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Évaluation-bilan de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) de l'ACIA

Plan d'action

17 mars 2009

Résumé

Profil

Le Canada avait enregistré 14 cas nationaux d'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) en novembre 2008. En guise de réaction au premier de ces cas détectés en mai 2003, le gouvernement du Canada, par l'entremise de Santé Canada et de l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA), a intensifié ses activités existantes de surveillance de l'ESB et rapidement conçu un ensemble détaillé de mesures scientifiques reconnues à l'échelle internationale pour minimiser avec efficacité les risques d'exposition, d'amplification et de propagation de l'ESB dans le cheptel bovin. Grâce à un régime de réglementation juste et efficace qui favorise également les marchés nationaux et internationaux, l'ACIA vise à protéger les consommateurs canadiens et étrangers contre les risques pour la santé humaine et à assurer la durabilité du cheptel bovin canadien. Depuis 2003, l'ACIA a obtenu d'autres moyens financiers pour l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB, notamment pour les volets suivants :

  • surveillance et épreuves de dépistage intensifiées de l'ESB;
  • suivi et retraçage intensifiés et renforcement de l'identification du bétail (ID);
  • renforcement de la capacité d'abattage nationale;
  • élimination des matières à risques spécifiés (MRS)
  • expansion des marchés d'exportation (y compris la certification des exportations et le renforcement du volet scientifique et du soutien).

Signalons que cette évaluation ne porte pas sur le « renforcement des restrictions imposées aux aliments pour animaux » (également appelé renforcement de l'interdiction frappant les aliments du bétail). Durant la période faisant l'objet de l'évaluation (2003-2004 à 2007-2008), l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB (à l'exception du renforcement de l'interdiction frappant les aliments du bétail) a reçu au total 160 320 000 $.

Stratégie d'évaluation

Cette évaluation-bilan de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB a été menée par Science-Metrix, pour le compte de la Direction de l'évaluation de la Direction générale de la vérification, de l'évaluation et de la surveillance du risque (VESR) de l'ACIA afin d'évaluer le succès et les réalisations, la gouvernance, la conception et l'exécution, la pertinence et le besoin continu, la mesure du rendement et l'établissement de rapports et la rentabilité et les options de rechange de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB et de formuler des recommandations au besoin.

Parmi les instruments de collecte de données pour cette évaluation-bilan, mentionnons des sources de données primaires - entrevues téléphoniques et en personne avec 30 sujets clés de l'intérieur de l'ACIA (6 appartenant à la haute direction et 24 aux directions générales de l'ACIA) et 29 sujets clés de l'extérieur de l'ACIA, notamment des personnes appartenant à des ministères fédéraux et provinciaux (n = 9) et une diversité de représentants des secteurs à la fois des bovins de boucherie et des bovins laitiers (c.-à-d. éleveurs, transformateurs, équarrisseurs, exportateurs, etc.) de l'ensemble du Canada (n = 9) - de même que des sources de données secondaires, notamment un examen de documents et de fichiers (comme des données et des rapports sur la mesure du rendement propres à cette initiative) provenant de l'ACIA et d'organisme nationaux et internationaux de l'extérieur.

On a eu de la difficulté à lier les extrants et les résultats de l'initiative de surveillance intensifiée de l'ESB à certains facteurs de production en raison de la façon dont on assure le suivi des fonds conditionnels versés à l'ACIA. En outre, des questions d'attribution ont été soulevées en raison du fait que cette initiative horizontale partage des résultats avec d'autres ministères fédéraux et provinciaux et qu'elle fait appel à la participation des multiples intervenants.

Principales constatations et conclusions

Succès et réalisations

Parmi les réalisations notoires, mentionnons : le dépassement rapide du nombre minimum prévu d'échantillons analysés pour y dépister la présence d'ESB; la constitution d'un réseau efficace de laboratoires provinciaux et fédéraux; le parachèvement et l'établissement de rapports sur 11 inspections de dépistage (au cours de la période d'évaluation) de cas confirmés d'ESB au Canada; la conception et la mise en oeuvre d'un examen rationnel et d'une procédure d'approbation et l'augmentation de la capacité d'inspection des chaînes aux abattoirs; l'adaptation et la mise en oeuvre d'une politique d'importation pour assurer la conformité avec celle des pays vers lesquels le Canada exporte des produits; et le détachement de quatre experts techniques vétérinaires à l'étranger. Toutes ces mesures ont favorisé la réouverture et l'expansion des marchés d'exportation, qui est l'une des principales préoccupations des intervenants concernés par l'initiative. Quant aux activités scientifiques et aux résultats des conseils, plus de la moitié des sujets interrogés à l'interne ont affirmé que les connaissances scientifiques au sein de l'ACIA étaient d'actualité et de qualité supérieure. L'ACIA participe par ailleurs à des projets de collaboration à grande échelle et elle finance des recherches sur l'ESB et d'autres encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST). Toutefois, un certain nombre des résultats prévus à l'échelle provinciale ou nationale n'ont pas été atteints ou les résultats de la vérification des données n'étaient pas disponibles au moment de l'évaluation. Ces questions sont abordées dans les recommandations ci-après.

Les éléments de preuve des résultats incitent à penser que l'initiative a répondu avec succès aux besoins des principaux intervenants ciblés par cette initiative (à savoir le public canadien et l'industrie canadienne des bovins de boucherie et les animaux de ferme). Les sujets interrogés ont félicité l'ACIA de l'identification précise et de la gestion des cas d'ESB, ils ont constaté la transparence de ses communications avec le public canadien dans le sillage des crises de l'ESB (en affirmant que cela était dans une large mesure à l'origine du regain de confiance des consommateurs) et mentionné la reconnaissance par les autorités internationales de la gestion scientifique de l'ESB au Canada. Les membres de certains groupes d'intervenants se sont toutefois dits mécontents des résultats de l'initiative liés au commerce, en particulier en ce qui concerne le renforcement de la capacité d'abattage nationale et le rétablissement ou la réouverture des marchés internationaux. Ils ont également constaté divers résultats imprévus, comme l'établissement de relations de travail plus étroites avec les partenaires provinciaux et industriels et d'autres avantages « accessoires ».

Gouvernance

La gouvernance et le déroulement de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB par l'ACIA ont été bien intégrés dans la structure actuelle de gestion et d'exploitation. La quasi-totalité des sujets interrogés à l'interne ont déclaré que la structure de gestion en place était bien adaptée au déroulement des activités liées à l'ESB. Toutefois, des éléments de preuve des entrevues réalisées à l'interne incitent à penser que, si les rôles et les responsabilités étaient relativement bien compris au sein de chaque direction générale/unité, ils l'étaient moins bien au niveau organisationnel. Un groupe de travail sur l'ESB a été en place jusqu'à la fin de 2004, et il a cédé la place à un comité de coordination de l'ESB jusqu'en 2006, mais l'initiative a depuis lors pâti de l'absence d'efforts structurés et coordonnés.

Conception et déroulement

Dans l'ensemble, la conception et le déroulement de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB et le rôle de l'ACIA dans le cadre des programmes et activités menés par des organismes gouvernementaux partenaires ont été bien intégrés, essentiellement grâce au fait que les activités de l'ACIA étaient directement liées à son mandat d'application de la loi et de réglementation sur les questions qui ont trait à la salubrité des aliments et à la santé des animaux. Toutefois, le double rôle de l'ACIA en tant qu'organe de réglementation et défenseur des secteurs canadiens des bovins de boucherie et des animaux de ferme n'était pas toujours clair, en particulier pour les intervenants de l'extérieur, ce qui s'est traduit par des attentes irréalistes des intervenants.

Communication et collaboration : Les efforts de communication entre l'ACIA et le public canadien ont été systématiquement louangés par les sujets interrogés de l'interne et de l'extérieur. Les sujets de l'interne étaient également fort satisfaits de la diffusion de renseignements sur l'ESB aux organismes partenaires et aux intervenants et ils n'ont pas tari d'éloges sur la participation et la collaboration du fédéral et des provinces avec l'ACIA. Toutefois, moins de la moitié des sujets de l'extérieur appartenant à des ministères provinciaux ou à des associations industrielles se sont dits satisfaits du niveau de communication dont ils ont bénéficié, et beaucoup d'entre eux ont fait état de problèmes avec l'ACIA : confusion au sujet des rôles, des responsabilités et des directives; problèmes de coordination des activités nationales et régionales; et lacunes dans le traitement de volets particuliers. Les sujets de l'interne étaient eux aussi mécontents des communications et de la coordination au sein de l'ACIA, en particulier entre les directions générales et entre la région de la capitale nationale et les opérations régionales.

Ressources humaines et formation : Les Ressources humaines (RH) ont reçu des fonds de l'initiative sur l'ESB pour financer les frais généraux et les activités de formation par l'entremise de la Division de l'apprentissage, et ce financement a permis à l'ACIA de maintenir son savoir-faire et ses compétences en recrutant des scientifiques et des techniciens éminemment qualifiés. Toutefois, il semble que le savoir-faire sur l'ESB diminue au sein de l'ACIA en raison de changements suivis et imminents dans la dotation en spécialistes de l'ESB qui partent à la retraite, bénéficient de promotions/réaffectations, ou de changements dans la structure de gestion de l'organisation, ou encore pour d'autres raisons.

Pertinence et besoin continu

L'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB est en phase avec les priorités du gouvernement et le mandat de l'ACIA, et elle a généralement répondu et continue de répondre aux besoins de ses deux principaux bénéficiaires : le public canadien et les secteurs canadiens des bovins et des animaux de ferme. Les principaux sujets interrogés, à l'interne comme à l'extérieur, étaient quasi unanimes au sujet du besoin permanent de suivi, de retraçage et d'application de la loi; de l'enlèvement des MRS de la chaîne d'approvisionnement alimentaire humaine; et de l'expansion des marchés d'exportation. Seul le renforcement de la capacité d'abattage nationale semble avoir perdu de sa pertinence.

Mesure du rendement et rapports/gestion axée sur les résultats

L'examen des mesures et des rapports sur le rendement incite fortement à penser qu'ils ne sont pas suffisants. Le consensus parmi les sujets interrogés à l'interne est qu'il faut remédier à l'absence actuelle d'une gestion axée sur les résultats au sein de l'ACIA. L'ACIA n'a pas de système intégré de mesure et de rapports sur le rendement au sujet de l'ESB. Bien que les sujets de l'interne aient déclaré que les renseignements et les données étaient recueillis au niveau opérationnel et des programmes et qu'ils servaient parfois à gérer les activités sur le terrain ou les micro-activités au niveau des directions générales, les données sur le rendement ne servaient pas aux décisions prises en matière de gestion. En revanche, le principal objectif de la collecte de données sur le rendement était de répondre aux impératifs extérieurs en matière de rapports. La production de documents nécessitant ces données a été jugée à forte intensité de ressources et inefficace car les indicateurs de rendement sont recueillis par différentes directions et qu'ils sont utilisés isolément de l'initiative sur l'ESB dans son ensemble, alors que certains indicateurs qui reflètent le rendement ou la conformité de l'industrie n'étaient pas recueillis de manière systématique ou intégrée. La diversité et le changement constant de type et de portée des indicateurs de rendement sur l'ESB qui sont nécessaires - notamment les données pour les rapports ministériels sur le rendement (RMR), les rapports destinés à l'OIE, les rapports par rapport au Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) et d'autres rapports internes nécessaires - ont posé des difficultés supplémentaires.

Rentabilité et options

D'importants problèmes ayant trait au suivi financier et à la répartition des ressources financières ont créé des difficultés pour déterminer si l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB et ses composantes individuelles étaient rentables. Néanmoins, les sujets interrogés à l'interne et à l'extérieur ont presque tous jugé que les Canadiens obtiennent un bon rapport qualité-prix avec l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB et qu'il ne faut pas sous-estimer son importance pour atténuer les incidences économiques et sanitaires de l'ESB au Canada. L'ACIA songe actuellement aux options suivantes pour renforcer la rentabilité de certaines composantes de l'initiative : réduire le nombre d'échantillons analysés; évaluer les incidences d'un abandon du Programme de remboursement relatif à l'ESB (PRE) et mettre fin au soutien du renforcement de la capacité d'abattage nationale tout en préservant la confiance des consommateurs nationaux et étrangers.

Recommandations

Les constatations de cette évaluation-bilan portent à croire que l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB de l'ACIA a grandement contribué à la gestion et à l'atténuation de la crise de l'ESB au Canada. De plus, les preuves incitent à penser que les composantes individuelles de l'initiative restent pertinentes, à l'exception de « la facilitation du renforcement de la capacité d'abattage nationale ». Les huit recommandations qui suivent ont été formulées afin d'accroître la rentabilité des composantes restantes de l'initiative.

Recommandation 1 : Coordination et communications

Pour renforcer la coordination et les communications au sujet des activités liées à l'ESB, tant au sein de l'ACIA qu'avec les organismes partenaires et les intervenants de l'extérieur, une structure de coordination dirigée par des experts doit être mise en place au sein de laquelle les rôles et les responsabilités sont clairement établis et transmis.

Recommandation 2 : Mesure et rapports sur le rendement

Pour améliorer la collecte actuelle des données sur le rendement et les méthodes d'établissement de rapports, l'ACIA doit songer aux mesures suivantes : accorder un financement ciblé à la mesure et aux rapports sur le rendement de l'ESB et aux évaluations ultérieures; concevoir et mettre en place un plan de gestion axé sur les résultats qui intègre à la fois les besoins des gestionnaires du programme et de la haute direction et les besoins en matière de rapports extérieurs. À cette fin, l'ACIA doit consacrer au moins un poste à la coordination des activités de mesure du rendement de l'ESB dans l'ensemble de l'organisation et promouvoir une culture de gestion du rendement à tous les échelons de l'Agence.

Recommandation 3 : RH et savoir-faire sur l'ESB

Pour élaborer et maintenir une masse critique d'experts sur l'ESB au sein de l'ACIA, la planification de la relève doit être axée sur la promesse de recruter des effectifs éminemment qualifiés et de prévoir une prolongation de la période de transition pour que les nouveaux effectifs puissent être formés par les spécialistes actuels de l'ESB au sein de l'Agence.

Recommandation 4 : Suivi financier

Pour mieux gérer et évaluer les résultats des fonds conditionnels octroyés à l'ESB, l'ACIA doit suivre les fonds au niveau des activités particulières financées en vertu de l'initiative sur l'ESB. Cela permettra une analyse de rentabilité, à la fois au niveau des sous-activités et des composantes du programme.

Recommandation 5 : Les analyses de surveillance de l'ESB et le Programme de remboursement relatif à l'ESB

Les futures décisions de l'ACIA quant à ses cibles d'analyse de surveillance de l'ESB et au PRE doivent continuer d'être étayées par des directives scientifiques qui portent à la fois sur l'efficacité des mesures de gestion des risques en ce qui concerne l'ESB chez les animaux et l'efficacité de l'interdiction frappant les aliments du bétail. L'ACIA doit également élaborer une stratégie de communication (comprenant une stratégie de consultation) pour mieux renseigner les intervenants sur les délibérations suivies et les faits nouveaux relatifs à l'avenir du PRE. À cette fin, il faut améliorer la coordination et les communications entre ceux qui sont sur le front des analyses de dépistage de l'ESB.

Recommandation 6 : Suivi, retraçage et application de la loi

L'ACIA doit continuer de collaborer avec l'industrie et d'autres gouvernements pour s'assurer que le programme national d'identification du bétail (ID) et la base de données sont uniformisés et comportent la date de naissance, la saisie des déplacements, l'identification des cadavres d'animaux et une meilleure identification des locaux. L'ACIA doit également mener des activités au-delà de la conformité de l'étiquetage (p. ex. en faisant appliquer la présentation de données dans la base de données nationale).

Recommandation 7 : Expansion des marchés d'exportation

Pour mieux gérer les attentes de l'industrie, l'ACIA doit éclaircir son rôle et ses responsabilités pour cette composante du programme, en particulier par rapport à d'autres organismes gouvernementaux concernés (comme le MAECI, AAC). L'ACIA doit également continuer d'intégrer les activités liées au commerce dans les stratégies plus vastes fondées sur les pays ou les produits et confirmer la valeur ajoutée de ses experts techniques à orientation régionale.

Recommandation 8 : Continuité et portée

Dans le cadre de ses efforts soutenus en vue d'élaborer une stratégie intégrée de salubrité des aliments, de santé publique et de gestion des risques pour les animaux et les êtres humains, l'ACIA doit élargir la portée de certaines activités dans le cadre de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB au-delà de l'ESB, en particulier à d'autres problèmes qui ont trait aux EST et d'autres maladies émergentes. Enfin, l'ACIA doit s'assurer qu'elle continue de répondre aux attentes des intervenants et qu'elle conserve leur confiance en ce qui concerne la légitimité de son rôle d'organe de réglementation/application de la loi pour l'ESB.

Liste des tableaux et des figures

  • Tableaux 1
    • Ressources financières reçues et dépensées (en milliers de dollars)1 et nombre total d'ETP, 2003-2004 à 2007-2008
  • Tableaux 2
    • Perception des principaux sujets interrogés à l'interne et à l'extérieur quant au succès des résultats de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB (tels que mentionnés dans le CGRR de 2007)
  • Tableaux 3
    • Perceptions des principaux sujets de l'extérieur sur le succès des activités de communication et d'éducation de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB
  • Tableaux 4
    • Perceptions des principaux sujets de l'interne sur le besoin soutenu de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB, en général et pour chaque composante
  • Figure 1
    • Boeuf (kg) disponible au Canada par personne et par an (rajusté en fonction des pertes), 1997-2007
  • Figure 2
    • Fréquence des articles consacrés à l'ESB dans les journaux canadiens par année, 1997-2008*
  • Figure 3
    • Exportations mondiales de boeuf et de bovins canadiens (en millions $CAN), 2002-2007

Abréviations

  • AAC
    • Agriculture et Agroalimentaire Canada
  • ACIA
    • Agence canadienne d'inspection des aliments
  • ACIB
    • Agence canadienne d'identification du bétail
  • ATQ
    • Agri-Traçabilité Québec
  • CCIG
    • Comité consultatif industrie-gouvernement
  • CED
    • Comité d'examen des dépenses
  • CGRR
    • Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
  • CNMAE
    • Centre national des maladies animales exotiques (Winnipeg)
  • CT
    • Conseil du Trésor
  • ESB
    • Encéphalopathie spongiforme bovine
  • EST
    • Encéphalopathie spongiforme transmissible
  • ETP
    • Équivalent temps plein
  • FATI
    • Finances, administration et technologies de l'information
  • ID
    • Identification (en ce qui concerne le programme d'identification du bétail)
  • MAECI
    • Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
  • MAPAQ
    • Ministère de l'Agriculture, des Pêcheries et de l'Alimentation du Québec
  • MCD
    • Matrice de collecte de données
  • MCJ
    • Maladie de Creutzfeldt-Jakob
  • MDC
    • Maladie débilitante chronique
  • MRS
    • Matières à risques spécifiés
  • OIE
    • Organisation mondiale de la santé animale1
  • PCIB
    • Programme canadien d'identification du bétail
  • PPT
    • Perfectionnement professionnel et technique
  • PRE
    • Programme de remboursement relatif à l'ESB
  • RH
    • Ressources humaines
  • RMR
    • Rapport ministériel sur le rendement
  • TPSGC
    • Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
  • VESR
    • Vérification, évaluation et surveillance du risque

1 Introduction

L'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) est une infection neurodégénérative transmissible et mortelle qui touche le cerveau des bovins. Elle fait partie de la famille des encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST), maladies associées à la présence de prions, comme la tremblante de mouton, la maladie débilitante chronique (MDC) chez les cervidés et la maladie de Creutzfeldt-Jakob (MCJ) chez l'être humain. Les éléments de preuve scientifiques révèlent que l'ESB peut être transmise par la consommation d'aliments du bétail contenant des tissus spécifiques d'animaux contaminés. La consommation de ces tissus par l'être humain est liée à une forme variante de MCJ et, à ce titre, l'ESB passe pour une toxi-infection alimentaire.

