agents et les participants, puisque les agents nouvellement assignés devaient prendre le temps de connaître le programme et sa méthode de livraison et recevoir la formation requise. Le transfert des connaissances aux nouveaux agents a été plus difficile à cause de l’absence de systèmes informatisés adéquats pour la gestion des clients, comme nous en parlons de façon plus détaillée dans la section 5 des Principales constatations. Il a donc été difficile pour les nouveaux agents de déterminer quels contacts avaient eu lieu auparavant avec les partenaires ou même, dans certains cas, d’obtenir des renseignements de base sur les clients.

Les partenaires sont satisfaits du processus d’inscription au programme PEP

Selon les résultats du sondage, plus de cinq sixièmes des participants PEP sont soit « très satisfaits » ou « plutôt satisfaits » de la clarté des renseignements disponibles sur la façon de présenter une demande, sur la clarté du questionnaire de sécurité et sur la facilité à trouver de l’information au sujet du PEP sur le site Internet de l’ASFC. Près de neuf sur dix d’entre eux sont satisfaits du temps de traitement de leur demande à l’ASFC.

Le temps qu’il faut à l’ASFC pour traiter les demandes PEP a augmenté progressivement jusqu’à la fin de 2005, mais de récentes mesures provisoires ont réduit le temps de traitement. À quelques exceptions près, il faut actuellement environ 60 jours aux agents pour terminer toutes les étapes de traitement d’une demande. En 2004, la durée moyenne de traitement d’une demande dépassait les 120 jours et elle s’est élevée à près de 140 jours en 2005.[ 25 ] L’aide qu’apportent des agents d’autres secteurs de la Direction générale de l’exécution de la loi et des agents d’évaluation assignés au programme PAD/EXPRES a contribué à réduire le temps de traitement. Cette aide a cependant été fournie en fonction des besoins et n’est pas susceptible d’être maintenue à long terme. L’ASFC a donc spécifiquement demandé des fonds pour affecter des agents supplémentaires au traitement des demandes PEP.

L’élément « information/sensibilisation » du programme PEP fonctionne bien

Selon l’évaluation, l’information et la sensibilisation sont peut‑être l’élément du programme PEP qui connaît le plus grand succès. Comme il est indiqué ci‑dessus, seulement 30 % des répondants au sondage ont signalé qu’ils avaient assisté à une session, mais ceux qui l’avaient fait l’ont trouvée très utile. Le sondage indiquait que 89 % des participants étaient « très satisfaits » ou « plutôt satisfaits » de l’accessibilité de l’information fournie aux sessions d’information et de sensibilisation, alors que de 71 % ont noté que les sessions avaient « grandement accru » ou « plutôt accru » les connaissances des employés en matière de sécurité frontalière et de questions d’observation.[ 26 ] Les partenaires ont trouvé les documents distribués aux participants très utiles.[ 27 ] Les agents et les personnes du secteur privé qui ont été interviewés pour la présente évaluation étaient d’avis que les sessions étaient utiles pour fournir de l’information aux participants au sujet des indices d’activités suspectes et sur la façon de signaler les activités suspectes.

L’AC a mis au point un dossier de présentation générique pour les sessions d’information. Les ARR qui ont été interviewés ont indiqué y avoir apporté des changements importants, sans en modifier l’essentiel. À leur avis, les changements qu’ils ont apportés aux présentations leur donnent plus de piquant et leur permettent de mieux communiquer avec les participants. Ils trouvaient les présentations de l’AC trop arides, ne coulant pas bien et contenant trop de vocabulaire de l’« administration centrale », ce qui les rendait moins intéressantes pour certains auditoires, tels que les chauffeurs de camion.

L’augmentation de financement prévue pour l’expansion du programme sera fort probablement insuffisante

Si l’on utilise le programme C‑TPAT des États‑Unis comme référence, les augmentations prévues au financement du PEP dans le cadre du PSP risquent d’être insuffisantes pour offrir un programme élargi. En janvier 2006, il y avait 1 465 partenaires PEP, gérés par 12 agents,[ 28 ] ce qui constitue une charge de travail de 122,1 partenaires PEP par agent. Le financement du PSP, s’il est approuvé, porterait le nombre d’agents de l’ASFC s’occupant des activités du programme PEP à 26.[ 29 ] Au niveau de participation actuel au PEP, cela signifie que chaque agent aurait à gérer 56,3 partenaires. Par ailleurs, le CBP emploie 156 agents pour gérer ses 6 133 participants au C‑TPAT, ce qui donne 37,3 participants par agent. L’ASFC aurait besoin d’environ 12 agents supplémentaires (ou 38 en tout), en plus des 26 prévus dans le programme élargi du PEP.

Il faut souligner que les calculs ci‑dessus sont fondés sur le nombre actuel de participants PEP. Une augmentation dans la participation au programme entraînerait un manque d’agents encore plus grand. De plus, le programme C‑TPAT n’a pas d’élément « échange d’information » pour générer des renseignements de sécurité en provenance des participants au programme,[ 30 ] de sorte que les agents américains ne consacrent aucun temps à cette activité. Par conséquent, le manque d’agents à l’ASFC pourrait être même plus grand.

