Vérification de la transition de l’ASFC
Rapport de vérification interne

Table des matières

• Sommaire
• Introduction
• Historique et contexte
• Objectifs de la vérification
• Étendue et stratégie de la vérification
• Observations et recommandations
  • Gestion de la transition
    • Planification de la transition
    • Gestion des risques durant la transition
    • Surveiller, dépister et contrôler les risques durant la transition
  • Mécanismes de contrôle à l’appui de la transition de l’ASFC
    • Attributions et responsabilités
    • Procédures et normes de contrôle
  • Processus décisionnel de la gestion durant la transition
    • Renseignements pour la prise de décisions
    • Le processus décisionnel durant la transition
• Équipe de vérification
• ANNEXE A : Critères de vérifation

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Sommaire

Historique

L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a été créée le 12 décembre 2003. Elle fonctionne à titre d’agence relevant du portefeuille du ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile du Canada (SPPCC). La nouvelle Agence a résulté de la fusion des activités et des ressources ayant trait aux services frontaliers effectués par l’Agence des douanes et du revenu du Canada, Citoyenneté et Immigration Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments.

Objectif et étendue

La vérification avait pour objectif d’évaluer la pertinence des pratiques de gestion des risques mises en œuvre pour accroître les chances de succès de l’ASFC, d’évaluer l’efficacité des mécanismes de contrôle mis en œuvre ou la mesure dans laquelle les contrôles sont exercés et d’évaluer la pertinence et l’opportunité des renseignements qui sous-tendent les décisions de gestion. La vérification a porté sur la période s’étendant de janvier 2004 au 31 octobre 2005.

Observations

Gestion des risques de la transition

La vérification a permis de conclure que, durant la période de transition visée par l’examen, l’ASFC disposait de processus garantissant la prise de décisions pour identifier, éliminer, mitiger et contrôler les risques et que des pouvoirs pertinents étaient en place pour faciliter l’approbation des décisions. Sans avoir eu l’occasion de planifier la transition, l’ASFC s’est hâtée d’établir une équipe « chargée de la transition », de donner à cette équipe un mandat et une structure nettement délimités et de mettre sur pied des processus efficaces pour la gestion des risques et des enjeux liés à la transition.

Au fur et à mesure que l’Agence s’établissait durant les deux premières années de transition, ses bureaux régionaux et de district ont élaboré et mis en œuvre des solutions plutôt innovatrices applicables aux situations et aux événements présentant des risques, y compris des outils de formation mutuelle. La vérification a permis de conclure qu’étant donné que l’ASFC s’attend à adopter une approche unifiée et uniforme pour la gestion de ses risques opérationnels dans l’ensemble du pays, il serait utile de compiler toutes les mesures innovatrices mises en œuvre par les agents compétents dans les différentes régions du pays. Ces améliorations serviraient à l’élaboration de pratiques et de documents de formation utilisables à l’échelle nationale par l’ASFC pour la gestion des risques opérationnels.

En ce qui concerne la communication des résultats et des progrès ayant trait à la transition, les constatations précisent que les méthodes appliquées n’ont pas suffi pour tenir l’organisation aussi bien informée qu’il le fallait au sujet de la transition de l’ASFC. Les employés des bureaux régionaux qui étaient pleinement disposés à appuyer la nouvelle Agence ont déclaré qu’ils avaient de la difficulté à suivre les nouveaux développements parce qu’ils ne recevaient pas tous les renseignements qu’ils jugeaient importants.

La vérification a permis de conclure que, pour engager complètement l’ensemble de l’ASFC dans une transition couronnée de succès, sous la direction du vice-président de la Direction générale des opérations et du vice-président de la Direction générale de la stratégie et de la coordination, la haute direction de l’ASFC devrait élaborer et mettre en œuvre une stratégie détaillée de communication et un moyen de renseigner régulièrement l’ensemble de l’ASFC sur les questions touchant la transition.

Contrôles à l’appui de la transition de l’ASFC

Les principaux éléments du cadre de contrôle de l’ASFC sont établis et beaucoup d’autres sont encore en cours d’élaboration. L’ASFC s’est hâtée de mettre sur pied une structure de gestion pour appuyer son organisation et exercer les pouvoirs de signer les transactions financières. Elle a ensuite communiqué ces démarches à l’organisation. Les mécanismes de contrôle des programmes particuliers et des services opérationnels sont restés tels qu’ils étaient avant leur transfert des organismes d’origine et des protocoles d’entente ont été élaborés afin d’établir des cadres de contrôle interorganisationnels avec les organismes d’origine.

L’ASFC dispose de certains éléments fondamentaux de ses mécanismes de contrôle axés sur les résultats et s’efforce activement à élaborer d’autres éléments qui devraient donner lieu à l’instauration, à l’échelle de l’Agence, d’un cadre exhaustif pour mesurer, communiquer et utiliser les renseignements issus de ces résultats.

Le système de contrôle financier de l’ASFC est encore en cours d’élaboration. Des améliorations ont été apportées à ces systèmes; toutefois, les modifications liées à la transition n’ont pas été communiquées dans une mesure suffisante à tous les secteurs de l’ASFC.

 La vérification a tiré la conclusion que la haute direction de l’ASFC a besoin de communiquer plus souvent et de prendre conscience quant à la manière dont les systèmes de contrôle financier devraient fonctionner et répondre aux besoins des gestionnaires.

L’ASFC a créé une vision pour les points d’entrée qui décrit le cadre conceptuel de ses opérations aux bureaux d’entrée du Canada. Dans l’ensemble de l’ASFC, on est persuadé que la vision du point d’entrée tracera la voie pour l’avenir et que sa mise en œuvre est essentielle au succès de la transition. La vérification a permis de conclure que l’ASFC doit déterminer la manière dont la vision du point d’entrée sera mise en œuvre et les rôles et les responsabilités associés à cette mise en œuvre. Par ailleurs, il est essentiel d’informer tous les membres de l’ASFC au sujet des étapes d’élaboration de la vision du point d’entrée et des attentes liées à la mise en œuvre.

