Effectuée à mi-chemin entre le commencement et la fin de la période d’application du programme, la présente évaluation provisoire du mécanisme de financement structuré (MFS) a pour objet d’examiner les résultats obtenus jusqu’à présent et de déterminer si le MFS est en passe d’atteindre ses objectifs. L’étude porte principalement sur les questions mises en évidence dans le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR), notamment celles qui concernent la pertinence, les options et le rapport coût/efficacité, la portée, le succès, la conception et l’application. Industrie Canada en a confié l’exécution à Hickling Arthurs Low (HAL) Corporation.

Contexte du programme

Le programme du MFS a pour objectif de stimuler la demande de navires construits au Canada et d’intensifier l’innovation dans les chantiers navals canadiens. Tout particulièrement, le MFS a été conçu en réponse aux demandes de l’industrie visant à modifier les règlements sur les impôts de façon à exonérer les propriétaires des restrictions appliquées aux biens de location déterminés (BLD), dans les cas où les navires construits au Canada sont vendus à des sociétés de location plutôt qu’à des exploitants.¹ Les règlements fiscaux qui imposent des restrictions aux biens de location déterminés empêchent le bailleur de tirer profit de la déduction pour amortissement accéléré. Au lieu de modifier le règlement on a établi le MFS. Grâce à un soutien de 15 %, le MFS fournit un avantage équivalent à la déduction pour amortissement accéléré si on le compare à l’amortissement ordinaire de la catégorie 7. Le bénéficiaire du MFS doit renoncer au droit de demander une déduction pour amortissement accéléré.

Le MFS se compose de trois éléments : 1) un soutien au taux d’intérêt (STI) soit une contribution non remboursable aux frais d’intérêt; 2) un élément d’assurance-crédit (ÉAC), soit une contribution non remboursable au coût de l’assurance-prêt fournie par le secteur privé; 3) un soutien à l’assurance-crédit (SAC) pour l’assurance-prêt fournie par le gouvernement fédéral. Le niveau de soutien maximal pour l’EAC et le SAC, pris individuellement ou combinés, est égal à 10 % de la valeur du navire acheté. À partir de janvier 2003, le niveau maximal du STI a été augmenté, passant de 10 % à 15 %. Enfin le soutien total maximal du MFS provenant d’une combinaison des ÉAC, SAC et STI reste à 15 %.

Approche de l’étude

L’étude se distingue par une approche à trois volets : examen des documents et des bases de données; entrevues avec les gestionnaires du MFS et d’autres intervenants relevant de l’industrie et du gouvernement; élaboration d’études de cas touchant des projets soutenus par le MFS et des projets non soutenus par le MFS.

Consultations : On a interviewé des représentants des groupes énumérés ci-après. La sélection des personnes interviewées s’est faite avec l’avis du client. Les consultations, hormis celles qui ont eu lieu à Ottawa, se sont déroulées par téléphone.

Distribution des entrevues
Groupes	Entrevues prévues	Entrevues ajoutées	Entrevues accomplies
Gestionnaires du MFS (Industrie Canada)	3	2	5
Ministères ou organismes fédéraux (Finances, EDC, ministère du Développement et de la technologie, Î.-P.-É.)	3	6	9
Chantiers navals bénéficiant du MFS	4	0	4
Chantiers navals ne bénéficiant pas encore du MFS	4	0	4
Candidats canadiens admis au MFS	7	1	5
Candidats extraterritoriaux admis au MFS	3	1	3
Compagnies de transport maritime n’ayant pas utilisé le MFS	5	1	3
Associations industrielles	2	0	1
Représentants syndicaux	2	0	1
Experts de l’industrie	0	3	3
Total	33	14	38

Études de cas : On a effectué trois études de cas dont deux ont porté sur des commandes de nouveaux navires adressées à l’étranger (commande par Algoma Central d’un navire-citerne des Grands Lacs construit en Chine et commande par Oceanex d’un navire porte-conteneurs construit en Allemagne) et la troisième a porté sur un navire neuf commandé à un chantier naval canadien soutenu par le MFS (bateau de transport du saumon vivant construit par le Groupe Maritime Verreault pour Persistence Shipping). Les études de cas ont permis d’explorer les décisions d’utiliser des sources d’approvisionnement extraterritoriales et de participer ou non au MFS. Les données ont été recueillies au moyen d’entrevues (un minimum de six pour chaque étude de cas) et d’examens de documents.

