Faire plus avec l'argent des contribuables (Série)- Le gouvernement fédérale en tant que "partenaire" : Les six étapes d'une collaboration réussie

Remerciements

Le Secrétariat du Conseil du Trésor désire remercier le principal auteur du présent document, Robert E. Czerny, ancien analyste principal de la politique, Revue gouvernementale et services de qualité. Nous voulons également souligner la participation de Alti Rodal, de Consultation et Vérification Canada, de Pauline Johnson, de Patrimoine canadien, de Paul Fortier, des Archives nationales, de Doug Davidge, de Parcs Canada, de Joe Weiner, de Santé Canada, et de Dennis Orchard, du Conseil fédéral des communications. n plus d'une aide précieuse, ils ont fourni de nombreux documents utiles qui figurent en bonne partie dans la bibliographie.

Nous voulons également reconnaître ici la contribution de trois membres de l'équipe Revue gouvernementale et services de qualité, Chris Dodge, Brenda Boisvert et Catherine Foskett, pour leurs efforts de réflexion et leur travail acharné lors de la préparation du présent document.

Nous adressons également des remerciements à Robert A. McDonald, agent principal d'évaluation, Politique stratégique, Planification et consultation, Industrie Canada; M. McDonald est le principal auteur d'un document connexe intitulé L'utilisation d'intermédiaires dans la mise en oeuvre de programmes et la prestation de services, que vous trouverez ci-joint pour fins d'information.

Avant-propos

Les ministères fédéraux doivent relever le défi d'offrir des services de qualité à l'aide de ressources de plus en plus réduites; l'attrait de la collaboration et du partenariat avec d'autres niveaux de gouvernement, le secteur privé et les organisations non gouvernementales s'accroît donc.

Ce type d'accord n'est pas nouveau; en fait, un vaste réservoir de renseignements et d'expérience existe déjà dans bon nombre de ministères. Pour avoir accès à ces connaissances et élaborer un ensemble de principes et de pratiques excellentes en matière d'accords de collaboration au sein du gouvernement fédéral, le Secrétariat du Conseil du Trésor a mené une vaste consultation auprès d'un certain nombre de ministères.

Il en est ressorti le présent document, Le gouvernement fédéral en tant que «partenaire» : Les six étapes d'une collaboration réussie, que je suis heureux de publier dans la série «Faire plus avec l'argent des contribuables».

À titre de complément utile, je suis heureux de recommander un document d'Industrie Canada, intitulé L'utilisation d'intermédiaires dans la mise en oeuvre de programmes et la prestation de services. On y aborde la façon dont un ministère fédéral choisit un «partenaire» de l'extérieur.

Ces deux documents visent à aider les gestionnaires du secteur public en ce qui a trait au processus de collaboration. Je vous invite à les lire et à appliquer les principes, les lignes directrices et les exemples qui répondent à vos besoins particuliers.

Arthur C. Eggleton
Président du Conseil du Trésor du Canada

Sommaire

La nécessité d'offrir des programmes et des services de qualité à prix abordable, jumelée à une volonté politique renouvelée et aux débouchés découlant des nouvelles technologies, accroît l'attrait de diverses formes de partenariat aux yeux des gestionnaires fédéraux.

Compte tenu de la complexité aux plans du droit, de la gestion et des opérations, nous proposons une démarche à six étapes pour promouvoir une collaboration réussie. Bien que ces étapes soient présentées en séquence, les diverses activités ou suggestions doivent être envisagées et exécutées selon les besoins.

La première étape vise à garantir la possibilité de conclure un accord de collaboration viable en évaluant au préalable quatre éléments : la légalité, la valeur pour les Canadiens et les Canadiennes, la responsabilisation des parties, et la capacité d'assurer une saine gestion de façon à mettre les avantages en valeur.

La deuxième étape consiste à vérifier la définition d'expressions juridiques et autres, notamment celles de partenariat juridique et d'accord de collaboration, et à élaborer des mécanismes de financement pertinents. Des listes descriptives d'accords et de mécanismes sont fournies à cette étape.

La troisième étape porte sur la consultation d'un grand nombre d'experts dans les ministères et les organismes centraux au sujet des aspects juridiques, financiers et contractuels, et des ressources humaines et des communications. Il s'agit d'un processus d'une très grande portée nécessaire pour bon nombre d'initiatives gouvernementales avec ou sans partenaires ou parties de l'extérieur.

La quatrième étape consiste à responsabiliser toutes les parties, quelle que soit la forme d'accord juridique, financier ou opérationnel conclu. L'obligation du ministre responsable de rendre compte au Parlement revêt une importance capitale et diverses exigences sont proposées pour assurer la responsabilisation des tiers.

La cinquième étape renferme une liste de planification de base pour garantir aux Canadiens et aux Canadiennes et à toutes les parties à un accord de partenariat la meilleure valeur possible, notamment par des activités telles des analyses de situation, l'établissement d'objectifs, la gestion des risques, la gestion de la participation, la répartition des produits, les méthodes de communication, la vérification et l'évaluation, le règlement de problèmes et de différends, et la cessation. Le gestionnaire fédéral entreprendra des activités précises pour optimiser le rendement de tout accord de partenariat négocié.

La sixième étape porte sur les techniques de saine gestion nécessaires pour tirer le maximum d'un accord de partenariat. Elle comprend des éléments relatifs à l'attitude et aux opérations qui sont essentiels à la réussite de l'accord, notamment la confiance, le respect des objectifs et de la contribution de toutes les parties, la souplesse, l'établissement de communications ouvertes et périodiques, et la capacité de partager les responsabilités, les travaux et les récompenses.

Introduction

Au moment où les gestionnaires du secteur public sont mis au défi d'offrir aux Canadiens et aux Canadiennes des services de qualité à juste prix, il faut trouver de nouvelles méthodes et de nouveaux moyens pour les aider à s'acquitter de cette tâche. Une publication récente du Secrétariat du Conseil du Trésor, intitulée Cadre d'examen des différents modes d'exécution des programmes, 1995, vise à aider les gestionnaires à bien considérer les aspects que présente l'élaboration de nouvelles méthodes de prestation des services aux Canadiens et aux Canadiennes.

L'une des solutions consiste à créer un environnement de partenariat dans lequel conclure des accords de collaboration avec des organisations de l'extérieur du gouvernement fédéral. Ces accords prévoient habituellement le partage des coûts, des risques et des avantages d'initiatives particulières, de même qu'une participation plus grande des clients et davantage de satisfaction de toutes les parties.

Bien que bon nombre de ces accords de collaboration existent déjà, l'élément nouveau réside dans la ferme volonté politique de conclure ce type d'entente, comme en témoigne par exemple la coopération entre les divers paliers de gouvernement aux fins de l'élaboration et de la mise en oeuvre du programme Travaux d'infrastructure Canada.

L'évolution constante de la technologie offre également de nombreuses possibilités nouvelles, y compris la capacité de collecte, d'analyse et de partage rapides de l'information entre plusieurs parties et une capacité accrue au chapitre de la planification et de la prestation de programmes et services individuels et complémentaires.

De tels accords de collaboration ne sont pas sans poser de problèmes. Lorsque l'État participe à un projet, il convient de tenir compte de ses obligations particulières au sujet des questions juridiques, des problèmes de définition, des questions de gestion, de sous-traitance, de ressources humaines et de langues officielles, et même, de questions politiques.

Le présent document a pour but d'aider les fonctionnaires fédéraux à s'y retrouver dans le labyrinthe des questions pouvant découler d'un accord de collaboration avec une organisation de l'extérieur du gouvernement fédéral. Des sections particulières intéresseront à des degrés divers la haute direction et les cadres supérieurs, les spécialistes des services de gestion, les avocats des ministères, les spécialistes des communications, les agents chargés des politiques, les gestionnaires de programmes et les personnes qui offrent directement des services au public.

Par la même occasion, le présent document donne un aperçu et des renseignements précieux aux intervenants de l'extérieur qui ont conclu un accord de collaboration avec le gouvernement fédéral ou qui désirent en conclure un à l'avenir.

Une compréhension commune et l'accès à tous les renseignements sont des ingrédients essentiels à la réussite d'un accord de collaboration. Le présent document offre ce genre de compréhension et de renseignements en quelques étapes simples. Comme il est indiqué dans le sommaire, même si ces étapes sont présentées en séquence, les diverses activités ou suggestions doivent être envisagées et exécutées selon les besoins.

En raison de la complexité et de l'évolution constante de ce domaine, nous vous proposons à l'annexe I une liste des personnes-ressources du Secrétariat du Conseil du Trésor dans des secteurs particuliers ainsi qu'une bibliographie d'articles et de publications à l'annexe II. Nous invitons les gestionnaires qui s'intéressent aux accords de collaboration à consulter les experts fonctionnels au sein de leur ministère.

Première étape : Collaborer par choix et non par hasard

Le choix de conclure un accord de collaboration ne doit pas être fait au hasard, mais plutôt après avoir répondu à une série de questions très précises :

Les principes de légalité, de valeur, de responsabilisation et de saine gestion doivent aider les décideurs à planifier un accord de collaboration. Si la réponse à l'une de ces questions est irrévocablement négative, il est inutile d'envisager un accord de collaboration.

Si toutes les réponses à ces questions sont positives ou comportent des éléments inconnus, le décideur doit passer aux étapes suivantes.

Deuxième étape : Vérifier la légalité et les définitions

Avant de conclure quelque forme de partenariat que ce soit, il est important de bien comprendre la signification et les répercussions de certaines définitions en particulier.

I Partenariats Juridiques

Nous avons pris soin d'utiliser l'expression «accord de collaboration» plutôt que «partenariat» parce qu'en droit contractuel, l'expression partenariat juridique renvoie à une relation entre des personnes juridiques distinctes, dans laquelle les partenaires sont solidairement responsables des actes de chacun.

Le gouvernement fédéral a toujours hésité à conclure des partenariats juridiques avec des entités non gouvernementales parce qu'il pourrait être difficile de tenir chaque partenaire entièrement responsable et parce que l'État pourrait courir le risque d'être redevable des dettes illimitées d'un autre partenaire. Ces obligations pourraient dépasser les sommes autorisées par la partie fédérale, ce qui pourrait placer cette dernière en conflit avec le Parlement, qui est le seul à pouvoir relever le plafond de dépenses d'un ministère.

Pour régler ce problème, on pourrait élaborer un accord de société en commandite qui limiterait de façon précise la responsabilité de l'État. Toutefois, cette démarche n'a pas encore été tentée et n'est donc pas valable au plan juridique.

II Accords de Collaboration

L'expression non juridique plus appropriée est accord de collaboration ou activité en collaboration; l'accord de collaboration doit présenter les caractéristiques essentielles suivantes :

• toutes les parties visent des objectifs communs ou compatibles;
• toutes les parties fournissent des ressources (fonds, information, équipement, etc.);
• la collaboration profite à toutes les parties;
• les risques sont partagés équitablement par toutes les parties;
• une entente, un contrat ou tout autre instrument explicite définit les dispositions de l'accord.¹

En règle générale, la responsabilité n'est ni partagée ni modifiée par un accord de collaboration. Chaque partenaire continue d'agir dans son cadre habituel de responsabilité.