La présence d'ESB dans le cheptel bovin national d'un pays présente donc un risque pour la santé de l'être humain et de l'animal, ce qui s'accompagne nécessairement d'effets économiques, en particulier de répercussions au niveau du commerce international. En tant que maladie à prions, l'ESB diffère aussi de plusieurs autres maladies animales, de par son mode de transmission (par les aliments du bétail plutôt que par contact avec un animal contaminé) et par sa longue période d'incubation; la nature de cette maladie a donc d'importantes répercussions au niveau de la lutte et du traitement (voir également section 4.6). Après l'émergence de l'ESB en Europe (en particulier au Royaume-Uni), le gouvernement du Canada a mis en place une série de mesures en rapport avec l'ESB, notamment en faisant de l'ESB une maladie à déclaration obligatoire (1990), en procédant à des épreuves de surveillance de l'ESB (1992) et en frappant d'interdiction certaines matières bovines (1997) dans les aliments pour ruminants2. En 2001, un programme d'identification du bétail a été mis en place par l'Agence canadienne d'identification du bétail (ACIB) et par Agri-Traçabilité Québec (ATQ), dans le cadre d'une mesure essentielle visant à permettre le suivi et le retraçage des animaux.

Après le premier cas d'ESB au Canada, confirmé en mai 2003, le gouvernement du Canada, suivant les recommandations d'une équipe interne d'experts, a rapidement pris des mesures pour renforcer les mesures existantes. En particulier, l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) a conçu et mis en oeuvre une Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB afin de minimiser avec efficacité les risques d'exposition, d'amplification et de propagation de l'ESB au sein du cheptel bovin. Cette initiative comporte un ensemble détaillé de mesures scientifiques reconnues à l'échelle internationale grâce auxquelles l'ACIA cherche à protéger les consommateurs canadiens et étrangers contre les risques pour la santé humaine et à assurer la durabilité du cheptel bovin canadien grâce à un régime de réglementation juste et efficace qui contribue à l'accès aux marchés.

La présente évaluation-bilan de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB de l'ACIA couvre la période allant de 2003-2004 à 2007-2008. Elle a été réalisée par Science-Metrix, pour le compte de la Direction de l'évaluation de la Direction générale de la vérification, de l'évaluation et de la surveillance du risque (VESR) de l'ACIA, et surveillée par un comité consultatif piloté par la VESR.

On trouvera un aperçu de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB dans le profil du programme (section 2). Le rapport décrit ensuite la stratégie d'évaluation (section 4 - y compris les questions d'évaluation, la portée et la méthodologie) et il présente les principales constatations et conclusions sur six questions d'évaluation (section 4) : succès et réalisations, gouvernance, conception et déroulement, pertinence et besoin suivi, mesure et rapports sur le rendement, et rentabilité et options. À la lumière de ces constatations, des recommandations sont formulées (section 5).

2 Profil du programme

La protection de la santé publique, de la salubrité des aliments et de la santé des animaux a été et continue d'être une priorité essentielle pour le gouvernement du Canada. Depuis que le premier cas national d'ESB a été confirmé en mai 2003 en Alberta, les organismes du gouvernement canadien et l'industrie ont adopté une stratégie approfondie afin de protéger la santé du public et des animaux, de préserver l'intégration nord-américaine (qui résulte du nombre élevé de déplacements entre les cheptels bovins du Canada et des États-Unis, notamment les produits d'origine animale et les aliments du bétail), d'appuyer le commerce international et la rentabilité de l'industrie et de faire avancer la défense des intérêts internationaux. En particulier, l'ACIA a conçu et mis en place un ensemble détaillé de mesures scientifiques reconnues à l'échelle internationale afin de minimiser avec efficacité les risques d'exposition, d'amplification et de propagation de l'ESB au sein du cheptel bovin et de protéger les consommateurs canadiens et étrangers contre les risques qu'elle présente pour la santé humaine. Ces mesures sont intégrées au sein des directions et des programmes multiples de l'ACIA, et elles intéressent un grand nombre de partenaires et d'intervenants de l'extérieur (comme d'autres ministères fédéraux, tous les gouvernements provinciaux et divers intervenants de l'industrie), ce qui se traduit par une initiative aux vastes ramifications mais d'une grande complexité.

Au cours de l'horizon de cinq ans de cette évaluation (2003-2004 à 2007-2008), l'ACIA a obtenu des ressources financières supplémentaires pour renforcer ses activités ayant trait à l'ESB. La conception et le déroulement de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB de l'ACIA reposent sur les recommandations d'une équipe internationale d'experts, de même que sur les preuves scientifiques et l'expérience découlant de la gestion de l'ESB dans les pays qui ont été touchés au préalable.

2.1 Description de l'initiative par composante

L'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB qui en est résultée comprend cinq grandes composantes, dont chacune a bénéficié du financement réservé du CT. Signalons qu'un volet supplémentaire des mesures de surveillance intensifiée de l'ESB de l'ACIA, l'élimination des matières à risques spécifiés (MRS) de la chaîne d'approvisionnement des aliments pour animaux (également appelée renforcement de l'interdiction frappant les aliments du bétail), n'est pas compris dans cette évaluation-bilan. Les cinq composantes évaluées et leurs objectifs sont :

1. Surveillance et analyses intensifiées de l'ESB

Cet ensemble de mesures vise à évaluer la présence possible d'animaux contaminés par l'ESB au Canada. L'ACIA procède à de nombreuses analyses sur les populations de bovins d'âge adulte à haut risque, suivant en cela les recommandations de l'Organisation mondiale de la santé animale (OIE). Ces efforts permettent à l'ACIA de mieux comprendre les épizooties et de mieux évaluer les mesures d'atténuation en place, afin de les adapter ou de les renforcer au besoin. Le Programme de remboursement relatif à l'ESB (PRE) a été adopté en 2005, et il verse des indemnités financières au titre des échantillons de surveillance admissibles prélevés par les éleveurs de bovins et les vétérinaires afin d'accroître la disponibilité des échantillons ciblés.

2. Renforcement du suivi et du retraçage et contrôle de l'identification du bétail (ID)

Le suivi et le retraçage des bovins sont indispensables si l'on veut venir à bout de maladies à évolution progressive comme l'ESB. Lorsqu'on découvre un animal infecté, on ouvre une enquête pour retracer et limiter ses cohortes de naissance et d'alimentation (c.-à-d. les animaux potentiellement contaminés). À cette fin, l'ACIA inspecte et fait appliquer le Programme canadien d'identification du bétail (PCIB) (qui a été créé par l'ACIB et ATQ), au sein duquel tous les bovins portent un numéro d'identification unique avec une étiquette d'oreille approuvée avant de quitter leur élevage d'origine.

3. Faciliter le renforcement de la capacité d'abattage nationale

Chaque année, plus d'un million de bovins canadiens sont abattus à l'extérieur du Canada, essentiellement aux États-Unis. Après la fermeture des marchés d'exportation en 2003, qui a entraîné un important excédent de bovins qui ne pouvaient pas être abattus à l'échelle nationale, l'ACIA s'est évertuée à faciliter le renforcement de la capacité d'abattage nationale en augmentant sa capacité d'inspection des chaînes et en rationalisant la procédure d'examen/approbation pour l'ouverture de nouveaux abattoirs.

4. Élimination des matières à risques spécifiés (MRS)

Depuis 2003, toutes les MRS (y compris l'iléon des bovins de tous âges et le crâne, la cervelle, les ganglions de Gasser, les yeux, les amygdales, la moelle épinière et les ganglions de la racine dorsale des bovins âgés de 30 mois ou moins) doivent être éliminées de tous les bovins abattus au Canada pour empêcher qu'ils ne pénètrent dans la chaîne d'alimentation humaine. Cette exigence est entrée en vigueur dans les établissements de transformation des viandes agréés par le fédéral le 24 juillet 2003 par le biais de directives de l'ACIA et a été étendue à tous les autres bovins élevés ou importés au Canada le 23 août 2003.

5. Expansion des marchés d'exportation

Cette composante vise à donner de l'expansion aux marchés d'exportation par une surveillance technique, l'établissement d'experts techniques basés à l'échelle géographique ou régionale et l'adaptation de la politique d'importation sur l'ESB3. Elle cherche également à maximiser les débouchés commerciaux en renforçant le volet scientifique et le soutien pour garantir l'accès aux marchés, en renforçant l'appui institutionnel pour la réforme de l'inspection des viandes et les systèmes de certification fondés sur l'assurance de la qualité, et en renforçant la certification des exportations. Ce dernier ensemble de mesures a pour but d'aider le Canada à préserver ses relations commerciales avec ses partenaires étrangers, à la fois comme importateur et exportateur de produits du boeuf. En particulier, il garantit que les nouveaux impératifs d'inspection et de certification des exportations fixés par les autorités américaines en juillet 2007 sont bien respectés afin de préserver cet important marché d'exportation. Trois grandes activités ont donc été financées en vertu de ce sous-objectif du programme : a) certification des exportations; b) expansion des marchés d'exportation; c) renforcement du volet scientifique et du soutien.

2.2 Facteurs et ressources

Le financement total reçu dans le cadre de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB au cours des cinq ans évalués se chiffre à 241 728 000 $. Étant donné que le volet des restrictions frappant les aliments pour animaux (renforcement de l'interdiction frappant les aliments du bétail) n'est pas visé par cette évaluation, l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB telle qu'elle est décrite dans ce rapport a reçu au total 160 320 000 $. Le tableau 1 propose une ventilation des ressources financières octroyées à l'ACIA par le CT durant la période évaluée pour l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB, par rapport aux ressources reçues et dépensées (salariales et non salariales) pour mener les activités admissibles. Le tableau illustre également les régimes d'avantages sociaux des employés (RASE) et les coûts des locaux de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), de même que le nombre total d'équivalents temps plein (ETP) pour l'ESB. La Direction des finances, de l'administration et des technologies de l'information (FATI) a confirmé que certains fonds conditionnels ne pouvaient pas être suivis avec plus de précision, ce qui a des conséquences sur la mesure et la gestion du rendement, comme nous le verrons à la section 4.5.

Tableaux 1 - Ressources financières reçues et dépensées (en milliers de dollars)1 et nombre total d'ETP, 2003-2004 à 2007-2008

Cliquer sur l'image pour l'agrandir
image - tableau 1

Notes:

  1. L'ACIA envisage de renouveler/prolonger la temporisation du financement de l'ESB.
  2. L'élément no 3 contient des données des éléments 4b) et 5b). Des codes d'opération interne distincts n'ont pas été établis pour suivre ces données. Par ailleurs, le PRE (29 943,6 $) est compris dans le montant dépensé. Au total, 17 736 $ (dépenses salariales et non salariales) ont été reçus au titre des activités de cette composante, c'est-à-dire un renforcement de la capacité d'inspection des chaînes et les approbations d'examen/plan établies.
  3. Les restrictions frappant les aliments du bétail (c.-à-d. le renforcement de l'interdiction frappant les aliments du bétail) ne sont pas visées par cette évaluation-bilan.
  4. Expansion des marchés d'exportation : il a été impossible de suivre les fonds car les activités n'ont pas été désignées en vertu de codes d'opération distincts. Cela a trait à la difficulté qu'il y a à suivre les fonds reçus en vertu d'une seule présentation au CT; voir note 2.
  5. Nombre total d'ETP pendant la période (somme du nombre annuel d'ETP). Ce tableau comprend également les régimes d'avantages sociaux des employés (RASE) et les coûts des locaux de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC).

3 Stratégie d'évaluation

La présente évaluation suit le plan établi dans le cadre d'évaluation préparé par l'équipe d'évaluation à la phase de conception, lequel a été surveillé par le comité consultatif d'évaluation à l'ACIA. Ce comité, dirigé par la direction générale VESR, comprend des représentants des directions générales des Affaires publiques, des Programmes et politiques, des Opérations et des FATI de l'ACIA (voir annexe A).

Les problèmes et les questions d'évaluation ont été déterminés par la direction générale VESR de concert avec le comité consultatif d'évaluation. Les étapes ultérieures de cette étude, notamment la collecte de données et les rapports sur les constatations, ont également été surveillées par le comité consultatif d'évaluation. Par exemple, le comité a fourni une rétroaction sur les questionnaires d'entrevue lors de la conception de l'étude, il a facilité la collecte des données dans le cas des documents de l'ACIA et a fourni des directives sur les avant-projets préliminaires du rapport d'évaluation.

Le modèle logique original compris dans le projet de Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) a été remanié et ajusté de concert avec la direction générale VESR et le comité consultatif d'évaluation. Le modèle logique révisé est présenté à l'annexe B. L'équipe d'évaluation a élaboré une matrice de collecte des données (MCD), qui lie les questions d'évaluation telles qu'elles figurent dans le modèle logique aux questions d'évaluation connexes, aux indicateurs de rendement et (ou) aux méthodes de recherche et à la provenance des données.

Les guides d'entrevue ont été conçus conformément aux indicateurs répertoriés dans la MCD pour chaque question d'évaluation. La MCD permet également d'identifier clairement les données qui seront recueillies à l'aide de chaque instrument et à la fois pour les méthodes de collecte de données secondaires et primaires. D'autres précisions sur les instruments d'évaluation sont fournies dans le Supplément de la méthodologie.

3.1 Questions d'évaluation, portée et objectifs

L'objet de cette évaluation est d'évaluer : 1) le succès et les réalisations; 2) la gouvernance; 3) la conception et le déroulement; 4) la pertinence et le besoins suivi; 5) la mesure et les rapports sur le rendement; 6) la rentabilité et les options de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB (à l'exclusion du volet renforcement de l'interdiction frappant les aliments du bétail) et de formuler des recommandations au besoin. Les problèmes d'évaluation et les questions particulières se rapportant à chacun sont présentés à l'annexe C; les problèmes d'évaluation recoupent les problèmes cernés par le Comité d'examen des dépenses (CED) dans le Supplément de la méthodologie.

L'évaluation traite de cinq volets de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB de l'ACIA pour laquelle des fonds ont été reçus de la part du CT; ces volets sont exposés avec leurs objectifs spécifiques à la section 2. La période évaluée couvre les exercices 2003-2004 à 2007-2008. Le financement de la plupart des volets de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB, à l'exception du renforcement de l'interdiction frappant les aliments du bétail, prendra fin en 2008-2009. Cette évaluation est réalisée conformément aux normes et aux exigences du CT et elle est subordonnée au renouvellement du financement.

3.2 Stratégie et méthodologie d'évaluation

La méthodologie de cette évaluation intégrait de multiples sources de données, à la fois qualitatives et quantitatives, afin d'obtenir les constatations les plus détaillées, les plus valables et les plus fiables. La méthodologie comportait des entrevues avec des sujets clés, des examens des documents et des fichiers, notamment des sites Web, ainsi que des documents externes ayant trait à l'ESB (p. ex. publications scientifiques et rapports dans les médias).

Les méthodes qui ont servi à traiter de problèmes d'évaluation spécifiques sont présentées à l'annexe C et le modèle logique révisé de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB de l'ACIA est présenté à l'annexe B. La MCD, qui recoupe certains problèmes d'évaluation, des questions d'évaluation particulières et le modèle logique, est présenté dans le Supplément de la méthodologie. Les méthodes de collecte des données pour cette évaluation-bilan reposent sur les sources de données suivantes :

Données primaires : entrevues auprès des sujets clés (par téléphone et en personne) (N = 59)

Sujets interrogés clés de l'interne

  • Les sujets interrogés clés de l'interne (n = 30 sujets interrogés; durée moyenne de l'entrevue = 70 minutes) provenant de l'ACIA; ceux-ci sont répartis comme suit : 6 appartenant à la haute direction de l'ACIA et 24 représentant différentes directions générales de l'ACIA. Deux entrevues ont été menées avec deux sujets présents.
  • Le comité consultatif d'évaluation a recommandé les éventuels répondants prioritaires. La liste définitive a été approuvée par le comité consultatif d'évaluation.
  • Un membre du groupe VESR a assisté à titre d'observateur à chacune des entrevues menées auprès des sujets de l'ACIA, soit par téléphone, soit en personne.4
  • Les guides d'entrevue des sujets interrogés à l'interne sont présentés dans le Supplément de la méthodologie.

Sujets interrogés clés de l'extérieur

  • Les sujets interrogés clés de l'extérieur (n = 29 sujets; durée moyenne de l'entrevue = 40 minutes), notamment des sujets des ministères fédéraux et provinciaux et d'une diversité de représentants de l'industrie à la fois des bovins de boucherie et des bovins laitiers (c.-à-d. éleveurs, transformateurs, équarrisseurs, exportateurs, etc.) de tout le Canada; ceux-ci étaient répartis comme suit : 11 de ministères gouvernementaux (2 nationaux, 9 provinciaux) et 18 d'associations industrielles ou d'autres intervenants de l'extérieur (9 d'organisations nationales, 9 d'organisations provinciales). Deux entrevues menées auprès de représentants gouvernementaux à l'échelle provinciale ont été menées alors que deux sujets y participaient. Deux entrevues ont été menées en présence de deux sujets.
  • Les éventuels sujets interrogés clés de l'extérieur ont été identifiés pour commencer à l'aide de la liste des participants à la Table ronde sur la chaîne de valeur de l'industrie du boeuf entre 2005 et 20085. Le comité consultatif d'évaluation a recommandé les éventuels répondants prioritaires. Des représentants régionaux de l'ACIA ont ensuite été consultés pour valider cette liste ou suggérer d'autres éventuels sujets à interroger. La liste définitive a été approuvée par le comité consultatif d'évaluation.
  • Les guides d'entrevue des sujets interrogés de l'extérieur sont présentés dans le Supplément de la méthodologie.

Données secondaires : examen des documents et des fichiers, notamment examen des systèmes de mesure du rendement et analyse de la collecte des données et d'informations et d'autres recherches

  • Documents et fichiers de l'ACIA, du gouvernement fédéral et d'organisations internationales (comme l'OIE), ce qui comprend les sites Web;
  • Documents et fichiers de l'ACIA qui ont un rapport exprès avec la mesure du rendement, et qui peuvent comporter des renseignements fournis par des sujets clés de l'interne au cours des entrevues;
  • Examen de publications scientifiques et d'autres documents extérieurs se rapportant à l'ESB;
  • Rapports des médias, notamment communiqués de presse, relatifs à l'ESB.

3.3 Limites et difficultés d'évaluation

Absence d'évaluation à mi-parcours et d'évaluation de l'évaluabilité

Cette évaluation-bilan constitue la première évaluation de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB de l'ACIA. La stratégie d'évaluation présentée dans le CGRR d'origine prévoyait une évaluation à mi-parcours (évaluation formative), mais celle-ci n'a pas eu lieu. Selon la stratégie de mesure du rendement de l'initiative, l'examen des mesures de rendement sur les résultats était prévu pour l'évaluation de mi-parcours. Son absence a représenté une difficulté pour cette évaluation. De plus, cette évaluation aurait bénéficié d'une évaluation de l'évaluabilité (c.-à-d. une évaluation de la disponibilité et de la qualité des données) des activités des sous-programmes avant l'évaluation-bilan. Même si ce type d'évaluation n'est pas prescrite par le CT, elle est de rigueur dans les méthodes d'évaluation et est particulièrement utile pour évaluer des initiatives aussi vastes que complexes.

