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1. Directives et lignes directrices

1.1 Directives

a) Les systèmes financiers des ministères doivent être conçus, tenus à jour et exploités de manière à fournir à temps les renseignements exacts dont a besoin Travaux publics et Services gouvernementaux pour remplir ses obligations de receveur général concernant le Trésor et les comptes du Canada.

b) Les ministères doivent établir et tenir à jour dans leurs systèmes des contrôles adéquats afin d'assurer l'intégralité, l'exactitude et la pertinence de toutes les données financières et autres données qui sont utilisées dans le calcul des renseignements financiers, pour le contrôle de gestion ou aux fins d'imputabilité.

c) Les ministères doivent s'assurer qu'un personnel financier compétent participe directement à toutes les étapes d'élaboration des systèmes d'administration financière et des contrôles dans les systèmes.

d) Les ministères doivent faire, sur une base mensuelle, le rapprochement des informations relatives à la comptabilité de caisse de leur système comptable principal avec les comptes centraux maintenus par le receveur général du Canada.

1.2 Lignes directrices

a) Les documents convenablement autorisés comme les demandes de paiement par chèque, les avis de règlement interministériel ou autres instruments de paiement devraient être envoyés rapidement et directement au bureau compétent de Travaux publics et Services gouvernementaux accélérant ainsi le traitement des opérations financières.

b) Quand les avantages en valent le coût, les systèmes d'un ministère devraient être intégrés les uns aux autres et aux systèmes du receveur général afin d'éviter le double emploi et de faire en sorte que toutes les données présentées soient complètes et uniformes.

c) Les systèmes financiers des ministères devraient être conçus de façon à enregistrer et à fournir périodiquement des informations sur les engagements non remplis, afin que les agents autorisés à signer des documents financiers puissent connaître la somme des engagements non remplis et les soldes disponibles pour chaque crédit et affectation.

d) Les systèmes financiers des ministères devraient être conçus de façon à fournir périodiquement des informations exactes significatives et à jour sur les coûts des éléments d'activité engagés dans l'exécution des programmes ministériels. Les dépenses et revenus courus ou différés devraient être incorporés aux systèmes financiers, au besoin, pour atteindre cet objectif.

e) Les ministères devraient examiner la possibilité d'utiliser les systèmes financiers existants fournis par Travaux publics et Services gouvernementaux et d'autres ministères ou des fournisseurs commerciaux avant d'envisager l'élaboration de nouveaux systèmes financiers.

f) Les ministères devraient s'assurer, avant toute révision importante d'un système financier ou avant toute nouvelle application financière d'importance, que des mesures de sécurité adéquates existent et que les contrôles internes ont été examinés et jugés suffisants par des vérificateurs professionnels qui n'ont aucun lien avec les fournisseurs et les utilisateurs du système.

g) Lorsqu'un organisme de services distinct est chargé, en totalité ou en partie, du système financier d'un ministère, ce dernier est responsable de s'assurer que les systèmes, le milieu opérationnel et les résultats fournis sont adéquats.

h) Pour tous les grands projets d'élaboration de systèmes, les ministères devraient appliquer les normes de Gestion et contrôle des projets d'informatique, ou des normes équivalentes.

2. Introduction

a) Le présent chapitre est consacré à l'application pratique des principes de comptabilité et des normes de contrôle au sein des ministères et des organismes. Il comporte :

2.1 Définitions

a) Dans ce chapitre, les expressions suivantes signifient :

Systèmes financiers (financial systems) - systèmes utilisant des renseignements financiers pour rendre compte des opérations d'une organisation, pour contrôler son actif et son passif et pour permettre d'exercer un contrôle de gestion et d'imputabilité. Ces systèmes comprennent à la fois des systèmes d'administration financière et des systèmes financiers à l'appui de programmes.

Systèmes d'administration financière (financial administration systems) - systèmes financiers utilisés par le personnel financier d'une organisation pour remplir son mandat de gestion financière.

