Vérification de la fonction de passation des marchés –
Direction générale des services informatiques –
Office de la propriété intellectuelle du Canada (OPIC)
au 6 janvier 2000

Sommaire

Contexte

L'Office de la propriété intellectuelle du Canada (OPIC), par l'intermédiaire du sous-ministre adjoint, Secteur des opérations, a demandé à la Direction générale de la vérification et de l'évaluation (DGVE) d'inclure une vérification de la fonction de passation des marchés de la Direction générale des services informatiques (DGSI) dans le cadre du Plan de la DGVE en 1999-2000. Les objectifs de la vérification consistaient à déterminer si :

• le processus d'appel d'offres utilisé dans l'octroi de contrats de la DGSI est conforme aux politiques et aux règlements du Secrétariat du Conseil du Trésor en matière de passation des marchés; et



• si la fonction de passation des marchés de la DGSI est gérée de façon économique, efficiente et efficace en vue de favoriser la réalisation de la meilleure valeur et l'accomplissement des objectifs de gestion stratégique de la DGSI.

La portée de la vérification a englobé un échantillon de six contrats qui visaient les exercices 1997/98 et 1998/99. L'échantillon comprenait les types de contrats suivants : deux contrats non concurrentiels, deux contrats concurrentiels par le biais de l'OPIC et deux contrats concurrentiels par le biais de TPSGC. La vérification a mis l'accent sur les trois étapes suivantes du cycle relatif à la passation des marchés : définition et sélection des besoins, appel d'offres et exécution des marchés. Les pages suivantes décrivent les résultats de la vérification liés à chacune des étapes.

Atelier sur la gestion du risque

Dans l'ensemble, les résultats donnant lieu aux recommandations de la présente vérification confirment les risques et les contrôles identifiés dans le plan d'action qui avait été produit dans le cadre de l'Atelier sur la gestion du risque, en mai 1999, relativement aux deux objectifs de gestion de la technologie de l'information (TI) élaborés durant l'atelier. Ces objectifs sont les suivants :

• la gestion de la TI reposera sur les objectifs opérationnels et financiers de l'OPIC et sera alignée avec ces derniers; et



• l'entretien de la TI existante et l'investissement dans la nouvelle TI appuieront la réalisation des objectifs stratégiques de l'OPIC et la prestation de services de calibre mondial en matière de propriété intellectuelle (PI).

Évaluation générale

De façon générale, les processus d'appel d'offres liés aux six contrats de la DGSI dans l'échantillon examiné sont conformes aux politiques et aux règlements du Secrétariat du Conseil du Trésor sur la passation des marchés. La gestion de la DGSI s'efforce d'attribuer et de gérer ses contrats d'une manière efficace en matière de coûts en vue d'atteindre la meilleure valeur. Toutefois, la qualité de la documentation des dossiers de marchés ne démontrent pas de façon uniforme la réalisation de ces objectifs.

Étape 1 – Définition et sélection des besoins

Cette étape vise à définir les besoins du programme et à éliminer les demandes de produits et services qui sont inacceptables, indûment dispendieuses ou inutiles, afin d'assurer que la DGSI achète avec intégrité uniquement ce dont elle a besoin.

Constatation (se reporter à la section 2.1)

• La gestion de la DGSI a passé au crible de façon appropriée le besoin lié aux six contrats examiné dans l'échantillon grâce à l'établissement de ses priorités pour les exercices 1997-98 et 1998-99. La préparation des plans d'immobilisation à long terme pour 1997-98 et 1998-99 a également permis au Comité exécutif de l'OPIC d'exercer une fonction d'examen et d'interrogation.