5. Dans quelle mesure les données disponibles pour surveiller et évaluer le programme sont‑elles adéquates?

L’absence d’un système informatisé pour faciliter la collecte et l’analyse des données du programme nuit à la capacité de surveillance et d’évaluation du programme PEP

Le programme peut générer les données essentielles indiquées dans le cadre d’évaluation et le plan de mesure du rendement de son CGRR. Cependant, ces données ne sont pas faciles d’accès et ne sont pas dans des formats permettant une surveillance et une évaluation efficaces du programme.

L’AC maintient une base de données hors ligne qui contient l’information sur les partenaires et les demandeurs qui n’ont pas été acceptés au programme; seul le personnel de l’AC a accès à cette banque de données. À cause des fonctions limitées du système pour assurer l’entrée de données normalisées et du fait que les données sont entrées manuellement, le système contient des erreurs. De plus, il n’existe aucun processus pour enregistrer systématiquement les changements à l’information sur les partenaires. Ceux‑ci sont censés informer l’ASFC des changements, mais cette exigence n’est pas appliquée; il est donc difficile de générer des rapports exacts sur le programme. L’équipe d’évaluation a fait face à ce défi lorsqu’elle a voulu extraire des données de la base de données pour communiquer avec les partenaires afin de mener le sondage. Les lettres d’invitation à l’intention de 26 partenaires n’ont pas pu être livrées, parce que l’entreprise n’était pas à l’adresse indiquée dans la base de données. Dix‑huit autres partenaires ont informé l’ASFC d’erreurs ou de changements dans leur information après avoir reçu la lettre les invitant à participer au sondage.

Il n’y a aucun fichier complet des activités de programme auxquelles un partenaire a participé, ce qui empêche la gestion et la surveillance efficaces de la prestation du programme. La base de données sur les partenaires ne saisit pas l’information relative aux examens de sécurité ou aux activités d’échange d’information. Les ARR tiennent leurs propres dossiers sur ces activités et fournissent des données statistiques à l’AC au sujet de leurs activités sur une base trimestrielle et de façon ponctuelle sur demande.

De l’information adéquate et fiable sur les activités et les participants au programme est une question qui aura une grande importance si le programme doit passer à des exigences de sécurité obligatoires, tout particulièrement s’il faut assurer l’observation des exigences du programme par les partenaires.

Le Système de gestion des renseignements (SGR) est l’un des quelques systèmes de l’ASFC qui pourrait servir au PEP; cependant, il serait difficile de l’adapter pour les besoins du programme.

Le SGR est un système de gestion de cas en ligne et sécuritaire utilisé par les agents et les analystes du renseignement de l’ASFC pour gérer l’information et partager les renseignements ayant trait à la criminalité frontalière. À part les indices au sujet d’activités suspectes reçus des partenaires, la majorité des interactions entre les ARR et les partenaires n’ont pas trait aux renseignements de sécurité. Il faudrait des améliorations importantes au SGR pour appuyer le programme PEP, car ce système n’a pas toutes les fonctions qui seraient nécessaires pour répondre aux besoins du programme, telles que la gestion des partenaires, la surveillance du programme et la mesure du rendement. Ajouter au SGR des fonctions qui ne sont pas du renseignement pourrait mener à des pressions visant à élargir l’accès au SGR au‑delà du milieu du renseignement de l’ASFC, ce qui en limiterait l’utilisation et, par conséquent, l’efficacité pour le milieu du renseignement.

Le CBP des États‑Unis a récemment instauré un « portail avec lien sécuritaire » qui fonctionne sur Internet pour le programme C-TPAT

Ce portail offre un système informatique complet permettant au CBP de gérer ses clients, de surveiller les activités du programme et de générer des données sur le rendement. Il possède des éléments externes pour les participants et des fonctions internes pour permettre aux agents du CBP d’offrir, de gérer et de surveiller le programme. Il permet aux demandeurs de présenter leur demande en ligne, de fournir de nouveaux renseignements et des mises à jour et de maintenir un profil « actif » de la sécurité de la chaîne d’approvisionnement que les participants peuvent mettre à jour au besoin (mise à jour et nouvelle certification une fois par année). Les agents peuvent également utiliser le portail pour envoyer des renseignements aux participants par voie électronique et saisir les données essentielles à la surveillance du programme et à la mesure du rendement.

6. Dans quelle mesure le programme PEP atteint‑il les résultats attendus?

Les participants PEP prennent conscience des questions de sécurité frontalière et d’observation et améliorent leurs capacités de détecter les problèmes de sécurité et les menaces

Selon les résultats du sondage, 83 % des partenaires PEP croient que le niveau de sensibilisation de leurs employés aux questions de sécurité frontalière et d’observation a augmenté à comparer à ce qu’il était avant qu’ils soient partenaires PEP. Presque 80 % d’entre eux ont aussi indiqué que les compétences de leurs employés en détection des problèmes de sécurité et des menaces ont augmenté depuis qu’ils sont devenus partenaires. Dans sa structure actuelle, le programme PEP est dans une grande mesure un programme d’information ou de sensibilisation, et il est clair qu’il a réussi à atteindre ses objectifs à cet égard.