Systèmes financiers à l'appui de programmes (program-related financial systems) - systèmes utilisés dans une organisation par les gestionnaires d'un programme pour remplir leur mandat vis-à-vis ce programme.

Systèmes à l'appui de programmes (program-related systems) - systèmes requis pour satisfaire aux besoins opérationnels ou techniques d'un programme et constituant la responsabilité principale des gestionnaires d'un programme dans une organisation.

b) Au gouvernement du Canada, la responsabilité relative à la comptabilité est partagée. Certaines fonctions sont attribuées au receveur général, d'autres à des ministères et organismes. De plus, le Conseil du Trésor est autorisé à prescrire la forme et les modalités des comptes du Canada et des ministères.

c) Les ministères sont chargés d'établir des systèmes adéquats de comptabilité, de contrôle et de rapport pour les ressources financières, humaines et matérielles de leur ressort. Ces systèmes comprennent non seulement le principal système comptable du ministère et les systèmes auxiliaires connexes, mais aussi tous les systèmes directement ou indirectement liés à l'autorisation et à l'inscription des dépenses, à la perception et à l'inscription des recettes, à la responsabilité de la garde et de l'utilisation des biens matériels et à la collecte, à l'inscription et à la déclaration des renseignements financiers ou non financiers utilisés dans l'évaluation de l'efficience des projets et des programmes ministériels.

d) L'établissement de normes adéquates est une question de discernement et, par conséquent, chaque situation doit être évaluée individuellement. On s'attend à ce que les ministères s'assurent que les contrôles internes et autres contrôles de sécurité sont adéquats avant de mettre en oeuvre tout nouveau système d'importance et qu'ils réévaluent périodiquement ces systèmes afin de s'assurer qu'ils le demeurent. Ces évaluations devraient être effectuées par des personnes qualifiées qui n'ont aucun lien de dépendance avec les fournisseurs et les utilisateurs du système. Au minimum, on devrait maintenir un système qui respecte les dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques et de toute autre loi applicable, des politiques et règlements du Conseil du Trésor et des exigences du receveur général.

3. Systèmes financiers

La présente section décrit les systèmes du receveur général, la comptabilité centrale, le système des rapports des ministères fournis à titre de service optionnel par Travaux publics et Services gouvernementaux et les systèmes financiers des ministères.

3.1 Systèmes du receveur général

a) Travaux publics et Services gouvernementaux tient une comptabilité centrale afin de remplir les obligations du receveur général à l'égard des recettes du Trésor et des dépenses effectuées à même ce Fonds et de la publication des Comptes publics du Canada, et aussi afin d'être en mesure de dispenser aux ministères des services de comptabilité.

b) Dans ce système central, les données comptables, tant consolidées que détaillées, sont réunies dans un endroit central où les données peuvent être identifiées et extraites selon les divers besoins des utilisateurs au sein des ministères et organismes centraux. On y effectue le rassemblement et le traitement des données comptables à l'aide d'ordinateurs. La masse centrale d'informations, ou banque de données, est conservée sur des fichiers magnétiques. Ce système est complété par plusieurs sous-systèmes qui rassemblent des informations comptables puisées à des sources diverses ou traitent les informations extraites de la banque de données.

c) La meilleure façon de comprendre la méthode de la banque de données est de la comparer à la méthode de consolidation de rechange. Cette méthode exige que chaque ministère ou unité d'opération tienne un ensemble complètement indépendant d'écritures comptables et que les rapports portant sur le gouvernement dans son ensemble soient préparés en consolidant les données émanant des systèmes particuliers. La consolidation requiert aussi que chaque ensemble indépendant de registres soit conciliable avec le système central. Un petit nombre de ministères ont élaboré des systèmes comptables largement indépendants du système central. Des problèmes spéciaux en résultent, ainsi qu'un certain chevauchement. En effet, les opérations doivent alors être inscrites séparément au système central et au système ministériel et il faut concilier les comptes des ministères avec les comptes centraux. Afin d'éviter ces problèmes, les ministères sont encouragés à établir des liens avec le système central afin que les données puissent être échangées sous une forme lisible à la machine.

