Le présent document est le rapport final de l'évaluation formative de l'Initiative nationale d'adaptation économique, industrielle et communautaire pour le secteur du bois d'oeuvre résineux (INAEICB) du gouvernement fédéral. Il vise également à aider Industrie Canada (IC), les organismes de développement régional (ODR) et l'Initiative fédérale de développement économique pour le Nord de l'Ontario (FedNor) à concevoir des projets futurs d'adaptation, particulièrement ceux qui sont destinés à l'industrie forestière et aux collectivités rurales. Il s'agit d'un rapport formatif au sens où, bien que l'INAEICB soit terminée, elle n'a duré qu'une brève période et nombre des projets qu'elle a appuyés étaient à peine terminés au moment où l'étude a été réalisée. Les conclusions de l'étude doivent en outre être interprétées en sachant que les représentants du programme, à l'échelon fédéral et régional et dans les organismes de développement économique, ont eu relativement peu de temps pour mener rapidement les activités, à partir de presque rien. Ainsi, le programme s'attaquait à une situation qui exigeait une très grande adaptation (voir ci dessous) pour les collectivités touchées, et ce dans un délai serré et avec des ressources limitées.

Droits imposés par les États-Unis sur le bois d'oeuvre résineux

Le 21 mars 2002, le département du Commerce des États-Unis rendait une détermination de subventionnement et annonçait l'imposition de droits antidumping sur le bois d'oeuvre résineux canadien. Le nombre de pertes d'emplois découlant directement de l'imposition de ces droits s'élevait, dans l'ensemble des scieries du pays, à 3 940 au 4 novembre 2002 et atteignait les 5 800 environ le 31 septembre 2004. On s'attendait à ce que la production chute de 8 à 10 % (avec le retrait des producteurs à prix de revient élevé) et que les exportations canadiennes connaissent une baisse pouvant atteindre les 20 %, soit 1,8 milliard de dollars.

Le programme INAEICB

Afin de contrer les effets des droits imposés par les États-Unis, le gouvernement a mis en branle un ensemble de mesures, la principale étant le programme INAEICB, une initiative de 110 millions de dollars annoncée le 8 octobre 2002. L'objectif du programme était de générer des bénéfices économiques durables, à long terme, pour les régions et les collectivités touchées par l'imposition des droits. (À noter que le programme n'avait pas pour but de fournir une aide directe aux travailleurs mis à pied ou déplacés, ni de remplacer directement ces emplois de l'industrie forestière). À l'origine, L'INAEICB devait se terminer à la fin de l'exercice financier 2003-2004. En raison de retards dans le lancement du programme, toutefois, aucune somme n'a été versée aux promoteurs en 2002-2003 et très peu en 2003 2004, et il a fallu prolonger le programme jusqu'à la fin de l'exercice financier 2004-2005.

Le programme prévoyait des contributions remboursables et des contributions non remboursables, selon la région et la nature des projets. Deux types de projets étaient admissibles : 1) diversification, amélioration de la productivité et nouvelles possibilités économiques, permettant de créer des emplois concrets et durables 2) renforcement des capacités communautaires, y compris dresser des plans d'action pour favoriser le développement économique des collectivités, renforcer les capacités locales en matière de développement et de leadership, exploiter les possibilités de développement économique durable offertes par d'autres industries locales. Le programme ciblait les collectivités durement touchées.

L'INAEICB était financée par IC (financement fédéral) et dispensée à l'échelle régionale par les ODR : Diversification de l'économie de l'Ouest Canada (DEO), l'Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec (DEC (Québec)) et l'Initiative fédérale de développement économique pour le Nord de l'Ontario (FedNor) laquelle relève du sous ministre adjoint du Secteur des opérations d'Industrie Canada, de même que d'autres partenaires régionaux et du secteur privé. En Colombie Britannique, la prestation s'est faite, dans le cas des contributions non remboursables, par une tierce partie : DEO a conclu une entente avec la Community Futures Development Association of BC (CFDABC) et ses diverses sociétés d'aide au développement des collectivités (SADC).