Gestion du processus décisionnel durant la transition

L’équipe de transition de l’ASFC disposait de tous les éléments d’acheminement des renseignements nécessaires au processus décisionnel relatif à la transition et avait accès aux décideurs. Bien qu’il reste encore beaucoup d’éléments d’information à élaborer à l’appui de la transition de l’ASFC, les agents à l’Administration centrale de l’ASFC ont indiqué qu’ils avaient accès aux renseignements dont ils avaient besoin, sous réserve de leur existence. Les cadres supérieurs dans les régions ont fait savoir qu’ils avaient accès aux décideurs pour traiter les questions opérationnelles urgentes. Au fur et à mesure qu’elle élabore ses politiques et pratiques opérationnelles, l’ASFC aura besoin de s’assurer que des mécanismes de communication efficaces existent partout dans l’organisation afin de garantir le succès des opérations de diffusion et de mise en œuvre.

Bien qu’il reste d’importantes décisions à prendre relativement à la transition, le processus décisionnel adopté à l’appui de la transition a répondu aux besoins de l’ASFC. L’amélioration des moyens de communication dans l’ensemble de l’organisation permettra de s’assurer que tous le personnel de l’ASFC est informé des décisions et que tous les changements voulus liés à la transition auront lieu pour garantir le succès de l’ASFC.

Plans d’action

La Division de la planification, de l’évaluation et de l’analyse des programmes mènera une étude préparatoire dans les bureaux régionaux afin de déterminer les stratégies de gestion du risque utilisées au cours de la période initiale de transition de l’Agence et de faire le recueil des renseignements connexes.

Une stratégie interne de communication générale sera élaborée par des représentants de toutes les directions générales et des régions et inclura tous les éléments de communication contenus dans les recommandations faites dans la présente vérification.

De fait, la Direction générale des opérations a élaboré un plan de projet détaillé qui fera progresser la Vision pour les points d’entrée au cours des prochains six à douze mois et qui comprend une stratégie de communication globale comme un des éléments clés. Ce plan détaillé sera utilisé à des fins de déterminer les possibilités à exploiter en égard à la communication qui feraient preuve clairement du progrès réalisé. 

Dans sa réponse, la Direction générale du contrôle a indiqué que du travail important a été entériné pour aborder certains des problèmes cernés lors de l’exécution de cette vérification. En outre, la Direction générale a fait part de renseignements supplémentaires en matière des actions pour répondre à la recommandation de l’équipe de vérification sur les questions budgétaires et les systèmes de contrôle. 

1.0 Introduction

Le présent rapport fait état des observations, des conclusions et des recommandations issues d’une vérification de la transition de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) vers sa nouvelle structure organisationnelle. Cette vérification de la transition de l’ASFC a été prévue pour la première année du plan de vérification pluriannuel axé sur les risques qui a été établi pour l’Agence. La vérification avait pour principal objectif de relever, le cas échéant, les faiblesses ou les lacunes importantes que présentent le plan de transition et la mise en œuvre subséquente.

Cette vérification s’est déroulée conformément à la Politique sur la vérification interne du gouvernement du Canada et des normes de vérification établies par l’Institut des vérificateurs internes.

2.0 Historique et contexte

L’Agence des services frontaliers du Canada a été créée le 12 décembre 2003. Elle fonctionne comme une agence relevant du portefeuille du ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile du Canada (SPPCC). L’ASFC est chargée de fournir des services frontaliers complets qui appuient les priorités de la sécurité nationale et facilitent le libre mouvement des personnes et des marchandises, dont les animaux et les végétaux.

Les activités et les ressources des trois organismes fédéraux suivants ont été fusionnées pour former la nouvelle Agence aussitôt après sa création :

• le programme des douanes, Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC);
• les programmes du renseignement, de l’interdiction et de l’exécution de la loi ainsi que les programmes d’immigration des points d’entrée, Citoyenneté et Immigration Canada (CIC);
• le programme d’inspection des importations aux points d’entrée, Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA).

Adoptant une démarche intégrée pour la gestion de la frontière, l’ASFC est bien placée pour améliorer ses opérations au moyen des techniques de la gestion des risques, favoriser l’interaction avec ses partenaires au Canada et à l’étranger, recueillir et partager en temps opportun les renseignements pertinents et améliorer sa capacité de réagir rapidement et effectivement aux menaces.

Dotée d’un effectif d’environ 12 000 fonctionnaires, l’ASFC fournit des services dans environ 1 200 bureaux au Canada et 39 emplacements à l’étranger. L’Agence applique plus de 90 lois et règlements pour le compte d’autres ministères et organismes fédéraux, ainsi qu’un grand nombre d’accords internationaux.

Création d’une équipe de transition de l’ASFC

Le jour où l’Agence a été créée, le nouveau président a annoncé la création d’une structure transitoire. Simultanément, le nouveau premier vice-président de l’ASFC a été nommé pour jouer le rôle de chef de file dans le traitement des questions de transition liées au regroupement des trois organismes qui forment l’ASFC.

Le premier vice-président a procédé à la formation d’une équipe de transition composée d’employés à plein temps pour coordonner les activités de transition. Cette équipe était le principal organisme de coordination des activités de transition. Elle collaborait avec tous les secteurs de la nouvelle Agence et avec des représentants des trois organismes dont se composait l’ASFC.

Compte tenu du temps écoulé depuis la création de l’Équipe de transition, certains documents concernant celle-ci, notamment la version définitive de son organigramme, n’ont pas pu être consultés par l’équipe de vérification. Par ailleurs, le nombre de membres de l’Équipe n’a pas cessé d’augmenter en sus du groupe central. Selon les entrevues, ce nombre a atteint un plafond d’environ 20 personnes. L’Équipe de transition était également aidée par d’autres personnes qui étaient des coordonnateurs de la transition affectés à des centres d’intérêt désignés et par des groupes de travail de la transition composés de plusieurs personnes chargées, par exemple, des communications, de la gestion des ressources humaines, des finances et de l’administration.

L’Équipe de transition a été officiellement dissoute le 30 juin 2004. Après cette date, l’identification, la coordination et la gestion des questions ayant trait à la transition ont été transférées aux vice-présidents respectifs. Dans ses communications définitives, le chef de l’Équipe de transition a fourni les noms des personnes relevant des secteurs fonctionnels et opérationnels à qui les questions relatives à la transition pourraient être adressées.