Dans le cadre d'accords de collaboration, des définitions se sont développées à partir des objectifs visés dans une situation particulière. Elles ne sont pas fondées sur le plan juridique, elles sont simplement descriptives. Ces accords comprennent :

• les partenariats consultatifs, qui recherchent un apport des intéressés à l'élaboration de politiques et de stratégies et même à la conception et à la mise en oeuvre de programmes;
• les partenariats de contribution ou de partage du soutien, pour l'augmentation ou l'obtention de fonds, ou le partage du fardeau des ressources entre plusieurs partenaires;
• les partenariats opérationnels ou de partage des tâches, en vue d'une prestation partagée de services;
• les partenariats de collaboration ou de prise de décision, où sont partagés les pouvoirs, le travail, les coûts et les avantages.²

De nombreux exemples de ces divers types d'accords de collaboration existent déjà au sein du gouvernement fédéral. Parmi les cas qui datent d'il y a longtemps, mentionnons les accords d'application de la loi entre la Gendarmerie royale du Canada et les divers autres corps de police, la perception de l'impôt par le gouvernement fédéral au nom des provinces, les accords de coédition avec les presses universitaires et commerciales, et les accords de contribution avec l'industrie et les chercheurs à l'égard du développement technologique et du transfert de la technologie. Une liste plus exhaustive des accords de collaboration en cours figure à l'annexe III.

III Mécanismes de financement

Voici quelques-uns des divers mécanismes de financement utilisés dans le cadre d'accords de collaboration. Bon nombre d'entre eux sont conçus pour des activités particulières. Les définitions sont descriptives et n'ont aucune valeur juridique :

• les subventions de soutien peuvent assurer la viabilité continue d'organisations dont les objectifs sont compatibles avec ceux du gouvernement ou leur sont essentiels (p. ex., la Croix-Rouge);
• les subventions sont accordées dans un but précis, mais leurs bénéficiaires ne sont pas tenus de rendre compte de l'utilisation des fonds; les subventions sont quasi-législatives et requièrent une autorisation parlementaire;
• les contributions comportent des modalités qui précisent les résultats dont le bénéficiaire doit rendre compte;
• les prêts et garanties d'emprunt;
• les ententes de partage des coûts permettent au gouvernement fédéral de contribuer financièrement à des résultats déterminés sans participer d'aucune autre façon (p. ex., le Régime d'assistance publique du Canada);
• les accords de coopération prévoient un apport non financier à des projets avantageux pour le gouvernement fédéral et un autre corps constitué, sans participation du gouvernement aux activités courantes;
• un accord de parrainage d'entreprise couvre une activité précise; l'entreprise fournit des ressources (p. ex., des fonds, du personnel, des produits ou des services) et reçoit en échange un avantage (p. ex., image de marque précise et véhicules publicitaires); il s'agit là d'un échange et non pas d'un don philanthropique;
• les accords de projet conjoint engagent le gouvernement fédéral à la fois à contribuer financièrement à des résultats précis et à participer d'autres façons à une activité, notamment en partageant des ressources non financières ou en recrutant du personnel;
• un contrat définit les attentes d'une partie à l'égard d'une autre, ainsi que la «contrepartie» qui en résultera si l'on répond à ces attentes. Outre les contrats types pour la fourniture de biens et la prestation de services par des entreprises commerciales, les ministères fédéraux peuvent signer des contrats d'alliance et des contrats avec des sociétés commerciales et sans but lucratif.

Troisième étape : Consulter les spécialistes fédéraux

En sa qualité de directeur général de la fonction publique fédérale, le Secrétariat du Conseil du Trésor désire promouvoir de saines méthodes administratives et de gestion sans freiner les élans de créativité et d'innovation découlant d'accords de collaboration. Néanmoins, les détails juridiques et autres des accords de collaboration exigent un tant soit peu de précision et d'uniformité. Dans tous ces accords, il convient d'accorder le maximum d'attention aux questions suivantes. La liste des personnes-ressources qui peuvent apporter des renseignements sur les politiques du Conseil du Trésor en matière d'accords de collaboration figure à l'annexe I.

I Prudence et légalité

Il est essentiel d'appliquer les normes les plus strictes en matière de prudence et de légalité à l'égard de tous les aspects des accords de collaboration. Les mesures suivantes devraient être intégrées à tout accord de collaboration :

• le ministre et le sous-ministre doivent être tenus au courant de la nature et de l'état d'avancement des accords de collaboration;
• les politiques du gouvernement concernant les conflits d'intérêt doivent toujours être respectées et les éventuelles parties d'un accord de collaboration devraient se comporter «en bons citoyens» et se conformer à toutes les lois et politiques pertinentes;
• il convient de faire preuve de prudence avant de conclure des ententes avec des parties qui sont réglementées par le même ministère;
• dans le cadre d'accords de collaboration avec le secteur privé, aucun effort ne doit être ménagé pour garantir un rendement juste, mais non exagéré, calculé d'après l'investissement réel et les risques en cause;
• les accords de collaboration ne devraient pas privilégier indûment une partie, réduire la responsabilité du gouvernement dans un secteur de responsabilité exclusive ou modifier la responsabilité du gouvernement pour assurer certains niveaux de service;
• les ministères fédéraux doivent éviter de conclure avec des parties de l'extérieur des accords incohérents ou qui font double emploi en effectuant une vérification auprès de leurs propres organismes chargés des communications ou des politiques ou auprès de ces mêmes organismes dans d'autres ministères fédéraux;
• il convient de faire en sorte que les mesures de contrôle et de sauvegarde nécessaires n'engendrent pas de rapports d'opposition avec d'éventuelles parties, et il faut insister sur la qualité du produit, y compris les liens avec les clients, la qualité du service et les communications internes.

II Questions juridiques, financières et contractuelles

Comme il a déjà été mentionné, il est possible de conclure un certain nombre d'accords de collaboration ou de partenariat différents, qui possèdent tous leurs propres exigences juridiques. En outre, dans presque tous les cas, les dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques, de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, de la Loi sur les langues officielles, des lois sur l'accès à l'information et sur la protection des renseignements personnels, du Règlement sur les marchés de l'État et des politiques administratives du Conseil du Trésor s'appliquent également. Les exceptions doivent être notées et recevoir toutes les autorisations ministérielles requises avant d'être approuvées.

Plutôt que d'examiner chaque loi, règlement et politique pertinents, nous présentons un échantillon des questions les plus importantes ou qui posent les problèmes les plus aigus. Pour de plus amples renseignements, veuillez consulter les experts fonctionnels des ministères.

Les marchés conclus avec le secteur privé

En général, la collaboration ne met pas un ministère à l'abri des dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques ou du Règlement sur les marchés de l'État. Les principes généraux ci-après sont essentiels à la relation contractuelle entre le gouvernement et les entités commerciales :

• aux yeux des tribunaux, l'État est un intervenant comme les autres lorsqu'il conclut un marché;
• la Loi sur la gestion des finances publiques interdit à un ministère d'engager et de dépenser des montants qui excèdent le plafond budgétaire autorisé par le Parlement. Par conséquent, les contrats rédigés convenablement décrivent exactement et complètement les résultats attendus et établissent des prix plafonds afin de maintenir les dépenses dans les limites approuvées;
• en général, il est déloyal de comparer des soumissions d'entités à but lucratif avec celle d'entités sans but lucratif, car elles ne soumissionnent pas sur un pied d'égalité;
• en général, les conseillers en matière de passation de marchés ne peuvent être les bénéficiaires du résultat.

Pour plus de renseignements sur la gestion de projets, particulièrement en ce qui touche les acquisitions importantes et le fonctionnement courant d'un accord de collaboration avec le secteur privé, il convient de consulter : la politique sur la Gestion des intérêts gouvernementaux dans les initiatives du secteur privé, volume «Plans d'investissement, projets et acquisition» du Manuel du Conseil du Trésor.

Une description plus détaillée du processus d'acquisition figure à l'annexe IV.

Obligation de rendre compte des fonds publics

En général, il n'est pas acceptable que les employés du secteur privé gèrent les fonds publics, et vice versa. Une interdiction du genre peut s'appliquer lorsque l'autre partie est un autre palier de gouvernement. Il faut énoncer les exceptions de façon précise.

Accords entre gouvernements

Les entités publiques au Canada ne peuvent entretenir de relations contractuelles légales les unes avec les autres parce que l'État ne peut poursuivre l'État. Un projet de politique du Conseil du Trésor sur «Les choix de stratégies d'acquisition privilégiées» propose aux entités gouvernementales nationales de créer une alliance stratégique, de signer un accord officiel (p. ex., un protocole d'entente) qui énonce les participations et les avantages anticipés pour toutes les parties.

Obligations au chapitre du libre-échange

Les accords de collaboration n'échappent pas aux dispositions du libre-échange. Dans la mesure où l'Accord de libre-échange nord-américain, l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce ou l'Accord sur le commerce international imposent des obligations au gouvernement fédéral, son «partenaire» est soumis aux mêmes obligations. La situation est différente si le gouvernement fédéral ne fait que faciliter l'établissement d'un véritable partenariat ou d'une autre forme d'accord de collaboration. Chaque situation est différente et nécessite un avis juridique.

Dons et parrainages

La participation d'un ministère au financement d'une activité peut prendre la forme d'un don ou d'un parrainage.

Les dons à l'État sont déductibles jusqu'à concurrence de la totalité du revenu imposable du donateur. Outre ce crédit d'impôt, le donateur ne peut recevoir qu'une «reconnaissance raisonnable», sans autres avantages particuliers.

Le parrainage intervient lorsqu'un ministère et un parrain partagent des objectifs et que chacun en retire des avantages. Parce qu'il en retire un avantage d'un autre ordre, le parrain ne reçoit pas d'avantage fiscal.

Souvent l'organisme parrain souhaite rehausser son image de marque. Il faut éviter de donner l'impression que le gouvernement cautionne une entreprise, ses produits ou ses services. Par ailleurs, la participation du gouvernement fédéral doit être connue du public.

Les règles relatives aux dons et au parrainage sont complexes et sont expliquées de façon plus détaillée à l'annexe V.

Droits de propriété intellectuelle

Jusqu'en 1991, la propriété intellectuelle découlant de contrats revenait automatiquement à l'État. Cependant, divers types de prestations -- transferts de technologie, contrats de licence, aide à la recherche industrielle, contributions à la recherche universitaire et autres programmes -- comportaient des dérogations à cette règle.

La nouvelle Politique sur la propriété intellectuelle découlant d'un marché de l'État assouplit la règle. Le gouvernement préfère maintenant assigner la propriété intellectuelle à l'extérieur du gouvernement, de manière à en favoriser l'exploitation commerciale. En revanche, le gouvernement n'aime pas payer deux fois pour la même chose. Les contrats peuvent stipuler que l'État conservera le droit d'utiliser une propriété intellectuelle à ses propres fins, lorsqu'elle aura été assignée à une autre partie à d'autres fins. Enfin, les ministères peuvent souhaiter recouvrer leurs coûts ou produire des recettes par l'octroi de licences ou d'autres modes d'exploitation de la propriété intellectuelle. Compte tenu de cet éventail de possibilités, les accords de collaboration peuvent attribuer le bénéfice entier ou partiel de la propriété intellectuelle à l'État ou à d'autres parties. Chaque situation étant différente, communiquez avec les services contractuels et juridiques.