Éléments à évaluer

Les éléments à évaluer sont tirés du cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) de l'INAEICB, mais ont été adaptés et ne sont pas tout à fait identiques. Les principaux sujets à l'étude sont : 1) pertinence du programme; 2) conception et prestation; 3) résultats préliminaires et réussite; 4) rentabilité; 5) leçons à retenir.

Méthodologies

Les principales méthodes employées comprennent : 1) examen des documents de l'INAEICB (p. ex. lignes directrices du programme, critères d'admissibilité et critères d'examen, données sur le rendement, données statistiques); 2) examen des dossiers des projets ayant fait l'objet d'une étude de cas; 3) entrevue avec les représentants et le personnel du programme à l'administration centrale et dans les locaux des ODR des trois régions; 4) sondage réalisé auprès de 33 SADC participantes en Colombie Britannique; 5) sondage réalisé auprès du plus grand nombre de clients possible du programme, compte tenu des ressources disponibles (n = 252) et enfin, 6) quinze mini études de cas menées sur des projets sélectionnés parce qu'ils illustraient bien les leçons à retenir et les pratiques exemplaires.

Conclusion au sujet de la pertinence de l'INAEICB

Pertinence. Dans le cadre d'une initiative gouvernementale plus vaste, l'INAEICB s'est révélée très utile puisqu'elle apportait les ressources nécessaires pour réagir rapidement aux mises à pied dans l'industrie de la foresterie et pour commencer à planifier des mesures d'adaptation communautaire. Bien que certains facteurs (p. ex. les collectivités touchées) et les besoins spécifiques de financement de certains projets aient changé au fil de la vie du programme, les besoins auxquels le programme répondait dans l'ensemble n'ont pas changé. Au moment de l'annonce du programme, il n'y avait pas d'autres solutions que l'INAEICB pour faire face à la situation. Le modèle de prestation basé sur la communauté était approprié, puisque les ODR et les SADC étaient les mieux placés pour répondre aux besoins de leurs collectivités, et qu'IC, demeurant responsable de l'ensemble du programme, pouvait superviser le tout pour garantir la cohérence de l'INAEICB d'une région à l'autre. N'eût été de l'INAEICB, au moins 72 % des projets n'auraient pu être réalisés, ou seulement après un long délai, ce qui signifie que l'INAEICB a eu un bon effet de levier (voir ci dessous).

Conception et prestation. Les rôles, responsabilités et pouvoirs de dépenser d'IC et des ODR n'étaient pas bien compris de tous les intervenants au début de l'Initiative, ce qui a causé un des retards dans la mise en oeuvre. Ces difficultés ont toutefois été aplanies en cours de route.

Examen et sélection des projets. Un examen des conditions générales révèle que les critères d'admissibilité au programme étaient appropriés et, en général, l'examen des dossiers et autres données indique que les critères ont été correctement appliqués aux projets individuels. Les trois régions visées étaient très souples quant à la nature des projets qu'elles appuyaient, dans la mesure où ces projets répondaient aux objectifs du programme. Toutefois, les objectifs détaillés du programme (p. ex. accent mis sur la collectivité par rapport à l'industrie), les règles et le mode de fonctionnement n'étaient pas bien compris de tous les intervenants au début du programme; les communications d'IC à ces sujets étaient souvent confuses et conflictuelles.

Définition des objectifs. L'Initiative visait trois ensembles d'objectifs de marketing et de rayonnement : 1) envers les collectivités, soit celles qui avaient subi de grandes répercussions en raison des droits imposés; 2) vers les clients et projets potentiels, notamment les petites et moyennes entreprises (PME) forestières, les collectivités des Premières nations et les projets à valeur ajoutée; et enfin, 3) des cibles stratégiques, comme la portée aux régions en particulier, ou des tentatives de soulever l'intérêt pour des projets dans certains secteurs (p. ex. tourisme). Les collectivités des Premières nations et les PME dans l'industrie du bois à valeur ajoutée ont été particulièrement visées en Colombie Britannique, conformément aux stratégies internes de DEO.