3.1.1 Système d'émission des chèques

a) Travaux publics et Services gouvernementaux s'occupe d'un réseau de bureaux de services dans tout le Canada; chacun d'eux peut émettre des chèques au nom du receveur général. Tous les ministères doivent remplir, autoriser et remettre les demandes de paiement aux bureaux de services conformément à la Politique sur les demandes de paiement (chapitre 2-6) du volume «Fonction de contrôleur» du Manuel du Conseil du Trésor. Travaux publics et Services gouvernementaux a élaboré ces spécifications techniques qui permettent d'assimiler de façon automatisés les données comptables concernant les demandes de paiements.

b) Des bureaux de services sont situés dans la région de la capitale nationale, à proximité des ministères qu'ils desservent, et dans les capitales provinciales et d'autres villes importantes du Canada. On attribue à chaque bureau une seule série de chèques. Les demandes de chèques sont transmises à un bureau de services où elles sont soumises au processus ordinaire de comptabilisation et d'émission des chèques par ordinateur. Toutefois, les chèques dont on a besoin de façon urgente peuvent être émis manuellement. Les renseignements concernant l'émission et la comptabilisation des chèques sont transmis tous les jours à la banque centrale de données à Ottawa par procédés électroniques, sous une forme lisible et automatisée.

c) Les bureaux de services ont pour fonction de :

d) Cette description générale du système comporte quelques dérogations sans grande importance en ce qui concerne les chèques de paye, les paiements effectués en devises étrangères, les annulations de chèques, les paiements par mandat-poste et les avis de règlement interministériel.

e) On applique des méthodes uniformes pour le rachat de tous les chèques émis par Travaux publics et Services gouvernementaux. Chaque jour, les banques à charte présentent à la Banque du Canada et à ses agences tous les chèques du receveur général qu'elles ont encaissés la veille. La Banque du Canada émet alors à la banque à charte un règlement qui prend effet le jour suivant. Le receveur général rembourse la Banque du Canada et les chèques payés sont remis à Travaux publics et Services gouvernementaux qui les concilie avec les renseignements recueillis lors de l'émission des chèques.

3.1.2 Systèmes pour les dépenses ne comportant pas l'émission de chèques

Les opérations ne comportant pas l'émission de chèques comprennent les recettes, les opérations effectuées par pièces de journal, et les avis de règlement interministériels. Les méthodes d'inscription de ces opérations dans la comptabilité centrale sont semblables à celles de l'émission des chèques, à l'exception qu'aucun chèque n'est alors émis. Chaque opération doit être dûment autorisée et soumise à un bureau de services, conformément aux méthodes de contrôle prescrites, pour codage et inscription à la comptabilité centrale.

3.1.3 Banque de données comptables du gouvernement du Canada

a) La banque de données est une collection de fichiers magnétiques comprenant toutes les opérations comptables reportées au système de comptabilité centrale. Ces fichiers sont reliés aux ordinateurs centraux.

b) La banque de données reçoit les informations comptables par divers moyens. Les bureaux de services régionaux transmettent les données électroniquement; les systèmes centralisés d'émission des chèques et de paye fournissent des bandes magnétiques; certains types d'informations spéciales, émanant directement des ministères, peuvent parvenir sur bandes magnétiques, cartes perforées ou même sur documents d'origine devant être saisis. Les opérations sont regroupées chaque jour et fusionnées chaque semaine afin de produire des états financiers sur une base de caisse.

c) Chaque opération comptable est inscrite individuellement dans la banque de données. Elle est identifiée par une série de numéros de code, comprenant les codes inscrits par les ministères sur les documents originaux, les numéros de contrôle assignés par le bureau de comptabilité lors de la mise en lots, les numéros de contrôle assignés par les bureaux locaux de services et le codage imposé par les programmes d'ordinateur. La structure de codage est uniforme mais adaptable aux besoins particuliers des ministères. À l'aide de tableaux ou fiches de contrôle gardés en mémoire par l'ordinateur, l'utilisateur, soit le ministère ou l'organisme central, peut interpréter les codes inscrits par le ministère, choisir de cette banque les données qu'il veut, et en spécifier le format, l'ordre, la quantité de détails et les totaux.