Collaborant avec l’Équipe de transition, les vice-présidents de l’ASFC sont intervenus dans tous les aspects de la transition depuis le moment de leur nomination. Toutefois, par souci de clarté, les observations du présent rapport concernant la gestion de la transition sont présentées en fonction de deux périodes :

• Gestion de la transition « durant les six premiers mois » (c’est-à-dire jusqu’au 30 juin 2004);
• Gestion de la transition « sous la responsabilité des vice-présidents » après le 1er juillet 2004.

3.0 Objectifs de la vérification

La vérification avait pour objectifs d’évaluer :

• la pertinence des pratiques de gestion des risques de l’ASFC mises en œuvre pour accroître les chances de succès de la transition vers la nouvelle Agence;
• l’efficacité des mécanismes de contrôle mis en œuvre ou de la mesure dans laquelle les contrôles sont exercés;
• la pertinence et l’opportunité des renseignements pour les décisions de gestion.

Pour chaque objectif de vérification, l’annexe A présente les critères et sous-critères connexes.

4.0 Étendue et stratégie de la vérification

La vérification a porté sur la période s’étendant de janvier 2004 au 31 octobre 2005.

La stratégie visait à assurer aux cadres que la vérification porte sur la pertinence de la gestion des risques, l’efficacité des mesures de contrôle en vigueur et la pertinence et l’opportunité des renseignements utilisés dans les décisions de gestion prises à l’appui de la nouvelle Agence.

La stratégie prévoyait ce qui suit :

• des entrevues avec les cadres et certains membres de l’Équipe de transition, à l’Administration centrale et dans les bureaux régionaux;
• l’examen et l’analyse des documents;
• l’examen de la documentation des contrôles et des processus.

Les sondages visaient à valider les constatations des entrevues afin de s’assurer que les processus étaient réellement appliqués et que les mécanismes de contrôle fonctionnaient comme prévu. Comme on pouvait s’y attendre, certains des processus établis aux premières étapes de la transition ont été remplacés par des processus plus récents.

5.0 Observations et recommandations

5.1 Gestion de la transition

La présente section qui porte sur la gestion des risques de la transition comprend des critères de vérification qui se rapportent à ce qui suit :

• la planification de la transition;
• la gestion des risques durant la transition;
• la surveillance, le dépistage et le contrôle des risques durant la transition.

5.1.1 Planification de la transition

Comme dans tous les cas types de changement organisationnel, et conformément aux critères de vérification, l’équipe de vérification pouvait s’attendre à ce qu’une charte de transition soit élaborée et approuvée par tous les intervenants concernés par la transition et qu’un plan de transition indiquant les activités de transition soit élaboré et signé. Une pratique de gestion de ce type aurait constitué un point de référence efficace pour toutes les activités de transition.

Toutefois, l’ASFC n’a pas eu l’occasion d’établir une pratique de ce type. La formation de l’ASFC a été annoncée le 12 décembre 2003 et il n’était pas possible d’établir des plans en préparation de la transition vers la nouvelle Agence.

Eu égard aux circonstances, et dans un délai de quelques semaines suivant l’annonce de la création de l’Agence, une équipe de transition a été chargée de coordonner les activités de transition. Cette équipe avait pour mandat de coordonner tous les aspects de la transition, y compris la gestion des risques de la transition.

La Direction de la vérification interne a constaté que l’Équipe de transition avait un mandat et un rôle clairement établis et que ce mandat et ce rôle étaient bien connus de toutes les personnes interviewées durant la vérification. En outre, l’Équipe de transition a inclus ses propres pratiques de planification et d’établissement des priorités dans son programme de gestion des risques de la transition. Cette constatation indique que, sans avoir eu l’occasion de planifier la transition, l’ASFC s’est hâtée d’établir une équipe pour s’occuper de la transition, équipe dont le mandat et la composition étaient clairement définis.

5.1.2 Gestion des risques durant la transition

Conformément aux critères de vérification, l’équipe de vérification pouvait s’attendre à ce que l’ASFC mette sur pied des techniques efficaces de gestion des risques, afin de garantir le succès de la transition. Ces techniques comporteraient notamment la création d’un processus qui permettrait de s’assurer que des décisions ont été prises pour identifier, éliminer, mitiger ou contrôler les risques et que des pouvoirs appropriés étaient exercés pour faciliter les approbations. Dans le cadre de la gestion des risques, ces techniques incluraient aussi l’établissement d’un processus pour consigner les problèmes liés à la transition et suivre leur évolution.

Durant les six premiers mois

Nous avons constaté que durant la période d’existence de l’Équipe de transition, des techniques judicieuses de gestion des risques ont été appliquées. Nous avons examiné la gestion des risques sous deux perspectives : opérationnelle et administrative.

Les risques opérationnels se rapportaient au mandat et aux pouvoirs de l’ASFC qui ont été transférés conformément à la loi à partir des organismes d’origine. Ainsi, les unités organisationnelles qui ont été transférées à l’ASFC ont conservé les processus d’identification, d’élimination, de réduction et de surveillance des risques opérationnels qui étaient appliqués avant la création de l’ASFC. En outre, elles ont retenu les pouvoirs dont elles disposaient pour faciliter les approbations. Les agents de l’ASFC interviewés dans les régions ont fait savoir qu’ils comprenaient parfaitement que les processus de gestion des risques opérationnels de leurs unités organisationnelles sont restés comme ils étaient dans leur organisme d’origine.

L’Équipe de transition et l’équipe de gestion intérimaire de l’ASFC géraient les risques ayant trait au cadre de contrôle de gestion. Les documents ont indiqué que les principaux risques concernant les finances, les ressources humaines et l’infrastructure organisationnelle étaient définis et gérés dans la mesure du possible au cours d’une période de grande incertitude. Cette constatation a été validée par la suite au moyen des entrevues.

En ce qui concerne la consignation et la surveillance des problèmes, l’Équipe de transition a mis en œuvre rapidement un système exhaustif pour accomplir ces fonctions. La documentation indique qu’un membre de l’Équipe de transition était responsable du système de dépistage des problèmes (c.-à-d. que ceux-ci étaient consignés et surveillés et que leur évolution et disparition étaient documentées et suivies). Les personnes interviewées à l’occasion de la vérification étaient au courant de l’existence de ce processus et savaient qu’il avait pour objet de cerner toute question soulevée par l’un des membres du personnel de l’ASFC.