Exclusion des intervenants étrangers de l'évaluation

Les intervenants étrangers de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB n'ont pas été consultés dans le cadre de cette évaluation-bilan. Les constatations de cette évaluation quant aux résultats internationaux (c.-à-d. reconnaissance et comparaison) des activités liées à l'ESB dirigées par l'ACIA se limitent donc aux données que l'on a trouvées dans les fichiers et les documents ainsi que dans les déclarations faites par les sujets canadiens interrogés.

Structure de gestion du programme, participation d'intervenants multiples et initiatives horizontales

Les activités de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB sont enchâssées dans d'autres activités opérationnelles de l'ACIA qui sont réparties le long de la structure organisationnelle. De ce fait, les gestionnaires et les principaux employés de l'ACIA responsables des activités de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB n'appartiennent pas à une structure cohérente, pas plus qu'ils ne sont hébergés dans un seul endroit ou édifice. De plus, durant la période évaluée, il y a eu un taux de roulement élevé au sein de la haute direction, notamment le départ à la retraite et la promotion/réaffectation d'employés participant au dossier de l'ESB. En outre, les intervenants et organismes partenaires qui ont pris part au déroulement de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB sont nombreux, variés et répartis à travers tout le Canada. On trouve parmi eux plusieurs industries, de même que des autorités des gouvernements fédéral et provinciaux. Ces paramètres horizontaux présentent une difficulté pour l'évaluation du rendement et de l'attribution des succès et des réalisations de l'initiative.

Portée de l'évaluation : exclusion de l'évaluation de l'interdiction frappant les aliments du bétail

Les activités se rapportant au renforcement des restrictions touchant les aliments du bétail (renforcement de l'interdiction frappant les aliments du bétail) ne font pas partie de cette évaluation-bilan. Conçue durant la période évaluée et mise en oeuvre en juillet 2007, cette activité sera évaluée séparément à une date ultérieure. Toutefois, cette activité est indispensable si l'on veut éradiquer l'incidence de l'ESB au Canada et elle semble avoir été parmi les plus redoutables, à la fois pour l'ACIA et pour les intervenants. L'inclusion de la conception et de la mise en oeuvre précoce du renforcement de l'interdiction frappant les aliments du bétail aurait donc augmenté l'importance de cette évaluation-bilan de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB.

4 Principales constatations et conclusions

4.1 Succès et réalisations

La section qui suit expose les succès et les réalisations de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB de l'ACIA, en particulier ceux qui ont trait aux extrants et aux résultats des activités illustrées dans le modèle logique de l'initiative (voir annexe B).

4.1.1 Activités et extrants

Pour évaluer les activités et les extrants de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB, les facteurs de production et les ressources (voir section 2.2) ont été pris en considération et analysés par rapport à la mesure dans laquelle les activités prévues ont été mises en oeuvre et ont donné les résultats escomptés. Comme nous l'avons vu plus haut, on a éprouvé des difficultés à assurer le suivi détaillé des fonds de l'ESB et des ETP, ce qui s'explique en partie par le niveau élevé d'intégration de l'ESB dans les activités de l'ACIA et par la façon dont les activités relatives à l'ESB sont codées dans le système de suivi financier (voir aussi section 4.5)6. Il n'en reste pas moins que les éléments de preuve incitent à croire que, dans l'ensemble, l'ACIA a accompli les activités conformément aux présentations au CT et qu'elle a des résultats mesurables au sujet de la plupart de ces activités. D'après les données disponibles, voici les principales réalisations de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB, énumérées pour chacun des cinq volets :

1. Surveillance et analyses intensifiées de l'ESB

  • L'ACIA a rapidement dépassé le nombre minimum prévu d'échantillons analysés pour dépister la présence d'ESB, puisqu'elle a analysé 23 550 échantillons en 2004 (par rapport à un objectif minimum déclaré de 8 000) et entre 55 000 et 58 000 échantillons par an les trois années qui ont suivi (par rapport à un objectif minimum déclaré de 30 000)7. Ce grand nombre d'échantillons a permis d'obtenir le statut de pays à risque maîtrisé de l'OIE. Cet effort a été étayé partiellement par le PRE, qui a permis d'augmenter la disponibilité des échantillons ciblés. Près de 99 % de ces échantillons respectaient les normes minimums des épreuves de qualité en laboratoire et étaient conformes à la norme de rapidité de 48 heures.8
  • Un réseau efficace de laboratoires (provinciaux et fédéraux) a été constitué, notamment le Centre national des maladies animales exotiques (CNMAE) dont le siège est à Winnipeg (qui est aujourd'hui situé à Lethbridge), et qui a été désigné centre de référence de l'ESB par l'OIE.

2. Renforcement du suivi, du retraçage et de l'application de la loi

  • En plus d'avoir un taux de conformité d'environ 98 % pour l'identification du bétail au Canada (visite de 7 000 à 9 500 élevages de bovins/bisons par an depuis 2005, contre 1 800 en 20049), l'ACIA a apporté une contribution d'ordre politique et réglementaire au PCIB afin d'améliorer le système de suivi et de retraçage.
  • Des méthodes ont été mises en place pour gérer les paramètres internes et externes des analyses de dépistage de l'ESB; des résumés détaillés des rapports sont publiés sur le site Web de l'ACIA, en moyenne deux mois et demi après qu'on a eu confirmation d'un animal infecté, même si ce délai d'exécution a légèrement augmenté (pour passer à quatre mois) depuis deux ans10, pour des raisons qui n'ont pas pu être clairement explicitées; toutefois, des questions de suivi et de retraçage ont été soulignées par un certain nombre de sujets interrogés.
  • L'ACIA a parachevé et rendu compte de 13 inspections de dépistage de cas confirmés d'ESB au Canada (plus le cas d'un animal né en Alberta dans l'État de Washington; une enquête était en attente en novembre 2008).

3. Faciliter le renforcement de la capacité d'abattage nationale

  • Afin de réduire la dépendance des secteurs des animaux de ferme et des bovins à l'égard des exportations, l'ACIA a élaboré et mis en oeuvre une procédure d'examen/approbation rationalisée pour les usines de transformation nationales, elle a assuré la formation des effectifs régionaux sur cette procédure et a engagé 29 employés en 2005-200611. Cela a permis l'agrément de deux nouveaux établissements de transformation et un renforcement de la capacité d'inspection des chaînes dans neuf établissements; toutefois, l'utilisation effective des abattoirs nationaux a diminué depuis, sans doute à cause de la reprise des exportations de bovins sur pied vers les États-Unis.

4. Élimination des MRS de la chaîne d'approvisionnement alimentaire humaine

  • Les sujets interrogés à l'interne ont convenu que les règlements visant l'élimination des MRS ont été élaborés et administrés « très vite » et qu'ils ont été transmis avec efficacité aux éleveurs et aux transformateurs. Cela est un élément clé de l'initiative, car il permet d'assurer la salubrité des disponibilités alimentaires canadiennes et de maintenir la confiance du public et des marchés d'exportation.
  • On a constaté un taux de conformité global de 97 % pour les trois tâches se rapportant à l'élimination des MRS des disponibilités alimentaires humaines dans les établissements agréés par le fédéral, comme l'ont confirmé les inspections de l'ACIA12. Un soutien et une surveillance accrus des inspections de conformité dans les établissements non agréés par le fédéral, pour lesquelles la vérification de conformité ne relève pas des responsabilités exclusives de l'ACIA, ont également été signalés pour l'exercice 2005-200613, même si les mesures d'application prises au sujet des établissements jugés non conformes et non agréés par le fédéral sont sans doute insuffisantes dans certains secteurs; une procédure visant à rendre compte de la conformité des établissements provinciaux devrait être en place d'ici à la fin de 2008-2009.14

5. Expansion des marchés d'exportation

  • L'ACIA a ajusté et mis en oeuvre sa politique d'importation pour s'assurer qu'elle était conforme à celle des pays vers lesquels elle exporte des produits, en procédant notamment aux évaluations/examens des différents pays pour connaître les équivalences.15
  • En date de novembre 2006, l'ACIA avait détaché quatre experts techniques vétérinaires à Mexico, Bruxelles, Tokyo et Beijing dans le cadre d'un projet pilote visant à fournir des connaissances scientifiques et techniques dans le contexte des négociations politiques et commerciales avec les marchés d'exportation ciblés. En date de février 2008, les quatre postes avaient été reclassifiés avec le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) pour devenir des postes d'une durée indéterminée. Les sujets interrogés à l'interne signalent que d'importants travaux ont été réalisés par ces experts à l'appui de la réouverture des marchés, notamment du Japon.
  • Les sujets interrogés de l'interne affirment que d'importants efforts ont été déployés pour la certification des exportations, en particulier pour le Japon et les États-Unis. Il n'y a pas eu de rejets liés à l'ESB d'exportations de viande de boeuf canadiennes depuis 2005-2006.16

Autres résultats : résultats scientifiques et opérationnels

  • Au nombre des activités et des résultats scientifiques, il faut mentionner les projets d'analyse des risques pour la santé des animaux; les examens et les rapports (y compris plus d'une douzaine d'évaluations des risques propres à l'ESB); une étude en trois volets sur l'histoire naturelle de l'ESB en Amérique du Nord; et 14 projets de recherche liés à l'ESB, principalement à la conception de nouvelles épreuves diagnostiques, qui ont été dirigés par 11 chercheurs différents et, dans certains cas, avec le concours de chercheurs d'autres ministères gouvernementaux ou du milieu universitaire (p. ex. le Réseau des maladies à prions du Canada, PrioNet Canada et l'Initiative de recherches sur les prions de l'Alberta). Bon nombre de ces résultats de recherche ont été échangés par divers moyens et activités de sensibilisation, à la fois à l'interne (rapports techniques, activités de formation et de diffusion) et à l'externe (site Web de l'ACIA, articles avec comité de lecture, présentations, etc.).
  • Les sujets interrogés à l'interne ont également fait valoir la valeur qu'il y a à avoir des experts de l'ESB de renommée mondiale à l'ACIA. Parmi ces experts, l'un est le délégué du gouvernement du Canada auprès de l'OIE, un autre est le chef de pathologie au laboratoire du CNMAE de l'ACIA - un laboratoire de référence de l'OIE pour l'ESB depuis 2006 - et a été désigné par l'OIE comme expert du laboratoire sur l'ESB. Le Canada est donc en mesure de contribuer aux normes, aux activités scientifiques et aux recommandations de l'OIE. Ces liens avec l'OIE et d'autres liens (comme la participation à des réseaux de recherche entre le gouvernement et le milieu universitaire) garantissent également que l'ACIA a rapidement accès aux plus récentes découvertes scientifiques sur l'ESB.
  • Plus de la moitié des sujets interrogés à l'interne ont affirmé que les connaissances scientifiques au sein de l'ACIA étaient d'actualité et de qualité supérieure, et aucun n'a dit que ces connaissances étaient insuffisantes. Le consensus est que ces connaissances sont facilement accessibles à ceux qui en ont besoin et qu'on les a adaptées aux besoins des gestionnaires et qu'elles peuvent donc être mises à contribution pour prendre des décisions réglementaires fondées sur des preuves scientifiques.
  • À propos de chaque volet de l'initiative, on a répertorié les besoins en matière de formation et conçu une vingtaine de cours sur l'ESB (avec les documents qui vont de pair), lesquels ont été dispensés par la Division de l'apprentissage et la section du perfectionnement professionnel et technique (PPT); tous les cours ont par la suite été évalués par les participants. Voir la section 4.3.3 pour d'autres précisions.
  • D'autres résultats relatifs aux RH, comme les plans de recrutement et de relève, sont analysés à la section 4.3.3.
  • La Direction générale des affaires publiques a commandé une série de sondages et d'enquêtes qui ont produit des résultats de recherche au sujet de la confiance des consommateurs dans la salubrité de la viande de boeuf et qui permettent de suivre la confiance des Canadiens dans la façon dont l'ACIA traite l'ESB.17

Résultats partiels et données manquantes

Il y a néanmoins un certain nombre de résultats prévus à l'échelle provinciale ou nationale qui n'ont pas été atteints ou pour lesquels les données permettant de s'assurer qu'ils ont été atteints étaient indisponibles au moment de l'évaluation :

  • Il existe un sérieux besoin de poursuivre la mise en oeuvre et l'amélioration du programme de suivi et de retraçage, comme en témoignent certaines difficultés qu'il a fallu surmonter durant les inspections de dépistage18. Pour assurer la traçabilité rapide et détaillée du cheptel canadien (notamment des déplacements des animaux), les paramètres qui ont besoin des plus grandes améliorations sont : la saisie de données plus détaillées et uniformisées et des rapports sur les déplacements des animaux et le retrait des étiquettes par le biais d'une base de données nationale centrale (p. ex. par les abattoirs); l'aménagement d'infrastructures; l'attribution d'un numéro d'identification des locaux à tous les parcs d'engraissement, aux éleveurs de bovins de finition, aux usines de transformation de la viande, aux exportateurs, aux équarrisseurs, aux sites d'enfouissement des cadavres d'animaux, etc.; et une amélioration des communications et de la prise de conscience des impératifs d'identification/suivi, des lignes directrices et des procédures parmi la minorité non conforme. On escompte des progrès sur ce front au cours des cinq prochaines années si l'on en croit les récents efforts bien illustrés de l'industrie et du gouvernement.19
  • Comme nous l'avons vu plus haut, il y a une marge d'amélioration constante des mesures de vérification et d'application ayant trait au respect du règlement sur l'élimination des MRS, en particulier dans les établissements non agréés par le fédéral (où l'inspection ne relève pas des responsabilités exclusives de l'ACIA), de même qu'une plus grande importance attachée à l'application maintenant que les travaux d'éducation/communication sont terminés.
  • Augmentation des épreuves de laboratoire pour vérifier si l'élimination des MRS ne s'est pas faite, selon les sujets interrogés à l'interne, même si les motifs de ce phénomène n'ont pas été clairement fournis.
  • On ne dispose pas de données permettant de confirmer si les échantillons prélevés par l'ACIA à des fins de surveillance provenaient d'animaux présentant des symptômes cliniques indicatifs de l'ESB ou s'ils appartenaient aux groupes des soi-disant 4 M (morts, moribonds, malades et couchés). La perception générale est que la valeur des échantillons (c.-à-d. leur représentativité) peut être améliorée.
  • On ne disposait pas de données sur le nombre de certificats d'exportation délivrés pour des animaux, des produits d'origine animale ou des aliments pour animaux.
  • On n'a trouvé aucune preuve des activités suivantes décrites dans les présentations au CT dans le sous-volet « Renforcement du volet scientifique et du soutien » (dans le volet Expansion des marchés d'exportation) : « Réforme de l'inspection des viandes » et « Système de certification fondé sur l'assurance de la qualité ». Les sujets interrogés à l'interne ne comprennent pas non plus clairement quelles activités ces programmes représentent, leur rapport avec l'expansion des marchés d'exportation ou si elles ont fait l'objet d'un report de fonds.
  • Les données disponibles sur certains des résultats des projets scientifiques étaient incomplètes, ce qui suggère le besoin d'améliorer la surveillance et la coordination des recherches au sein de l'ACIA et de les mener avec le concours de partenaires de l'extérieur et d'intervenants de la R-D.

4.1.2 Résultats

Dans l'ensemble, l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB de l'ACIA a permis de répondre aux besoins des principaux intervenants et l'a fait de manière intensive, ciblée et transparente. Cette déclaration est fondée sur la perception des principaux sujets interrogés à l'interne et à l'extérieur au sujet des résultats mentionnés dans le CGRR consolidé de 200720, illustré au tableau 2, et d'autres éléments de preuve présentés ci-après.

Les sujets interrogés à l'extérieur avaient un point de vue très semblable à celui des sujets de l'interne quant au succès relatif de tous les résultats, même s'ils attribuaient en général une évaluation absolue inférieure aux résultats relatifs à la capacité d'abattage et à l'expansion des marchés d'exportation. Signalons que les succès soutenus de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB peuvent également être attribués en partie aux mesures mises en place par l'ACIA avant 2003, notamment la surveillance systématique, les mesures prises pour retracer et éliminer les animaux importés du R. U. et l'interdiction frappant les aliments du bétail décrétée en 1997. À vrai dire, comme l'ont expliqué les principaux sujets interrogés à l'interne, ces mesures ont permis de minimiser l'ampleur de l'épisode d'ESB au Canada et ont fourni une solide structure sur laquelle élaborer les activités intensifiées (voir aussi Gouvernance, section 4.2).

Identification précise et confinement rapide des incidents d'ESB

Le fait que l'ACIA ait réussi à identifier avec précision les cas d'ESB et à confiner les incidents d'ESB a dans l'ensemble suscité les éloges des sujets interrogés à l'interne et à l'extérieur en dépit des obstacles (comme les limites des registres, un système imparfait d'identification du bétail et la taille et l'ampleur des inspections), car les inspections ont été qualifiées de rapides, approfondies, intensives et excellentes. Témoin de ce succès, aucun des 14 incidents d'ESB survenus jusqu'ici n'a entraîné la contamination de la chaîne alimentaire animale ou humaine. Toutefois, selon les rapports d'enquête des 13 premiers cas, certaines cohortes n'ont pas été entièrement retracées, et les enquêtes ont été entravées par d'importantes difficultés21, de sorte qu'il existe toujours une marge d'amélioration.

Il faut signaler que la plupart des sujets interrogés à l'interne (19 sur 27) ont refusé d'attribuer une note au résultat « Baisse de l'incidence de l'ESB »22, en affirmant que l'ACIA est sur la bonne voie, mais qu'il est encore trop tôt pour déterminer le succès du résultat. Cela s'explique par le fait que ce résultat est lié au renforcement de l'interdiction frappant les aliments du bétail, laquelle a été décrétée en juillet 2007; le volet surveillance permettra donc à l'ACIA d'évaluer l'efficacité de l'élimination des MRS des aliments pour animaux afin d'éventuellement éradiquer la maladie au Canada à long terme (p. ex. dans 7 à 10 ans). Jusqu'alors, l'ACIA s'attend à continuer à découvrir un petit nombre de cas d'ESB dans le cheptel national. C'est pourquoi ce résultat ne figure pas dans le tableau ci-dessous.

Tableau 2 - Perception des principaux sujets interrogés à l'interne et à l'extérieur quant au succès des résultats de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB (tels que mentionnés dans le CGRR de 2007)

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image - tableau 2

Facilitation du renforcement de la capacité d'abattage nationale

Aussi bien les sujets interrogés à l'interne qu'à l'extérieur avaient des perceptions mitigées sur ce résultat, même si, en général, ils estimaient que l'ACIA avait relativement bien rempli son rôle consistant à accroître la capacité d'inspection des chaînes et à rationaliser la procédure d'examen et d'approbation du programme dirigé par Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC). Les sujets de l'extérieur ont été moins timides que les sujets de l'interne sur le fait que la capacité d'abattage nationale existante et renforcée n'est pas actuellement utilisée au maximum, même si la plupart ont convenu avec les sujets de l'interne que cela était attribuable à des forces du marché défavorables plutôt qu'aux mesures prises par l'ACIA.

