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4. Quand inscrire les opérations

a) Au sein du gouvernement, on compte quatre méthodes fondamentales de comptabilité dépendant principalement du moment où la opération est inscrite :

b) La comptabilité d'engagement et la comptabilité de caisse forment la base de la comptabilité traditionnelle du gouvernement du Canada. La comptabilité d'engagement s'impose pour que les ministères puissent prévoir leurs dépenses afin de ne pas dépasser les plafonds des crédits budgétaires et des affectations; la comptabilité de caisse permet au Parlement d'obtenir les données significatives, exactes et complètes dont il a besoin à l'égard de ses recettes et déboursés.

c) Même si la loi ne leur impose pas la comptabilité d'exercice et la comptabilité de coût, les ministères devraient reconnaître que ces méthodes de comptabilité peuvent donner lieu à des rapports beaucoup plus utiles à la gestion que les rapports issus d'une comptabilité de caisse. La plupart des définitions de la comptabilité d'exercice incluent la notion de comptabilité de coût décrite ci-dessus. La distinction établie dans le présent guide entre «comptabilité de coût» et «comptabilité d'exercice» est utile aux ministères parce qu'elle distingue conceptuellement entre l'inscription des éléments d'actif et de passif. Cette dernière a moins d'importance dans le secteur public que dans le secteur privé parce que le bilan d'un gouvernement n'est pas utilisé dans la même mesure du point de vue financier. Néanmoins, l'inscription des coûts, dans une comptabilité basée sur les coûts, est facilitée par une comptabilité d'exercice; en effet, celle-ci garantit que toutes les opérations effectuées au cours de la période sont comprises dans le système de comptabilité et sont incluses dans les coûts de la période lorsque les marchandises ou services concernés ont été consommés.

4.1 Comptabilité de caisse

a) La comptabilité de caisse est la principale méthode de comptabilité du gouvernement du Canada. Elle procure l'information financière la mieux adaptée aux besoins de contrôle du Parlement. Dans le cas de certains organismes administratifs, elle procure également l'information la plus appropriée aux besoins de contrôle de la gestion. Comme les crédits budgétaires du gouvernement du Canada sont dispensés sur une base de caisse, les comptes des ministères doivent être tenus en premier ressort d'après la comptabilité de caisse.

b) Le receveur général du Canada étant responsable des rentrées et des sorties du Trésor, il est facile d'obtenir des données de comptabilité de caisse directement de la comptabilité centrale tenue par Travaux publics et Services gouvernementaux. Il importe que les opérations au comptant soient acheminées promptement pour que les renseignements reflètent toutes les opérations survenues dans un ministère. Travaux publics et Services gouvernementaux possède des bureaux d'un accès facile pour la plupart des centres de responsabilité. Les opérations devraient être acheminées du plus proche bureau financier autorisé à faire des demandes de paiement au bureau de services le plus rapproché. Il en résultera des rapports financiers plus exacts et plus utiles, ainsi qu'un règlement plus rapide des dettes envers les fournisseurs du gouvernement.

c) Lorsqu'à court terme la gestion ne peut exercer qu'un contrôle restreint sur les coûts, et qu'il n'est pas nécessaire de calculer périodiquement, la méthode de comptabilité de caisse répond à la plupart des besoins de la gestion pourvu qu'on applique bien la méthode.

4.2 Comptabilité d'engagement

a) Les administrateurs généraux sont tenus d'établir des méthodes de contrôle des engagements. Là où le Parlement permet à certains ministères d'engager des fonds pour les années à venir, ceux-ci doivent aussi veiller à ce que le total des engagements pour les exercices courants et futurs ne dépassent à aucun moment les limites imposées par le Parlement.

b) Même si la comptabilité d'engagement peut être tenue séparément de la comptabilité principale du ministère, les données de fin de période sur les engagements devraient normalement être incorporées au système principal aux fins des rapports financiers. Pour les ministères qui recourent au système des rapports financiers de Travaux publics et Services gouvernementaux, les sommes totales des engagements peuvent être incluses dans ce système de comptabilité au moyen de listes préparées manuellement et annulées automatiquement le mois suivant. L'information sur les engagements peut alors être incluse ou exclue des rapports préparés selon les spécifications de chaque ministère.

c) Le système peut consister en un dossier actif de documents d'engagement. Un tel dossier devrait être tenu pour chaque subdivision soumise au contrôle des affectations. La valeur totale des engagements en cours versés à ce dossier peut être calculée en tout temps en ajoutant les documents contenus dans les dossiers. Il faut des contrôles comptables adéquats, tels que des sommaires et un contrôle séquentiel des pièces d'engagement, afin de garantir que les dossiers sont complets, exacts et fiables.