Somme toute, les constatations indiquent qu’au cours des six premiers mois de transition, l’ASFC disposait de processus efficaces pour identifier, consigner, assigner et contrôler les risques et les problèmes liés à la transition.

La transition sous la responsabilité des vice-présidents

L’équipe de vérification a constaté qu’après l’expiration du mandat de l’Équipe de transition et la cession des dossiers de la transition aux nouveaux cadres supérieurs de l’ASFC, les techniques de gestion des risques ont continué à être appliquées mais sous une perspective plus globale. En effet, en 2004, l’ASFC a élaboré un profil de risque à l’échelle de l’organisation. En outre, les directions générales ont commencé leurs propres exercices de gestion des risques, exercices dont certains étaient plus officiels que d’autres au moment de la vérification.

Bien que certains de ces exercices n’étaient pas encore menés à terme au moment de la vérification, il est certain qu’ils le seront. L’ASFC a lancé une révision des services votés dans l’ensemble de l’Agence qui exigeait que tous ses secteurs mettent sur pied un processus de planification opérationnelle incluant l’élaboration de cadres de gestion des risques. Outre la révision des services votés, d’autres révisions, portant, par exemple, sur les programmes des marchandises et les programmes des personnes, visent les secteurs qui présentent des risques opérationnels.

Les documents fournis relativement à ces analyses de rentabilisation indiquent que l’Agence gère, en connaissance de cause, ses risques permanents qui comprennent les risques ayant trait à la transition vers la nouvelle organisation. Parmi ces risques, mentionnons, à titre d’exemple, le remplacement des systèmes financiers des organismes d’origine par les propres systèmes et plans comptables de l’ASFC, la modification des normes de classification du personnel et la planification de l’évolution de la gestion de l’Agence et de ses systèmes opérationnels de technologie de l’information.

Outre les processus de gestion des risques relativement plus formels appliqués à l’échelle de l’organisation, l’équipe de vérification a relevé des pratiques de gestion des risques à l’échelle des régions et des districts qui concernent les questions opérationnelles. Les documents et les entrevues ont indiqué que, pour s’assurer que les questions opérationnelles continuent d’être traitées à l’échelle locale pendant que l’ASFC élabore des méthodes nationales pour ses opérations nouvellement intégrées, les décisions relatives à la gestion des risques continuent d’être élaborées et prises à l’échelle locale. Ces « moyens de dépannage » locaux ont été élaborés conjointement par des agents spécialisés qui relèvent des programmes des douanes, de l’immigration et de la sécurité alimentaire. Les personnes interviewées ont fait savoir qu’elles s’attendaient à ce que ces solutions locales soient rajustées au fil du temps au fur et à mesure que l’ASFC définit ses propres cadres et pratiques de gestion globale des risques opérationnels.

En outre, en l’absence des initiatives intégrées de formation mutuelle que l’ASFC est encore tenue de mettre en œuvre, le personnel régional a élaboré et mis en œuvre ses propres cours pour initier les agents aux secteurs opérationnels dont ils n’ont pas l’expérience. Dans les bureaux régionaux, on compte sur l’expertise des agents locaux qui ont l’expérience des opérations de CIC, de l’ACIA ou de l’ADRC pour qu’ils forment les collègues qui sont maintenant responsables de tous les secteurs opérationnels de l’ASFC.

Ainsi, en attendant que les initiatives nationales de gestion des risques soient élaborées par l’Administration centrale, les régions de l’ASFC ont mis en œuvre leurs propres méthodes de gestion des risques.

Conclusion

Somme toute, la vérification a permis de conclure que durant la période de transition visée par l’examen, l’ASFC a mis sur pied des processus permettant de s’assurer que des décisions étaient prises pour identifier, éliminer, réduire et contrôler les risques, et que les pouvoirs appropriés étaient exercés pour faciliter les approbations.

La vérification a permis de déterminer qu’au fur et à mesure de l’établissement de l’Agence au cours des deux premières années de transition, les bureaux régionaux et de district ont élaboré et mis en œuvre des solutions plutôt innovatrices applicables aux situations et aux événements qui présentent des risques, y compris les outils de formation mutuelle. Étant donné que l’ASFC s’attend à adopter une méthode unifiée et uniforme pour la gestion de ses risques opérationnels dans l’ensemble du pays, il serait utile de compiler toutes les solutions innovatrices mises en œuvre par des agents compétents dans l’ensemble du pays. Ces solutions ainsi compilées constitueraient un apport utile à l’élaboration des pratiques nationales de gestion des risques opérationnels de l’ASFC et au développement des documents de formation. Par ailleurs, si l’ASFC ne tire pas profit de ces innovations, les agents qui les ont élaborées se sentiraient frustrés, l’ASFC risquerait de négliger des solutions utiles qui sont efficaces à l’échelle locale et les relations établies localement avec les organismes partenaires concernés pourraient être ébranlées. Ajoutons qu’à tirer profit des pratiques locales opérantes, l’ASFC pourrait définir et mettre en œuvre plus rapidement ses services uniformes et nationaux.

5.1.3 Surveiller, dépister et contrôler les risques durant la transition

Pour garantir le succès de la transition, l’équipe de vérification pouvait s’attendre, conformément aux critères de vérification, à ce que l’ASFC mette sur pied des techniques judicieuses pour surveiller, dépister et contrôler les risques à l’échelle de l’organisation. Cela consisterait notamment à établir un comité de cadres supérieurs fonctionnel, à élaborer et à mettre en œuvre une stratégie et un plan de communication pour faire connaître les résultats obtenus et les progrès faits à tous les intervenants et à établir un processus de gestion de la documentation.

Durant les six premiers mois

L’équipe de vérification a constaté qu’un comité de cadres supérieurs avec des responsabilités clairement définies a été établi peu après la création de l’Agence. Selon la documentation, la composition du comité a été communiquée à la nouvelle organisation le jour où l’ASFC a été formée.

Durant les six premiers mois de la transition, les principaux éléments d’un plan de communication étaient définis, et le président ainsi que le premier vice-président se sont engagés à communiquer directement et régulièrement avec tous les membres du personnel.