Hausse de la confiance des consommateurs canadiens

La hausse de la confiance des consommateurs canadiens est l'un des principaux succès de l'initiative. De fait, comme l'ont fait valoir presque tous les sujets interrogés (à l'interne comme à l'extérieur), la confiance dans les disponibilités alimentaires canadiennes est restée élevée tout au long de la période d'évaluation. Si l'on prend la consommation de boeuf comme mesure subrogative de la confiance des consommateurs, il n'est pas inintéressant de considérer que, selon les indicateurs recueillis par Statistique Canada, la consommation de boeuf a effectivement légèrement augmenté en 2003, après le premier cas confirmé d'ESB au Canada (figure 1), tandis que la consommation de boeuf dans la plupart des pays (p. ex. la France, l'Allemagne et le Japon) a nettement diminué après la découverte de l'ESB dans le cheptel national.23

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image - figure 1

Le plus récent sondage sur la confiance des consommateurs, réalisé par l'ACIA en mai 2005, montre que 92 % des Canadiens étaient d'avis que la consommation de boeuf canadien ne présentait pas de danger24. De plus, la proportion de gens qui pensent que le système de salubrité des aliments du Canada est parmi les meilleurs du monde a fait un bond pour passer de 47 % en janvier 2004 à 82 % en mai 2005. La confiance dans la façon dont l'ACIA a traité les dossiers de la salubrité des aliments et de l'ESB (comme deux questions distinctes) a augmenté de 61 64 % en 2004 à 85 88 % durant la même période, alors que 83 % ont déclaré en 2005 qu'ils étaient d'avis que le gouvernement avait fort bien réussi à les tenir au courant de l'évolution de l'ESB, contre 70 % en 2004. Un sondage plus récent (2007) sur la salubrité des aliments importés incite à penser que la confiance dans les disponibilités alimentaires du Canada a légèrement reculé (60 % des Canadiens ayant un niveau de confiance plus que modéré), mais que l'ESB figure désormais en queue de liste des questions qui préoccupent les Canadiens en ce qui concerne la salubrité des aliments.

Ce succès s'explique dans une large mesure par les communications de qualité supérieure, transparentes et rapides de l'ACIA avec le public canadien (voir aussi section 4.3.1). De fait, l'efficacité des activités de communication, d'éducation et de diffusion des informations de l'ACIA face aux besoins du public peut même avoir été la cause du fait que ces efforts ne font plus l'objet d'une demande aussi élevée (par rapport à la demande qui a suivi la découverte du premier cas d'ESB au Canada en 2003). Comme l'illustre la figure 2, la fréquence des articles consacrés à l'ESB dans les journaux canadiens a radicalement baissé depuis 2003. De plus, comme le signale la Direction générale des affaires publiques de l'ACIA, la découverte de nouveaux cas d'ESB ne donne plus lieu à un volume aussi élevé d'appels et de courriels de la part du public et des médias à l'ACIA, pas plus qu'elle ne fait la une des journaux. Cela incite à penser que les efforts de l'ACIA ont réussi à faire augmenter le niveau de confiance des intervenants dans le système de salubrité des aliments du Canada et a atténué leur besoin d'autres renseignements (voir aussi section 4.3.1).

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Image - Figure 2

Hausse de la confiance des consommateurs étrangers/rétablissement de l'accès aux marchés internationaux/conquête de nouveaux marchés

Le succès du rétablissement ou de l'ouverture des marchés internationaux des bovins et des animaux de ferme n'a pas été jugé aussi fructueux que celui d'autres composantes du programme, en dépit du rétablissement rapide de certains marchés (notamment la réouverture partielle de la frontière américaine au boeuf en 2003). Cela s'explique sans doute par le fait que les exportations mondiales d'animaux de ferme et de bovins canadiens demeurent en deçà des niveaux de 2002, comme en témoigne la figure 3. Alors que le rétablissement du marché des exportations n'est pas encore complet, un nombre considérable de marchés ont été partiellement ou entièrement rouverts aux animaux de ferme, aux bovins, aux produits d'origine animale et aux embryons/à la semence de bovins canadiens (voir annexe D). Parmi les contributions de l'ACIA à la réouverture de ces marchés, mentionnons l'organisation de missions d'examen à l'étranger, le fait d'avoir des vétérinaires/experts techniques à l'étranger pour éclairer les négociations commerciales dirigées conjointement par l'ACIA, AAC et le MAECI, et le maintien de la transparence au sujet de ses activités sur l'ESB reposant sur des preuves scientifiques. On a également su que l'Alberta s'était singularisée au chapitre des activités de rétablissement des marchés, en envoyant un grand nombre de délégations à l'étranger étant donné qu'une vaste majorité des bovins canadiens sont abattus dans l'Ouest du Canada et exportés depuis cette région25. La réouverture de ces marchés est également un indicateur subrogatif de la hausse de la confiance des consommateurs étrangers, laquelle a été perçue par les principaux sujets interrogés comme un résultat relativement fructueux de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB de l'ACIA (sujets de l'interne et de l'extérieur, tableau 2).

Selon la perception des sujets interrogés à l'interne, plus de la moitié des sujets de l'extérieur (55 %), aussi bien du gouvernement que de l'industrie, ont déclaré ne pas être satisfaits d'un ou de plusieurs des éléments suivants : 1) les réalisations jusqu'ici au sujet des résultats relatifs au commerce; 2) la rapidité avec laquelle ceux-ci ont été atteints; 3) le volume de ressources consacrées à ces résultats; 4) la manière dont les activités de rétablissement des marchés d'exportation ont été gérées plus généralement. Les sujets interrogés à l'interne et à l'extérieur étaient parfaitement conscients des obstacles politiques au rétablissement de l'accès aux marchés et ils n'ont pas tari d'éloges pour l'ACIA, qui a réussi à mettre en place et à apporter la preuve de ses mesures de lutte contre l'ESB à la communauté internationale (y compris à l'OIE et aux organes de réglementation nationaux). Toutefois, le rôle joué par les experts techniques de l'ACIA à l'étranger n'a jamais été reconnu par les sujets de l'extérieur, et ces derniers se sont dits confus et généralement critiques à l'égard de la coordination des efforts entre l'ACIA, AAC et le MAECI; cet élément clé est analysé plus en profondeur à la section 4.3.2.

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Image - Figure 3

Reconnaissance générale de la gestion canadienne de l'ESB par les autorités nationales et internationales

Un autre résultat fructueux clé de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB réside dans le puissant niveau de reconnaissance par les autorités internationales de la gestion scientifique de l'ESB par le Canada. Cela est attesté par le statut de pays à « risque maîtrisé » octroyé par l'OIE au Canada en mai 2007, ce statut reposant sur un ensemble d'indicateurs26, qui dépendent pour la plupart de l'évaluation des facteurs de risque (notamment du niveau de maîtrise des MRS dans les aliments du bétail) et sur des données de surveillance ciblées. Toutefois, le maintien de ce statut est subordonné à un examen annuel de la situation épidémiologique du Canada à l'égard de l'ESB et de la documentation témoignant du respect continu des normes de l'OIE (voir aussi section 4.5). Signalons que la franchise et la transparence de l'ACIA sont également perçues à la fois par les sujets interrogés à l'interne et à l'extérieur comme un facteur clé qui a contribué au maintien d'un niveau élevé de reconnaissance de la part des autorités internationales.

Différences interrégionales

Les différences entre régions dans les résultats doivent être analysées dans le contexte des industries du bétail dans différentes régions, énumérées ici par ordre de taille croissante de leur cheptel bovin total : Atlantique, Québec, Ontario et Ouest du Canada. L'Alberta compte le plus vaste cheptel, avec près de 40 % des bovins du Canada (en date de janvier 2008)27. Ainsi, il y a des chances pour que les résultats de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB soient plus importants dans les provinces de l'Ouest, en raison du fait que tous les cas d'ESB ont été répertoriés dans cette région. Cette différence a également des répercussions sur de nombreuses composantes de l'initiative; la nécessité d'un renforcement de la capacité d'abattage, par exemple, est nettement moindre dans la région de l'Atlantique, dont le cheptel représente une simple fraction (5 %) de celui de l'Alberta et qui exporte très peu de viande de boeuf ou de bovins. Néanmoins, lorsqu'on tient compte de l'échelle, on constate un nombre étonnamment faible de différences dans le succès des résultats entre les régions ou lorsqu'on compare les régions à l'échelle nationale.

Les différences interrégionales intéressent principalement l'identification et le suivi du bétail et l'élimination des MRS. En particulier, les activités de traçabilité du Québec sont généralement perçues par toutes les régions comme étant les meilleures du Canada, en raison des atouts d'Agri-Traçabilité Québec (ATQ), même si les efforts de l'Alberta sont également louangés par les sujets interrogés à l'interne. La vérification de l'élimination des MRS passe également pour subir l'influence des différences régionales étant donné que les provinces sont responsables des inspections des abattoirs provinciaux (par opposition aux abattoirs agréés par le fédéral qui sont inspectés par l'ACIA), et que les ressources que l'on peut consacrer à ces inspections varient du tout au tout selon la région. La région de l'Atlantique compte moins de ressources et d'infrastructures que le Québec, l'Ontario, l'Alberta et la Colombie-Britannique et elle éprouve donc certaines difficultés qui lui sont propres pour ce qui est de s'adapter à l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB; par exemple, elle a moins d'expérience et moins d'inspecteurs qui peuvent vérifier que les mesures de surveillance intensifiée de l'ESB sont appliquées sur tout son territoire.

Résultats imprévus

Divers résultats imprévus (aussi bien positifs que négatifs) ont été atteints à l'échelle provinciale et nationale. On a pu en tirer d'importantes leçons pour l'élaboration de nouvelles lignes directrices, par exemple en adaptant les lignes directrices aux résultats des études ou des projets ciblés reposant sur des preuves scientifiques. De même, le besoin et l'importance de systèmes de qualité sont ressortis de la mise en place de nouvelles méthodes et lignes directrices, en particulier pour les volets d'épreuves de dépistage et d'identification du bétail qui sont confiés à des organismes provinciaux ou de l'extérieur. Enfin, les sujets interrogés à l'interne et à l'extérieur se sont souvent dits surpris par le temps qu'il faut pour mettre en place de nouvelles mesures et en constater les résultats (c.-à-d. qu'elles peuvent être plus lentes que prévu, notamment en ce qui concerne la réouverture ou l'expansion des marchés d'exportation) et par la nécessité de gérer les attentes.

Dans l'ensemble, de nombreux sujets interrogés ont convenu que l'ESB a amélioré un certain nombre de paramètres au sein de l'ACIA. Ils ne s'y attendaient pas, car les activités relatives à l'ESB ont été conçues pour s'intégrer aux activités quotidiennes de l'Agence afin d'améliorer le déroulement des activités se rapportant et ne se rapportant pas à l'ESB (voir aussi section 4.3). Par exemple, le recrutement d'ETP pour l'ESB a procuré à l'ACIA « une plus grande masse d'experts et de compétences » et, étant donné que la plupart des ressources humaines ne se consacrent pas exclusivement à l'ESB, cela a renforcé la capacité de l'ACIA à mener d'autres activités par ailleurs (p. ex. renforcement de la capacité d'inspection; identification des partenaires, des réseaux et des éventuels collaborateurs; et prévoyance et groupes de renseignements scientifiques pour les zoonoses et les maladies émergentes, notamment d'autres EST et l'influenza aviaire). C'est ainsi qu'on constate l'effet de propagation du financement de l'ESB dans le plus grand élan donné à d'autres programmes et dans le renforcement de la capacité à gérer d'autres risques pour la santé et la sécurité, en particulier d'autres maladies animales exotiques : « Nous avons créé une façon de faire des affaires par l'entremise de l'ESB, et cela s'est répercuté sur d'autres domaines. »

Ce renforcement de la capacité est également lié au resserrement des rapports de travail qui se sont noués avec des partenaires des provinces et de l'industrie; cinq sujets interrogés à l'interne sur dix qui ont fait état de résultats imprévus ont déclaré que l'ESB avait aiguillonné un resserrement de la collaboration et des communications entre l'ACIA et les intervenants de l'extérieur au sein du gouvernement fédéral, avec les provinces et l'industrie. Ce paramètre était le plus souvent souligné dans le cas du réseau national de laboratoires, lequel englobe plusieurs laboratoires provinciaux qui réalisent des épreuves de surveillance. Les sujets de l'interne ont également souvent parlé de « maintenir les intervenants dans le dossier » et de « dialoguer avec nos partenaires » en dehors de l'ACIA, soulignant à nouveau l'importance de la transparence et l'importance qu'il y a à « bâtir ce rapport, cette confiance et cette compréhension de ce qui les pousse à agir et cette compréhension de ce qui vous pousse à agir ». Ainsi, on estime que l'ESB n'a pas seulement augmenté mais également renforcé la capacité globale de communication de l'ACIA en modifiant la façon dont l'ACIA échange des renseignements avec ses intervenants. Une exception possible soulevée par les sujets de l'extérieur est la façon dont l'ACIA collabore avec certains autres ministères dans le cadre de responsabilités communes, en particulier en ce qui concerne l'expansion des marchés d'exportation (voir analyse à la section 4.3.2).

Résultats à long terme

Quand on tient compte de tous ces résultats fructueux, il est apparent que l'ESB a ouvert la voie à une stratégie plus intégrée de gestion des risques dans les disponibilités alimentaires humaines pour d'autres maladies; par exemple, le suivi et le retraçage ne portent pas seulement sur l'ESB, mais également sur d'autres maladies. Cela est une réalisation appréciable au vu des trois résultats stratégiques de l'ACIA (voir Modèle logique, annexe B). En particulier, la durabilité des ressources animales est un résultat qui dépasse l'ESB, et qui fait intervenir des facteurs extérieurs indépendants de la volonté ou des compétences de l'ACIA (p. ex. la capacité d'abattage nationale) et qui englobe des paramètres (comme la traçabilité) qui sont toujours en cours d'élaboration. En particulier en ce qui concerne l'ESB, le niveau de succès de l'ACIA à propos de ce résultat est généralement considéré comme bon et il devrait s'améliorer dans les années à venir grâce au renforcement de l'interdiction frappant les aliments du bétail (voir aussi section 4.6 pour une analyse de la façon dont la nature de l'ESB affecte la gestion des risques de cette maladie, et les répercussions que cela peut avoir sur les résultats à long terme).

4.2  Gouvernance

L'ACIA est l'un des seuls organes de réglementation du monde (parallèlement au ministère de l'Agriculture, des Pêcheries et de l'Alimentation du Québec [MAPAQ]) qui surveille la totalité de la chaîne alimentaire, depuis la ferme jusqu'à l'assiette, en vertu d'une seule autorité. La gouvernance de l'ACIA et la prise de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB sont intégrées dans sa structure de gestion et d'exploitation existante. L'épine dorsale de cette structure est une série de directions générales placées sous la direction de vice-présidents ou de directeurs exécutifs; ces directions générales englobent les Politiques et les Programmes, les Opérations, les Sciences et les Affaires publiques, parmi d'autres. Étant donné que l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB fait appel à la totalité de ces directions générales, on peut parler d'une stratégie de gestion matricielle, où la gouvernance des activités pertinentes n'est pas seulement verticale mais horizontale (c.-à-d. entre directions générales). Cette stratégie a apporté la preuve de ses atouts; toutefois, dans une récente évaluation de programmes connexes de l'ACIA, la responsabilisation et la gouvernance (c.-à-d. les rôles et les responsabilités clairement définis) ont été dénoncées comme un problème28, ce qui est corroboré par les intuitions des sujets interrogés à l'interne (voir ci-après).

Dans le cas de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB, les programmes sont parfaitement conçus pour tirer parti des structures de gestion et des atouts existants, qui réduisent la courbe d'apprentissage dans le déroulement des activités de l'initiative. Par exemple, tous les travaux supplémentaires sur le terrain relatifs aux politiques, aux programmes, aux sciences et aux opérations étaient fort bien intégrés et greffés sur des activités opérationnelles qui existaient déjà. De plus, pratiquement tous les sujets interrogés à l'interne ont déclaré que le cadre de gestion actuel convenait au déroulement des activités liées à l'ESB; plus particulièrement, ils ne voient pas la nécessité d'une structure de gestion distincte pour l'ESB.

Toutefois, cette stratégie de gestion matricielle nécessite des contrôles et des outils de communication efficaces afin de garantir la paternité de chaque volet de l'initiative sur l'ESB et d'assurer que les rôles et les responsabilités sont parfaitement compris dans l'ensemble de l'organisation et dans le temps. Plus particulièrement, sans saine gouvernance, les rapports hiérarchiques verticaux risquent d'entraver la capacité de l'ACIA à gérer de manière latérale. Au commencement de la crise de l'ESB en 2003, la gouvernance était assurée par un groupe de travail sur l'ESB (que l'on appelle également «groupe de travail »), qui était en mesure d'agir avec autorité et qui avait une chaîne de commandement clairement définie. Toutefois, le groupe de travail a par la suite été démantelé et la gestion de l'initiative ESB est repassée sous la tutelle de la structure de gestion régulière de l'ACIA à la fin de 2004. Un comité de coordination de l'ESB a été mis en place entre 2004 et 2006, mais il n'y a plus eu depuis aucune gestion systématique coordonnée de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB à l'ACIA. Fondamentalement, lors du démantèlement du groupe de travail, les carences internes de communication et l'incertitude relative à la chaîne de commandement à l'égard de l'ESB ont commencé d'augmenter.

Cette conclusion est étayée par des éléments de preuve provenant des entrevues menées à l'interne, qui incitent à penser que les rôles et les responsabilités sont relativement clairs et bien compris au sein de chaque direction générale ou unité (c.-à-d. verticalement), mais pas à l'échelle latérale ou organisationnelle. Par exemple, de nombreux sujets interrogés à l'interne ont semblé confus quant à qui dirigeait ou gérait divers dossiers de l'ESB (notamment en ce qui concerne les rôles complémentaires de l'ACIA et d'AAC) en dehors de leur direction générale. D'autres ont fait état de problèmes de communication et de gouvernance entre la région de la capitale nationale et certains centres opérationnels et laboratoires au niveau régional. C'est ainsi que certains sujets de l'interne ont parlé de cas où eux-mêmes ou d'autres sujets oeuvrant à l'ESB dans des centres opérationnels régionaux ou dans différentes directions générales étaient déconnectés ou sous-utilisés au sein de l'organisation, ce qui veut dire qu'ils ne participaient pas comme prévu aux décisions et à la mise en oeuvre des programmes, ce qui est perçu comme un problème, en particulier dans le cas des ETP récemment recrutés, dont les gestionnaires ne savaient peut-être pas qu'ils auraient dû être contactés.

Un important remaniement a eu lieu en janvier 2008 qui permettra sans doute de remédier à certains des problèmes causés par la structure de gouvernance horizontale. Les activités politiques ont fusionné avec la Direction générale des programmes pour doter les programmes d'une capacité politique. Par le passé, les fonctions politiques et la gouvernance étaient morcelées entre différentes structures organisationnelles; aujourd'hui, elles sont regroupées sous une même direction générale avec une structure de gestion commune. On s'attend à ce que cette fusion facilite la coordination et les communications sur l'ESB entre les politiques et les programmes. Elle aidera sans doute l'ACIA à mieux identifier certains enjeux importants et les besoins futurs en ce qui concerne la gestion de l'ESB. Une difficulté résiduelle de cette stratégie de gestion matricielle réside donc sans doute dans la coordination entre la Direction générale des politiques et des programmes et la Direction générale des opérations. La systématisation des échanges entre les effectifs du réseau des programmes, la direction des opérations nationales et les opérations régionales est un problème permanent (voir aussi section 4.3.1).

Ainsi, même si la structure actuelle fonctionne en général comme prévu, les éléments de preuve révèlent un besoin soutenu d'une structure réservée de coordination de l'ESB, qui aura pour effet d'améliorer l'efficacité de l'initiative. Cela diffère d'une structure de gestion distincte en ce sens que la structure de coordination tient lieu de passerelle qui relie les protagonistes s'occupant de l'ESB dans différentes directions générales de l'ACIA aux bureaux régionaux afin de leur permettre d'échanger les renseignements et le savoir-faire nécessaires entre ceux qui prennent les décisions de gestion au sujet de l'ESB; cette structure devrait également pouvoir servir à coordonner la collecte de données sur l'ESB (voir aussi section 4.5). Cela est justifié par le fait que les sujets de l'interne ont fait observer que le savoir-faire de base de l'ACIA en ce qui concerne l'ESB réside dans un nombre restreint de sujets répartis à travers les unités de l'ACIA. Une structure réservée à l'ESB pourrait servir de cadre au sein duquel ces personnes devraient pouvoir coordonner, combiner et surveiller la transmission de ce savoir-faire, notamment les connaissances tacites ainsi que les personnes-ressources des réseaux canadiens et internationaux (comme ceux d'organismes partenaires multiples et de groupes d'intervenants participant à l'initiative). Cette structure contribuera donc à s'assurer que toutes les personnes qui s'occupent du dossier de l'ESB sont tenues au courant des mesures prises sur l'ESB au sein de l'ACIA en plus de faciliter la relève et le maintien d'une masse critique d'experts sur l'ESB au sein de l'ACIA (voir section 4.3.3).