Les données du sondage laissent voir qu’en n’offrant pas suffisamment d’activités PEP, on rate l’occasion d’améliorer la sensibilisation et les compétences des employés des entreprises. De 40 % à 50 % des répondants au sondage ont indiqué « sans objet » aux questions sur la contribution des sessions d’information et des examens de sécurité à accroître la sensibilisation et les compétences de leurs employés. Environ 80 % de ces entreprises soit n’avaient pas du tout participé à des activités du programme PEP, soit n’avaient eu qu’une conversation téléphonique avec un agent de l’ASFC.

Les recommandations de sécurité trop peu nombreuses des ARR aux participants PEP et l’absence d’exigences de sécurité obligatoires limitent la possibilité d’améliorer la sécurité des systèmes des partenaires grâce au programme

Les entrevues menées pour l’évaluation ont indiqué que les ARR du programme PEP n’ont pas le temps d’effectuer des examens sur place de toutes les entreprises et ne visitent que celles qui, à leur avis, présentent les risques les plus élevés. En outre, les agents n’effectuent pas d’examen sur place des participants PEP qui se trouvent à l’étranger. Par conséquent, 29 % seulement des participants PEP qui ont répondu au sondage ont indiqué qu’un agent de l’ASFC avait effectué sur place un examen de leurs locaux et seulement 20 % ont indiqué qu’ils avaient reçu des recommandations visant à améliorer la sécurité matérielle de leurs installations ou la sécurité de leurs systèmes ou processus. Il faut noter que plus de 90 % des participants PEP qui ont reçu de telles recommandations les ont trouvées « très utiles » ou « plutôt utiles ».

Les participants ne sont pas obligés de mettre en œuvre les recommandations qui leur sont faites. Les ARR du PEP interviewés pour l’évaluation ont indiqué que de nombreux participants ne font pas la mise en œuvre de leurs recommandations les plus dispendieuses. De plus, puisqu’il n’est pas obligatoire de donner suite aux recommandations, les agents éviteront de faire des suggestions dispendieuses pour améliorer la sécurité, par exemple améliorer les clôtures et les barrières, s’ils croient que les participants ne les mettront pas en œuvre, même si de telles améliorations seraient nécessaires pour éliminer des vulnérabilités. Il n’est pas bon que les agents se retiennent de faire des recommandations, puisque les entreprises ont besoin de cette information pour combler leurs lacunes en matière de sécurité. Ne rien dire n’améliorera pas la sécurité des systèmes et des processus de nos partenaires.

Environ 19 % des participants PEP ont signalé avoir apporté des changements aux systèmes et processus de leur entreprise après avoir reçu une recommandation d’un ARR du PEP. Environ les deux tiers des partenaires qui ont déclaré avoir apporté les changements recommandés ont indiqué que ceux‑ci leur avaient coûté 5 000 $ au maximum; seulement 18 % d’entre eux ont dépensé plus de 10 000 $. Il faudrait noter, cependant, que près de 50 % de ces partenaires ont déclaré avoir trouvé ces changements « très dispendieux » ou « plutôt dispendieux ». Les répondants au sondage ont déclaré avoir apporté une vaste gamme de changements aux systèmes et processus de leur entreprise après avoir reçu des recommandations en ce sens. Environ 18 % d’entre eux ont apporté des changements aux politiques, aux procédures ou aux façons d’identifier leurs employés (c.‑à‑d. cartes magnétiques ou cartes d’identité avec photo) pour permettre un meilleur contrôle d’accès à leurs installations, alors que 17 % d’entre eux ont mis en place une formation/sensibilisation ou des procédures de sécurité pour leurs employés. Un autre groupe représentant 16 % des répondants a indiqué avoir amélioré la sécurité matérielle d’une façon quelconque, p. ex. en installant des clôtures, des barrières, de meilleurs mécanismes de verrouillage ou de sécurité pour les portes, des télévisions en circuit fermé ou d’autre équipement de surveillance.

Le programme PEP a généré certains renseignements utiles pour l’exécution de la loi; toutefois, le plein potentiel à cet égard n’a pas été exploité, en partie à cause des contacts insuffisants entre les ARR du PEP et nos partenaires

Les documents de l’Agence que nous avons examinés et le personnel de l’ASFC que nous avons interviewé pour la présente évaluation indiquent que les contacts avec les clients du secteur commercial ont un potentiel considérable pour ce qui est de générer des renseignements au sujet de la criminalité frontalière. Une importante proportion de la criminalité frontalière, tout particulièrement le passage de produits de contrebande, est constatée dans le secteur des importations commerciales. D’importantes quantités de marchandises de contrebande peuvent facilement être cachées dans les moyens de transport commerciaux, tels que les semi‑remorques et les conteneurs maritimes. L’infrastructure qui facilite le transport rapide de grandes quantités de marchandises légitimes au Canada est également la manière la plus rentable pour les contrebandiers de faire parvenir leurs « produits » à leurs consommateurs. Par conséquent, les partenaires PEP et les employés des entreprises (tels que les chauffeurs) sont bien placés pour fournir à l’Agence des tuyaux sur les activités suspectes dans le mode commercial.

