Évaluation du programme de Partenariat technologique Canada

Direction générale de la
vérification et de l'évaluation
Rapport de vérification
le 14 octobre, 2003
Sommaire

Sommaire

Contexte de l’étude (Section 1)

Ce rapport synthèse de Partenariat technologique Canada (PTC) repose sur les questions et les méthodologies énoncées en juillet 2001 dans le Cadre d’évaluation et de responsabilisation de Partenariat technologique Canada. L’étude couvre des questions de recherche particulières relatives aux éléments suivants :

• pertinence et bien-fondé du programme;
• gouvernance et gestion du programme;
• conception et exécution du programme;
• progrès dans l’exécution et la réussite du programme;
• leçons tirées.

Les méthodologies d’évaluation comprennent un examen des dossiers et documents du programme, une analyse des fichiers électroniques du système d’information de gestion de PTC et de PARI-PTC, des entrevues avec les gestionnaires, le personnel, les autres partenaires de prestation conjointe et les clients de PTC et de PARI-PTC, des sondages téléphoniques auprès d’un échantillon de 90 clients de PTC sur un total de 133 et de 120 clients de PARI-PTC ayant des projets financés sur un total de 323 et, enfin, six études de cas (quatre pour PTC et deux pour PARI-PTC).

Ces sources de données multiples ont servi à élaborer les constatations et les conclusions relatives aux diverses questions de recherche.

Cette étude a été conçue à titre d’une évaluation formative qui vise à évaluer la gouvernance, la gestion, la conception, l’exécution et les premiers résultats de PTC. Pour cette raison, l’évaluation n’offre que des renseignements limités sur les impacts économiques d’ensemble ou la pertinence de la politique industrielle du programme.

Constatations sommaires

Pertinence (Section 2)

À une époque caractérisée par la réduction déficitaire du gouvernement fédéral, PTC s’est vu demander de couvrir une myriade d’objectifs en matière de politique industrielle. Le programme s’est vu confier un vaste mandat afin de créer des employés et de favoriser l’innovation dans trois secteurs très différents. En même temps, le rôle de PTC dans le processus d’aide à l’innovation a été limité par les exigences liées à la récupération de l’investissement, ainsi que le fait d’être assujetti à l’examen minutieux et intense au niveau international. Ces contraintes ont entraîné plusieurs incohérences logiques dans son établissement, comparativement aux autres programmes de contributions existants ou antérieurs.

• Le programme se concentre sur le remboursement des investissements, mais il doit financer (et ce, de plus en plus depuis la décision de l’OMC en 1999) l’innovation à risque élevé — souvent dans les domaines de technologie émergents.



• PTC doit fonctionner de façon cohérente, transparente et « responsable sur le plan fiscal », ce qui entraîne un vaste processus d’aide à plusieurs étapes, mais il est mandaté, par définition, à servir des domaines de technologie à risque élevé et l’incertitude du marché — des domaines qui font appel à la rapidité et à la flexibilité.



• À bien des égards, le programme a été essentiellement élaboré comme le « fils du PPIMD ». Le Programme de productivité de l'industrie du matériel de défense (PPIMD) a été conçu pour servir les besoins de l’industrie mature de l’aérospatiale et de la défense durant la guerre froide dans les années 1970 et 1980. Cette approche n’est probablement pas cohérente avec un programme qui est tenu d’aider les secteurs (même le secteur de l’industrie moderne de l’aérospatiale) qui font face à une situation de marché complètement différente.

En conclusion, PTC a été établi, en théorie et de façon rhétorique, pour servir plusieurs objectifs et secteurs d’innovation industriels énoncés publiquement, tout en étant assujetti aux contraintes du soutien au développement économique à l’ère moderne. En réalité, il semble que l’approche « uniformisée » adoptée jusqu’à présent ne soit pas à la hauteur.

Gouvernance (Section 3)

Bien que PTC soit identifié comme un organisme de services spéciaux, il ne compte, pour l’instant, que quelques-unes des flexibilités, comme une autorisation accrue de dépense, souvent associées au statut des OSS. Les preuves suggèrent que le partenariat de PTC avec le PARI du CNRC et le FACC et des TEAM de RNCan a amélioré la pertinence et la réussite du programme. Par ailleurs, le Conseil consultatif de PTC, initialement identifié comme une source importante d’avis du secteur privé à l’intention de la gestion du programme, ne s’est pas rencontré depuis plusieurs années.