Enfin, l’Équipe de transition a établi un mécanisme bien défini pour la gestion de tous les documents ayant trait à la transition. Ce processus axé sur la documentation a servi à informer régulièrement les cadres supérieurs de la nature des nouveaux risques découverts durant la transition et de l’évolution des risques connus. Les personnes interviewées ont déclaré que ce processus était essentiel au dépistage et au contrôle des risques ayant trait à la transition.

Les risques étaient donc surveillés, dépistés et contrôlés dès le début de la transition vers la nouvelle Agence.

La transition sous la responsabilité des vice-présidents

Après que l’Équipe de transition eut cédé toutes les opérations aux vice-présidents, l’équipe de vérification pouvait s’attendre, conformément aux critères de vérification, à ce que l’équipe de la direction continue de surveiller, de dépister et de contrôler les risques, de mettre en œuvre une stratégie et un plan pour communiquer les résultats obtenus et les progrès faits à tous les intervenants et de maintenir la documentation des pratiques de gestion.

Comme on l’a indiqué plus haut, les directions générales dans l’ensemble de l’ASFC ont effectué ou sont en train d’effectuer leurs propres analyses et plans d’activités axés sur les risques. Cette constatation indique que les vice-présidents continuent à surveiller, à dépister et à contrôler les risques et les problèmes ayant trait à la transition qui relèvent de leurs sphères de responsabilité respectives.

En outre, en ce qui concerne la documentation des processus de gestion, les analyses du risque et les plans d’activités qui ont été effectués indiquent que les directions générales respectives de l’ASFC déterminent et élaborent la documentation de gestion des risques dont elles ont besoin pour gérer et contrôler les risques.

En ce qui concerne les communications des résultats et des progrès ayant trait à la transition, la documentation et les entrevues ont révélé que la haute direction de l’ASFC a compté principalement sur l’intranet et la filière hiérarchique pour informer l’organisation au sujet des développements. Cependant, comme on l’indique ci-après, les constatations montrent que ces deux véhicules n’ont pas suffi à tenir l’organisation aussi informée qu’elle devrait l’être au sujet de l’orientation et des progrès de l’ASFC durant la transition.

Les personnes interviewées dans les bureaux régionaux ont indiqué qu’étant donné l’envergure des modifications résultant de la transition et l’incidence considérable de la formation de la nouvelle Agence sur tous les aspects de leurs travaux, les communications au moyen de l’intranet ou selon la filière hiérarchique ne répondent pas à leurs besoins d’information. Les entrevues ont montré que le personnel régional qui appuie sans réserve la nouvelle Agence a de la difficulté à suivre avec intérêt les nouveaux développements parce qu’il ne reçoit pas tous les renseignements qu’il juge importants. Ces employés posent des questions au sujet des procédures d’exploitation normalisées, des protocoles de collaboration avec les autres organisations, des uniformes, des relations hiérarchiques, des questions financières, de la gestion des ressources humaines, de la classification, etc. D’après les entrevues, le grand désir qui se manifeste dans l’ensemble de l’ASFC relativement aux renseignements concernant la transition était également stimulé par deux facteurs. Le premier est que les employés, à cause du grand soutien qu’ils apportent à la formation de la nouvelle Agence, s’attendaient à ce que l’ASFC se forme rapidement. Le second est que le mécanisme efficace de l’équipe de transition, qui a permis à tous les membres du personnel de signaler leurs problèmes à l’Administration centrale, a incité ces employés à s’attendre à ce que leurs problèmes soient résolus.

Le désir considérable de s’informer qui se manifeste chez les membres du personnel durant la transition vers l’ASFC n’est pas surprenant étant donné que les communications comptent parmi les principaux déterminants du succès de la gestion des changements organisationnels. Même si le progrès qui se fait est très limité, l’un des axiomes du succès du changement organisationnel est « l’impossibilité de communiquer suffisamment d’information ». Cette insuffisance des renseignements communiqués aux employés des bureaux régionaux au sujet de l’avancement de la nouvelle Agence porte préjudice au moral des employés et à leur engagement à l’égard de l’organisation, crée une certaine confusion au sujet des pratiques actuelles et des orientations prévues et incite les employés à différer la mise en œuvre des mesures innovatrices en attendant les développements devant être annoncés par l’Administration centrale.

Il importe de noter que la communication des renseignements à tous les secteurs de l’ASFC est une responsabilité qui doit être assumée par toute l’équipe des cadres de direction et non seulement par les cadres chargés des opérations ou des communications.

 Conclusion

Somme toute, la vérification a permis de constater que l’ASFC a mis sur pied des techniques judicieuses pour la surveillance, le dépistage et le contrôle des risques à l’échelle de l’organisation, y compris la création d’un comité de cadres supérieurs fonctionnel et l’établissement d’un processus de gestion de la documentation. On aurait avantage à assortir le processus de transition d’un plan d’action plus exhaustif qui consiste à communiquer régulièrement et directement à tous les secteurs de l’ASFC les renseignements ayant trait à la transition.

5.2 Mécanismes de contrôle à l’appui de la transition de l’ASFC

La vérification avait pour objectif d’évaluer la pertinence des mécanismes de contrôle et leur contribution au succès des opérations de la nouvelle ASFC. À cette fin, on a examiné les attributions et les responsabilités organisationnelles, les procédures et les normes de contrôle et la disponibilité de l’information de contrôle.

5.2.1 Attributions et responsabilités

Pour garantir l’efficacité du contrôle, l’équipe de vérification pouvait s’attendait à constater, conformément aux critères de vérification, que l’ASFC dispose d’une structure organisationnelle efficace et d’un énoncé des rôles et des responsabilités convenablement documenté, communiqué et compris.

L’équipe de vérification a constaté que l’ASFC s’est hâtée d’instaurer une structure de gestion à l’appui de son organisation et de communiquer cette structure au reste du personnel. En 2004, l’ASFC a également établi un modèle global de régie organisationnelle qui comprend une structure de comités.

Les entrevues ont révélé que les cadres supérieurs à l’Administration centrale étaient au courant de ce modèle de régie et de cette structure de comités organisationnelle. Cependant, les personnes interrogées dans les bureaux régionaux, à de rares exceptions près, n’étaient pas au courant de la structure ou de la contribution que cette structure apporte à l’ensemble de l’ASFC. Cette constatation confirme l’observation précédente selon laquelle la transition de l’ASFC profiterait considérablement d’une stratégie exhaustive de communication.