Conclusions et recommandations

La construction navale au Canada et dans le monde

Conclusions

La construction navale, partout dans le monde, a fonctionné, des années durant, à la faveur de pratiques gouvernementales subventionnelles et protectionnistes. Beaucoup de pays, dont le Canada, ont décidé unilatéralement de mettre fin à ces pratiques, mais celles-ci continuent d’être favorisées par un grand nombre de pays comptant parmi les principaux constructeurs et propriétaires de navires. Cette situation a provoqué la baisse arbitraire des prix et la réduction spectaculaire de la part de marché attribuée aux pays de l’Europe et de l’Amérique du Nord.

Certains pays, notamment l’Australie et les Pays-Bas, ont réussi, d’une part, à utiliser le soutien gouvernemental pour stimuler le développement d’un marché intérieur et, d’autre part, à conquérir des créneaux de marché étrangers.

Recommandations

a) Le gouvernement canadien devrait exercer un surcroît de pression, auprès d’organismes du commerce international comme l’OMC, l’OCDE et l’ALENA, pour éliminer les pratiques subventionnelles et protectionnistes touchant la construction navale. En particulier, le gouvernement devrait suivre de près les tentatives des États-Unis pour appliquer les dispositions de la Jones Act aux petits navires et aux yachts.

b) Il faudrait examiner en détail le succès de l’Australie et des Pays-Bas dans la création d’industries de construction navale viables afin de tirer des leçons susceptibles de contribuer au développement de l’industrie canadienne.

Justification et bien-fondé

Conclusions

Le MFS répond au besoin de soutenir l’industrie de la construction navale. Le niveau de soutien fourni a suffi pour attirer des acheteurs étrangers vers les chantiers navals canadiens mais n’a pas encore permis d’attirer les exploitants du marché intérieur canadien.

Le MFS est compatible avec les priorités d’Industrie Canada et du gouvernement, à deux exceptions près : (i) ses contributions ne sont pas remboursables, contrairement à celles des autres programmes de soutien d’Industrie Canada, et (ii) le traitement fiscal moins favorable des bailleurs de la construction navale, comparativement aux bailleurs du transport routier et ferroviaire, constitue une discrimination à l’encontre de la navigation maritime, un mode de transport qui respecte davantage l’environnement, ce qui ne cadre pas avec les politiques environnementales du gouvernement. Il serait difficile de rendre remboursables les contributions du programme, surtout qu’en ce faisant on rendrait le programme encore moins attrayant.

Plutôt que de faire double emploi, le MFS complète les autres formes de soutien offertes aux chantiers navals canadiens.

Recommandation

c) Industrie Canada devrait maintenir le MFS en tant qu’un soutien non remboursable à l’industrie canadienne de la construction navale.

d) Industrie Canada devrait examiner, en collaboration avec le ministère des Finances, les moyens de s’assurer que le traitement fiscal des bailleurs de l’industrie de la construction navale correspond au traitement dont bénéficient les bailleurs dans le secteur du transport routier et ferroviaire.

e) Les avantages que l’industrie tire du MFS devraient être améliorés au moyen des modifications à la conception et à l’application du programme, qui sont recommandées dans le présent rapport.

Conception et application du programme

Conclusions

Malgré la lenteur de la première étape de conception des détails de son application, le programme MFS a fait l’objet d’une bonne administration comportant entre autres la collaboration avec les exploitants de chantiers navals et les acheteurs pour la mise au point des documents nécessaires et le suivi de l’avancement des projets. Cependant, parmi les principaux armateurs canadiens, certains ne sont pas au courant du MFS. Il faut intensifier le marketing ciblé.

Contrairement au soutien au taux d’intérêt, les deux éléments d’assurance-crédit n’ont pas été utilisés parce qu’on les a mal expliqués et que leur approbation s’est révélée difficile à obtenir. Réagissant au manque d’intérêt pour le programme, Industrie Canada a fait passer à 15 % le STI. Cette augmentation a suscité beaucoup plus d’intérêt de la part des acheteurs étrangers de navires. Néanmoins, le programme n’a attiré que peu d’armateurs canadiens, ce qui doit être considéré comme un flagrant échec pour le MFS.