Il faut concilier la nécessité d'une structure réservée de coordination de l'ESB au fait que l'ACIA est chargée de la surveillance et de la lutte d'autres maladies que l'ESB, ainsi que de plusieurs autres éléments de la salubrité des aliments. Par l'entremise de la stratégie de gestion actuelle, l'ESB est déjà devenue de plus en plus intégrée au sein d'autres programmes hors ESB, comme la surveillance, les négociations commerciales et le suivi et la traçabilité. Par exemple, les vétérinaires en poste à l'étranger dans le cadre de l'initiative sur l'ESB sont de plus en plus sollicités pour fournir des renseignements sur d'autres produits et pour se livrer à des activités de sensibilisation/communication sur d'autres secteurs des programmes de l'ACIA. À ce titre, plusieurs sujets interrogés à l'interne sont fermement convaincus que l'ESB doit continuer d'être intégrée dans d'autres activités courantes de l'ACIA. Ainsi, une structure réservée de coordination de l'ESB doit également servir à cerner les secteurs où les activités relatives à l'ESB peuvent être intégrées dans des stratégies plus vastes sur la santé des animaux en fonction des pays ou des produits, comme pour la surveillance, le suivi et le retraçage, et les négociations commerciales mentionnées plus haut.

4.3 Conception et déroulement

La conception et le déroulement de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB ont été complexes car ils n'ont pas seulement nécessité une coordination interne entre des directions générales et des programmes multiples, mais également un niveau élevé de communication et de coordination avec les organismes partenaires (notamment d'autres ministères du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux), de même qu'avec divers intervenants de l'extérieur et le grand public. Certains de ces groupes avaient des intérêts et des priorités conflictuels, pour ne rien dire de différents niveaux de compréhension de la nature de l'ESB et des répercussions sur la gestion des risques de cette maladie (voir aussi analyse à la section 4.6). Parmi les facteurs internes et extérieurs qui ont exercé une influence sur le rendement du programme, aussi bien positive que négative (voir ci-après), il faut mentionner les problèmes de communication et de coordination, et c'est pourquoi la section qui suit analyse la mesure dans laquelle les communications et la collaboration avec les organismes partenaires et les intervenants ont été bien intégrées dans la conception et le déroulement de cette initiative. Par ailleurs, cette section analyse les répercussions de la conception et du déroulement de l'initiative en ce qui concerne la gestion des ressources humaines et le savoir-faire sur l'ESB au sein de l'ACIA.

Facteurs qui influent sur le rendement du programme

Les principaux sujets interrogés à l'interne et à l'extérieur ont souligné plusieurs grands facteurs qui, à leur avis, ont influé sur le déroulement et le rendement de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB. Les principaux facteurs positifs au sein de l'ACIA étaient manifestement les fonds attribués à l'initiative et le niveau élevé de savoir-faire, de gestion et d'engagement affiché par les effectifs de l'ACIA (voir aussi Gouvernance, section 4.2 et section 4.3.3). Parmi les principaux facteurs négatifs internes, il faut mentionner des ressources financières et humaines mises à trop rude épreuve29 et certains problèmes de gestion (en particulier en ce qui concerne la gestion des données sur le rendement, voir section 4.5) et de coordination (en particulier avec certains partenaires et intervenants, voir section 4.3.2).

Parmi les facteurs positifs extérieurs à l'ACIA mais au sein du Canada, mentionnons les puissantes activités de communication avec les intervenants et le public (ce qui se solde par un niveau élevé de confiance des consommateurs, voir sections 4.1.2 et 4.3.1), associées à une forte participation des partenaires et des intervenants (voir section 4.3.2). À l'échelle internationale, la reconnaissance des mesures prises par le Canada pour lutter contre l'ESB est perçue comme le principal facteur positif, essentiellement grâce au statut de pays « à risque maîtrisé » accordé par l'OIE, en fonction des normes internationales reposant sur des preuves scientifiques. À l'inverse, le fait que certains marchés aient souvent été lents ou difficiles à rouvrir, soit à cause de mesures protectionnistes, soit pour d'autres motifs politiques, a souvent été cité comme facteur négatif à l'échelle internationale.

4.3.1 Activités de communication et de sensibilisation

Communications avec les intervenants de l'extérieur

Les sujets de l'interne n'ont pas tari d'éloges à l'égard de la diffusion rapide et efficace de renseignements sur l'ESB aux intervenants de l'extérieur, notamment au public canadien et à l'industrie. Le principal instrument de communication avec le public est le site Web de l'ACIA sur l'ESB, qui foisonne de renseignements à jour sur le sujet. Pour chaque cas canadien d'ESB, l'ACIA publie également un rapport épidémiologique complet, qui est distribué à un nombreux public abonné par courriel.

Outre le site Web, une ligne 1 800 est accessible au public de 8 h à 20 h chaque jour. Les efforts de communication avec l'industrie couvrent la totalité de la chaîne de valeur et englobent la conception de documents de sensibilisation (affiches, pamphlets et publications dans la documentation commerciale) afin d'aviser les intervenants de divers éléments de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB.

La grande majorité des sujets de l'extérieur ont attribué aux efforts de communication de l'ACIA une note élevée ou même très élevée sur le plan de la qualité, de l'efficacité et de la rapidité, surtout en ce qui concerne les activités de communication avec le public et les intervenants pris individuellement (tableau 3). Pratiquement tous les sujets interrogés à l'extérieur ont déclaré qu'ils utilisaient l'ACIA comme principale source d'information sur l'ESB; près de la moitié ont mentionné expressément utiliser son site Web sur l'ESB (intitulé « L'ESB en Amérique du Nord »). Toutefois, plusieurs sujets interrogés se sont dits inquiets de constater que les communications générales avec le public et les intervenants du Canada et de l'extérieur ont commencé à baisser depuis que le pire de la crise de l'ESB est passé et que les intervenants qui se préoccupent toujours de l'ESB ne reçoivent peut-être pas des renseignements de la même qualité qu'auparavant (voir également l'analyse à la section 4.1.2).

Tableau 3 - Perceptions des principaux sujets de l'extérieur sur le succès des activités de communication et d'éducation de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB

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Tableau 3 - Perceptions des principaux sujets de l'extérieur sur le succès des activités de communication et d'éducation de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB

Lorsqu'ils parlent des communications de l'ACIA avec leur propre organisation (ministère provincial ou association industrielle), cependant, moins de la moitié des sujets interrogés à l'extérieur sont satisfaits. De fait, « une amélioration des communications » a été l'une des réponses les plus fréquentes aux questions visant à savoir de quelle façon l'ACIA pouvait mieux répondre aux besoins de leur organisation. Un certain nombre d'exemples clairs ont été cités en vertu desquels les sujets de l'extérieur éprouvaient de la difficulté à obtenir les renseignements dont ils avaient besoin ou étaient mis au courant des décisions prises par l'ACIA qui les concernaient directement après les faits ou auprès d'autres sources (p. ex. dans les médias ou chez d'autres clients). Cela valait particulièrement pour les répondants d'autres ministères gouvernementaux (à la fois à l'échelle fédérale et provinciale); le Québec fait exception à la règle, car tous les sujets interrogés originaires de cette province ont fait état d'un niveau de satisfaction élevé30. Autrement, aucune tendance claire ne s'est dégagée quant aux régions ou aux industries qui signalent des problèmes de communication.

Communications avec les intervenants étrangers

Dans l'ensemble, l'efficacité de la diffusion de renseignements sur l'ESB aux intervenants étrangers est bien jugée. Avec le concours du MAECI, l'ACIA expédie des messages pratiquement chaque jour à toutes les ambassades du Canada et rend régulièrement visite et s'entretient avec les autorités compétentes dans d'autres pays. Les vétérinaires et les experts sur l'ESB en poste à l'étranger ont également contribué à répondre et à éclaircir la situation des enquêtes sur les nouveaux cas d'ESB détectés au Canada. Selon un certain nombre des sujets interrogés (à l'interne et à l'extérieur), la communauté internationale a félicité le Canada de son ouverture et de la transparence des renseignements diffusés sur l'ESB, et le Canada soutient favorablement la comparaison à ce sujet avec d'autres pays touchés par l'ESB. La perception au sein de l'ACIA est que la gestion franche et transparente de l'ESB par le Canada a facilité la mobilisation de certains pays aux discussions commerciales. Alors que la plupart des sujets de l'extérieur ont reconnu ce fait, plus d'un tiers (11 sur 27) restent critiques à l'égard de la façon dont les activités visant l'expansion des marchés d'exportation sont gérées (voir aussi section 4.3.2).

Communications internes

Paradoxalement, les observations sur la diffusion des renseignements au sein de l'ACIA étaient moins positives, et les lacunes des communications internes semblent s'être aggravées depuis que le profil de l'ESB a amorcé son déclin au sein de l'organisation et que le Groupe de travail sur l'ESB a été démantelé en 2004. Un exemple souvent cité parmi les sujets interrogés à l'interne (7 réponses sur 16) mentionne l'efficacité et la rapidité des communications sur les cas les plus récents d'ESB au Canada; ces sujets, y compris ceux qui ont cherché à assurer l'expansion des marchés d'exportation, ont déclaré qu'ils avaient appris l'existence des nouveaux cas d'ESB (en particulier les cas les plus récents) dans les médias ou auprès de partenaires de l'industrie. Cela représente une sérieuse difficulté pour ceux qui ont un rôle névralgique à jouer dans la transmission de ce type de renseignements aux partenaires commerciaux étrangers. Les communications internes entre les effectifs des Politiques et les Programmes dans la région de la capitale nationale et les effectifs des Opérations et des Programmes à l'extérieur de cette région ont également été dénoncés comme des maillons faibles de la chaîne de l'ESB. En somme, parmi les facteurs internes qu'il faut résoudre pour améliorer l'efficacité de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB, les communications et la coordination internes se classent au premier rang.

4.3.2 Collaboration avec les organismes partenaires et les intervenants

Collaboration avec les organismes partenaires fédéraux

Le rôle assumé par l'ACIA dans les programmes et les activités dirigés par des organismes partenaires fédéraux était bien intégré dans la conception et le déroulement des volets de l'initiative, ce qui s'explique principalement par le fait que les contributions de l'ACIA sont directement liées à son mandat clairement établi de surveillance, d'inspection et de réglementation des questions ayant trait à la salubrité des aliments. Les principales activités de collaboration ont eu lieu avec : 1) AAC en ce qui concerne le suivi et le retraçage, de même que le renforcement de la capacité d'abattage nationale et l'expansion des marchés d'exportation; 2) Santé Canada pour ce qui est de l'élimination des MRS des disponibilités alimentaires humaines; 3) le MAECI pour ce qui est de l'expansion des marchés d'exportation. Ainsi, en collaborant avec tous ces partenaires fédéraux, le rôle de l'ACIA consiste à fournir le savoir-faire nécessaire en matière de réglementation, d'application de la loi ou de questions techniques.

Les sujets interrogés à l'interne ont généralement très bien jugé leur collaboration avec les organismes partenaires fédéraux. Malheureusement, il n'a pas été possible d'interroger plus de deux sujets appartenant à ces organismes partenaires fédéraux, même si les renseignements disponibles incitent à croire que la collaboration entre l'ACIA et ces partenaires peut à l'occasion pâtir de certains problèmes de communication et de coordination.

Collaboration avec les organismes partenaires provinciaux

Parmi les organismes partenaires provinciaux de l'ACIA, il y a les ministères qui sont responsables de l'agriculture et du développement rural, de même que les laboratoires d'analyse provinciaux, qui se livrent à des activités intensifiées de surveillance et d'analyse. Pour toutes les composantes de l'initiative, la participation et la coopération des provinces avec l'ACIA ont presque toujours été décrites comme « un rapport étroit » ou un « bon rapport », par les sujets interrogés à l'interne, en particulier en ce qui concerne l'Alberta et le Québec. Par exemple, tous les répondants du Québec (du gouvernement et de l'industrie) étaient satisfaits de leurs rapports avec l'ACIA. En outre, les sujets interrogés à travers le pays qui s'occupaient moins de commerce international étaient généralement plus favorables que ceux qui s'en occupaient.

Toutefois, certains sujets interrogés des gouvernements provinciaux se sont déclarés déroutés par les rôles et les directives relatifs à l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB, les problèmes de communication et de coordination des activités nationales et régionales et les lacunes dans la façon dont certaines composantes ont été abordées. Les sujets ont répertorié certaines des causes de ces problèmes, comme l'absence de ressources à l'ACIA (notamment d'un savoir-faire technique qui ne laisse aucune marge sur le territoire), le taux de roulement fréquent des effectifs dans certaines régions et les problèmes de gestion des données sur le rendement. De plus, la plupart des sujets interrogés ont recommandé que les activités d'au moins une composante soient cédées soit aux provinces, soit à AAC. Les suggestions sur ce qui doit être cédé étaient variables, mais les recommandations les plus fréquentes veulent que les activités des marchés d'exportation soient confiées à AAC (4 sur 9) ou que la surveillance de l'ESB soit placée sous la tutelle des provinces (2 sur 9).

Collaboration avec l'industrie et les organisations non gouvernementales

L'ACIA collabore directement avec plusieurs organisations industrielles et non gouvernementales. Par exemple, elle est membre du Comité consultatif industrie-gouvernement (CCIG) sur la traçabilité du bétail et de la volaille, qui jusqu'ici a « enregistré d'importants progrès dans la conclusion d'un accord sur les normes nationales et les cibles de rendement pour la traçabilité du bétail », notamment des bovins. À nouveau, les points de vue sur les efforts de collaboration de l'ACIA étaient mitigés, plusieurs organisations industrielles et non gouvernementales affirmant que leurs rapports avec l'ACIA étaient bons, alors que d'autres demeuraient critiques. Par exemple, 7 sujets interrogés sur 18 ont constaté des recoupements significatifs avec les activités de l'ACIA et ont trouvé à redire à « la coordination, la communication et la collaboration entre les divers organismes qui oeuvrent dans ce secteur important ».

Signalons que, même si les sujets interrogés avaient reçu pour directive de ne pas discuter des paramètres relatifs au renforcement de l'interdiction frappant les aliments du bétail, il se peut que ce programme ait influencé certaines observations générales formulées par les sujets de l'extérieur qui le connaissaient particulièrement bien. Le renforcement de l'interdiction frappant les aliments du bétail a également suscité certaines des observations les plus négatives de la part des sujets de l'extérieur lorsqu'on les a interrogés sur les efforts de communication et de collaboration de l'ACIA au sujet de l'ESB.

Expansion des marchés d'exportation

La majorité des sujets interrogés (de l'interne et de l'extérieur) ont jugé que le rôle de l'ACIA dans l'expansion des marchés d'exportation était soit mal compris, soit mal coordonné avec ceux du MAECI, d'AAC et des provinces. Ces organismes sont perçus comme « œuvrant dans deux univers » et comme étant « cloisonnés », ce qui explique que les efforts visant à élargir les marchés d'exportation sont « bloqués » ou ralentis par « la course habituelle entre trois ministères ». Lorsqu'on examine les preuves de tous les sujets de l'extérieur (du gouvernement et de l'industrie), 11 sur 27 ont répertorié une ou plusieurs lacunes, des recoupements et des activités sans doute cessibles mettant en cause le volet des marchés d'exportation. À l'inverse, les représentants de l'ACIA interrogés ont souligné à maintes reprises les attentes irréalistes de l'industrie à l'égard du rôle joué par l'ACIA dans l'expansion des marchés d'exportation. Toutefois, les partenaires et les intervenants de l'extérieur étaient tous fermement convaincus qu'il fallait opérer des changements dans la gestion de ce volet, notamment en créant une direction du commerce (qui permettrait une meilleure coordination et une plus grande participation de l'industrie), ou la conception d'une structure de gestion plus clairement définie et centralisée afin de coordonner ces activités d'ordre commercial. Les sujets de l'extérieur affirment que, si les activités relatives aux marchés d'exportation peuvent être coordonnées sous un même toit ou dans une même administration, la situation s'améliorera grâce à la présence d'un « guichet unique » qui permettra de régler les problèmes liés aux exportations.

Même au sein de l'ACIA, il y a certaines différences marquées dans les perceptions des sujets de l'interne quant aux rôles et aux responsabilités de l'ACIA en ce qui concerne l'expansion des marchés d'exportation. Même si certains sujets de l'interne soutiennent que l'ACIA aurait dû en faire plus pour appuyer la réouverture des marchés d'exportation, d'autres estiment que, conformément au mandat de l'ACIA, son rôle se limitait à juste titre à l'appui des initiatives de politique commerciale pilotées par d'autres organismes (comme le MAECI et AAC) par la démonstration de la crédibilité des mesures de contrôle de la surveillance de l'ESB et la clarté des communications et du savoir-faire sur les paramètres scientifiques et techniques de l'ESB. Cet état de confusion reflète celui exprimé par les sujets de l'extérieur au sujet du double rôle de l'ACIA à la fois comme organe de réglementation et comme fervent défenseur des secteurs canadiens des bovins et du bétail.

Collaboration globale

En conclusion, on n'a pas constaté d'exemples significatifs de lacunes ou de recoupements importants entre les activités de l'ACIA et celles d'autres organismes gouvernementaux ou intervenants de l'extérieur à l'échelle de toute l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB. En fait, aussi bien les sujets de l'interne que de l'extérieur ont généralement décrit les rapports que l'ACIA entretient avec les organismes partenaires comme étant « complémentaires ». Quant à la cession d'activités non commerciales, comme la surveillance et les épreuves de dépistage, au secteur privé ou aux provinces, l'état d'esprit au sein de l'ACIA au moment de la crise qui a éclaté en 2003 est qu'il était crucial de prendre ces mesures pour maintenir la confiance des consommateurs, même si la situation semble avoir changé. L'accord général des sujets dans tous les secteurs (l'ACIA, le gouvernement et l'industrie) est que, même si certaines activités peuvent être transférées à l'extérieur (voir ci-dessus), l'ACIA a un mandat névralgique de réglementation, d'inspection et d'application de la loi, lequel présente de l'utilité pour le Canada dans son ensemble, et que le rôle assumé par l'ACIA est essentiel si l'on veut préserver la crédibilité et la renommée du système de salubrité des aliments du Canada. Ce point de vue généralisé prête foi à la conclusion selon laquelle il est tout à fait légitime que le gouvernement s'investisse dans les programmes sur l'ESB et, plus particulièrement, que le rôle actuellement assumé par l'ACIA doit continuer de l'être par le gouvernement fédéral, et ce, en partenariat avec différentes régions.

4.3.3 Ressources humaines et savoir-faire sur l'ESB

La Direction des ressources humaines a reçu des fonds à même l'initiative sur l'ESB pour appuyer les fonctions communes à divers ministères (c.-à-d. pour le recrutement de personnel ETP) et les activités de formation dispensées par la Division de l'apprentissage, plus particulièrement par la section du perfectionnement professionnel et technique (PPT).