Gestion des risques et assurance

L'objectif de la politique du gouvernement sur la gestion des risques est de sauvegarder les biens et les intérêts du gouvernement de même que certains intérêts des employés dans la conduite des affaires du gouvernement. Le gouvernement a pour politique de cerner les risques et de les réduire ou de les éliminer, de minimiser et de contenir les coûts et les conséquences du tort et des dommages qui ont pu découler de ces risques, de fournir une compensation, une restitution ou une récupération adéquate et opportune. Cette façon de faire inclut la rétroaction donnée ou obtenue quant aux enseignements tirés de tout incident.

L'approche que met en lumière la Politique sur la gestion des risques aidera les parties à s'entendre sur une attribution équitable des risques à prendre et la responsabilité de leur gestion. Il est important de cerner les risques et de confirmer les parties et leurs responsabilités dans les premières phases d'un processus de collaboration.

En ce qui concerne l'assurance, l'État s'assure lui-même plutôt que d'acheter de l'assurance. Cependant, il ne doit pas s'exposer à des responsabilités imprévues résultant des actions d'un tiers. Par conséquent, les gestionnaires devraient songer à la validité de leurs mécanismes de contrôle des risques et se demander si les autres parties ont besoin d'une assurance pour couvrir les risques qu'elles courent en vertu de l'accord de collaboration. Les dispositions concernant les bénévoles figurent dans la section Ressources humaines.

Sécurité

Les ministères sont responsables de la protection des renseignements et des biens de nature délicate sous leur contrôle. Cette responsabilité s'applique aux partenariats juridiques et aux accords de collaboration. Les procédures ministérielles touchant l'établissement d'accords de collaboration devraient prévoir la consultation des responsables de la sécurité ministérielle dès le début du processus de planification.

Entretien du matériel, de l'équipement et des biens partagés

La responsabilité de l'entretien incombe habituellement à l'utilisateur, quel que soit le propriétaire du bien utilisé. Tout accord multilatéral doit préciser les responsabilités d'entretien de même que les responsabilités de la gestion des risques connexes.

Contrôle de la qualité, normes de service, points de référence

Vu qu'un accord de collaboration pourrait associer un participant fédéral avec des produits et des services sur lesquels il n'a pas un contrôle complet, tout accord devrait stipuler quand et comment un ministère fédéral approuve un produit ou un service produit en collaboration.

La stratégie de l'ensemble du gouvernement pour améliorer la satisfaction de la clientèle est d'offrir une structure administrative pour assurer des services de qualité mettant l'accent sur les normes de service, les points de référence, la formation et d'autres critères pertinents. Le cadre de mise en oeuvre des services de qualité paraîtra cet automne.

Surveillance et évaluation

Les critères d'évaluation d'une activité parrainée peuvent varier selon les objectifs et les motivations des diverses parties. Les questions de base sont simples : les activités projetées ont-elles eu lieu? Les produits envisagés ont-ils été fabriqués? Les services ont-ils été offerts comme prévu? La surveillance et l'évaluation d'accords de collaboration requièrent un énoncé compréhensif et minutieux des critères ainsi que de la diplomatie dans leur application.

III Ressources humaines

De nombreuses questions relatives aux ressources humaines peuvent surgir lorsque des fonctionnaires fédéraux travaillent avec des employés d'autres paliers de gouvernements ou du secteur privé (et pas seulement parallèlement avec eux). Deux organisations distinctes ou plus pourraient relever d'un gestionnaire unique, malgré la séparation des responsabilités de programmes et de ressources. Les complications s'accumulent à mesure qu'une organisation devient intégrée.

La règle fondamentale est la suivante : les politiques fédérales s'appliquent aux fonctionnaires fédéraux et à leur contexte de travail, même si ce dernier embrasse plusieurs compétences ou secteurs.

Suit une liste des questions importantes au chapitre des ressources humaines. Veuillez également communiquer avec les experts du ministère en matière de personnel.

Droits et avantages des employés

Les employés fédéraux continueront de relever de l'autorité fédérale avec pleine protection en matière d'emploi, notamment à l'égard des états de service, du droit de grief et de recours, du réaménagement des effectifs, des pensions et avantages sociaux, des langues officielles et des droits de la personne. Les questions liées à l'emploi incombent à l'organisme d'attache.

Autorité en matière de gestion

En général, l'autorité et la responsabilité des gestionnaires fédéraux sont conformes à ce que prescrivent les politiques fédérales. Dans la mesure du possible, il est souhaitable de conserver des rapports hiérarchiques uniques et de promouvoir des méthodes de gestion cohérentes et transparentes. Une coopération locale et des communications suivies sont essentielles à la bonne marche des services partagés localement.

Options en matière de renouvellement du personnel

Les mécanismes de renouvellement du personnel et de dotation comprennent les détachements, les affectations, la dotation conjointe et le déploiement. Les gestionnaires devraient encourager au maximum la participation des employés, se montrer le plus ouverts possible dans la prise de décisions, consulter les spécialistes des ressources humaines, ainsi que les accords, et être disposés à s'adapter.

Accords de travail locaux

Les conditions de travail particulières doivent refléter la situation locale et la composition du groupe d'employés. Ces conditions peuvent toucher le calendrier des congés et de travail, les heures supplémentaires, l'étendue et la complexité des tâches; la formation, les récompenses et la reconnaissance; les responsabilités de supervision (évaluation de rendement, mesures disciplinaires, procédure de règlement des griefs); le stationnement; la taille et la décoration des bureaux; et les dispositions visant l'aide aux employés, la santé et la sécurité au travail. Il faut interpréter les règles générales avec réalisme de manière à les adapter aux conditions locales; il faut aussi inclure les syndicats locaux dans les discussions.

Équité en emploi

Le gouvernement fédéral a mis en oeuvre des programmes d'équité en emploi dans le cadre de la législation pertinente. Certaines provinces et municipalités et quelques organisations du secteur privé ont fait de même. Dans tout accord de collaboration, la composante fédérale est soumise aux lois et politiques fédérales. Consulter les articles pertinents de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et de la Loi sur la gestion des finances publiques, dans le Manuel du Conseil du Trésor, volume «Ressources humaines», chapitre 1-4.

Langues officielles et langue de travail

Les accords de collaboration peuvent réunir des employés fédéraux et des employés d'autres paliers de gouvernement ou d'autres secteurs. C'est le cas notamment des «guichets uniques pour la prestation de services sociaux» et des Centres de services aux entreprises Canada. En pareils cas, les droits des employés fédéraux en matière de langue de travail doivent être respectés conformément à la Loi sur les langues officielles. Voir la Loi sur les langues officielles», de même que le volume «Langues officielles» du Manuel du Conseil du Trésor.

Bénévoles

Les bénévoles ont contribué de façon significative à l'exécution des programmes par le passé et pourraient participer davantage à l'avenir puisque les gouvernements recherchent des innovations permettant de réduire les dépenses. Toutefois, les ministères qui font appel au travail bénévole doivent tenir compte de certaines considérations.

La contribution des bénévoles devrait être compatible avec le mandat du ministère, Il est habituellement nécessaire d'établir une certaine forme d'accord de bénévoles qui énonce les attentes et les obligations de l'État et qui vérifie également la sécurité et la fiabilité des bénévoles éventuels. Les ministères devraient consulter les syndicats et les autres intervenants lorsqu'ils mettent sur pied un programme de bénévoles. En ce qui touche l'assurance, consultez la politique sur les bénévoles dans le volume «Matériel, risques et services communs» du Manuel du Conseil du Trésor. Voir également «autorisations spéciales de voyage concernant l'utilisation de véhicules de l'État par des bénévoles» dans le volume «Services aux employés» du Manuel du Conseil du Trésor.

Vous devriez consulter les services juridiques ministériels et les spécialistes des services de gestion, tout comme les spécialistes du Secrétariat du Conseil du Trésor en matière de gestion des risques et de l'assurance (voir l'annexe I).

IV Communications et information

On révise actuellement la politique du gouvernement fédéral sur les communications de manière à favoriser la transparence et la participation du public à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques et programmes du gouvernement. Communiquer clairement ce message renforcera la réalité du gouvernement en tant que «partenaire» et la perception que l'on en a.

Voici une liste sommaire de questions éventuelles en matière de communications et d'information. Vous devriez consulter les experts ministériels des communications et de l'information.

Image de marque

La politique gouvernementale exige que l'on souligne la participation fédérale à des programmes à frais partagés lorsqu'on informe le public de ces programmes. Le gouvernement fédéral possède une vaste expérience de la publicité entourant sa participation à des accords de collaboration (p. ex., les wagons pour le transport du grain, le bras télémanipulateur canadien de la navette spatiale). La politique confie au ministère compétent la responsabilité de déterminer si un programme à frais partagés doit comporter l'image de marque fédérale dans sa publicité. Le cas échéant, les dispositions relatives à l'image de marque doivent figurer dans le contrat ou l'accord entre les parties. Ces dispositions comprennent l'«ordre de préséance», qui reflète l'importance relative ou l'«ancienneté» des différents parrainages; le choix des éléments d'identification (logotype ministériel ou mention); et l'emploi des langues officielles.

Les règles pertinentes sont en voie de révision. Bien que la contribution fédérale doive être clairement soulignée, il faudrait éviter de donner l'impression de cautionner un produit commercial ou une organisation. «Prêter le nom du gouvernement» à une société ou à une cause constitue toujours une question délicate.

Communications avec le public : langues officielles

Les obligations des institutions fédérales agissant seules ou comme partenaires d'un accord de collaboration, en matière de langues officielles, émanent des dispositions touchant le service au public de la Loi sur les langues officielles et de son règlement d'application. Ces obligations varient selon le lieu et la nature de la prestation. Toute partie collaborant avec le gouvernement fédéral serait soumise aux mêmes obligations si elle fournissait un service au public au nom du gouvernement. Les obligations en matière de langues officielles doivent être stipulées dans l'accord de partenariat ou le contrat. Les facteurs à prendre en compte concernant les communications et le service au public comprennent : la signalisation, l'accueil, les publications, les lignes 1-800, les systèmes d'information automatisée (les technologies de l'information ont tardé à satisfaire aux exigences en matière de langues officielles), les logotypes, le papier à lettre, les préavis prescrits et la publicité. Consultez la Loi sur les langues officielles, son règlement d'application (communications et services au public) et le volume «Langues officielles» du Manuel du Conseil du Trésor.

Accessibilité

La politique exige que les ministères rendent l'information accessible aux personnes ayant un handicap perceptif. Les moyens de communication de remplacement comprennent l'impression en gros caractères, le braille et les bandes sonores.

Publicité

Le gouvernement peut acheter de l'espace publicitaire dans le cadre de son appui financier à un projet conjoint. Il peut également fournir d'autres contributions au marketing d'un partenaire commercial. Inversement, des entreprises commerciales peuvent appuyer financièrement un accord de collaboration en achetant de l'espace publicitaire. Par l'intermédiaire de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, le gouvernement peut co-parrainer des initiatives qui prolongent une campagne de publicité ou qui en font partie.