• Une vision de la gestion de la technologie de l'information (TI) a été documentée par la DGSI dans le Plan d'automation à long terme (PALT) en mai 1998. Le PALT n'a pas été approuvé officiellement par le Comité exécutif de l'OPIC et il n'a pas été révisé de façon à refléter la situation financière prévue de l'organisation. Par conséquent, les décisions ont été prises durant l'exercice de planification opérationnelle de 1999-2000 afin de réduire les budgets de fonctionnement, d'entretien et d'immobilisation, sans l'avantage d'avoir une vision approuvée et mise à jour de la gestion de TI à long terme. Cela n'a pas offert le meilleur contexte pour sélectionner les propositions de projets en TI.

Recommandation n^o 1

Nous recommandons que le chef des opérations veille à ce que :

• le PALT soit mis à jour de façon à refléter la vision stratégique générale, les réalités fiscales actuelles et les intérêts des intervenants;



• que la stratégie actuelle de ressourcement du PALT, qui représente une combinaison d'équivalents temps plein et de ressources contractuelles, soit mise à jour;



• le Comité exécutif de l'OPIC approuve le PALT révisé et la stratégie de ressourcement qui s'y rattache; et



• le PALT approuvé serve d'une base pour la sélection et l'approbation des propositions de projets en TI dans le cadre du processus de planification opérationnelle et qu'il soit utilisé tout au long de l'exercice financier, de pair avec le plan d'immobilisation à long terme, pour la sélection et l'approbation des projets en TI.

Constatation (se reporter à la section 2.2)

Malgré les quelques progrès réalisés au cours des six derniers mois, il n'existe toujours aucun cadre documenté visant à intégrer efficacement les efforts de planification financière, opérationnelle et de TI de l'OPIC. Les attentes de la gestion supérieure devraient être articulées clairement en ce qui concerne les éléments suivants : les activités à achever, les principaux jalons à atteindre, les résultats à produire, une description des rôles et des responsabilités des participants, la composition et le mandat du ou des comités, les structures pour la représentation des intervenants et les critères pour l'évaluation, l'établissement de la priorité et l'approbation des propositions de projets en TI.

Recommandation n^o 2

Nous recommandons que le chef des opérations veille à ce que les efforts de planification de la DGSI, des gestionnaires de produits et de la Direction générale de la planification, des finances et de l'administration (DGPFA) soient mieux intégrés de façon suivante : documenter un processus de planification financière, opérationnelle et de TI; sensibiliser les intervenants; et surveiller de près son application. Le processus établi devrait être basé sur l'apport des intervenants pour promouvoir sa « participation ».

Étape 2 – Appel d'offres

Cette étape vise à déterminer dans quelle mesure les pratiques d'appel d'offres sont ouvertes, équitables et favorables à la réalisation de la meilleure valeur.

Constatation (se reporter aux sections 3.1 et 3.2) – Contrats concurrentiels par le biais de l'OPIC et de TPSGC

• Dans l'ensemble, les demandes de propositions (DDP) émises pour les exigences des appels d'offres concurrentiels sont de haute qualité. Les critères obligatoires et cotés sont bien décrits, ainsi que la base de leur évaluation. Des « guides » d'évaluation ont été préparés avec discipline pour encourager une évaluation uniforme des propositions par chaque membre de l'équipe d'évaluation.



• La qualité des dossiers contractuels pourrait être améliorée. L'évaluation des propositions par les membres individuels n'était pas toujours retraçable. Lorsqu'ils sont inscrits en dossier, la justification des points assignés aux critères cotés n'était pas toujours manifeste. Dans les cas où seule une soumission valide avait été reçue, les négociations ne disposaient pas de documentation. Le résultat de l'examen des DDP et du contrat provisoire mené par l'agent d'approvisionnement financier et le chef, Gestion budgétaire et financière, DGSI, ne figurait généralement pas dans le dossier contractuels.