En ce qui concerne l'attribution des contributions, toutefois, ces objectifs n'étaient pas respectés à la lettre, la sélection des projets se faisant entièrement de manière « démocratique », selon les critères d'admissibilité et la qualité de la proposition de projet. Les objectifs généraux de l'Initiative (p. ex. emplois par secteur, ou par région) n'étaient pas définis par IC ni par les régions, bien que la Colombie Britannique ait tenté d'inciter les groupes clients à proposer des projets qui correspondaient aux priorités provinciales. En ce qui concerne la création ou le maintien des emplois, les échéances, les produits à livrer et le financement de contrepartie, les objectifs ont été définis par projet, de concert avec les promoteurs, et étaient généralement considérés comme raisonnables. Toutefois, l'échéance très serrée pour la mise en oeuvre et la réalisation des projets a causé des problèmes à de nombreux clients.

Satisfaction des clients. En règle générale, les clients se sont montrés satisfaits ou très satisfaits de tous les aspects de la prestation de service, particulièrement de la part des bureaux régionaux et de leurs réseaux de prestation axé sur la communauté (y compris les SADC), et très peu de plaintes ont été formulées. De nombreux clients ont affirmé que l'aide des agences locales a été essentielle à leur succès.

Rayonnement. Les responsables de l'Initiative ont tenté de se concentrer sur les collectivités touchées par l'imposition des droits, mais dans les faits, toutes ces collectivités n'ont pas été servies. Les petites collectivités, les collectivités isolées et les collectivités des Premières nations étaient particulièrement visées, tout comme celles qui étaient connues pour avoir une faible capacité de développement économique. Certains aspects des critères d'admissibilité ont réduit la capacité de l'Initiative de servir les collectivités dans le besoin, p. ex. lorsque le moment où avait lieu les mises à pied ne concordait pas avec la période où les promoteurs pouvaient déposer une demande, ou dans le cas des collectivités qui n'ont pas subi de pertes d'emplois directes reliés à la scierie, ou encore, lorsque l'administration locale ne pouvait assurer les 10 % de financement privé exigés.

Conclusions au sujet des résultats préliminaires et de la réussite

Réussite du programme. Pour ce qui est de réduire les effets directs de l'imposition des droits sur les travailleurs déplacés du secteur de la foresterie résultant des droits imposés, l'Initiative a connu un succès modeste, sans pour autant arriver à réduire nettement ces effets, comme on pouvait s'y attendre (car le programme n'avait pas été conçu en assistance directe aux travailleurs déplacés ou en tant que réaffectation d'emploi). Le succès est plus marqué quand il s'agit d'aider les collectivités à créer de nouveaux emplois, à diversifier leur économie et à accroître leur capacité de réagir au changements futurs et à la nécessité de s'adapter et de se diversifier.

Réussite des projets. À l'heure actuelle, environ 65 % des projets sont terminés et opérationnels ainsi que 11 % sont terminés, mais non encore opérationnels; 14 % en sont toujours à l'étape de la construction mais devraient parvenir à terme. On s'attend à ce que 1 % des projets seulement ne parviennent pas à terme, et qu'un autre 2 % ne soient jamais mis en branle (les autres 12 % de répondants au sondage client ont répondu « ne s'applique pas » ou n'ont rien répondu du tout). Les ODR et les clients ont affirmé que les projets avaient permis de créer ou maintenir des emplois, et que dans bien des cas, ils avaient poussé les collectivités à s'écarter du secteur de la foresterie pour diversifier leur économie.

Retombées pour les collectivités. À ce jour, environ 85 % des projets ont permis de créer des emplois ou d'en maintenir. Un peu plus de la moitié des projets ont réussi à faire les deux. Voici une extrapolation prudente des résultats en matière de création et de maintien d'emplois :

	Nombre d'emplois prévus	Nombre d'emplois créés à ce jour	Nombre d'emplois prévus d'ici 3 ans
Création d'emplois directs	3 100	2 600	3 900
Maintien d'emplois directs	2 200	4 000	2 800
Création d'emplois indirects	1 100	850	1 400
Maintien d'emplois indirects	1 100	1 500	750
Total	7 600	9 000	8 900
(Les totaux peuvent ne pas concorder en raison d'erreurs d'arrondissement.)

