Organisation mondiale du commerce (OMC)
Consultations sur les négociations de la ZLEA et de l'OMC
Consultations sectorielles - Culture
Document de réflexion (mai 1999)
Pour établir la position canadienne concernant le commerce des produits et services culturels
Table des matières
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Le traitement des produits et services culturels dans les accords commerciaux existants
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Les pressions en faveur du changement qui s'exercent sur les industries culturelles
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Une nouvelle stratégie pour la politique sur le commerce des produits et services culturels
Questions touchant les intérêts des industries culturelles
Questions ouvertes concernant le nouvel instrument international
Le gouvernement du Canada veut connaître l'opinion des Canadiens sur la portée, la teneur et les modalités des négociations en vue d'établir la zone de libre-échange des Amériques (ZLEA) et pour les futures négociations à l'Organisation mondiale de commerce (OMC). Le commerce international et les investissements étrangers ont une importance vitale pour le bien-être économique des Canadiens. Au Canada, un emploi sur trois est directement lié aux échanges commerciaux et les exportations représentent à elles seules 40 pour cent du PIB. L'histoire a aussi montré que le Canada profite de règles commerciales internationales prévisibles et claires, qui substituent le droit à la force dans le règlement des différends et dans la conduite des transactions internationales.
La préservation et la promotion de l'identité culturelle canadienne constituent un enjeu crucial de toutes les négociations sur le commerce international. En ce sens, le Canada a poursuivi cet objectif au cours des négociations antérieures en obtenant des exemptions, ou en n'assumant pas d'obligations au regard des industries culturelles.
En vue de futures négociations commerciales, le ministre du Commerce international, M. Sergio Marchi, conscient des répercussions croissantes qu'ont l'évolution de la technologie, la convergence et l'interdépendance économique sur les industries culturelles canadiennes, a demandé l'avis du Groupe de consultations sectorielles sur le commerce extérieur (GCSCE) au sujet des problèmes auxquels l'industrie devra faire face et de leur impact sur la politique en matière de commerce des produits et services culturels. Les travaux du GCSCE ont abouti à la publication, le 17 février 1999, d'un rapport intitulé « La culture canadienne dans le contexte de la mondialisation : nouvelles stratégies en matière de culture et de commerce ».
À partir du travail fait par le GCSCE, le gouvernement cherche à connaître l'opinion des groupes d'intérêts canadiens sur la façon dont le Canada peut atteindre les objectifs de sa politique culturelle et commerciale tout en maximisant les ouvertures et en réduisant les incertitudes sur les marchés internationaux. C'est pourquoi ce document de discussion devrait être lu en même temps que le rapport du GCSCE. Ces documents décrivent brièvement les questions qui devraient être adressées lors de l'élaboration de la position du Canada pour les négociations commerciales futures.
Après un bref survol de certains enjeux commerciaux et culturels mis en évidence dans le rapport du GCSCE, ce document de discussion explique les travaux en cours dans l'administration fédérale visant à répondre aux recommandations émises dans le rapport. Ce document propose également des questions que les Canadiens voudraient peut-être examiner eux-mêmes en prévision de négociations futures. Finalement, il formule des questions ouvertes portant sur la proposition du GCSCE pour un nouvel instrument international.
Le rapport du GCSCE (pp. 25-29) décrit succinctement les règles commerciales (qu'on retrouve surtout dans les accords de l'OMC et l'ALENA) qui s'appliquent actuellement aux industries culturelles. On y retrouve aussi une brève description des différends commerciaux récents qui ont touché celles-ci.
Il y a cinq principaux secteurs où les accords commerciaux peuvent entraîner des obligations ayant une incidence pour les industries culturelles. Il s'agit des produits, des services, de la propriété intellectuelle, des politiques touchant l'investissement et la concurrence. L'ALENA contient des règles de conduite touchant tous ces secteurs, tandis que l'OMC n'amène que peu d'obligations en matière d'investissement et virtuellement aucune touchant la politique de la concurrence (bien que ces deux secteurs soient actuellement sous examen par l'OMC). Pour répondre aux préoccupations des Canadiens, nous avons choisi soit de négocier une exemption (p. ex. l'exemption culturelle de l'ALE, reprise dans l'ALENA), soit d'éviter d'accepter des obligations touchant les industries culturelles.
Dans l'élaboration d'une ligne de conduite en matière de commerce et d'investissement touchant les services et produits culturels, il faudra englober les obligations actuelles et futures dans ces cinq secteurs. Il faudra aussi tenir compte des travaux de l'OMC (et de l'ALEA) sur le commerce électronique; il s'agit d'un domaine qui est clairement relié au commerce des produits et services culturels.