Formation sur l'ESB

La section PPT offrait une formation sur l'ESB avant 2003 et, depuis cette date, elle a conçu d'autres documents de formation qui traitent expressément de l'ESB, souvent dans le cadre de cours de base sur l'ESB (surveillance des EST, santé des animaux, MRS, etc.) ou de modules de cours de plus grande ampleur, comme le cours annuel sur les maladies animales exotiques. Ces documents traitent par exemple de la surveillance de l'ESB - prélèvement des tissus cérébraux; vérification de l'élimination des MRS; modalités d'octroi de permis et d'agrément des installations de transformation de la viande; règlement sur l'interdiction frappant les aliments du bétail/éradication de l'ESB; et certification des exportations de produits d'origine animale. La Division de l'apprentissage coordonne les nouveaux besoins de formation avec les directions générales des Opérations et des Programmes et politiques, moyennant la contribution de la Direction générale des sciences et de l'administration centrale de l'ACIA, en utilisant les fonds destinés à l'ESB pour les initiatives de formation sur l'ESB. Tous les cours qui en résultent sont évalués par les participants à des fins de surveillance et pour mettre les cours à jour; même si ces cours ne traitent pas exclusivement de l'ESB, ces évaluations témoignent d'un bon niveau de satisfaction et englobent un certain nombre d'observations constructives.

Néanmoins, plusieurs sujets interrogés se sont dits préoccupés par le maintien à son niveau actuel de l'expertise scientifique de l'ACIA sur l'ESB. Au sein de l'ACIA, les résultats des recherches et d'autres connaissances d'ordre scientifique sur l'ESB sont généralement transmis dans des rapports techniques, des présentations et par voie d'enseignement et de formation. Les sujets de l'interne ont donc suggéré que l'on s'évertue à faciliter la mobilité des chercheurs, des pathologistes des laboratoires et des spécialistes de l'ESB afin d'améliorer l'enseignement et la formation (transmission du savoir en personne et échange de savoir-faire interne) et de rapatrier un plus gros volume de recherches scientifiques de pointe (p. ex. de conférences techniques et scientifiques données au Canada et à l'étranger). La question du savoir-faire sur l'ESB doit être réglée dans le cadre du plan de relève et de renouvellement de l'ACIA, dont il est question plus bas.

Ressources humaines consacrées à l'ESB

Comme nous l'avons vu à la section 4.1.1, les ETP pris en charge par le financement de l'ESB sont intégrés dans les opérations quotidiennes de l'ACIA (y compris, dans bien des cas, dans des activités sans rapport avec l'ESB), et il est seulement possible de préciser le nombre total d'ETP employés grâce aux fonds consacrés à l'ESB, comme en témoigne le tableau 1. Il n'existe pas d'examen précis pour suivre la façon dont les ETP ont été utilisés au sein des directions générales ou pour estimer le nombre d'ETP responsables de l'accomplissement d'activités dans le cadre des volets de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB. Néanmoins, le financement de l'ESB a permis à l'ACIA d'accroître sa masse d'experts et de compétences en recrutant et en formant des scientifiques et des techniciens éminemment qualifiés. Ce n'était pas au départ des experts sur l'ESB; si on les a recrutés, c'est en raison de leur capacité à adapter et à axer leurs travaux en fonction des priorités changeantes de l'organisation, ce qui explique qu'ils représentent aujourd'hui une capacité accrue pour l'ACIA dans son ensemble, et une augmentation du nombre d'experts sur l'ESB.

Des changements importants et récents ayant une incidence sur le dossier de l'ESB - essentiellement des départs à la retraite, mais également des promotions/réaffectations, des changements dans la structure de gestion de l'organisation, ou d'autres réformes - ont été signalés par au moins la moitié des sujets interrogés à l'interne, de même que par les sujets de l'extérieur qui sont en contact direct avec des représentants de l'ACIA. Les secteurs les plus touchés semblent être la Direction générale des sciences et le volet suivi et retraçage. Tandis que bon nombre approchent de l'âge d'admissibilité à la retraite, en particulier au niveau de la haute direction, d'autres changements sont à prévoir, et l'attrait et le maintien en poste de professionnels constituent des difficultés importantes pour garantir une masse critique d'experts sur l'ESB; cette réalité s'imbrique également dans les difficultés plus vastes des RH auxquelles fait face l'ACIA, et qui sont abordées dans le Plan de renouvellement 2008-2013 de l'Agence.

Avec le temps, les experts sur l'ESB acquièrent des connaissances tacites sur les intervenants canadiens et étrangers, et ces connaissances contribuent au succès de la gestion de l'ESB au Canada. De ce fait, le renouvellement des rapports professionnels et des réseaux au Canada et à l'étranger est une question de relève cruciale pour l'ACIA. Ainsi, la planification de la relève doit continuer d'englober l'engagement ferme à « attirer des talents »31, moyennant une prolongation de la période de transition pour que les nouveaux effectifs puissent être appariés à un mentor, formés et intégrés dans les réseaux sur l'ESB par les spécialistes actuels de l'ESB dans toute l'organisation. Cela facilitera la transmission de connaissances essentielles des partenaires et des intervenants et les sensibilisera aux initiatives suivies sur l'ESB dirigées par des organismes de l'extérieur, à la fois au Canada et à l'étranger.

4.4 Pertinence et besoin permanent

Les éléments de preuve analysés dans cette évaluation révèlent que l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB a cadré de près avec bon nombre des priorités du gouvernement du Canada, dont l'ACIA tient son mandat, notamment : stimuler la prospérité économique, renforcer la salubrité des disponibilités alimentaires et contribuer à la santé des Canadiens32. En tant qu'organe de réglementation à vocation scientifique, l'ACIA est chargée d'administrer et de faire appliquer plusieurs lois33, comme la Loi sur la santé des animaux, la Loi sur l'inspection des viandes, la Loi relative aux aliments du bétail et la Loi sur les engrais, dont certaines ont été modifiées pour renforcer les protections du Canada contre l'ESB. Ainsi, le mandat de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB provient directement de ces lois fédérales.

L'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB a également permis à l'ACIA d'atteindre ses objectifs stratégiques, comme nous l'avons vu à la section 4.1.2 (à la rubrique « Résultats à long terme ») :

  • minimiser et gérer les risques de santé publique qui se rattachent aux disponibilités alimentaires et à la transmission de maladies animales à l'être humain;
  • contribuer à la salubrité et à la durabilité des ressources végétales et animales;
  • contribuer à la protection des consommateurs et à l'accès aux marchés en fonction de l'application des principes scientifiques et des normes.

Comme nous le verrons plus en détail ci-après, l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB a répondu aux besoins de ses deux principaux bénéficiaires :

  • la santé du public canadien a été protégée par le maintien/augmentation de la salubrité des aliments, et la confiance dans le système canadien de salubrité des aliments a été préservée grâce aux mesures prises par l'ACIA en réponse à la crise de l'ESB;
  • les secteurs canadiens du boeuf et des bovins (y compris les éleveurs, les transformateurs, les équarrisseurs, les distributeurs et les exportateurs) bénéficient d'un puissant rétablissement des marchés, encore qu'incomplet, ainsi que des efforts polyvalents visant à les aider à adopter, à s'adapter et à comprendre les avantages de la nouvelle réglementation sur la salubrité des aliments. L'ACIA a également joué un rôle essentiel pour permettre au Canada de s'acquitter de ses obligations internationales en matière de rapports sur l'ESB, en particulier en ce qui concerne l'OIE, ce qui a contribué au rétablissement des marchés. Toutefois, les secteurs canadiens du boeuf et des bovins ne sont pas entièrement satisfaits des résultats actuels des programmes de l'ACIA sur l'ESB, en partie à cause des coûts supplémentaires et de la baisse de compétitivité attribuable au resserrement de la réglementation (qui est plus stricte que la réglementation américaine) et à la dépendance continue à l'égard des marchés d'exportation, ces derniers étant essentiellement indépendants de la volonté de l'ACIA.

Cette initiative a servi et continue de servir l'intérêt public canadien, de même que les besoins de l'industrie. À vrai dire, l'immense majorité des sujets interrogés venant du gouvernement et de l'industrie ont convenu avec les sujets de l'interne que l'initiative dans son ensemble avait bénéficié aux intervenants et répondu à bon nombre de leurs besoins. En outre, la pertinence et le besoin suivi de l'initiative en général et de ses composantes individuelles ont presque tous obtenu une évaluation flatteuse de la part des sujets de l'interne et de l'extérieur. En fait, comme l'illustre le tableau 4, seul le renforcement de la capacité d'abattage nationale est considéré comme ayant perdu de sa pertinence. À noter que, dans l'ensemble, dans l'analyse qui suit, la perception des sujets de l'extérieur est pratiquement identique à celle des sujets de l'interne, puisque près de 95 % des sujets de l'extérieur perçoivent le besoin permanent de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB en général.

En particulier, l'accord était quasiment unanime quant au très fort besoin d'assurer le suivi, le retraçage et l'application des règlements; l'élimination des MRS des disponibilités alimentaires humaines; et l'expansion des marchés d'exportation. La première composante n'a pas encore atteint ses objectifs déclarés, mais elle est perçue par beaucoup comme un élément de soutien fondamental pour l'ESB et plusieurs autres maladies animales. L'ACIA doit donc poursuivre sa collaboration avec ses partenaires du gouvernement et de l'industrie afin d'accélérer la mise en oeuvre du système de traçabilité (y compris la date d'inscription de la naissance) et de faire appliquer le programme d'identification du bétail. Cela permettra également d'accélérer les inspections de dépistage des futurs cas d'ESB. L'élimination des MRS est à la base de toutes les autres mesures de lutte contre l'ESB, car elle garantit un niveau élevé de protection de la santé humaine et qu'elle est « essentielle à la crédibilité de notre système d'inspection des viandes »; à ce titre, aucun sujet interrogé n'a suggéré de réduire ou d'élimination cette composante.

La plupart des sujets interrogés (à l'interne et à l'extérieur) ont également convenu du besoin soutenu d'assurer l'expansion des marchés d'exportation pendant au moins cinq autres années, « étant donné qu'un volume colossal des produits de l'industrie est exporté » et que le rétablissement des marchés n'est pas encore terminé. Il faut également s'évertuer à diversifier les marchés d'exportation du boeuf et des bovins afin de réduire la dépendance actuelle du Canada à l'égard des États-Unis. Enfin, il faut continuer de certifier les exportations au même niveau ou à un niveau renforcé en raison des exigences plus strictes de certains pays, comme le Japon.

Pour ce qui est des activités de surveillance, leur bien-fondé reste puissant, mais la conception et (ou) le déroulement doivent être modifiés pour refléter les connaissances les plus récentes reposant sur des preuves scientifiques. En particulier, des données plus détaillées sont nécessaires au sujet des échantillons de surveillance pour confirmer que ceux-ci ont bien été prélevés sur des animaux présentant des symptômes cliniques évoquant l'ESB ou provenant d'animaux appartenant aux soi-disant groupes des 4-M (morts, mourants, malades et couchés). Les activités de surveillance doivent continuer de répondre aux impératifs de l'OIE et d'évaluer l'efficacité de l'interdiction frappant les aliments du bétail, alors que les éléments de preuve disponibles suggèrent la nécessité d'appuyer la surveillance au-delà du bétail. On constate cependant des points de vue très divergents sur le besoin soutenu du nombre d'échantillons nécessaires et, par conséquent, du Programme de remboursement relatif à l'ESB de l'ESB, en particulier en ce qui concerne la qualité/représentativité de l'échantillonnage (voir aussi section 4.6).

Même si les activités visant à faciliter le renforcement de la capacité d'abattage nationale étaient justifiées au paroxysme de la crise de l'ESB en 2003-2004, le besoin de renforcer la capacité d'abattage nationale a reculé après la réouverture de la frontière américaine, et le nombre d'abattoirs nationaux et (ou) leur capacité ont baissé depuis. Selon les sujets interrogés, cela s'explique principalement par le manque de rentabilité des activités d'abattage menées au Canada. Même si la réduction de la dépendance à l'égard des États-Unis pour la capacité d'abattage reste généralement fondée, le besoin soutenu de participation de l'ACIA au renforcement de la capacité d'abattage nationale ne se justifie plus, selon plus de la moitié des sujets de l'interne et un certain nombre des sujets de l'extérieur qui ont répondu à cette question.

Tableau 4 - Perceptions des principaux sujets de l'interne sur le besoin soutenu de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB, en général et pour chaque composante

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Tableau 4 - Perceptions des principaux sujets de l'interne sur le besoin soutenu de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'encéphalopathie spongiforme bovine, en général et pour chaque composante

4.5 Mesure et rapports sur le rendement/gestion axée sur les résultats

La mesure et les rapports sur le rendement ainsi que les activités de gestion axée sur les résultats ayant trait à l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB répondent à plusieurs besoins distincts, notamment les rapports destinés au CT (c.-à-d. le Rapport ministériel sur le rendement [RMR], le CGRR), les rapports destinés à l'OIE et la gestion interne du rendement. Pour tous ces besoins, on a observé des réalisations appréciables, même si d'importantes lacunes continuent d'entraver l'efficacité et la rentabilité de ces activités. Étant donné que la mesure, la gestion et l'évaluation du rendement dépendent aussi du suivi approprié des données financières, les questions relatives au suivi des fonds relatifs à l'ESB sont analysées au début de cette section. En bref, les preuves obtenues au cours de cette évaluation et présentées dans cette section incitent à penser que :

  1. la stratégie de mesure du rendement et le plan de surveillance ont été partiellement mis en oeuvre et exécutés, non sans présenter d'importantes difficultés qui sont analysées ci-après;
  2. les activités de mesure du rendement mises en oeuvre n'ont pas été officialisées et coordonnées d'une manière qui autorise des mesures du rendement détaillées et rapides pour répondre aux besoins des rapports de l'organisation et de gestion efficace axée sur les résultats;
  3. les données sur le rendement qui sont recueillies sont utilisées sans efficacité dans la planification et la gestion de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB.

Toutefois, l'évaluation de cette initiative incite à croire que, suite à la récente prise de conscience accrue au sein de l'ACIA de l'objet et de l'utilité possible de la mesure et de la gestion du rendement, l'Agence a aujourd'hui la chance de pouvoir regrouper et renforcer sa capacité de mesure du rendement. Cette étude doit également tenir lieu de source de preuves et de réflexions sur le renforcement futur de cette capacité.

La mesure et les rapports sur le rendement, de même que la gestion axée sur les résultats, ont tout à gagner d'un solide suivi des données financières. Par exemple, une analyse détaillée, comme une analyse de rentabilité, est impossible sans données financières appropriées. De ce fait, cette section commence par une analyse du suivi financier des activités relatives à l'ESB au sein de l'ACIA, et est suivie des constatations d'évaluation sur la mesure et des rapports sur le rendement pour les besoins internes et extérieurs.

Suivi financier

Étant donné que les activités sur l'ESB sont généralement intégrées aux activités quotidiennes de l'ACIA et que les ETP sont rarement exclusivement réservés à des tâches liées à l'ESB, il est impossible de préciser dans le menu détail les montants consacrés aux différentes sous-activités. Une autre difficulté tient au fait qu'étant donné que les fonds et les ETP de plusieurs composantes de cette initiative ne sont pas suivis au moyen de codes d'opérations internes réservés, l'emploi de certains fonds n'a pas pu être comptabilisé en détail par la direction générale FATI (voir note 2, tableau 1)34. Par exemple, on a constaté plusieurs cas où des composantes ou des activités séparées étaient toutes suivies sous le même code car les fonds qui leur étaient destinés provenaient tous de la même présentation au CT. Étant donné que des codes distincts n'ont pas été systématiquement établis pour des activités séparées, il n'y a pas moyen de suivre ou de savoir si ou la façon dont les fonds ont été consacrés à certaines activités prévues pour lesquelles il n'existe aucune preuve comme quoi l'activité s'est bien déroulée (voir le paragraphe ci-après intitulé « Renforcement du volet scientifique et du soutien »). De plus, plusieurs sujets interrogés à l'interne ont également mentionné des cas d'activités prises en charge par les fonds destinés à l'ESB dans des directions générales multiples ou par des intervenants de l'extérieur, de directions générales utilisant des fonds provenant d'enveloppes multiples et d'activités relatives à l'ESB étant à dessein et à juste raison intégrées dans les structures préexistantes ou renforcées de l'ACIA.

Dans ce contexte, le suivi financier des fonds conditionnels réservés à l'ESB était souvent insuffisant. En fait, des sujets interrogés à l'interne ont confirmé le constat que le suivi des fonds conditionnels semble représenter une difficulté pour l'ensemble des fonds conditionnels de l'ACIA. La structure du programme et le fait que l'ACIA ne suive pas avec efficacité les fonds conditionnels rendent impossible dans la plupart des cas l'attribution de résultats particuliers à des fonds ou à des ETP particuliers35 ou l'évaluation de la rentabilité de certains programmes (voir aussi section 4.6).

Le problème est particulièrement aigu pour la sous-composante « Renforcement du volet scientifique et du soutien », au sujet de laquelle à peine 3 % des fonds reçus ont été déclarés dépensés (soit un total de 534 300 $), si l'on en croit le tableau 1. Même si l'on a des preuves indéniables d'activités scientifiques et de résultats des consultations (voir section 4.1.1), il est difficile de savoir clairement la façon dont ces résultats ont un rapport avec les activités prévues en vertu de cette sous-composante, en particulier celles qui sont intitulées « Réforme de l'inspection des viandes » et « Système de certification fondé sur l'assurance de la qualité » dans la présentation au CT. Par exemple, beaucoup des travaux réalisés par la Division des travaux de laboratoire de la Direction générale des sciences semblent appartenir à la composante Surveillance et épreuves intensifiées (c.-à-d. confirmations, comités d'évaluation de la compétence des laboratoires provinciaux, procédures normalisées d'exploitation, validation des nouvelles épreuves, formation des techniciens provinciaux); il est difficile de savoir si le financement provient des crédits du CT destinés à cette composante ou de ceux qui visent le « Renforcement du volet scientifique et du soutien ».

En revanche, près des trois quarts des gestionnaires au niveau des directions générales affirment qu'ils peuvent prouver que les fonds destinés à l'ESB ont servi à l'objectif visé au sein de leur direction ou de leur centre opérationnel. De plus, la plupart des gestionnaires principaux interrogés ont déclaré qu'ils ne savaient pas si les fonds destinés à l'ESB avaient été attribués comme il se doit à l'extérieur de leur direction générale ou de leur centre opérationnel. Aucun n'a exprimé de préoccupations particulières quant à la question de savoir si les fonds destinés à l'ESB avaient été attribués et utilisés comme prévu.

Mesure du rendement interne et gestion axée sur les résultats (y compris les exigences d'évaluation du CT)

La direction générale VESR a surveillé la production de deux CGRR pour l'initiative (suivis par un projet de CGRR consolidé préparé en 2007), qui présentent tous deux un plan de mesure du rendement et un plan d'évaluation. Dans ces plans, on a répertorié et défini des indicateurs de rendement et recueilli des données durant la période visée par l'évaluation.36

Pratiquement toutes ces données sont disponibles et peuvent être comptabilisées et rassemblées de manière à vérifier et à éclairer les résultats des activités relevant de cette initiative. À vrai dire, les preuves révèlent que certains de ces indicateurs de rendement, comme le nombre d'échantillons analysés, les jalons de rétablissement du marché et l'état d'avancement des examens à l'étranger, ont été régulièrement examinés au cours des réunions du comité de coordination de l'ESB entre avril 2005 et mai 2006. Le nombre d'épreuves pratiquées sur des échantillons et les rapports sur les inspections des cas individuels d'ESB ont également été affichés sur la page Web de l'ACIA sur l'ESB. Dans plusieurs cas, ces données peuvent servir à l'établissement de rapports destinés à l'extérieur, comme nous le verrons dans la section qui suit.