Comme on l’a indiqué précédemment, les rôles et les responsabilités opérationnels des directions générales de l’ASFC ont été transférés par l’intermédiaire de la législation. Les entrevues ont permis de confirmer que les agents étaient au courant de leur rôle, de leurs attributions et de leurs responsabilités.

En outre, les négociations des arrangements importants de contrôle avec les organismes d’origine étaient gérées activement durant la transition. Des protocoles d’entente ont été élaborés pour établir les cadres de contrôle interorganisationnels avec les organismes d’origine. Au fur et à mesure qu’ils seront appliqués, ces protocoles d’entente aideront l’ASFC à clarifier davantage ses rôles et responsabilités à l’égard de ses organisations partenaires.

L’un des éléments essentiels de la transition est la vision de la structure organisationnelle, des rôles et des responsabilités des opérations de première ligne de l’ASFC. L’ASFC a créé une vision pour les points d’entrée situant dans un cadre conceptuel les modalités de son fonctionnement dans les bureaux d’entrée du Canada. Tout au long de la vérification, les personnes interviewées faisaient mention de la vision du point d’entrée comme le concept de référence pour l’avenir des opérations de première ligne de l’Agence et pour la manière dont ces opérations interagiront avec celles des autres unités organisationnelles de l’ASFC.

Dans l’ensemble de l’ASFC, on s’attend manifestement à ce que la Vision pour les points d’entrée trace la voie à suivre pour l’avenir. Ainsi, la mise en œuvre de la Vision pour les points d’entrée est considérée comme étant la clef du succès de la transition de l’ASFC. Cependant, invitées à dire qui est responsable de la promulgation de la Vision et du contrôle de sa mise en œuvre, les personnes interviewées n’avaient pas d’idées nettes au sujet des rôles et responsabilités particuliers et des étapes de mise en œuvre. La Direction de la vérification interne reconnaît que la Vision pour les points d’entrée est encore à l’étape d’élaboration; toutefois, l’ASFC devra déterminer dans un bref délai comment la Vision sera mise en œuvre et qui supervisera cette mise en œuvre. En outre, dans le droit fil de notre constatation précédente concernant le besoin d’accroître les communications, l’information à tous les secteurs de l’ASFC au sujet de l’évolution du développement de la Vision pour les points d’entrée et des attentes associées à la mise en œuvre de cette vision est à présent essentielle et le sera davantage.

5.2.2 Procédures et normes de contrôle

Pour garantir le contrôle adéquat au sein de la nouvelle ASFC, l’équipe de vérification s’attendait, conformément aux critères de vérification, à constater que l’organisation ait mis sur pied des procédures et des normes de contrôle adéquates qui se rapportent aux résultats, aux données financières et aux pouvoirs financiers, que le repérage financier soit effectué et ses résultats, communiqués en temps opportun.

Au début du processus de transition, l’ASFC a établi les pouvoirs de signer les transactions financières. Cela a permis aux gestionnaires de remplir leurs engagements fiscaux respectifs.

Comme on l’a indiqué précédemment, les mécanismes de contrôle des programmes particuliers et des services opérationnels sont restés les mêmes après leur transfert des organismes d’origine et des protocoles d’entente ont été élaborés pour établir les cadres de contrôle interorganisationnels avec les organismes d’origine.

Contrôles financiers

Le système de contrôle financier de l’ASFC est encore en cours d’élaboration. L’ASFC continue d’utiliser les systèmes de contrôle financier qu’elle appliquait avant la transition mais ces systèmes et pratiques ne suffisent pas à garantir le contrôle adéquat qui répond aux besoins de l’ASFC. Celle-ci est consciente de la situation et s’affaire à élaborer un plan d’activités pour désigner les priorités et mettre en œuvre les modifications requises selon une méthode axée sur les risques. La documentation provenant de l’exercice 2005-2006 indique que des mesures sont prises pour mettre en œuvre les cadres de contrôle financier nécessaires. Par conséquent, la Direction de la vérification interne croit que cet aspect de la transition est convenablement géré.

L’un des facteurs importants à prendre en considération est la communication du processus de budgétisation et de contrôle financier en cours d’élaboration. Au début de l’exercice 2005-2006, période où les systèmes de contrôle de la gestion financière étaient insuffisants, l’ASFC n’a pas été en mesure d’informer ses gestionnaires du montant total de leurs budgets pour l’exercice en cours. Ainsi, les directeurs régionaux ne possédaient pas les renseignements dont ils avaient besoin pour rendre des décisions concernant l’affectation des ressources durant les premiers mois de l’exercice. Les renseignements nécessaires concernant la totalité de leur budget leur sont parvenus plus tard au cours de l’année après que l’ASFC a été en mesure d’établir et d’analyser ses besoins financiers. Résultat : les gestionnaires régionaux interviewés ont fait état de leur frustration à l’égard des systèmes de contrôle de l’information financière, déclarant que ces systèmes ne leur ont pas permis de contrôler leurs dépenses en fonction de budgets réalistes.

Les documents consultés à l’Administration centrale indiquent que des améliorations ont été apportées aux systèmes de contrôle financier; toutefois, les entrevues avec les gestionnaires régionaux ont indiqué que ces modifications liées à la transition n’ont pas été communiquées dans une mesure suffisante à tous les secteurs de l’ASFC. Que la méthode actuelle de contrôle des budgets réponde ou non aux besoins des gestionnaires de l’ASFC, les constatations faites au cours des entrevues renforcent l’opinion selon laquelle l’ASFC a besoin de faire connaître plus fréquemment et plus consciemment la manière dont les systèmes de contrôle financier devraient fonctionner et répondre aux besoins des gestionnaires. Comme on l’a indiqué plus haut, une stratégie exhaustive pour la communication des renseignements relatifs à la transition dans l’ensemble de l’ASFC aiderait à renseigner le personnel de l’organisation sur les développements, y compris les améliorations apportées aux systèmes de contrôle financier.