L’ASFC a obtenu certains renseignements utiles grâce au PEP. Les statistiques de programme de l’Agence indiquent que les activités PEP ont généré au moins 70[ 31 ] tuyaux (fournis par les partenaires aux ARR ou communiqués à l’ASFC au moyen de la Ligne sans frais de surveillance frontalière). Environ 5 % des répondants au sondage ont dit qu’ils avaient utilisé cette ligne pour signaler des activités suspectes ou des activités criminelles. Les tuyaux reçus grâce au PEP ont mené à 15 activités d’exécution.[ 32 ] Cependant, le manque d’uniformité dans la collecte des données et les difficultés qu’il y a à attribuer les tuyaux et les mesures d’exécution au PEP, signifient que les données au sujet des tuyaux et des activités d’exécution qui en découlent sont vraisemblablement inexactes. Étant donné que la production de tuyaux pour les fins de l’exécution de la loi est au cœur du programme, le fait de ne pas mesurer le rendement de cet élément pose problème.

Le personnel du programme PEP reconnaît que le potentiel de renseignements utiles n’a pas été utilisé au maximum. Les contacts limités entre les ARR et les participants ont été un facteur clé. Dans le domaine du renseignement, il faut établir des relations de confiance avec les informateurs éventuels afin d’obtenir des renseignements utiles. Une seule rencontre ou des contacts peu fréquents ne suffisent généralement pas à former et à entretenir de telles relations. Les résultats du sondage indiquent que les partenaires n’ont pas une forte interaction avec les ARR du PEP.

Tableau 3 – Contacts des agents de l’ASFC avec les partenaires PEP

Nombre de contacts	Partenaires contactés par un agent de l’ASFC
Jamais contacté	30 %
Pas contacté au cours de la dernière année	38 %
Un contact au cours de la dernière année	16 %
Deux contacts au cours de la dernière année	13 %
Trois contacts ou plus au cours de la dernière année	27 %
Ne sait pas	6 %

Source : sondage des partenaires PEP

Environ 95 % des partenaires ont indiqué qu’ils étaient « très satisfaits » ou « plutôt satisfaits » de la facilité d’accès à la Ligne sans frais de surveillance frontalière.[ 33 ]

Grâce au programme, l’ASFC comprend mieux les normes d’affaires, mais n’a pas utilisé cette information de façon optimale

Le programme PEP semble avoir contribué à une compréhension accrue des opérations et des normes de sécurité des entreprises à l’ASFC. Les agents ont acquis des renseignements au sujet de la durée des circuits des camions, des itinéraires, des caractéristiques et processus de sécurité normalement utilisés par les entreprises qui s’occupent de la circulation transfrontière des marchandises, etc., grâce à l’examen de leurs sites ou à d’autres interactions. Cette information est utilisée par les ARR (et dans une certaine mesure partagée avec d’autres agents du renseignement) pour poursuivre les enquêtes et réprimer la criminalité frontalière. Cependant, cette information pourrait être utilisée par d’autres agents de l’ASFC qui travaillent avec ces entreprises à titre d’agents des Services à la clientèle ou des Services des programmes, ainsi qu’avec certains agents de l’AC, tout particulièrement à la Direction générale de l’admissibilité. Il ne semble pas y avoir eu beaucoup de transferts d’information de ce genre, sinon aucun.

Le programme PEP a donné certains résultats positifs inattendus

Les personnes du secteur privé qui ont été interviewées ont indiqué que la participation à des programmes tels que le PEP et le C‑TPAT est devenue essentielle pour de nombreuses entreprises intéressées à maintenir leurs relations d’affaires avec d’autres. De fait, plus de 80 % des répondants au sondage sur le PEP ont indiqué la nécessité de maintenir certaines relations d’affaires ou d’obtenir d’autres affaires comme étant un facteur dans leur décision de se joindre au programme. Cet aspect a permis l’entrée du PEP dans des entreprises qui ne se seraient peut‑être pas jointes autrement, facilitant ainsi l’obtention d’avantages accrus grâce au programme.

Les ARR du PEP ont aussi signalé que de nombreuses entreprises montrent plus d’enthousiasme face au programme qu’ils ne l’avaient prévu. Ces entreprises semblent véritablement intéressées à améliorer la sécurité de leurs opérations, même en l’absence d’exigences de sécurité obligatoire. Elles sont très sensibles à l’importance de la sécurité pour leurs entreprises et veulent prêcher par l’exemple. Certains des avantages qu’elles comptent retirer de processus de sécurité améliorés ne sont pas explicitement envisagés par le PEP, p. ex. un moins grand nombre de vols, moins de violations de produits et une meilleure fiche de santé et sécurité pour les employés de l’entreprise. Plusieurs entreprises se sont tellement engagées à assurer la sécurité et à utiliser le PEP comme moyen d’y parvenir qu’elles ont mis l’équipement de leurs entreprises, tels que des camions et des navires, à la disposition des agents de l’ASFC afin que ceux‑ci s’entraînent en techniques d’examen; elles veulent aider l’Agence à découvrir des méthodes possibles de contrebande.

7. Y a‑t‑il des méthodes de rechange qui pourraient faciliter l’atteinte des résultats attendus?

S’il y avait de réels avantages à participer au programme PEP, cela rendrait le programme plus intéressant pour les entreprises

À l’heure actuelle, l’ASFC n’offre que quelques avantages aux participants PEP. Les importateurs et les transporteurs participants peuvent participer au programme EXPRES et peuvent améliorer leurs compétences et mieux prendre conscience des points vulnérables dans leurs opérations. Comme il est indiqué dans la section 4 des Principales constatations, le programme PEP est loin d’atteindre son potentiel de participation. Les représentants du secteur privé et de l’Agence interviewés pour l’évaluation voient le manque d’avantages tangibles comme étant un facteur qui nuit à l’inscription des entreprises.