• Il existe une certaine confusion relativement aux rôles, responsabilités et autorités respectifs du personnel de Finances et de la DGSI au sein de l'OPIC dans le cadre du processus de passation des marchés. De plus, les gestionnaires du centre de responsabilité (CR) de la DGSI ont obtenu une pleine autorité de passation des marchés car il n'existe aucun montant seuil progressif d'autorités. Par conséquent, cela limite le nombre des projets où le directeur et les directeurs adjoints de la DGSI examinent et interrogent officiellement les décisions de passation des marchés prises par le personnel. Toutefois, en vue de renforcer ce processus durant neuf des derniers vingt-quatre mois, le directeur de la DGSI a souligné qu'il avait approuvé toutes les dépenses de la Direction générale.

Recommandation n^o 3

Nous recommandons que le chef des opérations, en consultation avec tous les intervenants, veille à ce que l'OPIC adopte un guide de passation des marchés, concis et convivia; sensibilise les utilisateurs; et surveille de près son application. Le guide devrait viser à définir le rôle, les responsabilités et les autorités des intervenants, les activités minimales à exécuter, les résultats à produire et la documentation à retenir. Le Bulletin des marchés de services (POL 005), diffusé par la Direction générale du contrôleur, le 8 décembre 1999, devrait être consulté et, s'il y a lieu, adapté pour répondre aux besoins de l'OPIC.

Recommandation n^o 4

Nous recommandons que le chef des opérations réexamine, en consultation avec la gestion de la DGSI et les représentants de la DGPFA, les niveaux d'autorité délégués au personnel de la Direction générale et qu'il évalue dans quelle la mesure ils donnent lieu à un examen suffisant, à une interrogation et à une approbation des décisions de passation des marchés aux niveaux du directeur et des directeurs adjoints de la DGSI, tout en favorisant l'efficience des opérations.

Constatation (se reporter à la section 3.3) – Contrats non concurrentiels

Les contrats non concurrentiels examinés étaient justifiés de façon appropriée, conformément aux conditions énoncées dans le règlement sur les marchés de l'État. En général, les énoncés des travaux qui s'y rattachent étaient bien décrits. Toutefois, les produits livrables pourraient nécessiter une description plus détaillée. Les dossiers contractuels n'étaient pas toujours complets. Les dossiers ne contenaient pas uniformément des preuves relatives à la demande de propositions (DDP), à la réponse de l'entreprise et à l'examen des propositions et des négociations par le gestionnaire du CR.

Recommandations n^o 5

Nous recommandons que :

• la gestion de la DGSI veille à ce que les produits livrables soient décrits plus clairement dans l'énoncé des travaux du contrat afin de faciliter l'administration des contrats; et



• la recommandation no 3 ci-dessus s'applique également aux contrats non concurrentiels.

Étape 3 – Exécution des marchés

Cette étape vise à déterminer dans quelle mesure les pratiques d'administration des contrats assurent que le fournisseur exécute ce dont il a été convenu, à la date convenue et pour le prix convenu.

Constatation (se reporter à la section 4.1)

Un cadre d'administration des marchés (CAM) identifie les activités prévues pour promouvoir la réalisation de la meilleure valeur durant la phase d'exécution du cycle de passation des marchés. Un CAM était en place pour l'échantillon des contrats examinés. Son degré de formalité variait parmi l'échantillon des contrats examinés. Dans un cas particulier, le CAM avait été documenté et sujet à un examen par la gestion de la DGSI. Cela représente une pratique positive. Toutefois, l'équipe de vérification a constaté qu'une telle approche officielle n'avait pas été adoptée pour le contrat le plus important à l'étude (c.-à-d., des dépenses mensuelles d'environ 225 000 $). Cela ne signifie pas que les agents de la DGSI n'administrent pas efficacement le contrat. Il est tout simplement difficile de tirer des conclusions sur la pertinence du CAM, car il n'est pas évident quelles activités ont été planifiées au début du contrat pour évaluer la qualité de chaque domaine spécifique du rendement de l'entrepreneur.

