Entreprise Autochtone Canada
Vérification des ententes d’exécution par des tiers

Direction générale de la vérification et de l'évaluation
Industrie Canada

Septembre 2003

Résumé

La décision de procéder à la vérification des ententes d’exécution par des tiers d’Entreprise autochtone Canada (EAC) a été prise en fonction d’une évaluation des risques effectuée en 2001, qui a révélé que les ententes d’exécution par des tiers constituaient un secteur à risque élevé à EAC. Le risque, dans le présent contexte, désigne les éléments de l’exécution du programme d’EAC qui pourraient avoir d’importantes conséquences sur la capacité du programme d’atteindre ses objectifs. La vérification a consisté à évaluer la solidité des stratégies et pratiques d’EAC en matière de gestion des risques, des cadres et pratiques de contrôle de la gestion de l’organisme ainsi que de l’information utilisée pour la prise de décisions et l’établissement de rapports dans le cadre des ententes d’exécution par des tiers. Cette vérification diffère d’une vérification financière, qui consiste à examiner uniquement les éléments de nature financière. La vérification a porté sur toutes les ententes d’exécution par des tiers passées dans le cadre d’un contrat conclu avec EAC au 28 février 2003.

La vérification a été effectuée conformément aux Normes de la pratique professionnelle de la vérification interne de l’Institut des vérificateurs internes, de la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor et de deux guides du Conseil du Trésor et de l’Institut des vérificateurs internes, le Guide sur la politique de la diversification des modes de prestation des services et le Guide de vérification interne des différents modes de prestation de services (les « Guides »).

Les cadres d’EAC devraient utiliser les résultats de la vérification pour améliorer les pratiques, contrôles, processus et procédures de gestion actuels.

Contexte

Les ententes d’exécution par des tiers d’EAC sont considérées comme des partenariats, c.-à-d. des ententes en vertu desquelles EAC et le tiers fournisseur partagent les responsabilités de l’exécution du programme en collaborant. EAC a établi deux types d’ententes d’exécution par des tiers qui ont fait l’objet de la présente vérification :

1. Ententes avec des organisations de prestation externe (ententes OPE) — Aux termes des ententes OPE, EAC fournit des fonds de fonctionnement à des organisations autochtones pour permettre des interventions directes en son nom. Des agents de prestation externe, qui agissent pour le compte d’EAC, sont chargés de l’exécution du programme d’EAC dans certaines régions, et tous les projets sont approuvés et financés par EAC. Les ententes OPE avaient initialement pour objectif d’utiliser le réseau efficace des Sociétés de financement des Autochtones afin de régler les problèmes de couverture géographique et de renforcer les capacités au sein de ces organisations.



2. Ententes de diversification des modes de prestation des services (ententes de DMPS) — Aux termes des ententes de DMPS, certains volets de l’exécution du programme d’EAC sont transférés à un organisme tiers appartenant à un Autochtone et exploité par celui-ci. Les fournisseurs des différents modes de prestation des services (fournisseurs de DMPS) reçoivent des fonds de fonctionnement et des fonds destinés à des projets afin d’exécuter le programme d’EAC et ils sont autorisés à approuver les projets d’une valeur maximale de 50 000 $.

Habituellement, les ententes d’exécution par des tiers comportent quatre phases : la prise de décisions, la conception et l’approbation, la réalisation et la conclusion/le renouvellement. Comme la majorité des ententes d’exécution par des tiers d’EAC sont en vigueur depuis plusieurs années, elles en sont maintenant rendues à la phase de la réalisation. La vérification a donc surtout porté sur les deux principaux processus de gestion qui influent sur cette phase : l’examen par les cadres de la mise en oeuvre du plan de transition et le suivi et l’évaluation de l’exécution des contrats.

Étendue de la vérification et constatations

La vérification a consisté à examiner les contrôles de gestion, les pratiques de gestion des risques et l’information destinée à la prise de décisions et à l’établissement de rapports à la phase de la prise de décisions et à la phase de la conception et de l’approbation concernant la décision initiale de conclure des ententes d’exécution par des tiers et les processus de sélection et d’approbation des organisations de prestation externe et des fournisseurs des différents modes de prestation des services. Aucune constatation importante n’a été faite, c.-à-d. qu’aucune lacune grave dans les pratiques et les contrôles de gestion utilisés au cours de ces phases n’a été relevée. Alors que les processus de sélection des ententes OPE initiales au début des années 1990 n’étaient pas officiels ni documentés systématiquement, une amélioration considérable a été notée au cours du processus de sélection des fournisseurs de DMPS vers la fin des années 1990, période où les candidats étaient évalués officiellement en fonction de critères établis, où les risques étaient pris en considération lors du processus décisionnel et où les évaluations et les approbations étaient officiellement consignées au dossier. Des ententes de DMPS ont été conclues avec les OPE retenues dont le niveau de capacité en matière de gestion et d’organisation était assez élevé pour leur permettre d’assumer les responsabilités additionnelles associées à ce type d’entente en matière de prestation.

Les principales constatations découlant de notre examen de la phase de la réalisation des ententes d’exécution par des tiers d’EAC ont été classées sous trois grandes rubriques présentées ci-après.