L’ASFC pourrait offrir plusieurs avantages aux participants une fois le programme élargi pour inclure des exigences de sécurité obligatoires qui seraient vérifiées par les agents de l’ASFC :

• un taux d’examen plus faible à la frontière, comme le CBP l’a fait pour les participants au C‑TPAT; cela signifierait que le fait de participer au PEP entraînerait un facteur de risque réduit dans TITAN;
• le traitement prioritaire au secondaire de l’ASFC des importations des participants PEP, encore une fois comme l’avantage offert aux membres du C‑TPAT par le CBP; par exemple, les expéditions transfrontières des participants PEP renvoyées en vue d’un examen n’attendraient pas en ligne derrière les expéditions de personnes qui ne sont pas participantes, réduisant ainsi au minimum les délais pour franchir la frontière;
• des tarifs moins élevés demandés aux participants PEP pour l’examen des déchargements de camions et de conteneurs;
• des mesures d’atténuation ou d’autres façons de traiter les infractions mineures des participants par ailleurs conformes, ce qui pourrait inclure :
  • une atténuation du RSAP[ 34 ] ,
  • l’affectation de toutes les sommes ou d’une partie des sommes perçues comme sanctions pécuniaires pour améliorer la sécurité de l’entreprise ou former les employés en matière de sécurité,
  • le recours à des plans d’action plutôt qu’à des sanctions pour certaines infractions,
  • une mainlevée accélérée des moyens de transport des participants retenus au cours des saisies lorsqu’il peut être établi que ce sont les employés qui sont responsables, à l’insu de l’entreprise;
• l’association du PEP à la mise en œuvre de la reconnaissance mutuelle des opérateurs économiques agréés (OEA) par l’ASFC afin que les participants canadiens au programme PEP soient reconnus comme des « expéditeurs connus » à faible risque dans le monde entier.[ 35 ] Cette mesure donnerait des avantages à ces entreprises lorsqu’elles exportent des marchandises dans les autres pays.

L’harmonisation du programme PEP avec les programmes NEXUS/EXPRES et une collaboration plus étroite avec le C‑TPAT réduiraient le fardeau imposé aux participants et apporteraient des avantages à l’ASFC

L’ASFC exploite à l’heure actuelle une foule de programmes différents pour les clients à faible risque, approuvés au préalable, dans le secteur des voyageurs et le secteur commercial, chacun de ces programmes ayant des processus d’inscription et de demande distincts, des critères d’admissibilité et des exigences de programme ainsi que des droits de demande séparés. Parmi ces programmes, notons NEXUS (NEXUS Autoroutes, NEXUS Air et NEXUS Maritime), le PAD/EXPRES et la famille des programmes CANPASS. L’ASFC est en voie d’harmoniser les processus NEXUS et EXPRES dans la mesure du possible, en grande partie par leur intégration en un seul programme multimodal NEXUS/EXPRES. On vise à recourir à des critères d’admissibilité normalisés pour la participation à ces programmes. Cela serait à l’avantage non seulement des clients mais également de l’ASFC, puisque le processus de demande et d’inscription ne se ferait qu’une seule fois pour chaque demandeur des programmes NEXUS/EXPRES.

Les clients retireraient d’autres avantages et les ressources de l’ASFC seraient mieux utilisées si les éléments du programme PEP étaient inclus dans cette harmonisation. Plutôt que de mener des processus de demande uniques et d’effectuer une gestion distincte des clients, il serait plus simple et plus rentable d’inclure le PEP dans un programme qui est plus intégré. Les éléments distincts propres au programme PEP, tels que les activités visant à améliorer la sécurité de la chaîne logistique ou l’échange d’information, pourraient être des éléments séparés dans un même programme global.

Pareillement, il pourrait être à l’avantage du programme PEP de travailler avec le programme C‑TPAT des États‑Unis de plus près qu’on ne l’envisage à l’heure actuelle dans les plans d’expansion du PEP. L’ASFC examine la possibilité d’effectuer des examens conjoints des locaux (tout particulièrement des entreprises hors de l’Amérique du Nord) et d’avoir une formation commune avec les agents du C‑TPAT du CBP. Une collaboration plus étroite pourrait inclure une adhésion facilitée au programme PEP pour les entreprises qui se conforment aux exigences du C‑TPAT et l’acceptation de la validation des participants au PEP effectuée par l’intermédiaire du programme C‑TPAT. L’ASFC pourrait aussi offrir d’effectuer des validations pour le compte du CBP. Une telle coopération correspondrait aux résolutions récentes de l’OMD concernant la reconnaissance mutuelle des OEA.[ 36 ] De fait, le Canada pourrait envisager d’établir un partenariat semblable à celui en voie de mise en œuvre pour l’Initiative relative à la sécurité des conteneurs, dans le cadre de laquelle le Canada et les États‑Unis ont une entente réciproque leur permettant de demander des examens dans les ports de mer étrangers. Une telle coopération pourrait permettre à l’ASFC et au CBP d’utiliser leurs ressources de façon plus efficace et rendrait plus possible la vérification de la sécurité de tous les participants. Cela est particulièrement important pour les vérifications requises outre‑mer puisque, de par leur nature, elles demandent beaucoup de ressources.