d) Lorsque certains engagements sont en cours depuis longtemps ou lorsqu'il est essentiel de connaître continuellement la somme totale des engagements, comme dans le cas des projets d'investissement, il est normalement préférable de compléter la méthode du dossier actif par un simple journal ou grand livre qui consigne le solde de chaque engagement et la valeur totale des engagements en cours.

e) Les agents qui exercent un pouvoir de dépenser et dont les actes entraîneront ultérieurement des imputations au crédit budgétaire doivent disposer des données sur les engagements. Ils doivent pouvoir demander cette information lorsqu'il y a quelque raison de croire que le total des engagements peut atteindre le montant de l'affectation.

f) Toute l'information que contiennent les registres d'engagement doit être complète, précise et fiable, selon les normes applicables à tout système de comptabilité. Les procédures de contrôle devraient être décrites dans le manuel financier du ministère. Des exposés de politique spécifiques devraient les accompagner pour préciser le choix du moment et du mode d'enregistrement des divers genres d'engagements, tels que les dépenses de fonctionnement, les traitements et salaires, les dépenses d'investissement, les engagements étalés sur plusieurs années, les dépenses payées à même un compte de banque d'un ministère, les avances, les subventions et les contributions.

4.3 Comptabilité d'exercice

a) Les systèmes de comptabilité des ministères devraient être conçus de façon à permettre l'inscription de données d'exercice, chaque fois que cela s'impose pour répondre aux besoins de la comptabilité des coûts.

b) Comme on l'a vu précédemment, la comptabilité d'exercice suppose l'enregistrement de la réception d'un élément d'actif ou d'un service de façon à déterminer le passif du gouvernement. Selon la définition ordinaire, elle comprend aussi les dépenses différées, en vue d'obtenir une détermination exacte des coûts assumés au cours d'une période comptable. Cet aspect est traité séparément dans la prochaine section, à propos de la comptabilité fondée sur les coûts.

c) La comptabilité d'exercice permet de comparer dans le temps les données comptables avec les données non comptables, et puis les coûts avec les résultats, les données de rendement et les données de revenu. Elle a pour objet d'inscrire toutes les opérations qui ont eu lieu au cours d'une période donnée, quelle que soit la date des recettes et déboursés.

d) Du fait de la dispersion géographique de certains ministères, un prompt déboursement n'est pas toujours possible. L'inscription d'opérations n'impliquant pas de déboursé peut s'imposer en attendant l'émission de chèques. De plus, il se peut que des comptes doivent être retenus à cause d'anomalies ou d'absence de renseignements nécessaires à l'approbation du paiement. Grâce aux inscriptions d'exercice, les comptes peuvent être rajustés pour inscrire des opérations dont on n'aurait pas fait état dans un système normal de comptabilité de caisse. La mesure dans laquelle la comptabilité d'exercice est pratiquée dans un ministère doit être déterminée en comparant les frais additionnels aux avantages liés à l'amélioration des données de coût.

e) La comptabilité d'exercice ne doit pas entraver le fonctionnement du système de comptabilité de caisse, car les gestionnaires financiers des organismes centraux et des ministères ont besoin de données de caisse à jour, exactes et complètes pour pouvoir gérer effectivement les crédits. Cette limitation n'est pas très restrictive, parce que l'emploi judicieux des techniques de comptabilité et des modes de rapport financier permet aux ministères de fournir l'information de comptabilité de caisse et comptabilité d'exercice, sans conflit, chevauchement ou fausse interprétation. Le système des rapports des ministères offert par Travaux publics et Services gouvernementaux permet de préparer les rapports financiers d'après la comptabilité d'exercice ou de caisse selon les besoins du client.

f) On devrait concevoir les systèmes de comptabilité des ministères pour faire en sorte que les opérations comptables approuvées par les gestionnaires à la date d'un rapport y apparaissent. C'est là une norme minimale de la comptabilité d'exercice. Si les rapports comptables ou financiers ne renferment pas les opérations déjà portées à l'attention du gestionnaire ou dont il a fait rapport à un bureau comptable, les rapports financiers perdent alors toute crédibilité pour le gestionnaire et ce n'est pas sans justification qu'on ne les utilisera pas. Si l'autorisation financière se fait attendre ou s'il est impossible d'inclure l'opération dans le système d'émission de chèques en temps utile, une inscription d'exercice s'impose et doit être effectuée par le personnel financier dès que le retard est constaté.

g) Les systèmes de comptabilité des ministères devraient permettre d'enregistrer les opérations concernant des biens reçus ou des services rendus à l'égard desquels une obligation de paiement surviendra plus tard, même si le fournisseur n'a pas envoyé de facture ou d'état de compte. Cette norme devrait être respectée dans tous les centres de responsabilité où les écarts entre la date de réception des biens et services et la date d'approbation par les gestionnaires influeront vraisemblablement de façon significative sur la teneur ou l'utilité des rapports financiers. Si une opération implique un montant important, la norme peut s'appliquer à titre exceptionnel; si l'accumulation des opérations courantes se traduit par un montant important, la norme devrait être appliquée de façon continue afin que l'information communiquée dans le rapport soit complète et exacte.

h) L'appendice A décrit les modalités de la comptabilité d'exercice.