3.2 Comptes centraux (Comptes du Canada)

a) Les comptes centraux sont tenus par le receveur général conformément à ses fonctions statutaires, soit un compte par crédit budgétaire voté par le Parlement et, un compte pour chaque élément d'actif, de passif et de réserve. Les comptes sont compilés en extrayant de la banque de données toutes les opérations dont les codes identifient les recettes, les déboursés et les virements entre crédits budgétaires. Ils fournissent les informations communiquées chaque mois dans les États mensuels des opérations financières et chaque année dans les Comptes publics.

b) Des rapports comptables spécialisés sont préparés de la même façon pour répondre aux besoins d'organismes comme le ministère des Finances, la Banque du Canada et Statistique Canada.

3.3 Services de rapports ministériels de Travaux publics et Services gouvernementaux

a) Le système des rapports des ministères assuré par Travaux publics et Services gouvernementaux constitue un sous-produit de son système d'émission des chèques et se fonde sur les données contenues dans la banque de données du gouvernement du Canada.

b) C'est aux ministères clients qu'il appartient d'abord de recourir aux services mis à leur disposition. Travaux publics et Services gouvernementaux est disposé à conseiller les ministères au sujet de leurs besoins en matière de pratiques de comptabilité, de rapport et d'engagement contractuel.

c) Les rapports financiers établis par le système de comptabilité centrale ne portent généralement que sur les opérations en espèces. De nombreux ministères ont donc créé des systèmes de comptabilité supplémentaires pour établir des rapports donnant des détails supplémentaires d'information de gestion tels que les engagements, les coûts détaillés de l'information, les budgets ainsi que des analyses des écarts. Cette information de gestion peut être introduite dans le système de rapports du ministère exploité par Travaux publics et Services gouvernementaux conformément au protocole d'échange des données conclu avec ce ministère.

d) Les agents financiers des ministères doivent établir leurs propres contrôles comptables sur la base d'une excellente connaissance du système de rapports des ministères offert par Travaux publics et Services gouvernementaux.

3.3.1 Interface avec le système central de comptabilité

Les ministères qui établissent ou modifient leurs systèmes informatisés de comptabilité doivent étudier préalablement comment se fait l'échange des données avec le système central de comptabilité et envisager la possibilité de transmettre les données à Travaux publics et Services gouvernementaux sur rubans magnétiques ou sur tout autre support lisible automatisé. Les données peuvent aussi être retournées par Travaux publics et Services gouvernementaux sous une forme lisible automatisée.

3.3.2 Utilisation des comptes de contrôle

a) Un compte de contrôle est un compte dont le solde est toujours égal au total des soldes de tous les comptes individuels dans un système auxiliaire. Dans des systèmes comptables électroniques, mécaniques et manuels bien conçus, les écritures comptables d'un système auxiliaire sont simultanément inscrites au compte de contrôle du système principal ou accumulées en vue d'y être inscrites ultérieurement sous forme de total. L'utilisation de ce système comptable central permet de s'assurer que les deux systèmes sont conciliés.

b) Dans les comptes centraux de l'État, le compte tenu pour chaque crédit parlementaire peut être considéré comme un compte de contrôle qui s'appuie sur un certain nombre de comptes détaillés du système comptable du ministère.