Les sujets interrogés à l'interne ont déclaré que les renseignements et les données sont recueillis au niveau des opérations et des programmes et qu'ils servent parfois à gérer les activités sur le terrain ou les microactivités au niveau des directions générales. Toutefois, plusieurs gestionnaires principaux et gestionnaires de direction générale ont mentionné qu'ils n'utilisaient pas les données sur le rendement dans le cadre de leurs fonctions de décision et de gestion, et que ces données n'alimentent pas ni ne guident le programme à un niveau supérieur. En fait, il n'existe pas de système intégré de mesure du rendement et d'établissement de rapports sur l'ESB. Les gestionnaires supérieurs, notamment ceux de la direction VESR, ont déclaré que l'état du système de mesure du rendement et l'utilisation actuelle des données sur le rendement relatives à l'ESB n'étaient pas clairs ou tout simplement inconnus. Certains des sujets interrogés, même ceux au sein du Comité de la haute direction, n'étaient pas au courant de l'existence d'indicateurs de rendement tels qu'ils ont été définis dans le plan préliminaire de mesure du rendement du CGRR.

Enfin, la collecte et le rassemblement des données et les rapports sur le rendement pour le CGRR et pour cette évaluation-bilan ont été réalisés avant tout au sein de la direction générale VESR, alors que la Politique d'évaluation du CT précise que les gestionnaires des ministères et des directions générales doivent fortement s'investir dans toute cette procédure37. Étant donné que l'objectif de l'exercice est d'utiliser des indicateurs de rendement à des fins de gestion, l'ACIA doit continuer à vouloir se conformer à la politique d'évaluation du CT pour que son système de mesure du rendement réponde aux besoins des gestionnaires à tous les échelons de l'Agence. Néanmoins, les évaluateurs sont d'avis que, compte tenu de l'analyse de la conjoncture qu'ils ont récemment réalisée38, l'ACIA a réagi aux récentes exigences régissant la mesure du rendement, l'établissement de rapports et la gestion axée sur les résultats à un niveau qui cadre avec celui constaté dans certains autres organismes gouvernementaux à vocation scientifique. Toutefois, un certain nombre d'organismes sont plus évolués sur le plan de leur culture de gestion du rendement et de l'implantation de mesures du rendement qui utilisent une stratégie et des instruments intégrés et centralisés coordonnés avec la planification stratégique et financière.

Rapports extérieurs - Rapport ministériel sur le rendement (RMR) et mises à jour destinées à l'OIE

L'objectif clé de la collecte de données sur le rendement est donc de satisfaire aux exigences sur l'établissement de rapports extérieurs se rapportant à deux besoins clés : 1) le RMR annuel de l'ACIA soumis au CT et, plus récemment, 2) la mise à jour annuelle de l'ACIA à l'intention de l'OIE pour la demande de catégorisation sanitaire en ce qui concerne l'ESB. Toutefois, les sujets interrogés à l'interne ont déclaré que la production de ces deux documents était à forte intensité de ressources et inefficace. Plus précisément, des renseignements peuvent être demandés au fur et à mesure des besoins, alors que les mesures du rendement à jour ou en temps réel ne sont pas toujours faciles d'accès à ceux qui préparent ces rapports.

Des cas particuliers ont été mentionnés par les sujets interrogés à l'interne qui ont affirmé que les renseignements qui sont actuellement recueillis ne sont pas complets/suffisants ou qu'ils ne reflètent pas l'évolution des besoins. Cela peut s'expliquer par quantité de raisons, notamment par des facteurs internes et extérieurs. En premier lieu, les données sur les indicateurs de rendement sont recueillies par différentes directions générales (notamment celles des Politiques et des Programmes et des Opérations), et peuvent être établies pour commencer et utilisées au niveau des directions générales à des fins distinctes pour les rapports extérieurs sur l'ESB. En deuxième lieu, un certain nombre d'indicateurs qui reflètent le rendement ou la conformité au sein de l'industrie ne sont pas recueillis de manière systématique ou intégrée, que ce soit par les établissements agréés par le fédéral et par une province (en particulier pour l'élimination des MRS) ou entre provinces. En troisième lieu, certains des indicateurs sont recueillis par différentes unités (ou organismes partenaires) d'une année sur l'autre, ce qui ne facilite pas la tâche aux utilisateurs de savoir qui en est responsable à un moment quelconque. En quatrième lieu, l'existence de si nombreux besoins de données distinctes (c.-à-d. rapports sur le rendement internes, RMR et rapports destinés à l'OIE, et d'autres rapports à l'occasion) qui portent sur différentes échelles temporelles et ont des niveaux de précision variables sèment la confusion dans les esprits et entraînent des lacunes lorsqu'on demande à des sujets de fournir des données pour répondre à chacun de ces besoins. Enfin, certaines preuves incitent à penser que les efforts déployés pour mesurer le rendement en général ont sans doute diminué depuis deux ans, ce qui se traduit par la collecte de données incomplètes ou leur rassemblement pour répondre à des besoins particuliers pour les rapports extérieurs.39

Il faut donc procéder à la saisie et à l'harmonisation d'un important volume de données avant que l'analyse et les rapports sur les données puissent être effectués dans les règles. Des difficultés surviennent également lorsque les besoins de l'organisme extérieur (p. ex. de l'OIE) changent ou augmentent dans le temps. En bref, il n'existe pas de structure officialisée et intégrée de mesure du rendement en ce qui concerne la collecte et les rapports sur les données pour la mise à jour de l'OIE et, dans une moindre mesure, pour le RMR.

Dans le cas des rapports adressés à l'OIE, il faut manifestement officialiser la collecte des données. L'OIE a adopté un nouveau cadre pour décrire la situation d'un pays en matière d'ESB en 2005, après quoi l'ACIA a été tenue de présenter un rapport pour évaluer sa situation relative à l'ESB. Lorsque le groupe spécial sur l'ESB de la Commission scientifique de l'OIE a recommandé que le Canada soit désigné comme pays « à risque maîtrisé » en 2007, il a également formulé plusieurs observations à l'intention du Canada pour maintenir son statut « à risque maîtrisé », notamment le besoin de rapports annuels détaillés illustrant le niveau de conformité atteint dans le cadre du programme de surveillance et le respect de l'interdiction frappant les aliments du bétail. De plus, l'OIE a demandé des renseignements plus détaillés que ceux qui étaient saisis jusqu'ici par le personnel de l'ACIA (p. ex. pour le RMR), de sorte que la présentation ne peut tout simplement pas s'appuyer sur les mêmes données que celles utilisées pour le RMR. Même si tous ces types de nouveaux besoins ont depuis été cernés, il n'existe pas actuellement d'instrument de rétroaction au sein de l'ACIA pour intégrer ces changements dans la stratégie de collecte des données. De ce fait, la collecte de données pour cette mise à jour annuelle à l'intention de l'OIE nécessite le travail d'un nombre colossal de gens dans toute l'organisation, dont chacun est titulaire d'un morceau des renseignements prescrits, dont certains sont sur support électronique.

Des efforts sont actuellement déployés par l'ACIA pour mieux répondre aux besoins de collecte de données et d'établissement de rapports à l'intention de l'OIE. En l'occurrence, un document interne de l'ACIA contient une série de recommandations dont le but est d'assurer que le programme de surveillance de l'ACIA (et le renforcement de l'interdiction frappant les aliments du bétail) respecte les normes prescrites par l'OIE, notamment les données prescrites pour la mise à jour annuelle ainsi que le nombre et le type d'échantillons prescrits à des fins de surveillance; cette question est abordée plus en détail à la section 4.6.40

Rapports externes - Autres besoins

Comme nous l'avons vu à la section 4.3, les intervenants de l'extérieur, comme les représentants des pays commerçants ou d'autres ministères gouvernementaux, demandent également des données sur l'ESB dont l'ACIA assume la responsabilité. Dans ces cas, on associe d'importantes réalisations (c.-à-d. les renseignements relatifs au rendement fournis aux intervenants de l'extérieur par les experts techniques de l'ACIA en poste à l'étranger, notamment durant les négociations commerciales41) à certains cas précis où l'ACIA n'a pas été en mesure de fournir les données nécessaires ou les mesures du rendement42. Par exemple, les sujets interrogés provenant de ministères gouvernementaux et qui collaborent avec l'ACIA sur les questions relatives à l'ESB ont également signalé des difficultés à obtenir les données dont ils ont besoin de la part de l'ACIA. Signalons que certaines des difficultés éprouvées par l'ACIA à cet égard ont trait aux exigences changeantes des pays qui importent de la viande de boeuf et des bovins canadiens, ainsi que des organismes partenaires.

Mesure du rendement global et rapports/gestion axée sur les résultats

Tout ce qui précède est révélateur d'une absence de culture de mesure et de gestion du rendement à l'ACIA, que ce soit au sein de la haute direction que parmi les gestionnaires de programme, en vertu de laquelle des données sur la mesure du rendement sont recueillies pour répondre aux exigences essentielles des rapports, alors que lesdites données ne servent pas à étayer la surveillance et les décisions prises (c.-à-d. à des fins de gestion) au sein de l'Agence. En outre, les besoins en matière de rapports internes et externes sont actuellement comblés de manière non structurée et bénéficieraient grandement d'une officialisation et d'une intégration, de manière à favoriser la collecte efficace et rentable des données. On a certains éléments de preuve comme quoi une telle procédure a été amorcée au sein de l'ACIA; voir la recommandation 2 pour une liste détaillée des mesures envisagées afin d'aider à orienter ces efforts. Dans l'ensemble, l'ACIA est aujourd'hui en bonne posture pour élaborer et renforcer ses activités de mesure du rendement et de gestion axée sur les résultats en fonction des leçons tirées de cette évaluation.

4.6 Rentabilité et options

Rentabilité de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB

Plusieurs facteurs relatifs à cette évaluation n'ont pas facilité la mesure de la rentabilité de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB, ce qui s'explique essentiellement par des questions d'attribution résultant de la complexité de l'initiative (p. ex. la structure de gestion matricielle, la participation d'intervenants multiples, et les initiatives horizontales) et de l'insuffisance du suivi financier des activités au sein des composantes et des sous-composantes de l'initiative; tout cela est abordé plus en détail respectivement aux sections 3.3 et 4.1.1. De plus, il n'a pas été possible de la comparer à des programmes ou des initiatives analogues dans d'autres pays touchés par l'ESB, comme ceux en vigueur au R. U., en France et en Allemagne; ce travail débordait la portée de l'évaluation. L'évaluation qui suit repose donc essentiellement sur le rassemblement et l'analyse des déclarations recueillies auprès des sujets interrogés à l'interne et à l'extérieur, de même que sur l'analyse factuelle des activités, des extrants et des résultats fondée sur un examen de la documentation.

D'après les preuves recueillies auprès des sujets interrogés à l'interne et à l'extérieur, le point de vue quasi unanime (47 réponses sur 49) est que les Canadiens bénéficient d'un bon rapport qualité-prix avec l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB. Cette initiative complexe et de grande envergure a grandement contribué à atténuer l'impact de l'ESB au Canada en répondant aux besoins de ses intervenants et en atteignant la plupart de ses principaux objectifs (comme la gestion des risques pour la santé animale et humaine, la confiance des consommateurs et le rétablissement des marchés). De nombreux sujets interrogés en sont arrivés à cette conclusion en spéculant sur ce qu'il aurait pu advenir en l'absence de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB de l'ACIA (ou en comparant ce qui s'est passé au Canada à ce qui s'est passé dans d'autres pays touchés par l'ESB), comme la fermeture prolongée des marchés, la perte de confiance des consommateurs, le risque menaçant la santé du cheptel, la perte de durabilité des professions liées aux bovins et au boeuf et les impacts plus nuisibles (d'ordre économique, mental, etc.) sur les collectivités canadiennes.

L'importance des résultats de l'initiative ne fait pas l'ombre d'un doute quand on connaît le nombre de sujets qui auraient pu être contaminés, les milliards de dollars que représentent les secteurs des bovins et du bétail et l'horizon sur lequel les incidences d'une épidémie d'ESB à grande échelle auraient pu se faire sentir. De ce fait, on peut soutenir que la valeur exacte de l'évitement d'une épizootie généralisée d'ESB est impossible à calculer. Si donc on tient compte de la mesure dans laquelle l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB (parallèlement à d'autres mesures) a permis d'atténuer l'impact de l'ESB au Canada, il est possible d'en déduire que, dans l'ensemble, les Canadiens ont obtenu un excellent rapport qualité-prix.

Compte tenu du contexte de la crise de 2003-2004 et du fait que l'ACIA a mis en oeuvre diverses composantes de l'initiative sur l'ESB dans un climat de grande urgence - c'est-à-dire selon un mode réactif (par opposition à un mode proactif) et en un aussi court laps de temps -, plus de la moitié des sujets interrogés à l'interne ont affirmé que l'ACIA n'aurait pas pu concevoir et prendre l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB de manière plus rentable. En d'autres termes, l'ACIA a mobilisé les structures existantes pour minimiser les doubles emplois et assurer la rentabilité des diverses composantes de l'initiative en fonction des connaissances dont elle disposait à l'époque. Toutefois, la rentabilité soutenue et d'éventuelles options de certaines composantes de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB ne font l'objet de discussions que depuis peu.

Rentabilité et options par composante

Parmi les options actuellement envisagées par l'ACIA pour accroître la rentabilité de certaines composantes de l'initiative sur l'ESB, mentionnons : 1) la surveillance de l'ESB; 2) le PRE; 3) la facilitation du renforcement de la capacité d'abattage nationale. De plus, le fait que le programme d'identification du bétail ne soit pas actuellement entièrement mis en oeuvre a des répercussions sur l'efficacité et la rentabilité des activités de retraçage, notamment sur la capacité de l'Agence à retracer rapidement et de manière approfondie les animaux d'une cohorte. L'amélioration continue du programme d'identification du bétail contribuera donc à accroître la rentabilité et à réduire le délai d'exécution des activités de retraçage. La rentabilité de ces composantes et d'autres composantes de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB est abordée ci-après.

Surveillance et analyses intensifiées de l'ESB

Selon plusieurs sujets clés interrogés à l'interne, et d'après ce que l'on a pu lire dans certains récents articles de journaux43, la réduction du nombre d'échantillons analysés pour y dépister la présence d'ESB et (ou) l'abandon des PRE sont actuellement envisagés dans le cadre d'une stratégie qui se cristalliserait sur un moins grand nombre d'échantillons de plus grande valeur, ce qui donnerait donc la même évaluation de l'OIE44. Même si le niveau absolu d'analyse réalisé par l'ACIA (près de 60 000 échantillons en 2007-2008) est inférieur à celui de certains autres pays, ce niveau d'échantillonnage est généralement reconnu à l'échelle internationale, compte tenu de l'ampleur des preuves scientifiques qui étayent l'analyse d'un moins grand nombre d'animaux, mais d'animaux de plus grande valeur (c.-à-d. animaux 4-M45, ou ceux qui appartiennent à des cohortes d'âge qui peuvent ou non présenter des symptômes cliniques). Signalons que des données fondamentales sur chaque animal sont nécessaires pour évaluer la valeur des échantillons individuels (c.-à-d. l'âge, l'expression clinique, le lieu de prélèvement, ou l'origine/distribution du cheptel canadien). Cependant, ces données ne sont pas actuellement systématiquement consignées ou déclarées; ce qui a des répercussions sur la façon dont les données sont recueillies au moment de l'échantillonnage ou dans le cadre du programme d'identification du bétail, car, sans ces données essentielles, il est impossible à l'ACIA de fixer une cible d'échantillonnage et d'analyse inférieure à ce qui est justifiable sur le plan scientifique et qui représente la même valeur ponctuelle relative pour respecter les prescriptions de l'OIE. Signalons que l'Alberta a déjà commencé de modifier son programme provincial d'échantillonnage en fonction du système de points de l'OIE, en collaboration étroite avec la Direction générale des opérations de l'ACIA dans cette région.46

De même, le PRE est lui aussi en cours d'examen, car on avait l'intention d'augmenter le nombre (mais pas forcément la qualité) des échantillons soumis à des épreuves de dépistage de l'ESB. Le PRE est reconnu comme un objectif essentiel pour dépasser les objectifs de la composante d'analyse de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB et il contribue à mieux sensibiliser l'industrie du bétail et à faciliter sa participation au programme de surveillance. Son abolition permettrait des économies d'environ 6 millions $ par an pour l'ACIA, et peut-être même des économies encore plus importantes pour les provinces si elles aussi décident d'abandonner leurs PRE.

Toutefois, un certain nombre de préoccupations ont été exprimées par les principaux sujets interrogés au sujet de ces stratégies de rechange. De l'avis de nombreux sujets, toute diminution du nombre d'échantillons, notamment de changements apportés au PRE, représente un risque car l'ACIA ne dispose pas de renseignements sur la façon dont cette réduction est susceptible d'être perçue par le public canadien, par l'industrie et par les intervenants de l'étranger. De ce fait, le fait d'opérer des changements dans le programme de surveillance sans mener des consultations sérieuses menace la crédibilité et la validité du programme de surveillance de l'ESB, de l'avis des intervenants. Une puissante stratégie de communication dans les deux sens devra être adoptée pour atténuer ces risques et éduquer les Canadiens et les intervenants étrangers sur la raison d'être scientifique et technique des changements apportés au niveau d'échantillonnage et au mode opératoire du programme de surveillance de l'ESB. Il faut également soigneusement évaluer les incidences possibles que cela risque d'avoir sur l'empressement des éleveurs de différentes régions à continuer de fournir des échantillons sans le programme de remboursement pour être sûr qu'un nombre suffisant d'échantillons continuent d'être prélevés.

Facilitation du renforcement de la capacité d'abattage nationale

Les activités visant à faciliter le renforcement de la capacité d'abattage nationale ont reçu environ 18 millions $ dans le cadre de l'initiative ESB. Comme nous l'avons vu plus haut, les résultats découlant de cette activité étaient suffisants, mais les résultats escomptés ne se sont pas matérialisés à cause de facteurs indépendants de la volonté de l'ACIA; ainsi, cette activité n'est plus jugée aussi utile. Toutefois, alors que le Canada continue d'être exagérément tributaire des États-Unis pour la transformation des bovins, le savoir-faire et le potentiel acquis dans le cadre des procédures d'examen, d'approbation et d'agrément des nouveaux abattoirs seront sans doute nécessaires à l'avenir en cas de fermeture imprévue de la frontière. Ainsi, on augmentera la rentabilité de cette composante si l'ACIA doit maintenir un niveau minimum de capacité pour cette composante du programme au fil des ans. Cela pourra se faire par exemple par une formation permanente.

Expansion des marchés d'exportation

Il est très difficile d'évaluer la rentabilité des activités prévue en vertu de la composante expansion des marchés d'exportation, surtout pour les experts techniques en poste à l'étranger (au Japon, au Mexique, en Belgique et en Chine). En fait, les experts techniques participent à plusieurs autres dossiers en dehors de l'ESB, et les résultats de leurs activités n'ont pas été entièrement saisis dans les données ou les rapports sur le rendement. La plupart des sujets interrogés soutiennent que la présence d'experts techniques sur des marchés étrangers clés, même si elle coûte cher, est très précieuse pour l'ESB et même au-delà; certains sujets interrogés à l'interne sont d'avis que leur présence est à ce point précieuse qu'elle justifie de créer d'autres postes dans d'autres régions (p. ex. en Russie ou en Amérique du Sud), tandis que d'autres sont moins convaincus de la valeur qu'ajouteront d'autres postes. Toutefois, il est impossible à ce stade et moyennant les données dont on dispose de démontrer l'efficacité de cette activité en fonction de l'enveloppe attribuée en vertu de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB. Une option formulée par certains consiste à élaborer une stratégie plus intégrée dans laquelle les ressources et les activités de l'ESB appuient des dossiers hors ESB, comme par exemple une stratégie fondée sur certains produits ou collectivités. Les experts de l'ACIA en poste à l'étranger aident déjà à appuyer la gestion d'autres risques pour la salubrité des aliments, mais cela pourrait être plus officiellement reconnu et utilisé. De même, la rentabilité d'autres activités relatives à l'ESB, comme la surveillance et le suivi et le retraçage, pourrait être accrue en élargissant la portée de ces activités au-delà de l'ESB et du bétail.