On a observé que les emplois créés grâce à l'Initiative ne sont pas des remplacements directs (ni relativement aux employés touchés, ni relativement aux salaires perdus) de ceux perdus dans l'industrie forestière, qui sont généralement des emplois mieux rémunérés (d'ailleurs, l'Initiative ne visait évidemment pas à remplacer directement ces emplois).

Une estimation prudente veut que l'Initiative ait permis jusqu'à maintenant de générer environ 147 millions de dollars en revenus annuels bruts, et de maintenir un revenu de 436 millions de dollars. Ces chiffres devraient croître pour atteindre, respectivement, environ 646 millions et 490 millions de dollars dans trois ans.

Projets visant le renforcement des capacités. Les projets visant le renforcement des capacités étaient rares dans les trois régions. Il est trop tôt pour juger des retombées de ceux qui ont bénéficié d'une aide financière.

Accroissement des investissements. L'Initiative a permis d'obtenir environ 247 millions de dollars d'investissement extérieur (non relié au programme), ce qui représente environ 225 % des 110 millions provenant du gouvernement fédéral. L'accroissement « brut » (c.-à-d. total), selon le sondage réalisé auprès des clients, s'élève à environ 516 000 $ par projet moyen, soit environ 230 % de la contribution de l'Initiative au projet. L'accroissement « net » des investissements, selon le sondage réalisé auprès des clients, s'élève à environ 208 000 $ par projet moyen, soit environ 157 % de la contribution de l'Initiative. Par « accroissement net », on entend les investissements supplémentaires obtenus grâce à l'Initiative, c. à d. des fonds non-reliés au programme qui n'auraient pas été consacrés à ces projets n'eût été de l'existence de l'Initiative. Le fait que l'accroissement net soit relativement important confirme que l'Initiative a eu un important effet de levier : le fait de profiter de l'appui de l'Initiative a permis aux promoteurs de trouver du financement d'amorçage et de mettre leur projet en oeuvre.

Retombées imprévues. Presque toutes les retombées imprévues se sont révélées positives pour les clients : créations d'emplois additionnels, nouvelles occasions d'affaires identifiées, attention considérable de la part des médias, revitalisation de secteurs d'activité négligés, et accroissement général du sens de la participation et de la collaboration communautaires. Les effets négatifs sont surtout liés au fardeau que représente le dépôt des demandes et de gérer les retards. Les ODR ont connu des retombées positives comparables. Les effets négatifs additionnels dans leur cas sont liés à la confusion qui a régné au départ au sujet des buts visés avec l'Initiative et des démarches à entreprendre et, en Colombie Britannique, à la charge de travail associée au nombre très élevé de demandes de financement reçues.

Conclusions au sujet de la rentabilité

Rentabilité. De prime abord, il convient de se rappeler que l'étude n'avait pas pour but de déterminer une fois pour toutes si le programme était rentable. La question standard de l'évaluation de programme est plutôt de déterminer si des améliorations pourraient être apportées à la conception ou à l'exécution du programme pour accroître la rentabilité du programme. L'évaluation détaillée de la rentabilité pourrait s'inscrire dans une évaluation sommative, mais ne serait pas opportun ici.

Dans l'ensemble, tout semble indiquer que le programme est rentable. La réponse d'ordre générale est que le programme semble rentable. On dispose de peu de données « objectives » à ce sujet (bien qu'il soit toujours difficile d'évaluer avec précision la rentabilité). La majorité des répondants des ODR croient que l'Initiative a été rentable puisqu'elle pouvait mettre à profit le savoir et les programmes locaux et régionaux déjà en place. À ce jour, le coût par emploi (c. à d. tous les emplois directs et indirects créés ou maintenus, et y compris création d'emploi et maintien) se situe à environ 12 000 $. Si l'on considère uniquement la création et le maintien d'emplois directs, on arrive à un chiffre d'environ 16 000 $. Les deux chiffres vont demeurer relativement constants au cours des trois prochaines années, bien que le nombre d'emplois nouvellement créés devrait croître et le nombre d'emplois maintenus chuter. Le mécanisme principal suggéré qui pourrait augmenter le rendement du programme est la mise hors de service du mécanisme de compte d'attente des autres ministères.