La complexité de la tâche est fonction non seulement de la multitude d'obligations que comportent actuellement les accords commerciaux, mais aussi de la nécessité d'analyser les rapports entre ces accords. Par exemple, comme l'a mis en relief la décision de l'OMC sur les Périodiques, la distinction entre produits et services est souvent floue, ce qui permet la coexistence d'obligations en vertu du GATT et du GATS. Ainsi, les négociations commerciales futures touchant les produits et services culturels devront prendre en compte les différents accords qui existent dans ces cinq secteurs, leurs chevauchements et leurs liens avec d'autres programmes de travail horizontaux comme celui qui touche le commerce électronique.
Bien que les accords commerciaux aient parfois été utilisés par nos partenaires commerciaux pour remettre en question certains éléments de la politique culturelle canadienne, le rapport du GCSCE identifie certaines autres pressions et défis auxquels doivent faire face les industries culturelles. L'arrivée de nouvelles industries et de nouveaux produits signifie que des secteurs autrefois fort différents - radiodiffusion, télédiffusion, câblodistribution, communications par satellite, télécommunications et multimédia - convergent et se fusionnent aujourd'hui. Il n'est pas toujours facile, dans un environnement aussi dynamique, de savoir comment les droits et obligations découlant des accords commerciaux s'appliqueront. Comme l'écrivent les auteurs du rapport (page 28) :
« Les nouveaux liens qui s'établissent entre le contenu des produits culturels, les télécommunications et les applications dans les entreprises et dans l'industrie rendent plus difficile la définition des produits culturels aux fins des accords commerciaux. »
Il s'agit là, bien sûr, d'un problème épineux pour les chargés de réglementation nationaux, et le Canada n'est pas le seul pays où on s'efforce de trouver le meilleur moyen d'atteindre les objectifs de la politique culturelle dans un contexte aussi profondément évolutif.
L'interdépendance économique constitue un autre facteur de changement pour les industries culturelles. La plus grande ouverture des marchés et la création de débouchés mondiaux ouvrent des horizons nouveaux aux industries culturelles tout en représentant des obstacles à surmonter pour les politiques nationales visant à préserver l'identité culturelle. C'est pourquoi le commerce et l'investissement acquerront peut-être une importance nouvelle aux yeux des industries culturelles.
Pour conclure, le rapport du GCSCE recommande que le Canada se fasse le champion d'un nouvel instrument international qui établirait les règles de base des politiques culturelle et commerciale. Le rapport note (page 33) :
« Ce nouveau traité culturel chercherait à réaliser un consensus de la communauté internationale au sujet de la nécessité d'encourager l'expression culturelle de chaque peuple et de mettre en place des règlements et autres mesures visant la promotion de la diversité culturelle et linguistique. Le traité ne forcerait aucun pays à prendre des mesures de promotion de la culture, mais il donnerait aux États le droit de déterminer les mesures qu'ils appliqueraient, dans les limites permises par l'accord, afin de sauvegarder leur diversité culturelle. »
Cette recommandation est basée sur le fait que les produits et services culturels sont déjà, dans une large mesure, assujettis aux obligations qui touchent déjà le commerce et l'investissement, et que des pressions s'exercent (par exemple : engagement à poursuivre les négociations sur les services, convergence des industries), qui pourraient conduire à un élargissement du champ d'application. Le rapport reste muet sur le lieu de ces éventuelles négociations pour établir le nouvel instrument. Il précise cependant que, selon le GCSCE, une telle entente devrait :
Reconnaître l'importance de la diversité
culturelle.
Reconnaître que les biens et services culturels diffèrent sensiblement des autres produits.
Reconnaître que les mesures et politiques visant à garantir l'accès à une gamme de produits culturels d'origine nationale diffèrent sensiblement des autres politiques.
Définir des règles s'appliquant aux mesures réglementaires et autres que les pays peuvent ou non appliquer pour rehausser la diversité culturelle et linguistique.
Déterminer de quelle façon les disciplines commerciales s'appliqueraient ou ne s'appliqueraient pas aux mesures culturelles qui respectent des règles convenues.
Étapes suivantes :
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Analyse:
En préparation aux futures négociations commerciales, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et d'autres ministères ont entrepris des travaux sur divers dossiers liés aux industries culturelles, à savoir :
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Le commerce de produits et services
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La propriété intellectuelle
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Le commerce électronique
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L'investissement
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La politique de la concurrence
Dans le cadre de cet exercice, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et le ministère du Patrimoine canadien se penchent sur des questions qui intéressent tout particulièrement le commerce de produits et services culturels et sur les chevauchements existants, le cas échéant.