Conception et exécution (Section 4)

Le processus d’aide de PTC est complexe tant sur le plan du nombre des étapes que sur le plan du nombre de groupes impliqués. Selon toute vraisemblance, une partie de cette complexité est inévitable en raison des nombreuses contraintes placées sur l’assistance industrielle moderne de cette ampleur. Toutefois, lorsqu’on combine cette complexité à un faible investissement dans l’administration du programme, cela a pour effet d’entraver de façon injuste la rapidité, la flexibilité et la « capacité d’apprentissage » du programme.

Réussite (Section 5)

Dans les limites des méthodes utilisées pour cette évaluation formative, il semble que PTC et PARI-PTC ont atteint un apport différentiel raisonnable des projets, conjugué à des impacts techniques non négligeables et la création rapide d’emplois. Par contre, les résultats commerciaux, c’est-à-dire le remboursement, se sont révélés limités jusqu’à présent. Cela peut être attribuable, d’une part, aux grands laps de temps nécessaires à bon nombre de projets pour atteindre les résultats commerciaux et, d’autre part, aux circonstances économiques (c.-à-d., un ralentissement dans les marchés des secteurs concernés).

D’après les études de cas et les réponses au sondage, un certain nombre d’investissements de PTC ont dégagé d’importants résultats sous forme de « biens publics ». Malheureusement, à cause des communications publiques étroitement axées sur les niveaux de remboursement, de concert avec un manque d’investissement du programme dans la mesure des résultats intermédiaires, PTC n’a pu exposer le portrait global de son rendement.

Le financement de PTC est certes important pour chaque entreprise qui est soutenue, mais il semble jouer un rôle critique dans le soutien au secteur de l’aérospatiale, en raison du manque de programmes de soutien. Depuis 1996, PTC a appuyé en moyenne une grande fraction des grands projets de R-D et les contributions de PTC se sont chiffrés à environ 15 - 20 p. 100 des dépenses annuelles au titre de la R-D dans le secteur de l’aérospatiale et de la défense. Les autres secteurs demandent une part accrue du financement de PTC, car la demande pour le soutien de PTC dépasse de loin la disponibilité des fonds. Toutefois, il existe d’autres programmes gouvernementaux, ainsi que des sources du secteur privé pour fournir un soutien financier et PTC joue un rôle beaucoup moins dominant dans le secteur des technologies habilitantes et de l’environnement.

Au chapitre des objectifs opérationnels, PTC a récemment dépassé les cibles relativement à des « coûts généraux » de 3 p. 100 et des niveaux de personnel du programme limités à 50 employés équivalents à temps plein (ETP), ces cibles s’étant avérées non réalistes pour un programme d’une telle ampleur et d’une telle complexité.

Leçons tirées (Section 6)

L’utilisation d’un seul programme, essentiellement basé sur un modèle d’assistance d’une époque révolue, pour aider trois secteurs très différents en matière d’innovation à risque élevé semble avoir nui à l’efficacité de PTC.

Recommandations

En tant qu’une évaluation formative ou à mi-mandat, la présente étude a pour objectif d’aborder les questions relatives à la conception et à l’exécution du programme. L’étude ne vise pas à porter des jugements sur l’instrument fondamental en matière de politique publique qui sous-tend le programme PTC, ni à porter des jugements sommatifs sur la réussite ou la contribution de PTC au programme d’innovation du pays. Néanmoins, aucune preuve ne semble suggérer que le gouvernement devrait cesser d’être engagé envers les idéaux de « bien public » visés par ce partenariat d’investissement.

Il va de soi que les objectifs de départ de ce programme ont été considérablement changés pour s’adhérer aux principes de la « pré-commercialisation » énoncés dans la décision de l’OMC en 1998 et pour faire face à l’économie émergente des technologies habilitantes et environnementales en dehors du secteur de l’aérospatiale et de la défense. Il est également clair que les paramètres de conception et d’exécution du programme n’ont jamais été réajustés en fonction des nouvelles réalités et des nouveaux objectifs d’un programme PTC modifié. Cela comprend les critères du programme, l’évaluation des risques, les attentes en matière de rendement et de résultats, les plans de remboursements et les processus d’approbation.