Diligence raisonnable. L'examen des conditions générales et des dossiers des projets ayant fait l'objet d'une étude de cas montre qu'on a fait preuve de diligence raisonnable au sein du programme. La vérification externe des modalités de demande réalisée en Colombie Britannique appuie cette conclusion.

Conclusions au sujet des facteurs influençables de réussite

Les principaux facteurs de réussite comprennent la connaissance qu'ont DEC (Québec), la FedNor et les SADC des besoins de leurs collectivités respectives, à laquelle s'ajoutait parfois du personnel supplémentaire embauché expressément pour aider au rayonnement de l'Initiative et au soutien des clients. Cette expertise locale a en outre permis à l'Initiative d'atteindre les collectivités de moindre envergure ou plus éloignées, de rédiger des propositions de grande qualité et d'aider les clients à surmonter les difficultés qui surviennent (p. ex. évaluations environnementales). Les facteurs négatifs comprennent les retards que la mise en oeuvre de l'Initiative a connus au départ et le manque de documents de promotion adéquats.

Conclusions au sujet des leçons à retenir pour d'autres programmes de même nature

Leçons à retenir. Il faudrait prévoir une plus longue période pour qu'une telle initiative d'adaptation parvienne à sa pleine efficacité. Cela permettrait de mieux préparer les activités de promotion et de rayonnement, de développer des propositions de meilleure qualité, de mettre au point des projets complexes et de les mener à terme, et de conserver l'expertise communautaire.

Le fait que les buts, objectifs, rôles et procédures du programme aient été définis conjointement par IC et les autres partenaires du programme avant que l'Initiative ne soit annoncée publiquement permettra à toutes les parties d'économiser beaucoup de temps et d'éviter les frustrations.

Les conditions générales doivent être suffisamment souples pour s'adapter à la situation de chacune des collectivités, mais il faut aussi mettre en place un mécanisme de supervision pour faire en sorte que les politiques concernant l'admissibilité et le niveau du soutien soient appliquées de la même manière et le plus équitablement possible pour tous les clients semblables de toutes les régions et toutes les collectivités au pays.

Il pourrait être bénéfique d'utiliser une structure plus simple que celle des comptes d'attente des autres ministères utilisée par l'Initiative entre IC et les ODR.

Il serait préférable de créer un mécanisme qui permette de déterminer les besoins des collectivités et de l'industrie avant que ne survienne une situation de crise. Cela permettrait de mieux définir les répercussions négatives lesquelles doivent être adressées par les programmes gouvernementaux.

Le financement de projets de plus grande envergure donne la possibilité d'élargir la collaboration entre les intervenants (dont ceux qui concernent des collectivités multiples) ainsi que d'étendre et d'accroître les avantages. Il serait même possible de profiter d'effets d'entraînement qui ne sont pas directement associés au projet. Bien entendu, le nombre des petits projets qui seraient financés diminuerait, et tout projet d'envergure devrait être étayé sur une analyse de rentabilité solide.

Communication des leçons à retenir. Les bureaux des ODR ont souvent mis en commun leurs pratiques exemplaires. Ils les ont aussi transmises à au moins un tiers des clients, mais on ne sait pas avec exactitude dans quelle mesure ces pratiques exemplaires sont nées de l'Initiative, ou s'il s'agit de leçons plus « générales » tirées d'autres initiatives de développement économique (évidemment, les deux sont utiles).

Recommandations pour les futurs programmes de même nature

La portée de l'Initiative devrait être élargie de manière à inclure toutes les collectivités jugées lourdement dépendantes de l'industrie de la foresterie et qui subissent des répercussions négatives en raison de la restructuration du secteur de la foresterie (c. à d. ne pas s'adresser uniquement aux collectivités liées directement à l'industrie du bois de sciage, comme le faisait l'INAEICB).