Cadre de contrôle de la gestion

EAC n’a pas établi de cadre officiel de contrôle de la gestion pour les ententes d’exécution par des tiers afin de guider l’évaluation et la surveillance des risques importants liés à ces ententes ainsi que la gestion continue des ententes et d’accroître la responsabilisation. Alors que les ententes OPE et les ententes de DMPS prévoient les pratiques attendues du tiers fournisseur en matière de surveillance et les exigences concernant l’établissement de rapports, les gestionnaires régionaux d’EAC disposent d’une importante marge de manœuvre pour déterminer la nature et l’étendue des activités de surveillance continue des ententes de DMPS. L’objectif est de permettre aux gestionnaires de tenir compte des besoins particuliers de chaque organisation. La détermination de la fréquence et de la forme des communications continues avec les fournisseurs de DMPS et des activités de surveillance est donc laissée en grande partie à la discrétion des gestionnaires régionaux d’EAC. Il peut en résulter des écarts dans la solidité des relations entre EAC et les fournisseurs de DMPS et dans la fréquence, la nature et la qualité de la surveillance continue des ententes de DMPS.

Bien qu’EAC tienne compte des risques dans la sélection des tiers fournisseurs et que l’organisme ait établi certains mécanismes de contrôle de la sélection et de l’exécution de ses ententes d’exécution par des tiers, les modifications des risques au cours du cycle de vie des ententes n’ont pas été entièrement prises en considération, et il n’y a pas suffisamment de documents détaillés à l’appui. De plus, on ne sait probablement pas, tant au sein d’EAC que chez les tiers fournisseurs, à quel représentant d’EAC incombe la responsabilité générale de la gestion des ententes d’exécution par des tiers, et il y a probablement dans ces organisations une absence d’interprétation commune des rôles et des résultats attendus des tiers fournisseurs, des incohérences dans l’embauche et la formation des agents de prestation externe dans l’ensemble du pays et des écarts quant à la fréquence et la forme des communications entre les gestionnaires d’EAC et ceux des OPE et des fournisseurs de DMPS, dans tout le pays.

Nous recommandons d’établir un cadre officiel de contrôle de la gestion et de responsabilisation pour les ententes d’exécution par des tiers; ce cadre définirait les rôles et les responsabilités, les attentes en matière de rendement, les exigences relatives à la formation et les attentes sur le plan de la surveillance. EAC devrait continuer d’examiner et de mettre en oeuvre des initiatives favorisant des échanges plus fréquents et un dialogue continu au sujet des possibilités et des préoccupations et du partage des pratiques exemplaires; EAC devrait également élaborer des lignes directrices fondées sur le risque pour aider à surveiller les pratiques d’embauche des tiers fournisseurs, à définir les qualifications minimales exigées et à examiner les différences entre les bassins d’emploi des régions isolées et ceux des grands centres urbains. Le droit de regard d’EAC sur l’embauche des agents des OPE et du personnel des fournisseurs de DMPS qui participent à l’exécution de son programme devrait être inscrit dans les accords de contribution visant la prestation de services par un tiers.

Système de mesure du rendement

EAC n’a pas mis en place un système structuré et complet de mesure du rendement pour l’évaluation et la surveillance de ses ententes d’exécution par des tiers. L’absence d’un tel système réduit la capacité des gestionnaires de se faire une idée claire du rendement et des résultats généraux du programme de prestation par des tiers d’EAC et elle pourrait gêner ou diminuer la capacité d’EAC de se montrer proactif lorsqu’il s’agit de faire face aux problèmes qui se posent.

Il existe des possibilités d’améliorer le système actuel de mesure du rendement : l’inclusion de mesures qualitatives en vue de fournir une évaluation complète du rendement des activités de prestation par des tiers, la sollicitation de la participation des tiers fournisseurs à l’élaboration de mesures du rendement, la communication des mesures du rendement à tous les employés qui seront visés par le cadre de responsabilisation et l’établissement de points de référence et de lignes directrices détaillées permettant d’établir des comparaisons entre les diverses ententes d’exécution par des tiers.

Surveillance et établissement de rapports

Selon les ententes de DMPS, tous les trimestres, des rapports sur les ententes de DMPS doivent être fournis à EAC, mais les organisations participant à ces ententes n’ont pas reçu de définition claire des exigences en matière de présentation et de contenu de ces rapports. Dans l’ensemble, les rapports présentés par les tiers n’étaient ni structurés, ni homogènes. Les mesures du rendement qui devraient être utilisées dans les rapports des fournisseurs de DMPS sont actuellement définies dans les ententes, mais celles-ci n’établissent pas de normes de présentation de ces rapports.

EAC devrait préciser ses attentes concernant l’établissement de rapports et ses lignes directrices en matière de communication qui feront partie du cadre de contrôle de la gestion et de responsabilisation et élaborer des normes de présentation des documents, afin de favoriser le déroulement efficace du processus de surveillance. De plus, les attentes en matière de surveillance des ententes sur le plan de l’exécution et du programme devraient être clairement définies et communiquées et faire l’objet d’un suivi. Enfin, les systèmes de collecte des données et d’établissement de rapports devraient être modifiés de manière à permettre la collecte de toutes les données de projet pertinentes et d’appuyer un système d’alerte rapide indiquant les cas où le rendement ne répondrait peut-être pas aux attentes.

Rapport final (PDF - 309Ko - 36 pages)

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