Sont principalement exclues du soutien du MFS les réparations et révisions (R et R) mineures (les remises à neuf majeures sont par contre admissibles) ainsi que les petits bateaux et les yachts. Cette exclusion dirige le MFS vers le secteur le plus faible de l’industrie canadienne, soit les nouveaux chantiers de construction de grande coque. Nous sommes persuadés que le secteur des R et R et celui des petits bateaux, lesquels se portent relativement bien, devraient bénéficier du même programme étant donné que le succès des chantiers où se déroule ce travail contribue à l’atteinte des objectifs du cadre d’orientation en matière de stratégie industrielle et de création d’emplois. Nous avons également remarqué que les constructeurs canadiens de petits bateaux et de yachts prennent intérêt à la recherche et au développement et à l’innovation plus que les constructeurs de grandes coques. Nous reconnaissons que l’admissibilité des R et R et des petits bateaux au MFS provoquera l’acheminement d’un beaucoup plus gros volume de dossiers par l’intermédiaire de la Direction générale de l’énergie et de la marine, ce qui nécessitera la mobilisation des ressources appropriées.

Sans une certaine ingénierie financière, les armateurs qui veulent payer comptant leurs nouveaux navires ne sont pas admissibles au soutien. Il paraît qu’il serait possible de contourner cet obstacle selon une démarche qui consiste à financer l’achat du navire au moyen d’un prêt admissible à un remboursement anticipé, à prendre livraison du navire, à accepter le paiement du MFS puis à régler le prêt au moyen des fonds qui ont été initialement engagés pour l’achat du navire. Cependant, Industrie Canada n’encourage pas cette stratégie d’ingénierie financière parce qu’elle risque de violer les modalités et conditions du MFS. Si, par exemple, le prêt est remboursé après une année ou deux, la contribution du MFS pourrait constituer un paiement en trop que le Ministère serait tenu de recouvrer, surtout s’il y a eu une fausse déclaration de la part du demandeur. La position d’Industrie Canada à l’égard de cette éventuelle stratégie financière ne semble pas être connue par les exploitants de chantiers navals et les armateurs. Le degré d’innovation causé par les projets bénéficiant du MFS et déclaré par les exploitants de chantiers navals surestime ce qui se produit en réalité. Industrie Canada devrait élaborer un meilleur moyen de mesurer ces répercussions. Les commandes de nouveaux types de navires ou les heures-personnes réelles de travail affectées aux navires existants visés par des transformations ultérieures permettraient de mesurer plus objectivement l’innovation.

À cause de la proximité de la date d’expiration du MFS, les exploitants de chantier naval ont de la difficulté à obtenir de nouvelles commandes.

Recommandations

f) Industrie Canada devrait sensibiliser davantage les exploitants de flottes marchandes canadiennes au MFS, c’est-à-dire organiser des contacts personnels avec les personnes qui décident de l’acquisition de navire au sein de chaque flotte canadienne. Il faudrait prêter une attention particulière aux armateurs qui ne sont pas membres de l’Association des armateurs canadiens. Le Ministère devrait partager avec l’industrie de la construction navale son étude de marché préalable aux acquisitions de flotte en perspective.

g) Le délai d’application du MFS prévu pour cinq ans (c’est-à-dire jusqu’en 2006) devrait être prorogé d’au moins deux à trois ans, moyennant des contrats de droit acquis signés avant la fin de la période actuelle du programme, afin de donner à l’industrie canadienne plus de temps pour accroître sa part de marché et se doter d’une bonne clientèle de référence.

h) Les éléments ÉAC et SAC devraient être maintenus. Industrie Canada et le ministère des Finances devraient créer des procédures qui faciliteront le processus d’application et Industrie Canada devrait communiquer d’une manière plus efficace les avantages de ces éléments aux exploitants de chantiers navals.

i) Le MFS devrait être applicable à tous les travaux de R et R et aux yachts.

j) La pratique actuelle qui consiste à déterminer l’apport différentiel en exigeant des propositions de prix étrangères devrait être remplacée par un processus de certification partagé avec l’acheteur du navire.

k) Industrie Canada devrait faire savoir aux exploitants de chantiers navals que le règlement anticipé des prêts ayant bénéficié du soutien du MFS n’est pas autorisé. Industrie Canada devrait également examiner avec le ministère des Finances les moyens de fournir un incitatif aux acheteurs de navires au comptant qui ne sont pas admissibles au soutien du MFS. Pour les acheteurs au comptant canadiens, il y aurait lieu d’accroître le taux de DAA ou d’autoriser l’amortissement durant la construction du navire.

l) Industrie Canada devrait prendre de nouvelles mesures, telles que les commandes de nouveaux types de navires, pour mieux évaluer l’innovation dans les chantiers navals canadiens.