Un modèle décentralisé axé sur la communauté, qui utilise des réseaux de prestation locaux (y compris les SADC) convient aux initiatives gouvernementales qui s'adressent à une clientèle largement dispersée sur le territoire et qui utilise l'aide financière pour des projets très variés. Cela est particulièrement vrai dans le cas des clients qui nécessitent un grand rayonnement communautaire et un programme d'assistance pour les aider à élaborer des propositions appropriées, à répondre à des critères d'admissibilité complexes (p. ex. évaluations environnementales) et à faire en sorte que les petites collectivités, les collectivités éloignées et les communautés des Premières nations profitent aussi de ces projets.

Les conditions générales de l'Initiative doivent demeurer souples. Toutefois, il faut s'efforcer de normaliser le degré de souplesse (nécessaire) que doivent appliquer les régions dans l'interprétation des lignes directrices.

Il faut déterminer dès le départ une plus longue durée pour le programme. Il faut cependant noter qu'avec un programme à plus long terme, il faudra penser, dans la conception du programme, qu'il faudra des ressources financières (et peut-être humaines) additionnelles.

IC doit être en mesure de prévoir les problèmes qui surviennent dans l'industrie et de prendre des mesures d'adaptation plus rapidement, au lieu d'attendre que ne surviennent une crise et un grand nombre de mises à pied pour déclencher un programme.

IC devrait consulter la FedNor et les ODR dès le début de la conception de telles initiatives. Il faudrait en particulier réfléchir longtemps à l'avance au sujet des buts et objectifs, du rayonnement et des communications, des critères d'admissibilité des projets et des promoteurs, du cofinancement, des modalités de demande et d'examen des demandes (y compris les critères de sélection), des rôles et responsabilités en matière de prestation, des fondés de pouvoir et des directives de mise en oeuvre.

Dans la même veine, la consultation hâtive avec les provinces, et un effort accru pour faire participer les provinces en leur démontrant les aspects communs des questions en jeu, pourraient entraîner une plus grande collaboration fédérale-provinciale et une plus grande capacité à obtenir du cofinancement.

Bien que les objectifs stratégiques soient tout à fait raisonnables en ce qui concerne le marketing et le rayonnement (p. ex. encourager et/ou aider certains types de clients à déposer leur demande, ou encourager certains types de projets), il reste que la sélection des projets et l'allocation des fonds doivent se faire « démocratiquement », uniquement sur la base des critères d'admissibilité et de la qualité de la proposition.

Un modèle plus simple que celui des comptes d'attente des autres ministères (p. ex. un modèle qui donnerait une plus grande responsabilité aux ODR) demanderait moins de travail de la part des clients et du gouvernement, permettrait une plus grande transparence et faciliterait les communications.

Il faudrait mettre en place un système de surveillance du rendement simple à long terme, pour faire le suivi des résultats obtenus par tous les clients chaque année, et ce, pendant au moins cinq ans après l'achèvement de chaque projet, afin de déterminer le nombre réel d'emplois créés et maintenus et de savoir à quel point les projets ont permis de diversifier et maintenir l'économie locale à long terme. Bien que la mise sur pied d'un tel système représente des coûts supplémentaires, les données ainsi réunies sur les résultats à long terme seront très utiles pour la conception de prochaines initiatives.

Il faudrait mener une étude dédiée à la rentabilité des avantages économiques et des coûts résultant de l'INAEICB et d'autres initiatives comparables. Les données réunies grâce au programme de surveillance exposé dans la recommandation 10 devraient permettre la réalisation d'une telle étude. Une étude de ce genre serait très utile à Industrie Canada, aux ODR, à la FedNor, à la CFDA et autres organisations de développement économique dans la réalisation d'autres programmes. Elle permettrait également une bien meilleure comparaison des bénéfices et des coûts des différents modèles de prestation de programme, dans la mesure où on utilise les mêmes méthodologies pour comparer les différents programmes.

Rapport final (PDF - 341 Ko - 89 pages)

Réponse de la direction (PDF - 18 Ko - 3 pages)

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