La révision des services votés de l’ASFC a notamment pour objectif d’élaborer une « stratégie de ressources solide et compatible avec l’environnement dynamique de l’ASFC ». Cet exercice, dont les résultats seront présentés en octobre 2006, est une importante initiative prise par l’ASFC pour consolider l’information dont elle a besoin pour le contrôle financier adéquat et la surveillance de l’application des programmes dans les années futures. Une fois la révision des services votés terminée, l’ASFC devrait être suffisamment certaine des ressources dont elle dispose pour s’acquitter de son mandat et, partant, pour exercer des contrôles financiers plus rigoureux.

Contrôles ayant trait aux résultats

La vérification a montré que l’ASFC dispose de certains éléments fondamentaux de ses contrôles axés sur les résultats et s’efforce activement d’élaborer d’autres éléments qui devraient donner lieu à un cadre de contrôle complet. Par exemple, l’ASFC dispose d’un plan pluriannuel pour les évaluations, ses accords en matière de responsabilisation nécessitent des engagements à l’égard de résultats précis et la révision des services votés détermine les besoins des organisations en ce qui concerne la mesure, le contrôle et la gestion du rendement.

Les renseignements disponibles à l’heure actuelle ne suffisent pas pour indiquer si et quand l’ASFC aura un cadre global exhaustif pour mesurer, faire connaître et utiliser les données issues des contrôles axés sur les résultats. Cependant, les documents disponibles au moment de la vérification indiquent que l’ASFC gère la transition de ses contrôles ayant trait aux résultats.

Conclusion

La vérification a permis d’établir que la transition des systèmes de contrôle des finances et des résultats de l’ASFC est effectivement gérée.

5.3 Processus décisionnel de la gestion durant la transition

La vérification avait pour objectif d’évaluer la pertinence et l’opportunité des renseignements servant de base aux décisions de gestion. L’équipe de vérification a vérifié si les renseignements étaient disponibles pour la prise de décisions durant la transition et s’il y avait des processus susceptibles de faciliter la prise des décisions nécessaires.

5.3.1 Renseignements pour la prise de décisions

Durant les six premiers mois

L’équipe de vérification a constaté que l’Équipe de transition et ses processus de gestion ont été conçus d’une manière qui facilite l’accès aux renseignements disponibles et favorise la communication directe avec les décideurs principaux. En particulier, elle a constaté que le processus de « gestion des enjeux » permettait de saisir et d’organiser les renseignements sur les préoccupations éventuelles à partir de tous les secteurs de l’organisation, que le rôle et les responsabilités de l’équipe de transition étaient connus dans l’ensemble de l’ASFC, ce qui permettait d’avoir accès à l’information, et que l’Équipe de transition était dirigée par un vice-président principal qui avait accès à tous les renseignements dont disposaient les membres de la haute direction.

En outre, étant dirigée par un vice-président principal, l’Équipe de transition pouvait communiquer directement avec les décideurs principaux de l’ASFC. Les documents indiquent que les cadres supérieurs de l’ASFC prenaient une part active aux décisions de financement ayant trait à la transition.

Les agents de l’Administration centrale interviewés ont indiqué qu’ils étaient satisfaits de l’échange des renseignements avec l’Équipe de transition. Ils ont déclaré qu’à l’expiration du mandat de l’Équipe de transition, ils savaient de quels dossiers chaque agent était responsable et ils n’avaient aucune difficulté à avoir accès aux renseignements disponibles. Ils ont ajouté qu’ils ont continué à avoir accès aux renseignements dont ils avaient besoin, de sorte que les décisions de gestion pouvaient être prises dans la mesure où les renseignements requis étaient disponibles.

Renseignements pour la prise de décisions concernant les questions opérationnelles urgentes

Les cadres supérieurs dans les régions ont fait savoir qu’ils avaient facilement accès aux agents principaux de l’ASFC pour traiter les questions opérationnelles urgentes. Cette collaboration à l’échelle des cadres supérieurs est importante pour cette nouvelle agence qui doit traiter des questions importantes concernant les personnes, les biens et la sécurité.

Renseignements pour le processus décisionnel permanent

Comme on l’a indiqué plus haut, le cheminement des éléments d’information pour les décisions opérationnelles ordinaires a été moins efficace que prévu. En effet, durant la transition, les agents dans les bureaux régionaux de l’ASFC n’obtenaient pas les renseignements dont ils avaient besoin pour prendre des décisions financières. De même, comme on l’a indiqué précédemment, en attendant que des méthodes nationales soient élaborées pour guider le flux de l’information et le processus décisionnel, les gestionnaires des opérations prennent des décisions à l’échelle locale sur la base des renseignements dont ils disposent dans leur région. Jusqu’à présent, les systèmes et pratiques applicables à l’ensemble de l’ASFC ne sont pas encore en place pour permettre la prise de décisions opérationnelles pleinement éclairées. En outre, comme on l’a déjà indiqué, ces décisions prises à l’échelle locale ne sont pas systématiquement consignées et cataloguées pour maximiser le potentiel d’apprentissage et d’innovation de l’ASFC.

La documentation fournie indique que l’ASFC connaît les systèmes opérationnels dont elle a besoin à l’appui de son processus décisionnel et s’efforce de les élaborer. Comme on l’a indiqué plus haut, l’ASFC aurait avantage à faire connaître à l’ensemble de ses secteurs l’orientation prise et les progrès réalisés à l’égard de ces initiatives.

Conclusion concernant les renseignements nécessaires au processus décisionnel

L’équipe de transition de l’ASFC disposait de tous les moyens de recueillir les renseignements nécessaires à la prise de décisions relatives à la transition et avait accès aux décideurs. Bien qu’il reste encore beaucoup d’éléments d’information à élaborer à l’appui de la transition de l’ASFC, les agents de l’Administration centrale indiquent qu’ils ont accès aux renseignements dont ils ont besoin, dans la mesure où ces renseignements sont disponibles. Les cadres supérieurs dans les régions ont indiqué qu’ils avaient accès aux décideurs pour traiter les questions opérationnelles urgentes. Cependant, au fur et à mesure qu’elle met au point ses politiques et pratiques opérationnelles, l’ASFC doit s’assurer que des mécanismes de communication efficaces existent dans l’ensemble de son organisation pour garantir le succès de la diffusion et de la mise en œuvre de ces politiques et pratiques.