Éviter la pratique du CBP d’effectuer de fréquents changements aux exigences de programme serait à l’avantage des partenaires PEP et permettrait une meilleure gestion des risques

Le CBP effectue des changements répétés (parfois mensuels) à ses normes de sécurité. Les représentants du secteur privé interviewés pour la présente évaluation ont indiqué que ces changements fréquents signifiaient que les exigences du C‑TPAT étaient une « cible mouvante » et posaient un défi à tous les participants voulant s’y conformer. En outre, les exigences sont souvent imposées à tous les membres de la chaîne logistique, alors que les points vulnérables qu’elles sont conçues pour redresser ne se retrouvent que chez certains membres de la chaîne logistique.

Il est évident qu’il faut apporter des changements aux normes de sécurité à mesure que de nouveaux risques et vulnérabilités sont relevés, mais de trop nombreux changements peuvent imposer aux participants un fardeau tel que cela ait des répercussions sur la sécurité de la chaîne logistique. L’ASFC pourrait également utiliser l’analyse du risque et gérer les risques relevés en adaptant les exigences aux différentes vulnérabilités dans chaque secteur d’activité économique. Cela pourrait réduire le fardeau de l’observation pour les participants et faire que les exigences en matière de sécurité correspondent mieux aux risques.

Éviter les fréquents changements au PEP, contrairement au programme C‑TPAT, ne va pas à l’encontre d’une coopération accrue avec ce programme. Après tout, le fardeau qu’impose le programme C‑TPAT à ses participants existe, peu importe ce que le PEP exige d’eux. Une coopération plus étroite entre les deux programmes allégerait simplement le fardeau pour les entreprises qui participent à la fois au C‑TPAT et au PEP.

L’ASFC pourrait améliorer l’efficience du processus de demande

Des agents (PM‑04) s’occupent de plusieurs parties répétitives du processus de demande, telles que l’entrée des données et la vérification dans les systèmes de base de données. Ces tâches pourraient être effectuées par d’autres employés de l’administration, tels que des commis, comme cela se fait au centre de traitement de l’ASFC pour d’autres programmes d’autorisation préalable. D’autres programmes de l’ASFC ont effectué des analyses du cheminement afin de déterminer la manière la plus efficiente et la plus rentable de traiter les demandes. Par exemple, le PAD/EXPRES a accru son efficience tant dans le traitement des demandes que dans la gestion des clients en réduisant au minimum les dossiers de papier et en automatisant la majorité des activités de gestion de la clientèle, y compris la majeure partie du traitement des demandes.

Les demandes en ligne, programmées pour solliciter les réponses obligatoires ou rejeter les réponses non valides, donneraient vraisemblablement un traitement plus efficient pour le PEP, puisqu’il y aurait moins de demandes incomplètes exigeant un suivi. Cela pourrait aussi aider à améliorer le temps de traitement des demandes. Harmoniser le processus de demande du PEP avec celui des programmes NEXUS et EXPRES pourrait peut‑être aussi améliorer l’efficience du traitement.

Conclusions

Le PEP est un programme très pertinent qui possède une raison d’être valide et qui correspond clairement aux priorités de l’ASFC et du gouvernement. Aucun autre programme de l’ASFC n’offre à l’Agence une telle occasion de travailler en partenariat avec les négociants, en insistant sur la sécurité de leurs processus, procédures et locaux. Cependant, tel qu’il est offert présentement, le programme PEP ne répond pas aux besoins de sécurité. Les lacunes les plus importantes sont l’absence de concentration du programme sur la sécurité de la chaîne logistique des participants, l’absence d’exigences de sécurité et l’incapacité d’obliger l’application des recommandations relatives à la sécurité. À cause de ces lacunes, le programme PEP ne peut pas fournir l’appui sécuritaire nécessaire au programme EXPRES. L’ASFC n’a pas de plan pour combler ces lacunes de manière à mieux répondre aux besoins de sécurité. Le montant de financement alloué au programme devra être révisé afin de garantir qu’il sera suffisant et qu’il permettra de mettre l’accent sur les entreprises qui représentent un plus grand risque.

Plusieurs questions ayant trait à la gestion du programme ont influé sur la prestation du PEP. Jusqu’à récemment, la gestion du programme PEP n’a pas été très stable, ce qui a nui à la planification du programme ainsi qu’à l’élaboration d’une vision cohérente pour le PEP. Des différences de perspective entre les cadres de l’AC et les cadres des directions régionales du renseignement et de la lutte à la contrebande ont mené à un manque d’uniformité dans la réalisation du programme.

L’équipe d’évaluation a également constaté que la gestion et la prestation du programme PEP ne viennent peut-être pas appuyer un alignement optimal des mandats et des compétences de l’organisation, en grande partie à cause de l’évolution du mandat avec le temps. La Direction générale de l’exécution de la loi devrait conserver un rôle marqué dans le PEP, mais la Direction générale de l’admissibilité à l’AC pourrait convenir mieux pour assurer la direction nationale du programme, les Services des programmes ou les Services à la clientèle dans les régions ayant la responsabilité première pour la prestation du programme.