Succès du programme

Conclusions
Le gouvernement fédéral a rempli l’engagement qu’il a annoncé en juin 2001 et qui consiste à établir et à promouvoir le MFS et à faciliter l’utilisation des prêts à l’exportation par l’intermédiaire d’EDC. Le MFS a contribué dans une grande mesure à l’incitation des armateurs extraterritoriaux à s’adresser aux chantiers navals canadiens mais il n’a pas suffisamment réussi à attirer les exploitants du marché intérieur canadien.

Il va sans dire qu’aucune mesure ou programme, comme le MFS, ne peut suffire en soi pour régler la situation économique de l’industrie. Il faudrait plutôt une suite de mesures et de programmes qui viseraient entre autres à aller de l’avant dans la constitution de la flotte de l’État, à combiner la DAA et le MFS, à prolonger le terme des prêts à l’exportation d’EDC, à promouvoir l’innovation et à fournir des garanties de rendement aux acheteurs en puissance. Il est entendu qu’EDC peut accorder des termes équivalents aux termes offerts par les pays concurrents mais évitent normalement de dépasser les lignes directrices de l’OCDE qui limitent à 12 ans la période de financement.

Sans ces mesures, il pourrait être nécessaire de regrouper davantage les secteurs de l’industrie de la construction navale pour que cette industrie demeure viable. Pratiquement, il y a suffisamment de travail concernant les gros navires pour maintenir deux ou trois chantiers navals à l’état opérationnel et lucratif.

Certains indices montrent que les chantiers navals relativement plus petits qui exploitent des créneaux de marché sont en mesure de soutenir la concurrence internationale. Le principal obstacle réside dans l’accès aux marchés étrangers. Ces « petits chantiers qui exploitent des créneaux de marché » peuvent aussi bénéficier du MFS et d’autres mesures et programmes complémentaires. À rendre les contrats de réparation et de révision mineures admissibles au MFS on aiderait aussi les petits chantiers navals canadiens.

Recommandations

m) Le gouvernement fédéral, de concert avec les provinces compétentes et des sociétés d’État telles que BC Ferries et Marine Atlantique, devrait se lancer dans un programme coordonné, pluriannuel de remplacement de flotte et, à cette occasion, faire bénéficier les chantiers navals canadiens d’un traitement préférentiel qui leur permette de s’adjuger des marchés.

n) Industrie Canada devrait collaborer avec le ministère des Finances pour autoriser l’application simultanée de la DAA et du MFS.

o) Industrie Canada, de concert avec le ministère des Finances, devrait envisager de renforcer les bilans des chantiers navals canadiens en fournissant des cautionnements d’exécution à l’instar de ce qui se fait à Investissement Québec.

p) Industrie Canada devrait examiner avec EDC les dispositions de la politique de construction navale qui permettent à EDC d’offrir les mêmes termes de financement lorsque les concurrents à la poursuite d’un projet dépassent les lignes directrices de l’OCDE, afin de s’assurer que les participants au MFS peuvent soumissionner avec un soutien compétitif.

q) Il faudrait exploiter la carte routière technologique (CRT) de l’industrie maritime et océanique afin de déterminer son incidence sur l’industrie de la construction navale canadienne et de proposer les mesures requises pour améliorer le niveau d’innovation dans l’industrie.

r) Industrie Canada devrait faire savoir aux exploitants de chantiers navals canadiens et aux organisations syndicales qu’ils perdent des débouchés commerciaux parce qu’ils ont la réputation de ne pas respecter les délais et de dépasser les coûts.

¹ Vaincre les obstacles vers la prospérité : Industrie canadienne de la construction navale - Comité du projet de partenariat national sur la construction navale et maritime industrielle, avril 2001.

Rapport final (PDF - 280 ko - 53 pages)

Réponse de la direction (PDF - 311 ko - 8 pages)

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