Recommandations n^o 6

Nous recommandons que le chef des opérations :

• veille à ce qu'un CAM soit documenté officiellement par la DGSI pour tous les contrats importants actuels et futurs, en fonction de consultations appropriées avec les intervenants. Le CAM devrait souligner si certains aspects particuliers de l'exécution, conformément au contrat, risquent de ne pas être sujets à un contrôle adéquat de la qualité compte tenu des niveaux de ressources actuels;



• assure que le CAM soit examiné par le Comité de la technologie de l'information (TI); et



• approuve le CAM, d'après la recommandation du Comité de la TI, et reçoive des rapports de situation périodiques sur son efficacité.

Constatation (se reporter à la section 4.2)

Trois contrats à l'étude portaient sur la maintenance et les améliorations des systèmes Techsource et Intrepid. Les CAM connexes variaient grandement. Le CAM appliqué aux contrats relatifs au système Intrepid était beaucoup plus détaillé. Bien qu'il n'existe aucune façon unique d'administrer un contrat, l'équipe de vérification ne s'attendait pas à voir un tel écart dans les CAM respectifs, compte tenu de la nature similaire des services offerts. Selon toute vraisemblance, il existe des problèmes d'efficience qui méritent l'attention de la gestion de la DGSI.

Recommandation n^o 7

Nous recommandons que le chef des opérations veille à ce que les CAM associés aux contrats pour les services d'entretien et d'amélioration relatifs aux systèmes Techsource et Intrepid soient examinés dans le but d'identifier les pratiques exemplaires et les améliorations possibles de l'efficience.

Constatation (se reporter à la section 4.3)

La gestion de la DGSI s'est efforcée d'établir une solide relation professionnelle avec les ressources contractuelles pour aider à réaliser la meilleure valeur. Toutefois, le personnel de la DGSI a commenté que les décisions prises par la gestion de la DGSI, à la suite d'une consultation étroite et d'après l'apport des ressources contractuelles, ne leur paraissent pas toujours transparentes. Cela ne signifie pas que la relation établie entre la gestion de la DGSI et ses ressources contractuelles soit inappropriée. Néanmoins, cela a nui au moral d'un certain nombre d'employés de la DGSI interrogés par l'équipe de vérification.

Recommandation n^o 8

Nous recommandons que la gestion de la DGSI devienne de plus en plus à l'écoute des sensibilités du personnel relativement aux relations qu'elle entretient avec les ressources contractuelles. Dans la mesure du possible, les décisions devraient être prises et communiquées, dans la mesure du possible, d'une manière ouverte et transparente afin de mieux gérer les sensibilités du personnel.

Constatation (se reporter à la section 4.4)

En général, les modifications contractuelles étaient justifiées de façon appropriée, dans les limites des niveaux d'autorité délégués. La qualité de la documentation relative au soutien des prix et les négociations entreprises pourraient toutefois être améliorées. Bien que la certification des services rendus conformément à l'Article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) soit exercée par un individu ayant une autorité appropriée, la vérification justificative et détaillée des comptes ne se manifestait pas de façon uniforme.

Recommandation n^o 9

Nous recommandons que le chef des opérations coordonne l'élaboration des éléments suivants :

• un guide concis et convivial d'administration des contrats, tout en sensibilisant les intervenants et en surveillant de près son application. Le point de mire du guide devrait être similaire à celui décrit dans la Recommandation 3 ci-dessus; et



• une procédure qui montre des preuves adéquates de la vérification détaillée des comptes à l'appui la certification en vertu de l'Article 34 de la LGFP.

Mesures prises par la gestion (Janvier 2001)

À la suite du rapport de vérification, la DGSI et la DGPFA ont examiné les recommandations énoncées et ont ensuite élaboré un aide-mémoire relatif au plan d'action pour les neuf recommandations présentées. Plus particulièrement, l'aide-mémoire précise les rôles et les responsabilités de la DGPFA, de la DGSI, du contrôleur, du Comité de la DGPFA, du Comité de la TI et du Comité exécutif de l'OPIC.

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