4.4 Comptabilité de coûts

a) Les systèmes de comptabilité des ministères devraient pouvoir transmettre des renseignements périodiques précis sur le coût des divers éléments d'activité concourant à la réalisation des programmes. Le système de comptabilité de coûts devrait s'intégrer au système principal de comptabilité de caisse du ministère afin de garantir une information complète sur les coûts et de réduire le risque de chevauchement.

b) Il faut tenir compte des coûts lors de la prise de décision. Devant la délégation croissante du pouvoir financier aux gestionnaires des niveaux inférieurs et l'importance croissante du rendement des gestionnaires dans la réalisation des objectifs de programme, des données logiques, fiables et livrées à temps sont nécessaires pour expliquer les conséquences des décisions. Les données de coûts peuvent aussi servir pour établir de nouveaux plans et budgets, pour contrôler, mesurer ou comparer les opérations courantes, pour effectuer des analyses coûts-bénéfices, pour prendre des décisions de faire ou d'acheter, et pour déterminer le prix des biens et services fournis. Pour évaluer le rendement des gestionnaires, l'information périodique sur les coûts devrait renseigner sur les éléments de base des opérations d'un ministère, tels que les projets individuels, les tâches, les services et les produits.

c) La comptabilité de coût permet un choix entre un ensemble de techniques et de méthodes de comptabilité tout en respectant certaines conventions en vue de produire des données de coûts utiles à la gestion. Il y a beaucoup de façons de calculer les coûts et l'expression «coûts exacts» n'a de sens que si les techniques, les méthodes et les conventions choisies sont connues. Ceux qui préparent les données de coûts doivent comprendre les fins auxquelles les éléments d'information sont destinés pour que les renseignements ne soient pas trompeurs. De même, ceux qui utilisent l'information relative aux coûts doivent avoir une idée de la façon dont elle a été préparée. Les coûts n'ont pas de valeur intrinsèque; leur utilité dépend entièrement des décisions qu'ils représentent pour les gestionnaires. Ainsi, si l'information relative aux coûts doit servir à prendre une décision entre faire et acheter impliquant une opération entièrement nouvelle, il est souhaitable d'inclure tous les frais généraux dans les coûts. Par contre, si la décision de faire ou d'acheter implique une opération existante, les coûts passés ne devraient pas entrer en ligne de compte. Il est important de ne prendre en considération que les coûts pertinents aux décisions ou aux activités de gestion qui peuvent en résulter.

d) Il est essentiel de toujours respecter les conventions comptables, particulièrement lorsque l'information relative aux coûts sert à comparer les coûts au cours d'une période donnée, ou à comparer plusieurs solutions possibles à un instant donné. Un enregistrement régulier des coûts au cours d'une période donnée peut s'avérer un indicateur extrêmement utile pour la gestion, même si, en valeurs absolues, les coûts peuvent ne pas être complets.

e) Il appartient d'abord aux agents financiers de déterminer les besoins d'information en matière de coûts dans leurs ministères, afin de proposer des techniques répondant à ces besoins et, avec le concours des gestionnaires, de les mettre en pratique. Les gestionnaires verront souvent la nécessité, les avantages et l'utilité de données au sujet des coûts, mais ce n'est pas à eux de choisir ou appliquer les diverses techniques qui permettront de les obtenir. Cependant, aucune donnée de coût ne devrait être produite sans le plein concours du gestionnaire concerné. Celui-ci doit savoir quels coûts sont inclus, avec quelle précision ils sont calculés, dans quelle mesure ils peuvent être comparés de façon significative avec les données non financières, telles que les indicateurs de rendement, et toute limitation éventuelle. En outre, l'agent financier doit normalement essayer de fournir des données qui soient fiables pour les gestionnaires. Il ne peut le faire qu'en utilisant des techniques qui s'appuient sur des données objectives, observables et sûres, émanant pour la plupart des gestionnaires eux-mêmes.

f) L'agent financier a aussi pour fonction d'assister les gestionnaires en analysant et en interprétant l'information relative aux coûts. Ceci comprend, lorsque c'est possible, l'explication des écarts en termes de prix, de volumes et d'efficacité.

g) L'appendice B décrit les techniques d'identification et de répartition des coûts.