5.3.2 Le processus décisionnel durant la transition

Pour faciliter la prise de décisions durant la transition, l’équipe de vérification s’attendait, conformément aux critères de vérification, à l’existence d’une structure hiérarchique officielle, d’un cadre de responsabilisation et de mécanismes d’accès aux membres du personnel, de manière à ce que les modifications puissent être apportées et qu’un comité de cadres supérieurs soit disposé à se réunir au fur et à mesure des besoins.

L’équipe de vérification a constaté que la structure hiérarchique pour l’équipe de transition et l’équipe de haute direction de l’ASFC étaient nettement définies et que les responsabilités de ces organismes étaient bien délimitées.

Les entrevues ont montré que les membres de l’Équipe de transition étaient en mesure de communiquer avec les personnes concernées dans l’ensemble de l’ASFC afin de faire connaître les modifications requises.

De même, l’Équipe de transition avait facilement accès au comité de cadres supérieurs, par l’entremise de son chef, le vice-président principal.

Après la dissolution de l’Équipe de transition, la structure hiérarchique officielle et les cadres de responsabilisation sont demeurés clairement définis, avec l’appui de la nouvelle structure de régie de l’ASFC. Les entrevues ont montré que jusqu’à présent l’accès aux membres du personnel a été suffisamment efficace pour mettre en œuvre les décisions prises. Cependant, l’ASFC a encore beaucoup de modifications à apporter à l’occasion de la transition et les questions de communication identifiées précédemment peuvent constituer des obstacles au fur et à mesure que les nouvelles politiques et pratiques devront être promulguées.

Somme toute, les entrevues ont montré que l’équipe de la haute direction a participé activement à tous les aspects du processus décisionnel durant la transition et que le contact avec les cadres supérieurs était possible au fur et à mesure des besoins.

Conclusion

Les constatations indiquent qu’il reste beaucoup de décisions à prendre relativement à la transition mais qu’en dépit de ce fait, le processus décisionnel à l’appui de la transition a répondu aux besoins de l’ASFC. L’amélioration des pratiques de communication dans l’ensemble de l’organisation permettra de s’assurer que tous les membres de l’ASFC sont informés des décisions et que toutes les modifications voulues à l’occasion de la transition seront apportées pour garantir le succès de l’ASFC.

Équipe de vérification

John Burns, Center for Public Management Inc.

Phil Carr, Center for Public Management Inc.

Christine Noël, Center for Public Management Inc.

ANNEXE A : Critères de vérification

Gestion des risques

Premier objectif de la vérification : évaluer la pertinence des pratiques actuelles de gestion des risques de l’ASFC en tant que moyen d’augmenter la probabilité du succès de l’ASFC.

Critères et sous-critères : les pratiques de gestion des risques en vigueur ajoutent à la probabilité du succès de l’ASFC, c’est-à-dire garantissent l’existence d’un cadre efficace de gestion des risques.

• Des techniques de planification adéquates sont appliquées.
  • Une charte de transition a été élaborée et approuvée par tous les intervenants concernés.
  • Un plan de transition désignant les activités de transition a été élaboré et signé.
• Des techniques judicieuses de gestion des risques sont établies.
  • On a établi un processus qui permet de s’assurer que des décisions sont prises pour désigner, éliminer, mitiger ou contrôler les risques.
  • Les pouvoirs pertinents ont été accordés.
• Des techniques pertinentes pour la surveillance, le suivi et le contrôle de la gestion des risques sont établies.
  • Un comité de la haute direction a été formé et fonctionne d’une manière satisfaisante.
  • Une stratégie ou un plan de communication a été élaboré et mis en œuvre pour tenir les intervenants au courant des résultats obtenus et des progrès faits.
  • Un processus de gestion des documents a été établi et mis en œuvre.
• Des procédures pertinentes pour la gestion des problèmes sont établies.
  • Les problèmes sont suivis et consignés.
  • Le processus de gestion des problèmes devrait permettre de s’assurer que chaque fois que des problèmes sont résolus, les documents et les procédures connexes sont mis à jour en conséquence.

Mesures de contrôle

Second objectif de la vérification : évaluer l’efficacité des mécanismes de contrôle actuels ou la mesure dans laquelle les contrôles sont exercés.

Critères et sous-critères : il existe des mécanismes de contrôle adéquats à l’appui de la nouvelle ASFC.

• Les attributions et les responsabilités organisationnelles sont clairement définies et assumées.
  • Une structure organisationnelle est établie à l’appui de la nouvelle ASFC.
  • Les rôles et les responsabilités sont clairement documentés, communiqués et compris.
• Des procédures et des normes de contrôle pertinentes sont établies à l’appui de la nouvelle ASFC.
  • Les résultats réels sont consignés et comparés aux données de référence.
  • Le rendement ou les résultats sont documentés et communiqués.
  • Les données financières sont exactes et complètes.
  • Les pouvoirs financiers sont établis et appliqués à l’échelle de l’organisation.
• Des renseignements pertinents concernant les mesures de contrôle sont fournis en temps opportun.
  • Le repérage financier est effectué et les rapports connexes sont établis.
  • Les données financières sont à propos.

Décisions de gestion

Troisième objectif de la vérification : évaluer la pertinence et l’opportunité des renseignements fournis à l’appui des décisions de gestion.

Critères et sous-critères : il existe des mécanismes de contrôle adéquats pour évaluer la pertinence et l’opportunité des renseignements fournis à l’appui des décisions de gestion.

• Les décisions de gestion sont prises en temps opportun.
  • Il existe une structure officielle pour les rapports hiérarchiques avec les principaux décideurs, structure qui permet l’échange efficace des renseignements, la délimitation nette des responsabilités et la prise de décisions en temps opportun.
  • Il existe un système pertinent de communication avec les membres du personnel de l’ASFC afin que les modifications ou les décisions puissent avoir lieu en temps opportun.
  • Il est possible d’organiser des réunions avec le Comité de la haute direction chaque fois que des questions importantes doivent être examinées ou qu’une prise de décision nécessite l’autorisation d’un palier hiérarchique plus élevé.
• Les renseignements fournis à l’appui des décisions de gestion sont détaillés et complets.
  • Il est possible de communiquer en temps opportun avec le Comité de la haute direction pour traiter les questions importantes, faire approuver les changements majeurs par les cadres supérieurs ou traiter les questions de financement.