Accès à l'information

Il est essentiel d'établir clairement qui contrôle quelle information, étant donné que l'information contrôlée par une institution fédérale peut être réclamée par tout citoyen canadien en vertu de la Loi sur l'accès à l'information. Des exceptions peuvent être invoquées pour des raisons de concurrence ou de politique étrangère, mais leur application est parfois difficile et le traitement de l'information aux fins de la Loi sur l'accès à l'information ajoute aux frais généraux. Dans un esprit de partenariat, l'information devrait être aussi accessible que possible aux parties intéressées sans que l'on ait à formuler une demande officielle en vertu de la Loi sur l'accès à l'information. Consultez la Loi sur l'accès à l'information et le guide provisoire de la politique.

Protection des renseignements personnels

Le partage de renseignements personnels entre des employés ou des représentants de différentes organisations peut être délicat, qu'il s'agisse de renseignements sur les employés ou sur les clients. En règle générale, les renseignements personnels ne peuvent être utilisés qu'aux fins pour lesquelles ils ont été recueillis et que par les personnes autorisées aux fins administratives en question. Une loi précise peut permettre la divulgation de renseignements personnels - par exemple, la loi permettant au ministère de la Justice de partager des renseignements avec six organismes fédéraux afin de dépister les contrevenants à une ordonnance de soutien financier de la famille et de saisir leurs prestations fédérales. Le bureau du Commissaire à la protection de la vie privée est disposé à examiner l'utilisation proposée des renseignements personnels avant la mise en place des systèmes. Consultez la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Quatrième étape : Tenir les «partenaires» responsables

Les accords de collaboration exigent certaines qualités essentielles de la part des divers partenaires, dont le respect, la confiance, la souplesse, la clarté, l'ouverture des communications et le travail d'équipe. Cependant, en raison de la nature juridique ou quasi-juridique de tout accord de collaboration, la responsabilisation est d'une absolue nécessité. En outre, l'obligation de rendre compte au Parlement des résultats des programmes constitue une importante préoccupation du public et un objectif fondamental du Comité permanent des comptes publics et du vérificateur général du Canada.

On a beaucoup débattu de l'obligation de rendre compte au Parlement lorsqu'un programme est exécuté par un intermédiaire ou un tiers plutôt que directement par des fonctionnaires. En réponse à ces préoccupations, un comité de sous-ministres a élaboré en 1993 la liste suivante de principes fondamentaux concernant la responsabilité des tiers :

• le ministre responsable doit rendre compte au Parlement de l'utilisation de fonds publics lorsque des tiers sont appelés à exécuter des programmes;
• avant de conclure un accord avec un tiers, un gestionnaire doit s'assurer que le tiers est en mesure de satisfaire aux exigences;
• l'information utilisée pour mesurer l'atteinte des objectifs doit être définie pour chaque activité précise;
• l'accord officiel entre l'État et le tiers doit énoncer les objectifs des fonds investis; la façon de mesurer les résultats; les conditions régissant l'utilisation des fonds publics; et l'obligation du tiers à percevoir, fournir ou par ailleurs divulguer les renseignements nécessaires sur la responsabilité;
• les gestionnaires doivent faire en sorte que des renseignements crédibles sur l'utilisation des ressources mises à la disposition du tiers soient fournis et déclarés au ministre pour maintenir la structure de l'obligation de rendre compte au Parlement;
• la nature et la portée des mesures de surveillance des accords doivent tenir compte de facteurs pertinents tels la nature et le niveau de risque, les compétences du tiers et le genre d'activité envisagée.

Le rapport des sous-ministres n'a pas été publié officiellement, mais il peut être consulté sur RésSourceNet. (La liste des personnes-ressources pouvant vous aider à avoir accès à RésSourceNet figure à l'annexe I.)

Cinquième étape : Maximiser la valeur de la collaboration

Pour maximiser la valeur de tout accord de collaboration pour les Canadiens et Canadiennes, les gestionnaires fédéraux doivent planifier normalement les stratégies, les opérations, les communications et autres aspects d'une initiative gouvernementale ordinaire, mais ils doivent également tenir compte des tiers de l'extérieur.

Voici une liste de vérification des éléments de planification de base qui doit être adaptée par toutes les parties, selon la situation en cause :

• une analyse de situation et une évaluation de l'environnement qui démontrent l'opportunité d'une collaboration;
• un énoncé précis des objectifs partagés ou compatibles;
• une définition claire des besoins, des résultats escomptés et de la valeur ajoutée que l'on attend de cette collaboration;
• la détermination des risques, l'accord quant à l'attribution de la responsabilité des risques et quant à la façon de les gérer;
• les mesures convenues pour déterminer les résultats;
• une décision sur le partage des apports (argent, installations, équipement, ressources humaines, commercialisation, etc.);
• un accord sur le partage des avantages (recettes, économies, propriété intellectuelle, cote d'estime);
• un accord sur les méthodes comptables, de vérification et d'évaluation;
• un accord sur les méthodes de règlement des problèmes et des différends, et sur la cessation de la relation;
• un accord sur l'information, les communications publiques et la consultation des clients.

Outre cette liste de vérification, le gestionnaire fédéral doit également exécuter les activités suivantes pour maximiser la valeur des accords pour les Canadiens et Canadiennes :

• vérifier la convenance et la compétence des autres;
• élaborer un plan de négociation complet et souple;
• s'assurer que l'accord final soit conforme à toutes les politiques du gouvernement fédéral, comme celles sur les langues officielles et la protection des renseignements personnels (la troisième étape traite de cette question de façon plus détaillée);
• confirmer l'existence d'un mécanisme approprié et correctement justifié (p. ex., échange contractuel de lettres, protocole d'entente, licence).

Dans ce contexte, la valeur pour les Canadiens et Canadiennes a trait à des mesures quantitatives, de même qu'à des indicateurs qualitatifs, comme l'accueil par le public, la cote d'estime avec les parties et les clients, et la prudence et la légalité de la gestion de l'accord.

Cette règle peut ne pas s'appliquer à d'autres parties qui appliquent peut-être un jeu de valeurs différent de celui du gouvernement fédéral. Le but évident de la négociation est de maximiser la valeur obtenue par tous les collaborateurs pendant la période où l'accord s'applique.

Sixième étape :Obtenir les meilleurs résultats grâce à des techniques de saine gestion

Il n'y a plus à faire la preuve qu'il est important de respecter un ensemble de méthodes et de principes de gestion rigoureux étant donné la nature et la complexité des accords de collaboration.

Le rôle fondamental des gestionnaires fédéraux consiste à donner le ton à l'élaboration d'une culture interne mettant en valeur la confiance, le respect des objectifs et de la contribution de toutes les parties, la souplesse, la communication ouverte et périodique, et la capacité de partager les responsabilités, le travail et les récompenses.

Bien qu'il n'existe aucun modèle de gestion universel susceptible de garantir la réussite, les activités suivantes devraient être dûment prises en compte lors de la planification de tout projet de collaboration :

• repérer les défenseurs et les champions dans la haute gestion de chaque organisation participante pour régler les différends éventuels;
• définir clairement les rôles et les responsabilités de tous les participants, y compris des gestionnaires principaux et des bénévoles;
• établir un plan de travail complet énonçant les activités, les résultats escomptés, les échéanciers, les coûts, les mesures de la performance et les parties responsables;
• fournir les ressources convenues (humaines, financières et matérielles, capitaux, information, locaux) et s'entendre au sujet de la prestation et de la gestion partagée de ces ressources;
• établir un processus complet de consultations (internes et externes) et d'approbation;
• établir un processus de rapport sur les résultats;
• établir des méthodes bien définies d'évaluation et de vérification;
• établir un plan de communications internes et externes détaillé portant sur la visibilité, le règlement des problèmes, la rétroaction et les facteurs politiques.

Annexe I - Personnes-ressources au sein du Secrétariat du Conseil du Trésor*

Annexe II - Bibliographie sommaire

Le Secrétariat du Conseil du Trésor remercie Parcs Canada de lui avoir gracieusement fourni la présente bibliographie.

Black, Heather, La révolution du transfert technologique au gouvernement, Écho justice, no 15, juillet 1992.

Bureau du sous-registraire général adjoint du Canada, Les conflits d'intérêt au Canada : Perspectives fédérale, provinciale et territoriale, Ottawa, 1990.

Canadian Council for Public-Private Partnerships, Public - Private Review, vol. 1, no 1, avril 1994.

Commission de la fonction publique, Guide d'introduction aux partenariats et Guide pratique du partenariat : Supplément du «Guide d'introduction aux partenariats» publié pour le Comité interministériel des chefs de la formation, juin 1994.

Conference Board du Canada, Institut de recherche en dons et en affaires publiques : The 3rd National Conference on Corporate Contributions -- Partnerships: A 90s Community Investment Strategy, Conference Record, conférence tenue à Toronto les 22 et 23 avril 1993.

Conference Board du Canada, Institut de recherche en dons et en affaires publiques : Partnership Strategies for Community Investment, Beverly A. Audet et Janet Rostami, National Consultations Findings, avril 1993.

Consommation et Affaires commerciales Canada, Direction des communications, Les ministères fédéraux et le parrainage d'entreprises -- Document de travail, mars 1993.

Environnement Canada, Comité de direction sur les consultation et les partenariats : Équipe de transition, Consultations et partenariats : Travailler de concert avec les Canadiens et Canadiennes, juin 1992.

Faggiolo, Guy, «Les directives et le droit : Un aperçu», dans Écho justice, no 15, juillet 1992.

Fry, Ellen, «Les risques du partenariat», Écho justice, no 15, juillet 1992.

Fry, Ellen, «Protocole d'entente : Par mesure de prudence», Écho justice, no 3, juin 1989.

Industrie Canada, «L'utilisation d'intermédiaires dans la mise en oeuvre de programmes et la prestation de services», mai 1994.

Lewis, Jordan, «Partnerships for Profit -- Structuring and Managing Alliances», New York, Free Press, 1990.

LaPage, W.F., «Partnerships for Parks - To Form a More Perfect Union», A Handbook for Building and Guiding Park Partnerships, New Hampshire, Division of Parks and Recreation.

Lindquist, Evert A., «Prendre un certain recul : Mettre le partenariat en perspective», dans Optimum, vol. 24-3, hiver 1994, pp. 24-28.

Meaney, John, «Une cause de la Cour suprême confirme la validité de la compétence conjointe», dans Écho justice, no 3, juin 1989.

Maurais, Donald, «La rédaction bilingue des textes législatifs fédéraux», dans Écho justice, no 3, juin 1989.

Ministère de la Défense nationale, Guide to Partnering, 1994.

Ministère des ressources naturelles, Province de l'Ontario, Partnership Resource Manual, mai 1994.

Parcs Canada, Framework--Joint Project Selection and Development, décembre 1991.

Parcs Canada, Designing Partnerships - Chart your Course, Parks Canada Training Program Manual, 1994.