c) Lorsqu'il existe des systèmes comptables auxiliaires pour des postes comme les avances comptables, les stocks, les comptes débiteurs, les prêts, les intérêts, les subventions et contributions, les titres en dépôts et les comptes en banque de ministère, le système comptable principal devrait comprendre des comptes de contrôle. Par exemple, un ministère peut tenir un compte indiquant la valeur des stocks, avec comme complément des écritures détaillées relatives aux stocks. Dans certains cas, les écritures auxiliaires peuvent ne pas constituer un registre comptable normal, mais plutôt un dossier actif de documents de référence, par exemple, un dossier actif d'engagements ou de comptes débiteurs.

3.3.3 Rapprochement

a) Il faudrait concilier indépendamment et régulièrement tous les soldes des comptes de contrôle avec l'ensemble des soldes des systèmes comptables auxiliaires. Très précisément, tous les ministères sont tenus de concilier mensuellement les données de comptabilité de caisse de leur système comptable principal avec les comptes centraux tenus par le receveur général du Canada. En règle générale, les comptes de contrôle pour les autres opérations devraient être conciliés chaque mois, mais une conciliation quotidienne, hebdomadaire, trimestrielle ou même annuelle peut convenir dans certaines circonstances. Lorsque les comptes de contrôle ne concordent pas avec le système auxiliaire, il faut déterminer les différences et y remédier. On devrait revoir régulièrement toutes les conciliations et les faire approuver par les agents financiers surveillants, car ces opérations deviennent plus difficiles si leur exécution est repoussée.

b) Lorsque des systèmes comptables informatisés sont utilisés, chacun des échanges, décrits plus tôt sous une forme lisible automatisée, devrait être analysé afin d'évaluer si des économies de coûts peuvent être réalisées par l'intégration et l'interface des systèmes.

3.3.4 Responsabilité quand on a recours aux organismes de services

a) Lorsque le système financier d'un ministère ou quelque élément de ce système est conçu ou tenu par un organisme de services distinct, le ministère client devrait prendre toutes les mesures nécessaires pour s'assurer que la conception, le milieu opérationnel et les résultats du système sont adéquats. Cette disposition n'est pas restrictive, car le recours à des organismes de services constitue souvent une solution de rechange utile et économique et il faut en encourager la pratique. Toutefois, le ministère bénéficiant de ce service est responsable de l'exhaustivité, de l'exactitude et de l'authenticité des écritures comptables et doit par conséquent s'assurer des moyens voulus pour évaluer la fiabilité du système et pour effectuer les contrôles internes supplémentaires qui s'imposent.

b) Lorsqu'un ministère confie une partie de ses responsabilités comptables à un organisme de services, un accord écrit, autorisé par l'agent financier supérieur du ministère, devrait spécifier quels sont les services fournis, leur coût et les responsabilités de l'organisme de services en matière de comptabilité et de contrôle interne. Normalement, l'accord devrait aussi préciser les droits du ministère bénéficiaire du service à obtenir des renseignements touchant :

c) Dans certains cas, il peut être souhaitable pour le ministère bénéficiaire du service de revendiquer le droit de vérifier lui-même les systèmes utilisés par l'organisme de services. Pour des raisons d'ordre pratique, une disposition de ce genre ne peut pas être prévue dans les ententes conclues par Travaux publics et Services gouvernementaux à titre d'organisme de services. En outre, il ne serait pas toujours possible à Travaux publics et Services gouvernementaux de faire approuver au préalable par le client toutes les modifications apportées aux systèmes. Néanmoins, il faudrait prévenir les ministères clients de ces modifications et les consulter avant de procéder à des changements susceptibles d'affecter la teneur de l'information financière qu'ils reçoivent. Il appartient aux agents financiers supérieurs de prendre les mesures nécessaires - et d'en retenir la preuve - pour s'assurer que les accords conclus avec les organismes et services sont observés et qu'ils correspondent aux systèmes du ministère et aux exigences du présent volume.