Les processus, les politiques et les procédures du PEP offrent généralement un soutien efficace à la prestation du programme. Cependant, si les changements proposés au PEP sont mis en œuvre, l’effectif actuel de formation des agents ne sera pas suffisant pour appuyer le programme. L’absence de soutien législatif pour le PEP fait qu’il est difficile pour l’Agence d’obliger le respect des exigences de sécurité ou leur mise en œuvre. Les bonnes relations de l’ASFC avec les organisations étrangères et canadiennes connexes sont tout à l’avantage du PEP. Ces relations facilitent l’alignement et la coordination du PEP avec les programmes semblables d’autres pays, tout particulièrement ceux des États‑Unis. En outre, les protocoles d’entente pourraient ne pas être les meilleurs mécanismes pour officialiser la participation au programme, puisque de telles ententes ne sont normalement ni obligatoires ni exécutoires.

Les ressources insuffisantes du programme ont des conséquences négatives. Le manque de financement a contribué à des arriérés accrus dans le traitement des demandes. Moins d’un tiers des participants au PEP ont bénéficié de l’une des activités clés du programme. Un taux de roulement élevé parmi les ARR du PEP a également eu des répercussions négatives sur la prestation du programme, tant du point de vue quantitatif que qualitatif. Les contacts sporadiques entre les ARR du PEP et les participants ont fait que le PEP n’a pas réalisé pleinement son potentiel de production d’information utile au Renseignement. Le PEP a réussi à augmenter la sensibilisation des partenaires à la sécurité frontalière et aux questions d’observation de la loi ainsi qu’à accroître leurs capacités de détection des problèmes de sécurité et des menaces. Toutefois, la prestation limitée des activités essentielles du programme a réduit la mesure dans laquelle les résultats attendus se sont concrétisés. L’amélioration des systèmes de sécurité des partenaires a en outre été limitée par l’absence d’exigences de sécurité obligatoires.

Finalement, l’équipe d’évaluation a constaté que le programme peut générer les données clés requises pour mesurer son rendement. L’absence d’un système automatisé qui faciliterait la collecte et l’analyse des données du programme nuit, cependant, à la surveillance et à l’évaluation efficace du programme.

Recommandations

1. Aller de l’avant avec les propositions actuelles d’élargir le programme PEP de manière à se pencher sur la sécurité de la chaîne logistique des participants et à inclure des exigences de sécurité obligatoires ainsi que des vérifications sur place de l’observation de ces exigences par les participants. Tout en procédant à ces plans d’expansion, l’Agence devrait :
   • effectuer une évaluation afin de déterminer si les augmentations en ressources prévues seront suffisantes pour atteindre pleinement les résultats du programme;
   • envisager de modifier la Loi sur les douanes pour avoir un appui législatif exécutoire aux exigences obligatoires;
   • déterminer si les protocoles d’entente continuent d’être un mécanisme approprié pour officialiser la participation au PEP, une fois des normes de sécurité obligatoires mises en œuvre pour les participants et leurs partenaires de la chaîne logistique; les protocoles d’entente n’ont normalement ni force obligatoire ni force exécutoire;
   • envisager d’offrir des avantages additionnels afin d’encourager les entreprises à participer au programme (p. ex. taux moins élevés d’examen à la frontière; traitement prioritaire au secondaire des expéditions des participants au PEP; tarifs plus bas pour l’examen des marchandises déchargées et mesures d’atténuation ou de rechange pour certaines infractions des participants au PEP qui se conforment d’habitude aux exigences);
   • envisager de pousser plus loin les plans actuels en vue d’une coopération plus étroite avec le programme C‑TPAT des États‑Unis de manière à réduire le fardeau imposé au secteur privé, à offrir le programme aux participants au PEP et à réduire les frais pour l’ASFC en :
     • facilitant l’adhésion au PEP pour les entreprises qui se conforment aux exigences du C‑TPAT,
     • reconnaissant les examens et les validations de sécurité menés auprès des participants au PEP par l’intermédiaire du programme C‑TPAT;
   • mettre au point ou prévoir une formation supplémentaire pour les agents;
   • revoir l’ébauche de CGRR pour refléter les changements au programme.
2. Pour faciliter une meilleure correspondance des mandats et des responsabilités, envisager le transfert de la responsabilité première de la direction nationale du PEP à la Direction générale de l’admissibilité, le programme étant offert par les Services des programmes ou les Services à la clientèle dans les régions. Si un nouveau modèle est mis en application, la Direction générale de l’exécution de la loi devrait continuer d’avoir un rôle important dans le programme PEP (tout particulièrement en ce qui a trait au contrôle de sécurité des demandeurs et à l’échange d’information).
3. Tout en tentant d’accroître la participation des entreprises au PEP en général, se concentrer tout particulièrement sur les organisations sous‑représentées à l’heure actuelle, plus précisément les entreprises qui se trouvent à l’étranger.
4. Mettre au point un système ou des systèmes efficaces de gestion automatisée des cas et de mesure du rendement pour appuyer la gestion des participants au programme et permettre de mieux surveiller et évaluer le rendement du programme. Dans le cadre de l’élaboration de tels systèmes, envisager d’inclure une fonction en ligne permettant aux participants de mettre à jour leurs renseignements de sécurité et à l’ASFC de communiquer avec ses partenaires.
5. Pour réduire le fardeau imposé au secteur privé, éviter les doubles emplois et accroître la rentabilité globale, étudier la possibilité d’harmoniser les éléments du programme PEP (et peut‑être le programme dans son ensemble) avec d’autres programmes pour les négociants et les voyageurs à faible risque (tels que NEXUS/EXPRES). Explorer des moyens de traiter les demandes de façon plus efficiente et plus rapide.