Partenariat (Le) - Un autre moyen d'améliorer notre service à la clientèle, rapport sur le symposium tenu le 9 décembre 1993 à Montréal. Présenté par Mme Christiane Dodge, gestionnaire, Services innovateurs et de qualité, Conseil du Trésor, et Mme Denise Boudrias, directrice générale intérimaire, Ressources humaines, Patrimoine canadien, avril 1994.

Rodal, Alti, «La gestion des partenariats», dans Optimum, vol. 24-3, hiver 1994, pp. 54-70.

Rodal, Alti et Mulder, Nick, «Les partenariats, la délégation et le partage des pouvoirs : Répercussions sur la gestion», dans Optimum, vol. 24, no 3, hiver 1994, pp. 29-53.

Secrétariat du Conseil du Trésor, Politique de la gestion financière, Secteur du contrôleur, Guide sur les mécanismes des dispositions financières et des modes de financement, document de travail, 1994.

Secrétariat du Conseil du Trésor, Revue gouvernementale et services de qualité, Exécution par les tiers et obligation de rendre compte (Document de travail). Nola Breithaupt et Martin Ulrich, 8 septembre 1994. Ce document de travail n'a pas été publié officiellement, mais il est disponible sur le réseau RésSourceNet. (Pour plus de renseignements sur l'accès à RésSourceNet, composez le (613) 957-1928.)

Shaffer, Bernie, c.r., «Meilleur rendement et ressources diminuées : Le lot des petits organismes de réglementation», dans Écho justice, no 3, juin 1989.

Thompson, Cara, Partnerships, Strategic Alliances & Corporate Sponsorships: The Way of the Future?, Direction de la politique et des services de consommation, 31 octobre 1990.

Wilkinson, David G., Sponsorship Marketing - A Practical Reference Guide for Corporations in the 1990's, The Wilkinson Group, 1991.

Wright, David et Rodal, Alti «La promotion des partenariats», dans Optimum, vol. 24-3, hiver 1994, pp. 71-81.

Annexe III - Exemples d'accords de collaboration fédéraux en cours/leçons apprises

Les huit initiatives ci-après donnent un aperçu des activités de collaboration fédérales, y compris les leçons apprises les réussites et les projets susceptibles d'amélioration.

Coédition

La coédition avec des éditeurs commerciaux ou universitaires peut réduire les frais généraux que le gouvernement encourt lorsqu'il répond aux demandes d'information. Elle permet au gouvernement de répondre également à des initiatives du secteur privé lorsque des éditeurs voient une occasion d'utiliser de l'information, des images, des dessins contrôlés par le fédéral dans des publications commerciales.

Services de gestion partagés localement

Il s'agit ici de différents ministères fédéraux logés dans un même édifice ou des édifices voisins qui partagent des services -- courrier et messageries, bibliothèque, installations de formation et cours, etc.

Initiative fédérale dans le secteur du bâtiment

Dans le cadre de ce programme de Ressources naturelles Canada (en collaboration avec Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Environnement Canada, le Conseil national de recherches et Industrie Canada), l'industrie privée modernise des bâtiments fédéraux afin de réaliser des économies sur les frais généraux et d'améliorer l'incidence sur l'environnement. Les locataires fédéraux maintiennent leurs loyers existants jusqu'à ce que l'industrie ait recouvré son investissement, après quoi le loyer décroît en proportion des économies prouvées qui ont été réalisées à la suite de la modernisation.

«Partenariats de recherche» du Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie

Le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada associe les consortiums industriels à l'expertise universitaire pour établir des chaires de recherche et susciter une réponse des laboratoires universitaires aux besoins de l'industrie en matière de recherche.

Initiatives de services sociaux à «guichet unique»

Les bureaux locaux de Développement des ressources humaines Canada procèdent actuellement à l'intégration de leurs propres services (Assurance-chômage Canada, Emploi) et au regroupement de ces services avec ceux de leurs homologues provinciaux et municipaux (formation, bien-être) en vue d'une prestation sans faille de services aux clients. Un regroupement peut impliquer aussi peu d'intégration qu'une aire d'accueil commune. L'intégration s'accroît avec un gestionnaire unique, puis des services communs (de première ligne, administratifs ou les deux ensemble). L'intégration complète pourrait comporter un partage des tâches et des responsabilités, une délégation de pouvoirs au-delà des zones de responsabilité et la faculté pour les employés de passer d'une organisation à une autre, de façon temporaire ou permanente.

Il s'agit ici d'expériences pilotes par lesquelles Développement des ressources humaines Canada recherche des solutions à long terme, inspirées du modèle des «guichets uniques» ou d'autres modèles. Ces projets démontrent les possibilités et les avantages d'une collaboration étroite au niveau local.

Laboratoires spécialisés du gouvernement canadien : Centre canadien de la technologie des minéraux et de l'énergie

Le Centre canadien de la technologie des minéraux et de l'énergie de Ressources naturelles Canada effectue des travaux de recherche et de développement pour le compte d'industriels des secteurs minier et métallurgique qui constituent leur clientèle, notamment dans les domaines où la recherche serait trop longue et trop fondamentale pour le secteur privé. Les travaux ou les coûts sont parfois partagés avec un partenaire. Les consortiums industriels peuvent être créés pour s'attaquer à des problèmes communs tels le drainage minier acide.

Partenariats dans les grands projets de construction

Le ministère de la Défense nationale s'est inspiré d'une méthode récemment adoptée par le U.S. Army Corps of Engineers en matière de gestion des grands projets de construction. Essentiellement, le contrat continue d'établir des obligations juridiques, tandis que le partenariat établit des relations de travail positives. Cette méthode comporte une approche formelle et disciplinée de la coordination des efforts et de la solution de problèmes entre les participants au projet (client, concepteur, entrepreneur principal, sous-traitants, voire utilisateurs). Des améliorations ont été constatées au plan de la rentabilité, de la qualité, de la rapidité d'exécution et du moral des employés.

Parcs Canada et Partenaires des parcs canadiens

Pour les fins de son programme national de commercialisation, Parcs Canada a établi un accord cadre d'autorisation avec Partenaires des parcs canadiens, organisme cadre des associations d'«amis des parcs». Chaque parc conclut un accord distinct avec les organisations participantes locales. Un comité conjoint examine toutes les propositions d'utilisation du «logotype» de Parcs Canada.

Annexe IV - Acquisition de produits et de services

Les étapes et considérations suivantes sont pertinentes chaque fois qu'un ministère doit se procurer des produits ou des services, soit par la passation normale d'un marché commercial, soit par le biais d'un accord de collaboration :

1. Définissez vos besoins. Les besoins devraient être définis aux plans fonctionnel et du rendement.

2. Faites connaître vos besoins et recherchez des solutions de façon équitable et ouverte. (Voir «Recherche de solutions», ci-après.)

3. Évaluez les avantages directs que pourraient offrir les autres choix. Comparez les caractéristiques du produit ou du service avec les caractéristiques requises. Employez, si possible, une méthode d'évaluation approuvée.

4. Évaluez les coûts et les risques des solutions de rechange. Examinez les frais connexes et à long terme (p. ex., l'entretien, le remplacement, les mises à niveau et la formation). Examinez également les économies que pourrait entraîner une solution qui mette à profit les investissements antérieurs dans les connaissances et l'équipement et les risques associés à un choix qui suppose la stabilité des contextes internes et externes.

5. Évaluez les avantages indirects des solutions de rechange en matière de politique. Par exemple, les ministères pourraient tenir compte des retombées industrielles et régionales, des transferts de technologie, de l'expansion du commerce, de l'emploi à long terme ou des occasions d'apprentissage pour leurs propres employés, ou du développement économique d'un secteur particulier de la population.

6. Évaluez les coûts et les risques additionnels liés à ces avantages indirects.

L'action réciproque des avantages, des coûts et des risques apparaît clairement dans le scénario suivant de «Faire ou faire faire» fondé sur le projet de politique du Secrétariat du Conseil du Trésor sur les choix de stratégies d'acquisition privilégiées :

• Si le produit ou le service requis existe déjà au sein du gouvernement, il pourrait être avantageux de le copier, de l'emprunter ou de prolonger sa durée, pour peu que son entretien à long terme puisse être assuré à un coût acceptable. Un ministère pourrait répondre aux besoins d'un autre ministère, comme dans le cadre de Services d'appui partagés localement.
• Si un produit ou un service n'existe pas déjà au sein du gouvernement, il peut être préférable d'acheter ceux offerts dans le commerce. Les risques sont alors moindres, du fait qu'ils ont fait leurs preuves et que leurs caractéristiques sont bien connues.
• Si aucun produit ou service offert dans le commerce ne correspond à leurs besoins, les ministères pourraient trouver une solution personnalisée en adaptant des éléments commercialement disponibles. Pareille solution devrait réduire les risques et le prix par rapport à un produit ou à un service «sur mesure». Passez d'abord en revue les caractéristiques exigées pour vous assurer que les éléments à créer de toute pièce sont vraiment essentiels.
• Si les éléments offerts dans le commerce ne peuvent être modifiés ou adaptés, le ministère devra recourir à une solution inédite. Un tel choix entraîne les risques les plus grands et probablement les prix les plus élevés. Une fois de plus, il y a lieu de revoir les exigences; si elles peuvent être modifiées, on pourrait envisager une solution plus simple.

Dans chacun de ces cas, un ministère pourrait avoir avantage à recourir à une collaboration. Cette dernière prend souvent la forme d'une entente stratégique ou d'un autre accord entre ministères. Ou alors, une entente contractuelle pourrait intervenir entre le gouvernement et une entité du secteur privé. Ce type d'entente reconnaît les intérêts mutuels des parties, mais ne crée pas de partenariat commercial et n'engage pas le gouvernement au-delà des conditions du contrat. Ce type d'entente pourrait être utilisé, par exemple, lorsqu'un ministère souhaite améliorer sa technologie informatique et que le fournisseur du système existant aimerait profiter de l'occasion pour élaborer un produit qui serait concurrentiel sur un marché plus grand. Le ministère assumerait un risque accru par rapport à un produit tout fait et consacrerait plus de temps aux consultations avec le fournisseur. En retour, il pourrait s'attendre à une réduction de prix et à un produit parfaitement adapté à ses besoins.

Examinez encore ce qui suit si vous cherchez des solutions à vos problèmes d'acquisition :

• Si les besoins ou les solutions attendus revêtent un caractère inhabituel, on peut commencer par publier une «demande d'expression d'intérêt» par le Système d'invitations ouvertes à soumissionner. Cette démarche permet de tenir des consultations exploratoires qui peuvent contribuer à clarifier les besoins et à faire apparaître des solutions inédites. La demande d'expression d'intérêt peut conduire à un marché d'étude ou à une étude de faisabilité.
• Faites un «appel d'offres» par le Système d'invitations ouvertes à soumissionner dès le début, ou après avoir obtenu des résultats positifs d'une demande d'expression d'intérêt, d'un marché d'étude ou d'une étude de faisabilité. Les besoins énoncés dans un appel d'offres doivent être définitifs parce qu'aux yeux des tribunaux, un appel d'offres constitue un engagement contractuel à examiner les offres sur la base des besoins énoncés.
• À ce stade, énoncez les procédures d'essai et de réception qui permettront d'autoriser le paiement, ou définissez les besoins dans un devis descriptif et fonctionnel. Notez cependant qu'une fois les devis énoncés et acceptés, ils deviennent la justification de paiement, même si les produits ou services ne satisfont pas aux besoins d'exploitation.
• Si vous savez qu'un seul fournisseur est en mesure de répondre aux besoins, publiez un préavis d'adjudication de contrat par le Système d'invitations ouvertes à soumissionner. Les éventuels autres fournisseurs disposent alors d'un délai de trente jours pour contester l'adjudication.