- Consultation:
Par l'intermédiaire du GCSCE, des groupes de consultation et d'autres mécanismes de consultation permanents ou spéciaux, les intervenants des industries culturelles pourront contribuer à définir la position du Canada. De façon plus générale, le gouvernement a sollicité l'opinion des Canadiens par l'entremise d'un avis publié dans la Gazette du Canada, et le Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international entreprend une série d'audiences dans tout le pays relativement aux négociations commerciales à venir. De plus, les responsables fédéraux collaboreront étroitement avec leurs homologues provinciaux pour définir la position du Canada dans ces négociations.
- Défense de la position canadienne et constitution
d'alliances sur la scène internationale:
Le ministre des Affaires étrangères et du Commerce international et la ministre du Patrimoine canadien se sont employés à faire connaître et comprendre sur la scène internationale l'importance que le Canada attache à la promotion de la diversité et de l'identité culturelle. Au cours des conférences des ministres du Commerce et à la faveur d'initiatives comme le Réseau international sur la politique culturelle, ils ont fait clairement connaître l'intention du Canada de s'assurer que le droit des États de promouvoir ces objectifs culturels sera reconnu dans les négociations internationales futures. Le Canada poursuit aussi ces discussions, de façon bilatérale ainsi qu'au sein d'institutions multilatérales comme l'UNESCO.
En prévision de la conférence des ministres de l'OMC à Seattle en novembre 1999, les États membres de l'OMC sont en train d'identifier leurs priorités et d'avancer des propositions en vue des négociations futures. À cet égard, le Canada examine les moyens qu'il pourrait prendre pour s'assurer que les travaux de l'OMC tiendront compte de sa position sur les produits et services culturels.
Afin de se préparer aux négociations futures, les industries culturelles canadiennes voudront s'assurer qu'elles ont bien cerné leurs intérêts particuliers. Voici certaines questions sur lesquelles elles pourront vouloir se pencher :
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Quels sont les cadres de réglementation et de mesures politiques domestiques qui sont les plus importants pour votre industrie?
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Quelles conséquences le recours par d'autres pays de cadres similaires aurait-elle pour votre industrie?
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L'accès à des capitaux et partenaires étrangers est-il important pour votre entreprise?
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De quelle façon, selon vous, Internet et le commerce électronique affecteront-ils vos plans d'affaires?
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Comment évaluez-vous les perspectives de croissance à l'extérieur du Canada?
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À quels obstacles faites-vous face lors des ventes ou des investissements en dehors du Canada?
Selon la recommandation du GCSCE, il faut entamer la discussion sur le cadre conceptuel d'un nouveau traité visant les politiques commerciales et culturelles. Une liste d'éléments possibles d'un tel instrument, établie à la lumière de notre expérience d'autres traités internationaux, est fournie ci-dessous. Le point de départ de la discussion devrait être un rappel des objectifs de la politique culturelle du Canada ainsi que des intérêts des industries culturelles canadiennes. La discussion ne doit pas présupposer du lieu où un tel instrument devrait être négocié, ou du fait qu'il devrait contenir tous ces éléments.
Principes généraux
Comme l'indique le rapport du GCSCE (page 6), les politiques culturelles canadiennes sont fondées sur la liberté d'expression, la liberté de choix, l'accès aux produits culturels canadiens, la diversité culturelle et le partenariat entre les gouvernements et le secteur privé. Bien que, sur le plan international, la définition des principes culturels soit plus floue que celle des principes commerciaux, on retrouve, dans les accords culturels internationaux, des principes qui reflètent des objectifs culturels communs et le principe de la diversité culturelle.
Comment la transposition de ces principes généraux dans un nouvel instrument international pourrait-elle se faire?
Dans quelle mesure d'autres principes internationaux comme la non-discrimination, la transparence et la prévisibilité pourraient-ils être intégrés?
Champ d'application
Au lieu de tenter de définir ce qu'on entend par « culture », nous pourrions concentrer nos efforts sur les produits et services les plus susceptibles d'être touchés par les politiques en matière de culture, de commerce et d'investissement et donc les plus aptes à profiter de règles claires.
Quels produits et services culturels seraient réglementés par un tel instrument?
Approche basée sur la réglementation
Un des objectifs de l'établissement de règles claires est l'élimination, jusqu'à un certain point, de l'incertitude, pour que les gouvernements et les industries sachent quels outils d'intervention ne pourront pas être contestés par nos partenaires commerciaux, et lesquels pourraient être assujettis aux mécanismes de règlement des différends.
Quels sont les outils d'intervention possibles et dans quels secteurs pourraient-ils être utilisés librement par les gouvernements?
Existe-il des outils d'intervention dont l'usage par les gouvernements serait inacceptable?
Quels seraient les rapports entre les droits et obligations prévus dans le nouvel instrument international et ceux contenus dans des accords existants ou futurs?
Quel type de mécanisme de règlement des différends voudrions-nous
voir intégré à un nouvel instrument international?
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