Afin d’exploiter pleinement la pertinence, l’efficacité, la transparence et, au bout du compte, la réussite de PTC, nous recommandons d’apporter un correctif à mi-trajet. Par conséquent, Industrie Canada devrait effectuer un examen de PTC pour en assurer la pertinence face aux besoins des secteurs modernes de l’aérospatiale, des technologies habilitantes et des technologies environnementales. Un tel examen devrait englober les domaines de la politique, de la gouvernance et des processus d’exécution. La présente étude ne recommande pas de placer un « moratoire » sur ce programme; elle recommande plutôt qu’Industrie Canada dresse la carte routière d’un processus en vue de réaligner ce programme conformément aux recommandations suivantes.

Politique

1. Afin d’améliorer la pertinence et l’efficacité de l’aide financière accordée à l’innovation au Canada, Industrie Canada devrait procéder à un examen en matière de politique de PTC en ce qui concerne sa pertinence et sa capacité de répondre aux besoins des secteurs modernes de l’aérospatiale, des technologies habilitantes et de l’environnement. Parmi les options à envisager, mentionnons les suivantes :

• l’établissement d’éléments de programme clairement distincts sous l’égide de PTC;



• l’élaboration de programmes complètement séparés; ou



• d’autres structures qui préserveront cet élément important de l’aide à l’innovation.

Peu importe les conclusions de l’examen en matière de politique proposé ci-dessus, les recommandations suivantes sont faites relativement à la gouvernance, à la conception et à l’exécution du programme.

Gouvernance

2. PTC devrait déterminer les flexibilités structurelles aptes à favoriser l’exécution du programme d’une manière plus efficace et plus efficiente et à solliciter une approbation pour ces changements. Parmi les options à envisager, mentionnons les suivantes :

• accroître l’autonomie de PTC à l’égard d’Industrie Canada; et / ou



• solliciter de nouvelles possibilités pour d’autres partenariats de prestation et de cofinancement.

3. PTC devrait restituer le Conseil consultatif de PTC dès que possible et amener celui-ci à participer à la supervision stratégique et à la gestion du programme.

Processus d’exécution

4. PTC devrait examiner et réviser le processus de sélection et d’approbation des projets, en vue de réduire nettement le délai requis pour la prise de décision et pour rendre les fonds disponibles. Parmi les options à envisager, mentionnons les suivantes :

• négocier des niveaux plus élevés d’autorisation de dépenses; et / ou



• élaborer des niveaux différents de diligence raisonnable et de processus d’approbation pour les différents niveaux de financement et de risque.

5. Afin de réduire ou d’éliminer le niveau élevé de fonds reportés, PTC devrait continuer à élaborer des pratiques de gestion d’encaisse plus dynamiques. Parmi les options à envisager, mentionnons les suivantes :

• une stratégie relative à l’engagement excédentaire du nombre de projets et de ressources pris en considération pour le financement en fonction de l’expérience; et / ou



• reconsidérer la pratique actuelle d’engagement des fonds à l’étape de la sélection des projets, qui constitue un facteur important de la sous-utilisation du financement disponible.

6. PTC devrait élaborer une approche plus appropriée de mesure et de rapport du rendement, qui permet de saisir des données sur le rendement opérationnel, ainsi qu’une gamme plus vaste d’avantages technologiques, économiques et sociaux à court, moyen et long termes des projets.

7. À la lumière de ce qui précède, PTC devrait communiquer une vue plus complète de ce programme axé sur l’innovation et de ses résultats techniques et commerciaux à l’intention des intervenants et du public. Cela comprendrait le niveau élevé des réussites techniques réalisées par les projets, ainsi que le faible niveau des réussites commerciales réalisées à ce jour. PTC devrait communiquer la nature à risque élevé des projets, le fait que seuls quelques projets réussiront et que les remboursements d’ensemble ne répondront probablement pas aux prévisions initiales identifiées dans les propositions.

8. Afin de mettre en oeuvre le processus susmentionné, PTC devrait accroître les niveaux actuels de financement et de dotation pour la politique, la planification et la gestion du programme à un niveau plus approprié, conformément aux exigences. Les nouveaux niveaux devraient être déterminés au moyen d’une analyse des besoins et d’une comparaison à d’autres programmes connexes.

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Rapport synthèse - Version Adobe Acrobat (PDF - 260 Ko - 36 pages)
Réponse de la gestion - Version Adobe Acrobat (PDF - 123 Ko - 4 pages)
Réponse de la gestion - Version Adobe Acrobat, Janvier 2005 (PDF - 86 Ko - 6 pages)
Rapport des constatations détaillées - Version Adobe Acrobat (PDF - 1,226 Ko - 124 pages)

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