Annexe V - Dons et parrainages

Les ministères doivent utiliser les dons aux fins pour lesquelles ils ont été établis. Ces fins doivent être compatibles avec le mandat du ministère; cependant, les ministères ne peuvent utiliser de dons pour acquitter des dépenses autorisées dans le cadre des crédits approuvés. Si le but dans lequel le don a été fait ne correspond pas au mandat du ministère, ou s'il ne peut satisfaire aux clauses et conditions que comporte le contrat, le ministère doit le retourner conformément au Règlement sur le remboursement de recettes.

Les ministères doivent éviter de faire pression sur leurs fournisseurs ou clients en vue pour qu'ils leur fassent un don dans le cadre de leur contrat. Ils doivent éviter d'établir avec les donateurs et les parrains des relations qui ne pourraient résister à l'examen du public.

Les coûts de la recherche de dons ou de l'établissement de parrainages doivent être imputés aux dépenses de fonctionnement du ministère; ils ne peuvent être déduits des recettes provenant des donateurs ou des parrains. (À une exception près : le donateur peut affecter spécifiquement des fonds aux frais d'administration du programme de dons.) Ce genre de transaction est effectué à même le «compte à fins déterminées» (voir ci-après).

La contribution au parrainage ne devrait pas excéder les coûts des services reçus. Autrement, le ministère a généré des recettes.

Il n'existe pas d'«obligation de marché équitable» en matière de parrainage. C'est-à-dire que l'on n'est pas obligé de contacter toutes les brasseries, toutes les banques et ainsi de suite. Politiquement, toutefois, on peut s'attendre à des questions de la part des entreprises commerciales ou autres qui s'estimeraient frustrées d'une occasion de publicité. Pour cette raison, un ministère voudra peut-être recourir à une demande d'expression d'intérêt ou passer par l'intermédiaire d'une tierce partie neutre, comme une association industrielle, surtout lorsque l'événement à parrainer revêt un caractère exceptionnel ou particulièrement attrayant. De même, les ministères qui organisent de nombreux événements peuvent offrir des parrainages successivement à plusieurs firmes ou groupes. Lors d'événements d'envergure, un ministère devrait élaborer un plan qui comporte diverses activités, permettant à divers groupes de les parrainer.

Un compte à fins déterminées doit être établi pour recevoir les dons. Ce compte permet de dépenser les dons après l'année de réception. Les recettes et dépenses de dons figurent à la partie III du Budget des dépenses. Voir «Compte à fins déterminées» (Circulaire 1989-13 du Secrétariat du Conseil du Trésor).

Dans le cas d'un parrainage, le parrain fournit habituellement des fonds, des produits, des installations ou des services; le ministère fournit les apports non monétaires (travaux divers, publicité, etc.). Dans d'autres circonstances, on pourrait parler de troc. Comme le ministère et le parrain collaborent à un objectif commun plutôt que de se livrer à un échange non monétaire, il n'y a pas de dispositions comptables particulières; voir «Partage des coûts» dans la Politique sur la comptabilisation des opérations non monétaires.

En ce qui concerne les «dons au Canada», consultez Revenu Canada pour ce qui est du fonctionnement et de l'administration, et le ministère des Finances pour ce qui touche la politique.

Pièce jointe

INDUSTRIE CANADA

MAI 1994

DIRECTION DES RELATIONS FÉDÉRALES-PROVINCIALES,
DE LA PLANIFICATION ET DE L'ÉVALUATION

SECTEUR DE LA POLITIQUE INDUSTRIELLE ET SCIENTIFIQUE

EN QUELQUES MOTS...

Introduction

Ces dernières années, l'aide ministérielle offerte à la clientèle a grandement évolué de même que la façon de dispenser cette aide. Ces changements sont en partie le résultat des compressions au niveau des ressources, mais également de nos efforts pour mieux desservir nos clients au moyen d'initiatives mieux ciblées. Cette évolution se traduit notamment par le recours accru à des tiers pour atteindre notre clientèle.

Le présent document porte sur l'expérience d'ISTC de la prestation par des tiers, surtout comme la décrivent de récentes évaluations de programmes. Certains points relevés découlent de constatations négatives, c'est-à-dire sur des pratiques qui devraient être en place et qui ne le sont pas, mais beaucoup de points témoignent de bons procédés qui mériteraient d'être communiqués. Notre objectif consiste à aider les gestionnaires à mieux connaître cet aspect de la gestion, tout en insistant sur le fait que le Ministère demeure responsable du résultat ultime produit par ces tiers. Le document présente un aperçu des questions que devraient traiter les gestionnaires qui envisagent de confier à des tiers la prestation de programmes et de services.

Ces questions se résument à trois points fondamentaux, soit l'opportunité de faire appel à un intermédiaire; le cas échéant, la manière de choisir l'intermédiaire qui convient; et, enfin, la gestion de notre relation de travail avec cet intermédiaire. Avant d'entrer dans le vif du sujet, entendons-nous sur la terminologie.

Assurons-nous de parler de la même chose ...

Plusieurs expressions décrivent les organisations qui travaillent avec le Ministère, ou en son nom, pour dispenser de l'aide à une clientèle désignée. Pour simplifier la question, dans le présent document, nous désignons ces organisations par le terme «intermédiaires», mais d'autres termes comme «partenaires» ou «tiers» peuvent signifier la même chose.

Plusieurs types d'intermédiaires assurent la prestation de nos programmes et services, qu'il s'agisse d'organisations industrielles et d'affaires (sectorielles et multisectorielles), de sociétés professionnelles, d'organisations scientifiques et universitaires, de spécialistes du secteur privé ou de cabinets d'experts-conseils. Il nous arrive souvent de travailler en partenariat avec d'autres organismes gouvernementaux, mais la discussion qui suit porte plutôt sur des organisations non gouvernementales. La plupart des intermédiaires sont des entités sans but lucratif. Elles représentent souvent la clientèle cible de notre Ministère ou offrent leurs propres services à cette clientèle. Nous excluons de ce groupe les fournisseurs retenus pour offrir un produit ou service au Ministère (par exemple, une vérification comptable, un sondage, une étude de consultation ou des conseils stratégiques). L'annexe A contient des exemples de programmes et de services dont la prestation est assurée par des intermédiaires.

Les expressions «clients» et «clientèle» désignent les groupes cibles que le Ministère désire rejoindre. La clientèle d'Industrie Canada s'est considérablement élargie, comparativement aux clientèles de ses organisations constitutives. La clientèle des programmes et des services de l'ancien ISTC était souvent composée d'entreprises commerciales, parfois de centres de technologie ou d'associations industrielles. À l'occasion, une association peut être le bénéficiaire direct de fonds d'aide, en fait le client de l'aide; ses membres en tirent un avantage collectif plutôt qu'individuel. Dans d'autres cas, l'association tient lieu de conduit et dépense les fonds ministériels directement pour ses membres ou clients, faisant office de «détaillant» pour le «grossiste» que nous sommes.

L'aide est souvent financière et se présente sous la forme de subventions, de contributions ou de fonds F et E. Toutefois, de plus en plus, l'aide est dispensée sous forme d'information, communiquée par des moyens comme des ateliers, des séminaires ou des conférences organisées par un intermédiaire, parfois avec notre aide financière.

Devrions-nous employer une organisation intermédiaire?

La prestation de programmes gouvernementaux par des tiers correspond aux exigences du public pour une machine gouvernementale moins lourde. Cette tendance est appuyée par d'influents best-sellers sur les manières de redonner vigueur aux gouvernements en général,³ de même que par des études locales plus spécifiques.⁴

Il n'existe toutefois pas de règle simple pour les situations où il convient de faire appel à un tiers, sinon qu'il faut centrer la décision sur la capacité de prestation et le service à la clientèle. Le choix de la prestation par le gouvernement ou par un tiers dépend, selon chaque situation, de ce qu'il faut livrer et des aptitudes nécessaires pour bien le faire. L'approche retenue doit assurer un niveau minimal de satisfaction de la clientèle, ce qui peut exiger des aptitudes en matière de procédés (comme le traitement d'information délicate ou confidentielle, l'organisation d'un événement ou le traitement de demandes) ou des compétences axées sur le contenu (comme les connaissances techniques ou spécialisées nécessaires au diagnostic d'une entreprise, à l'étude d'une demande d'aide en matière de R-D ou à la présentation d'un séminaire). Le choix d'un prestataire pourrait varier également selon que le groupe cible est caractérisé par son homogénéité et sa concentration ou, plutôt, par sa diversité et sa dispersion.

Il y a du pour et du contre dans le recours à des tiers pour la prestation de services (voir encadré 1). Les avantages principaux proviennent du lien plus direct entre l'intermédiaire et la clientèle cible, et des ressources supplémentaires que l'intermédiaire peut mettre à contribution. Cependant, il y a aussi certains désavantages, en particulier un lien moins direct entre le Ministère et ses clients, et une multiplication d'enjeux sur le plan de la gestion et de l'imputabilité. Comme nous le verrons plus loin, certaines mesures peuvent minimiser en partie les aspects négatifs. Quoi qu'il en soit, que l'on puisse ou non évaluer financièrement ces coûts et ces avantages, l'élément prédominant doit être la clientèle, ses besoins et les résultats visés.

Notre travail d'évaluation antérieur ne permet pas de tirer de conclusion simple sur le type d'activité qu'il convient le mieux de confier à un tiers. Toutefois, l'expérience d'autres gestionnaires avec des tiers peut suggérer des idées utiles.

Cette expérience se dégage des activités très variées que le Ministère a confiées à des organisations intermédiaires (voir annexe A). Certaines de ces activités figuraient auparavant parmi les activités centrales du Ministère, comme l'élaboration de projets, l'examen de demandes d'aide financière, la gestion du transfert de fonds et le suivi des projets. (Dans ces cas, l'organisation joue un rôle de conduit). D'autres tâches visent des activités ponctuelles, comme une foire commerciale ou un congrès, des activités répétitives ou axées sur un événement, comme des études de diagnostic, des visites auprès d'entreprises⁵ ou des ateliers et des séminaires, ou encore des activités transactionnelles régulières, comme des services de consultation et d'information ou des services de prêt.

1. Avantages et inconvénients de la prestation par intermédiaire

Souvent, les activités mentionnées dans le présent document s'inscrivent en supplément des activités centrales de l'intermédiaire; elles ont lieu principalement parce que nous avons demandé la participation de l'intermé-diaire et, sans l'intervention du Ministère, elle n'auraient probablement pas été organisées.

Le choix du «bon» intermédiaire

Là encore, il peut s'agir d'une tâche complexe. Toutefois, la plupart du temps, les fonctionnaires ministériels connaissent déjà bien les organisations oeuvrant dans leur domaine. Ceci constitue un bon point de départ pour l'examen de deux questions dans le choix d'un intermédiaire, soit le degré de convergence entre le Ministère et l'intermédiaire, et le stade d'évolution de l'organisation.