Réponse de la direction

Recommandation n° 1 : Aller de l’avant avec les plans d’expansion du programme PEP. Au même moment, évaluer la suffisance des ressources en prévision de l’expansion et se pencher sur ce qui suit : des modifications législatives à l’appui du respect des exigences; une solution de rechange pour les PE; des avantages additionnels pour les participants et une collaboration plus étroite avec le C-TPAT par rapport à ce qui était prévu. De plus, créer plus de formation pour les agents, et/ou avoir accès à celle-ci, et revoir l’ébauche du CGRR de façon à refléter les changements effectués au programme.

Comme le programme évolue et prend de l’ampleur, la Direction générale de l’exécution de la loi procèdera à une évaluation afin de déterminer si l’augmentation des ressources proposée sera suffisante pour parvenir à des résultats avec ce programme et envisager d’apporter des modifications à la Loi sur les douanes pour fournir un appui législatif à l’exécution des exigences. La Direction générale consultera aussi les Services juridiques au sujet de la pertinence de l’utilisation de PE par opposition aux mécanismes de rechange, ainsi que les autres secteurs de programmes de l’ASFC sur le bien-fondé d’avantages additionnels pour les participants. En fait, des discussions ont été entreprises avec la Direction générale de l’innovation, des sciences et de la technologie pour exploiter le système de cote de risque harmonisée et de traitement préalable des données commerciales, afin que le programme PEP fournisse des avantages de traitement à la frontière à ses participants, tels que des taux d’inspection plus bas, la priorité à l’inspection secondaire, etc. L’alignement accru de ce programme sur celui du C-TPAT, exigera, cependant, des négociations importantes avec le CBP.

Une ébauche du CGRR a été préparée. Elle illustre le modèle et les objectifs du programme sous sa forme actuelle; elle doit donc être révisée afin de tenir compte des changements proposés au programme. La Direction générale de l’exécution de la loi est déjà en train d’élaborer des plans de formation pour le programme PEP élargi, afin que les agents qui exécutent le programme aient les compétences et les connaissances requises.

Recommandation n° 2 : Étudier la possibilité de transférer la responsabilité de l’orientation nationale du programme à la Direction générale de l’admissibilité et celle de la prestation du programme aux Services des programmes ou aux Services à la clientèle dans les régions.

Compte tenu des changements prévus au programme, la Direction générale de l’exécution de la loi entreprendra des consultations avec les directions générales de l’admissibilité et des opérations afin de s’assurer que le programme est aligné de la façon la plus appropriée qui soit en vue de la réalisation de son mandat. Cette mesure inclura une délibération concernant les rôles respectifs des agents régionaux du renseignement (ARR), des autres agents régionaux, de la Ligne sans frais de surveillance frontalière au CNER, ainsi que des rôles des directions générales de l’exécution de la loi et de l’admissibilité dans le programme PEP.

Recommandation n° 3 : Mettre l’accent sur l’accroissement de la participation des entreprises actuellement sous-représentées.

Des efforts en vue d’augmenter le nombre d’adhésions au programme PEP seront faits au cours du travail de l’ASFC pour le Cadre de normes de l’OMD visant à sécuriser et à faciliter le commerce mondial, publié en octobre 2005. La participation au programme PEP sera élargie en reconnaissant les OEA dans d’autres pays comme étant à faible risque.

Recommandation n° 4 : Élaborer un système automatisé efficace de gestion des cas et de mesure du rendement pour appuyer la gestion des participants au programme et effectuer un meilleur suivi du programme.

Un système de gestion des cas et de mesure du rendement serait avantageux pour le programme PEP, particulièrement avec la mise en place d’exigences de sécurité minimales, mais il ne peut être réalisé avec les ressources actuelles du programme. La Direction générale de l’exécution de la loi prendra des mesures afin d’obtenir les fonds nécessaires et travaillera en collaboration avec la Direction générale de l’innovation, des sciences et de la technologie pour s’assurer de l’élaboration en temps voulu d’un système efficace de soutien du programme.

Recommandation n° 5 : Évaluer les occasions de réduire le fardeau qui repose sur le secteur privé et d’améliorer le coût-efficacité, notamment en harmonisant les programmes PEP et NEXUS/EXPRES et en traitant les demandes de façon plus rapide et plus efficace.

En consultation avec les directions générales de l’admissibilité, des opérations, et de l’innovation, des sciences et de la technologie, la Direction générale de l’exécution de la loi procèdera à une évaluation afin de relever les occasions d’harmoniser les composantes des programmes PEP et NEXUS/EXPRES. Bien que certaines améliorations aient déjà été réalisées quant au temps de traitement des demandes, la Direction générale de l’exécution de la loi étudiera comment il est possible de traiter les demandes de façon plus efficace.