Convergence entre l'intermédiaire et le ministère

Une forte convergence entre les organisations partenaires peut contribuer à la réussite, mais cette convergence n'est jamais parfaite : chaque organisation a des objectifs qui lui sont propres. Le risque d'échec ou de résultats décevants peut être atténué si l'on cerne les divergences et si l'on envisage des mesures pour régler d'éventuels problèmes. Il faut examiner deux points : le but et la clientèle.

Une organisation qui réussit possède habituellement une vision claire de sa mission, qui oriente toutes ses activités, que ce soit le choix de son domaine d'intervention, ce qu'elle veut réaliser, quand, comment et pour qui. Ce principe s'applique d'abord au Ministère. Nous devons avoir une idée claire de ce que nous attendons et savoir que le recours à un tiers constitue le bon moyen d'obtenir ces résultats. Nous devons également nous assurer que l'organisation et son personnel comprennent ce que nous voulons réaliser. Si l'on fait équipe avec une organisation dont le mandat est bien défini et raisonnablement conforme au nôtre, et si elle comprend clairement nos attentes, il est plus probable que nous oeuvrions dans le même sens.

Des motifs d'expansion commerciale peuvent aussi compliquer la situation ou sembler en conflit avec notre objet. Ainsi, nous retenons les services d'experts-conseils pour réaliser des études de diagnostic pour nos clients, mais nous ne devons pas oublier que, même si les experts-conseils peuvent partager nos objectifs, ils fonctionnent également dans un contexte d'affaires. Parfois, des experts-conseils ont fait la promotion d'un service ministériel pour ainsi se créer des possibilités d'affaires. Cela ne garantissait pas toujours que l'on rejoignait la clientèle visée, ni que l'entreprise avait trouvé l'expert-conseil qui lui convenait le mieux.⁶ De plus, la recherche du bénéfice dans le secteur privé peut favoriser des mesures d'économie susceptibles de mener à des résultats inadéquats.

L'autre facteur clé de convergence est celui du public visé. Il faut que les membres ou les clients d'un éventuel intermédiaire correspondent relativement bien à notre clientèle cible pour qu'il y ait vraiment matière à collaboration avec l'organisation. L'expérience confirme qu'il est souhaitable de choisir des groupements industriels sectoriels comme agents de prestation, mais leur clientèle doit correspondre à la clientèle visée par le Ministère (en nature comme en nombre). Une clientèle moins optimale (de notre point de vue) rend plus difficile l'obtention des résultats voulus. Par exemple, si les objectifs consistent à faire connaître une technologie et à la diffuser, les chances de réussite pour accroître les échanges efficaces en réseau parmi les membres d'un groupe augmentent si ce groupe englobe non seulement les fournisseurs de technologie, mais aussi un nombre considérable d'utilisateurs, pour encourager un effet combiné des forces de l'offre et de la demande.

Stade d'évolution de l'intermédiaire

Un tiers pressenti pour la prestation peut être examiné selon son stade général d'évolution. Une connaissance de la situation de l'organisation peut faciliter l'évaluation de son éventuelle contribution à la réalisation des objectifs ministériels. Souvent, une organisation semble plus solide qu'elle ne l'est réellement.⁷

2. Certains éléments du stade d'évolution d'une organisation

Il arrive souvent qu'une organisation doive s'adapter pour atteindre les normes minimales exigées, ce qui représente un défi tant pour elle que pour le ministère qui doit l'encadrer. À court terme, certaines organisations n'ont donc guère de chances de présenter un bon rapport coût-efficacité pour la prestation d'aide. Néanmoins, nous pouvons décider tout de même de travailler avec elles parce qu'elles sont les seules disponibles, parce qu'elles promettent de devenir, moyennant une aide, de bons agents de prestation ou parce qu'elles comptent une personne influente à un niveau supérieur, qui se fait le champion de l'initiative et en augmente donc les chances de succès. Un certain degré d'encadrement peut aider l'organisation à devenir plus stable, plus assurée, plus crédible, plus autonome et plus axée sur le service,⁸ et avec des besoins de développement moins pressants, pour lui donner la capacité de dispenser l'aide avec compétence.

L'infrastructure d'une organisation peut influencer son aptitude à s'acquitter des fonctions qu'attend le Ministère. Le personnel et les installations de bureau sont des éléments clés. Les groupes démarrent souvent avec des bénévoles, qui travaillent à partir de leur «vrai» bureau ou de leur domicile. Du personnel à temps partiel ou, par la suite, à temps plein peut venir se joindre à ce noyau. Dans ces circonstances, le travail du groupe occupe une place secondaire relativement au travail régulier à temps plein de la personne, et donc par rapport aux objectifs du Ministère. Une organisation qui compte un noyau d'employés professionnels travaillant dans des bureaux bien équipés et dévoués à l'organisation est plus prometteuse en tant qu'intermédiaire éventuel.

L'organisation doit être en mesure de s'acquitter des fonctions nécessaires pour produire les résultats que nous visons. Une solide équipe de gestion doit assurer la bonne marche de l'organisation et assumer les fonctions de planification, de commercialisation, de gestion des finances et du personnel et toutes les autres fonctions nécessaires à la conduite des affaires de l'organisation (et des nôtres). Certaines organisations auraient pu rehausser leur rendement dans les tâches que nous leur avions confiées (et les leurs) en se dotant d'un conseil de direction, d'un plan d'affaires bien conçu, d'une meilleure promotion et d'une meilleure gestion de leurs clientèle ou membres.

Les ressources financières influencent également la réussite d'une organisation. Certains groupes ont une bonne source de recettes qui leur permet de se lancer dans des activités pour leurs membres, y compris la clientèle que nous visons, mais la plupart ont une marge de manoeuvre très limitée.

On suppose souvent et pas forcément avec raison qu'une organisation trouvera un financement supplémentaire (souvent jumelé à notre aide) qui lui permettra de réaliser des activités définies ou de devenir autonome dans un délai convenu. Cette exigence de jumelage constitue souvent une condition du financement des programmes et elle est parfois respectée, mais pas toujours. Nous devons évaluer les capacités d'autofinancement de l'organisation, et le degré de réalisme dont elle fait preuve quand elle établit les modalités du financement et le calendrier connexe.

3. Évaluation de la santé financière

Les frais de prestation par des tiers peuvent dépasser nos prévisions. Une contribution égale à la moitié de certains frais admissibles peut s'avérer insuffisante, surtout avec de jeunes organisations, pas parfaitement établies, qui ont généralement des frais généraux supérieurs à ceux du Ministère (pour dispenser la même aide) et qui ne réussissent pas toujours à produire leur part du financement. Si c'était le Ministère qui dispensait l'aide, les frais généraux seraient imputés aux fonds ministériels à 100 p. 100, plutôt qu'en partie, ce qui aurait pour effet d'éviter l'affectation d'une partie des fonds du programme d'aide à des postes administratifs et d'augmenter les fonds destinés directement à la clientèle.

La capacité d'assimilation des fonds par l'organisation est un autre élément à surveiller. À plusieurs reprises,⁹ le Ministère avait fait des prévisions très optimistes du rythme d'assimilation initiale des fonds. Il semble que l'on aurait mal évalué, autant au Ministère qu'au Conseil du Trésor, la capacité de l'organisme de prestation d'employer effectivement les fonds ou d'offrir les services au rythme prévu. Cette situation s'est présentée avec de jeunes organisations et certains secteurs naissants de la technologie où nous voulions en partie faire oeuvre de pionnier. Quoi qu'il en soit, pour la crédibilité du programme et pour ne pas créer de situation embarrassante pour les organismes centraux, le Ministère comme l'intermédiaire doivent définir des besoins réalistes d'en caisse et les évaluer en tenant compte du rythme auquel l'intermédiaire peut utiliser efficacement les fonds.

Le Ministère veut travailler avec des partenaires crédibles. Nombre des facteurs précédents donnent un indice de la crédibilité d'une organisation, autant auprès de sa clientèle ou de ses membres qu'auprès d'autres organismes externes. De plus, on peut étudier à quel point un intermédiaire pressenti connaît et comprend sa clientèle et ses besoins. Il est toujours possible qu'un groupe exagère l'importance de ses membres ou l'étroitesse de ses rapports avec ses clients pour rehausser son image et améliorer ses chances de travailler avec le Ministère. Une organisation bien établie est généralement près de ses membres ou clients, comprend bien leurs besoins et en tient un répertoire à jour. Le Ministère doit vérifier ces questions, pour s'assurer que la clientèle atteinte est vraiment celle qu'il vise.

4. Manifestations de sensibilité aux besoins de la clientèle

Le Ministère peut vouloir se pencher sur le niveau de service offert par les organisations qui travaillent pour lui, il est après tout raisonnable de s'attendre à un niveau minimal de service à la clientèle. La détermination des dimensions importantes appropriées et parfois très variées de service exige un examen des particularités de chaque cas. Cet examen peut faciliter le choix d'un intermédiaire, par exemple en faveur d'une organisation qui possède déjà une capacité nationale de service (si cet élément est important) ou d'organisations complémentaires (au point de vue géographique ou linguistique). Le cas échéant, on peut ensuite convenir de normes ou d'objectifs en matière de niveau de service.

Il ne suffit pas de simplement remettre un chèque à une organisation et d'espérer pour le mieux. Nous sommes parfois justifiés d'intervenir pour renforcer une organisation et lui donner les moyens de mieux réaliser les objectifs visés. La meilleure façon de procéder varie selon le cas. La formation du personnel peut être une solution, un programme d'échange peut en être une autre (dont pourrait aussi profiter le Ministère). Le personnel ministériel peut en fait devoir aider à élaborer un plan d'affaires ou de commercialisation pour l'organisation ou, comme on l'a déjà fait dans le cadre d'un programme, fournir des fonds de consultation pour élaborer un système de suivi régulier du rendement. Des ateliers ou des réunions périodiques avec les représentants des intermédiaires dans des champs d'activité similaires peuvent aider à maintenir la qualité et l'intégrité du programme, à échanger sur les meilleures pratiques¹⁰ et à rappeler à tous les intervenants l'importance des objectifs établis et de leur interprétation et de leur application de façon constante. Tant que les intermédiaires continueront d'éprouver le besoin de se développer, il est probable que l'emploi d'intermédiaires sera plus coûteux, surtout au début.

5. Plusieurs dimensions du service sont véritables

Gestion de la relation de travail avec un intermédiaire

Une gestion attentive de notre relation avec l'intermédiaire peut régler nombre des questions déjà mentionnées et contribuer à garantir les résultats souhaités. La planification, le suivi et la communication jouent un rôle crucial.

Il faut porter une attention particulière à l'élaboration d'un solide plan d'affaires et au respect de ce plan. Cet élément a été négligé dans certains programmes, ce qui a eu des conséquences directes sur les activités quotidiennes de fonctionnement et sur l'incidence globale du programme. Le simple fait d'insister sur une saine planification des affaires (et d'aider au besoin l'intermédiaire en ce sens) constitue peut-être l'un des aspects les plus cruciaux de notre relation avec l'intermédiaire.

La planification doit englober tout un éventail de buts et d'objectifs. Si l'on négligeait d'aborder certains d'entre eux, ce serait comme si l'on se lançait dans un voyage sans destination et sans carte : le meilleur moyen de ne jamais découvrir s'il faut procéder à des rajustements en cours de route ou si l'on a vraiment atteint notre but. Le Ministère ne réussit pas toujours à bien énoncer les buts et les effets ou résultats visés sous forme significative et mesurable. Le partage de la responsabilité avec un intermédiaire ne fait qu'accentuer le besoin d'insister dès le départ sur les résultats voulus et les façons de les mesurer. Tant l'intermédiaire que le Ministère (mais surtout ce dernier, à titre d'entité responsable de la dépense de fonds publics) doivent traiter l'arrangement comme un contrat portant sur des résultats, plutôt qu'une subvention d'intrants, d'activités et d'extrants. La planification prépare le terrain pour le suivi et le contrôle.

À mesure que l'initiative avance, il faut suivre son progrès pour s'assurer qu'elle est sur la bonne voie et que les problèmes sont repérés et corrigés.¹¹ Le recours à des intermédiaires accentue ce besoin.¹² Nous devons exiger des partenaires qu'ils suivent le progrès des activités réalisées en notre nom, afin que nous puissions rendre compte adéquatement des résulntats produits et des fonds publics dépensés. Ce besoin peut parfois exiger la participation du personnel ministériel, en quel cas il faut établir le mécanisme en fonction de la situation.¹³ Toutefois, il faut s'entendre pour définir clairement qui contrôle quoi, comment et quand, et partir du principe que le Ministère est l'ultime responsable du respect des critères d'évaluation et de vérification comptable.

6. Planification d'une initiative conjointe, un travail complexe

Il faut effectuer un suivi périodique des indices pertinents du rendement, définis au cours de l'étape de planification. C'est un moyen pour nous de savoir si nous progressons vers la réalisation des buts définis à l'égard des activités exécutées, des extrants produits, des fonds dépensés, de la clientèle atteinte, du niveau de service obtenu et, en particulier, des résultats produits. Ce n'est qu'alors que nous saurons s'il faut procéder à des rajustements ou si nous sommes sur la bonne voie. Osborne et Gaebler¹⁴ ont bien résumé ce principe en déclarant que si l'on ne mesure pas les résultats, on ne peut distinguer la réussite de l'échec. Le défaut de mesurer les résultats signifie que nous récompensons souvent l'échec plutôt que le succès; en mesurant, nous tirons des leçons de notre expérience et nous pouvons corriger les lacunes. Nombre de programmes comportaient des lacunes dans la définition de buts spécifiques et le suivi des résultats.

Une saine relation de travail exige de bonnes communications. On peut éviter les mauvaises surprises au moyen de voies de communication bien établies et bien utilisées avec les partenaires. Cet élément devient encore plus crucial s'il y a plus de deux parties en cause. Il est nécessaire, depuis les premières étapes de la planification jusqu'à l'ultime comptabilisation des fonds dépensés et des résultats obtenus. Une bonne communication peut également compenser partiellement la perte de données sur le secteur ou l'entreprise, données qu'obtient le Ministère lorsqu'il dispense l'aide lui-même. Un contact régulier, peut-être à des dates déterminées ou à certains jalons, peut faciliter le repérage de problèmes ou de situations qui exigent l'attention de la direction. C'est particulièrement vrai lorsqu'une visibilité ou un intérêt accrus peuvent rendre encore plus pénibles les conséquences des lacunes.

Une façon évidente de favoriser une compréhension mutuelle et claire de ce qui est attendu de notre relation avec le tiers consiste à conclure une entente officielle, signée par les deux parties. Évidemment, les points à considérer et le degré de détail nécessaire varieront en fonction de facteurs comme la complexité de l'initiative et, probablement, l'envergure des fonds publics en cause. Une entente pourrait couvrir plusieurs préoccupations déjà soulevées, et d'autres encore, comme des dispositions spéciales sur la protection de l'information délicate, l'assurance de l'intégrité du programme et la résiliation de l'initiative conjointe.

Il est faux de croire que l'on peut tout confier à un intermédiaire approprié pour ensuite s'en laver les mains. Comme le suggère la discussion qui précède, la prestation par des tiers exige de notre part une somme considérable d'effort et d'attention, ainsi qu'une collaboration étroite avec l'organisation choisie. Autrement dit, des ressources ministérielles. La méthode de l'intermédiaire peut être moins coûteuse pour le Ministère, mais elle exige tout de même un minimum d'investissement de notre part si l'on veut qu'elle fonctionne.

Conclusion

Le recours à des tiers pour la prestation de programmes et de services se répand de plus en plus et se justifie souvent. Toutefois, les avantages pour le Ministère ne se manifestent pas automatiquement; nous devons consacrer de l'attention, de la vigilance et des ressources au projet pour assurer le maximum d'avantages à notre clientèle.

Annexes

Annexe A - Exemples d'intermédiaires assurant la prestation de l'aide d'ISTC

Annexe B - Liste alphabétique des acronymes

• AIDE Ateliers d'informatique pour les dirigeants d'entreprises
• AMC Association des manufacturiers canadiens
• CNRC Conseil national de recherches du Canada
• CRM Conseil de recherches médicales
• CRSH Conseil de recherches en sciences humaines
• CRSNG Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie
• CUICAC Conseil universités - industrie des céramiques avancées du Canada
• EC Environnement Canada
• FCMIP Forum canadien sur les matériaux industriels de pointe
• ICA Initiative des composantes d'automobile
• ICRA Institut canadien des recherches avancées
• INDE Institut national de développement de l'entrepreneurship
• INQ/RCGQT Institut national de la qualité - Réseau canadien de la gestion de la qualité totale
• LPPE Loi sur les prêts aux petites entreprises
• PATPSM Programme d'application des technologies de pointe dans le secteur manufacturier
• PCEA Prix Canada pour l'excellence en affaires
• PMVT Programme de mise en valeur de la technologie
• PMVT-MIP Programme de mise en valeur de la technologie - matériaux industriels de pointe
• PPMVC Programme de promotion du marché du vin canadien
• PVF Programme de visites de fabricants
• SEF Service d'évaluation de la fabrication
• PTS Programme des technologies stratégiques
• TMP Technologies manufacturières de pointe (campagne sectorielle)
• TOOLBOX Composante de la campagne sectorielle des produits médicaux

Annexe C - Recours à des intermédiaires : Facteurs à considérer

Note bas de la page

1. Cette définition se fonde sur les acceptions larges et non juridiques du partenariat utilisées dans Designing Partnerships - Chart Your Course (Parcs Canada), «Les partenariats, la délégation et le partage des pouvoirs : répercussions sur la gestion», de Alti Rodal et Nick Mulder, dans Optimum, vol. 24-3; et Partnerships for Profit, de Jordan Lewis. La différence essentielle réside dans le fait que dans la présente définition, la responsabilité partagée est réservée aux partenariats juridiques.
2. Voir «Les partenariats, la délégation et le partage des pouvoirs : répercussions sur la gestion», de Alti Rodal et Nick Mulder, dans Optimum, vol 24-3, pp. 35-7.
3. David Osborne et Ted Gaebler, auteurs de Reinventing Government - How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, avancent que les gouvernements devraient devenir des agents catalyseurs, pour orienter plutôt que pour faire avancer. La prestation d'initiatives gouvernementales par des tiers respecte ce principe.
4. Industry Associations in Canada: Working Together to Grow an Innovative Economy, Industrie Canada, février 1994, et Canadian Associations and the New Association Order: Potential Directions for Reform, rédigé par Strategic Policy Choices & Tom Deans Consulting, Inc. pour Industrie Canada, mars 1994 (rapport 2 du projet de recherche sur les associations industrielles, appelé ci-après projet des associations).
5. Dans le cadre du Programme de visites de fabricants, des intermédiaires ont servi de deux façons. Une entreprise de conseil recrutait des hôtes parmi d'importantes sociétés canadiennes. Puis, l'expert-conseil organisait des visites de représentants d'autres entreprises non concurrentielles (les clients ultimes), intéressées à tirer des leçons de l'expérience de l'entreprise d'accueil.
6. Une entreprise peut avoir tendance à retenir les services de l'expert-conseil «promoteur» qui se présente le premier, au lieu de rechercher des propositions concurrentielles (en fait, d'autres opinions ou méthodes) pour trouver l'expert-conseil qui convient le mieux au travail à réaliser.
7. Dans le rapport 1 du projet des associations, Canadian Associations as Agents of Industrial Change: Canada in Comparative Perspective, on concluait que les associations industrielles canadiennes, en comparaison avec leurs équivalents européens et japonais, affichaient des caractéristiques propres à un niveau moins «évolué» de développement organisationnel. Un indice d'un niveau supérieur de développement organisationnel se trouve dans la portée et la qualité des activités que l'association entreprend pour ses membres.
8. L'étude d'Industrie Canada publiée en février 1994 (voir note 2) indique que les associations qui réussissent le mieux sont celles qui se préoccupent plus du service à leurs membres que de l'augmentation du nombre de membres. Cet argument figure aussi dans les notes pour une allocution de Charles Stedman, sous-ministre adjoint, Industries de services et petite entreprise, Industrie Canada, présentée à Toronto, au National Industry Association Symposium, le 9 novembre 1993. Dans le rapport 1 (voir note 5), on déclare que les associations moins développées comptent beaucoup sur les cotisations des membres, alors que les associations plus évoluées ont des sources multiples de revenus.
9. Consulter A Review of the Take-up of Selected Funded Programs of ISTC, rédigé par Young and Wiltshire Management Consultants (novembre 1990) pour la Direction de la planification générale et de l'évaluation d'ISTC.
10. Des gestionnaires des programmes PVF et PMVT ont tenu avec succès des réunions périodiques de responsables de prestation de programmes pour échanger sur diverses méthodes de traitement des questions soulevées par la prestation des programmes. Consulter également Benchmarks in Innovation: Association Best Practices in Organizational Design and Service Delivery (rapport 3 du projet des associations), où l'on cite certaines des meilleures pratiques de quelques associations industrielles.
11. David Osborne et Ted Gaebler (Reinventing Government - How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector) consacrent un excellent chapitre de leur ouvrage au contrôle des opérations axé sur les résultats (chapitre 5, Results-Oriented Government: Funding Outcomes, Not Inputs).
12. Cette question est étudiée dans le document A Study on Accountability for Grant, Contribution & Other Transfer Payments Delivered Through Third Parties, (ébauche, août 1993), rédigé sous la gouverne d'un comité directeur constitué de dirigeants de plusieurs ministères, présidé par le Contrôleur général du Canada.
13. À plusieurs reprises, le personnel ministériel a commenté le plan d'affaires ou la stratégie de commercialisation d'une organisation. Le Programme de mise en valeur de la technologie (PMVT) a employé des fonds F et E du Programme pour aider les centres du PMVT à mettre au point des systèmes de suivi régulier du rendement, avec l'aide d'experts-conseils.
14. Osborne et Gaebler, op. cit., p. 147