Solutions de rechange de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB

Si l'on prend l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB dans son ensemble, l'élargissement de la portée des activités de l'initiative au-delà de l'ESB est en phase avec la façon dont l'ACIA a toujours conçu ses activités courantes par l'intégration stratégique d'activités complémentaires; par exemple, les inspections des abattoirs, les programmes de formation et les programmes d'identification du bétail aident l'ACIA à protéger la santé des animaux et des êtres humains contre d'autres maladies en dehors de l'ESB. Ainsi, les preuves résultant de cette évaluation révèlent que le financement ciblé de l'ESB a déjà eu des retombées sur plusieurs activités en dehors de l'ESB à l'ACIA en sus des objectifs ciblés de l'ESB (et sans leur nuire).

Par exemple, il semble que l'expérience qu'elle a acquise grâce à l'ESB ait déjà éclairé et appuyé les plans de l'ACIA face à l'influenza aviaire. Le financement de l'ESB a également permis d'accroître les ressources existantes au sein des directions générales des Opérations et des Politiques et des Programmes et a favorisé la création de nouvelles initiatives - notamment, sans toutefois s'y limiter, la traçabilité -, lesquelles contribuent à l'atteinte des résultats stratégiques généraux de l'ACIA. Dans la même veine, la multiplication des retombées du financement de l'ESB afin d'acquérir un savoir-faire sur les EST pourrait, selon les propos mêmes d'un sujet interrogé à l'interne, « garantir que nous ne sommes pas seulement capables de réagir [face aux EST émergentes], mais également d'accomplir un plus gros volume de travail proactif ». Le fait de permettre que l'initiative sur l'ESB profite à la gestion des EST et d'autres maladies animales est également en phase avec le mandat et la structure de gestion de l'ACIA.

Enfin, quand on envisage d'autres options sans doute plus économiques que l'initiative actuelle sur l'ESB, il importe de comprendre ce que signifie la nature de l'ESB pour la gestion des risques. En raison de la nature de la maladie (prions) et de sa longue période d'incubation, la lutte contre l'ESB exige des instruments scientifiques particuliers, des investissements à long terme et des stratégies de gestion des risques à grande échelle. Les instruments et les stratégies conventionnels qui servent à traiter d'autres maladies animales (d'origine virale ou bactérienne) ne conviennent pas ou ne s'appliquent pas directement. Étant donné que les vaches infectées par l'ESB identifiées par voie de surveillance étaient infectées depuis des années, il est impossible d'analyser les aliments du bétail et de découvrir l'origine précise de l'infection. La seule façon de faire face à l'ESB est d'utiliser une stratégie systémique pour lutter contre la maladie et finir par l'éradiquer - mais cela a un prix. La nature peu conventionnelle de l'ESB en fait donc une maladie dont la lutte coûte cher, étant donné que l'incidence des mesures mises en place aujourd'hui ne se fait pas sentir avant cinq ou six ans. C'est ainsi que les boucles de rétroaction mettent encore plus de temps à influer sur la conception et l'exécution des mesures de gestion de l'ESB.

Au Canada, le niveau de sensibilisation du gouvernement et de l'industrie à l'ESB dans les années 1990 a difficilement permis de justifier de sérieuses mesures proactives. En fait, la conjoncture dans laquelle l'ACIA évoluait a empêché de telles mesures, et le faible niveau de risque perçu à l'époque a entravé la mise en place de l'interdiction frappant les aliments du bétail en 1997. Toutefois, cinq ans après la crise de l'ESB de 2003, la valeur et les avantages des mesures mises en place sont généralement reconnus. Ainsi, au vu de l'expérience acquise par le Canada dans la gestion de l'ESB, d'éventuelles mesures proactives auraient tout à gagner d'une analyse sérieuse dans un contexte qui dépasse cette maladie, comme ce serait également le cas de l'influenza aviaire.

5 Recommandations

De nombreuses sources de données révèlent que l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB a été un succès, tant sur le plan des réalisations que des résultats, sans oublier les effets habilitants qu'elle a eus au sein de l'ACIA. Les éléments de preuve présentés dans ce rapport incitent à croire que la plupart des composantes de l'initiative sur l'ESB sont plus pertinentes que jamais et rien ne démontre qu'il y ait lieu de les abandonner à ce stade. En raison de la longue période d'incubation de l'ESB, l'efficacité des mesures de lutte contre l'ESB mises en place (notamment le renforcement récent de l'interdiction frappant les aliments du bétail) n'est pas mesurable avant cinq à huit ans. Cette initiative a considérablement aidé à réduire l'intensité de la crise de l'ESB, mais l'ACIA ne doit pas oublier que plusieurs facteurs scientifiques, économiques et politiques relatifs à l'ESB peuvent changer à tout moment. De ce fait, l'ACIA doit maintenir sa capacité à faire face à ces changements dans les délais voulus. L'ACIA doit également conserver le cap de la franchise et de la transparence et continuer à prendre des décisions fondées sur des preuves scientifiques. De plus, l'ACIA doit continuer de mettre en oeuvre les leçons tirées de l'ESB afin d'élaborer des stratégies proactives d'évaluation des risques se rattachant à d'autres maladies (comme l'influenza aviaire).

Les conclusions de cette évaluation révèlent une série d'options et d'orientations futures qui contribueront à mobiliser les fonds dépensés jusqu'ici et à accroître l'efficacité des activités à long terme qui ont été entreprises dans le cadre de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB. La surveillance et la traçabilité de l'ESB nécessiteront des aides soutenues et améliorées et des fonds conditionnels supplémentaires. Il faut maintenir le renforcement de la capacité pour plusieurs composantes de l'initiative (voir ci-après) et finir par en faire une partie intégrante du mandat à long terme de l'ACIA; cela englobe l'élimination des MRS des disponibilités alimentaires humaines, l'appui des sciences, les RH/la formation, les affaires publiques/les communications et certains paramètres de l'expansion des marchés d'exportation. La seule composante de l'initiative dont le besoin n'est plus justifié est la facilitation du renforcement de la capacité d'abattage nationale; toutefois, le savoir-faire déjà acquis pour renforcer cette capacité doit être préservé pour réagir rapidement face à l'évolution des besoins futurs.

Recommandation 1 : Coordination et communications

Pour renforcer la coordination et les communications au sujet des activités sur l'ESB, à la fois au sein de l'ACIA et avec les organismes partenaires et les intervenants de l'extérieur, il faut implanter une structure de coordination dirigée par des experts au sein de laquelle les rôles et les responsabilités sont clairement établis et transmis.

Les lacunes de communications internes au sein de l'ACIA entravent actuellement la bonne coordination (c.-à-d. la conception et l'exécution et la gouvernance) des activités relatives à l'ESB. La chaîne de commandement (y compris les rôles et responsabilités) n'est pas toujours clairement comprise en ce qui concerne les activités relatives à l'ESB, et les communications ne se déroulent pas toujours comme elles le devraient au sein de la haute direction et des directions générales des Politiques et Programmes, des Opérations et des Sciences, de même qu'entre la région de la capitale nationale et les directions générales des centres opérationnels. Il faut donc continuer d'améliorer la coordination et les communications internes, particulièrement à long terme, car l'ESB continue de perdre de sa notoriété. De plus, il faut renforcer la coordination et les communications avec les organismes partenaires de l'extérieur (notamment avec d'autres ministères gouvernementaux) et les intervenants, en particulier en ce qui concerne l'expansion des marchés d'exportation (voir recommandation 7).

  • Une structure de coordination réservée dirigée par des experts doit être créée pour examiner et améliorer la coordination et les communications sur les activités relatives à l'ESB, ce qui doit comporter la contribution régulière d'un agent réservé de mesure du rendement de l'ESB afin de faciliter la collecte de données et les activités d'établissement de rapports pour tous les besoins relatifs à l'ESB (p. ex. gestion du rendement interne et rapports externes à l'intention du CT et de l'OIE; voir recommandation 2).
  • L'ACIA doit rendre plus accessibles les coordonnées pour que les organismes partenaires de l'extérieur puissent rapidement obtenir les données qui répondent à leurs besoins; pour cela, l'ACIA doit désigner une personne-ressource clé pour chaque composante de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB.

Recommandation 2 : Mesure et rapports sur le rendement

Afin d'améliorer les méthodes actuelles de collecte de données et d'établissement de rapports sur le rendement, l'ACIA doit songer aux mesures suivantes : affecter des fonds ciblés à la mesure et aux rapports sur le rendement de l'ESB et aux évaluations ultérieures; élaborer et mettre en oeuvre un plan de gestion axée sur les résultats qui intègre à la fois les besoins des gestionnaires de programme/de la haute direction et les besoins en matière de rapports externes. À cette fin, l'ACIA doit consacrer au moins un poste à la coordination des activités de mesure du rendement de l'ESB dans toute l'organisation et promouvoir une culture de gestion du rendement à tous les échelons de l'Agence.

Les données sur le rendement qui ont un rapport avec l'ESB qui sont actuellement recueillies doivent être mieux coordonnées et conçues pour servir aux objectifs suivants : 1) prise de décisions, besoins de gestion et évaluation critique des réalisations; 2) rapports (internes et externes); 3) intégration au sein d'un système exhaustif; 4) diffusion des renseignements dans les délais voulus. De ce fait, les recommandations ci-dessus sont formulées afin d'améliorer l'efficacité et la rentabilité de la mesure et des rapports sur le rendement relatifs à l'ESB et, dans une plus large mesure, pour accroître les engagements de l'ACIA à l'égard de la gestion axée sur les résultats. En particulier :

  • Le plan de gestion axée sur les résultats des activités relatives à l'ESB doit être élaboré en fonction d'un examen des besoins à la fois des gestionnaires/effectifs des programmes et des opérations (notamment des experts sur l'ESB) et de la haute direction. Ce plan doit permettre l'intégration des mesures et des rapports sur le rendement en matière d'ESB dans la structure de gestion globale de l'ACIA et le système existant de mesure du rendement. Le système qui sert à la mesure et aux rapports sur le rendement relatifs à l'ESB doit être accessible et répondre aux multiples besoins de collecte de données et de rapports, notamment au respect des exigences relatives aux rapports externes (CT, OIE et autres).
  • L'ACIA doit également analyser d'autres indicateurs de rendement qui ont un rapport étroit avec l'ESB (comme pour les EST) afin d'éviter les chevauchements et de tirer parti des efforts déployés pour les initiatives hors ESB (c.-à-d. traçabilité et inspection) et d'harmoniser la collecte des données avec celle de tierces parties, qui recueillent des données dans le cadre d'autres initiatives canadiennes (c.-à-d. ATQ, établissements provinciaux et laboratoires).
  • Le ou les postes consacrés à la coordination des activités de mesure du rendement sur l'ESB dans toute l'organisation doivent contribuer à regrouper les besoins cernés et émergents d'informations sur le rendement (internes et externes) et assurer que les données sont recueillies régulièrement dans le cadre d'un système intégré de mesure du rendement (voir aussi recommandation 1).
  • L'ACIA doit faire intervenir des personnes/unités clés responsables de la mesure du rendement de l'Agence, comme le Secrétariat des services intégrés qui, de concert avec la direction VESR, mobilisera l'organisme dans le cadre de ce processus en promouvant une culture de gestion du rendement à tous les échelons de l'Agence.

Recommandation 3 : RH et savoir-faire sur l'ESB

Pour établir et conserver une masse critique d'experts sur l'ESB au sein de l'ACIA, la planification de la relève doit être axée sur l'engagement de recruter des effectifs éminemment qualifiés et de permettre une prolongation de la période de transition pour que les nouveaux employés puissent suivre des séances de mentorat et de formation données par les spécialistes existants de l'ESB au sein de l'Agence.

On se préoccupe beaucoup actuellement de la relève à l'ACIA, car le savoir-faire sur l'ESB devrait diminuer à cause d'un taux de roulement imminent et suivi qui intéresse les gestionnaires principaux, les spécialistes et les scientifiques.

  • Le renforcement de l'engagement de l'ACIA à recruter des personnes éminemment qualifiées pour les activités relatives à l'ESB et à autoriser une prolongation de la période de transition en recrutant de nouveaux effectifs facilitera le maintien d'un savoir-faire sur l'ESB au sein de l'ACIA, en plus de promouvoir la transmission à l'interne de connaissances indispensables (c.-à-d. des principaux partenaires et intervenants), pour que l'ACIA continue d'être sensibilisée et de s'investir dans les initiatives suivies sur l'ESB prises par les organismes de l'extérieur (à la fois au Canada et à l'étranger).

Recommandation 4 : Suivi financier

Afin de mieux gérer et d'évaluer les résultats des fonds conditionnels octroyés à l'ESB, l'ACIA doit suivre les fonds au niveau des activités financées dans le cadre de l'initiative sur l'ESB. Cela autorisera une analyse de rentabilité, à la fois au niveau des sous-activités et des composantes du programme.

Les fonds destinés à l'ESB n'ont pas été suivis comme il fallait au sein du système financier de l'ACIA. Les montants reçus et dépensés ne sont pas suivis au niveau des activités particulières, ou même au niveau des composantes telles qu'elles sont décrites dans la présentation au CT (c.-à-d. Surveillance et épreuves intensifiées de l'ESB, Facilitation du renforcement de la capacité d'abattage nationale, etc.), ce qui rend impossible l'analyse de rentabilité. Par exemple, on n'a trouvé aucune preuve des activités prévues dans les présentations au CT dans le cadre de la sous-composante « Renforcement du volet scientifique et du soutien » (c.-à-d. « Réforme de l'inspection des viandes » et « Système de certification fondé sur l'assurance de la qualité »), de sorte qu'il n'a pas été possible de déterminer si ou comment les fonds sollicités pour ces activités avaient été utilisés.

  • Les options de suivi des fonds au niveau des activités financées en vertu de l'initiative sur l'ESB de l'ACIA doivent être analysées et un système remanié doit être mis en oeuvre pour mieux gérer et évaluer les résultats.

Recommandation 5 : Épreuves de surveillance de l'ESB et le PRE

Les futures décisions de l'ACIA quant aux cibles des épreuves de surveillance de l'ESB et au PRE doivent continuer d'être appuyées par des lignes directrices scientifiques qui portent à la fois sur l'efficacité des mesures de gestion des risques que présente l'ESB pour les animaux et l'efficacité de l'interdiction frappant les aliments du bétail. L'ACIA doit également élaborer une stratégie de communication (notamment une stratégie de consultation) afin de mieux renseigner les intervenants sur les délibérations en cours et les faits nouveaux relatifs à l'avenir du PRE. À cette fin, il faut améliorer la coordination et les communications entre ceux qui sont sur les lignes de front des épreuves de dépistage de l'ESB.

Le programme de surveillance et d'épreuves de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB doit être maintenu pour respecter au minimum les lignes directrices de l'OIE. En outre, les résultats des recherches scientifiques émanant de l'ACIA et d'autres organismes de recherche, de même qu'une meilleure compréhension des épizooties résultant des efforts actuels de surveillance (Lethbridge est le laboratoire de référence sur l'ESB et également le laboratoire reconnu par l'OIE pour l'ESB au Canada), doivent continuer d'éclairer les lignes directrices canadiennes sur la surveillance et d'étayer les décisions quant à la manière la plus efficace et la plus rentable d'atteindre les cibles de surveillance. Toutefois, des messages mitigés proviennent de différentes sources au sein de l'ACIA quant au nombre d'échantillons requis et, par conséquent, quant au besoin du PRE.

  • L'annonce des décisions futures sur les épreuves de surveillance de l'ESB et le PRE devrait être faite avec la même clarté et la même transparence que l'ACIA a généralement affichées par le passé en ce qui concerne l'ESB. À ce titre, la stratégie de communication de l'ACIA doit bénéficier d'un front commun au sein de l'Agence, ce qui présuppose le besoin d'améliorer les communications entre ceux qui se trouvent sur le front des épreuves de dépistage de l'ESB, c'est-à-dire ceux qui pratiquent les épreuves de surveillance, ceux qui effectuent des recherches sur les incidences de l'ESB et ceux qui élaborent des règlements et des politiques.

Recommandation 6 : Suivi, retraçage et application

L'ACIA doit continuer de collaborer avec l'industrie et d'autres gouvernements pour assurer l'uniformisation du programme national d'identification du bétail ainsi que la base de données pour qu'on puisse y trouver la date de naissance, la saisie des déplacements, l'identification des cadavres d'animaux morts et une meilleure identification des locaux. L'ACIA doit également mener des activités au-delà du respect de l'étiquetage (p. ex. en obligeant à soumettre les données à la base de données nationale).

L'ACIA doit continuer d'assumer son rôle qui consiste à réglementer et à faire respecter l'étiquetage au sein du PCIB et elle y gagnera sur le plan de l'efficacité et de la rentabilité à collaborer de manière soutenue avec l'industrie et d'autres ministères des gouvernements fédéral et provinciaux pour faire avancer ce programme. Les mesures suivantes devraient améliorer les résultats du suivi et du retraçage :

  • S'assurer que la base de données nationale est détaillée et uniformisée, notamment en ce qui concerne la date de naissance, la saisie des déplacements (y compris d'une exploitation à l'autre et d'une exploitation à une vente aux enchères), l'identification des cadavres d'animaux et la meilleure identification des locaux (notamment les centres de vente aux enchères, les abattoirs, les équarrisseurs et les importateurs/exportateurs).
  • Réglementer les activités au-delà de la conformité de l'étiquetage et ordonner de soumettre des données à la base de données nationale. Les piètres rapports, en particulier des abattoirs (c.-à-d. pour le retrait des étiquettes), sont démontrés et il faut y remédier.
  • Élaborer des documents supplémentaires d'éducation et de sensibilisation pour appuyer et faciliter les efforts soutenus déployés par l'ACIA afin d'améliorer le PCIB et la traçabilité au Canada.

Recommandation 7 : Expansion des marchés d'exportation

Pour aider à gérer les attentes de l'industrie, l'ACIA doit clarifier ses rôles et responsabilités pour cette composante, en particulier en ce qui concerne les autres organismes gouvernementaux mis en cause (p. ex. le MAECI, AAC). L'ACIA doit continuer d'intégrer les activités commerciales relatives à l'ESB dans des stratégies plus vastes sur les pays ou les produits et confirmer la valeur ajoutée de ses experts techniques à l'échelle régionale.

La nécessité que l'ACIA éclaircisse ses rôles et responsabilités à l'égard de l'expansion des marchés d'exportation, aussi bien en ce qui concerne son mandat que par rapport à ses partenaires du gouvernement fédéral, provient dans une large mesure de la confusion qui résulte de son double rôle à titre d'agence d'application/de réglementation qui s'occupe simultanément d'appuyer les intervenants de l'industrie. En outre :

  • L'ESB doit être intégrée dans des stratégies plus vastes fondées sur les pays ou les produits au cours des négociations commerciales internationales. Étant donné que les retombées d'une stratégie fondée sur les produits sont d'une grande envergure, ces activités et d'autres visant à assurer l'expansion des marchés d'exportation ne doivent pas uniquement être visées par le financement ciblé de l'ESB.
  • D'aucuns ont parlé du besoin d'envoyer des experts techniques géographiques ou régionaux vers d'autres marchés d'exportation. Une étude plus approfondie est recommandée pour assurer la valeur ajoutée des experts existants et des éventuels experts supplémentaires. Une fois que la valeur de ces activités (c.-à-d. leur état d'avancement et leur contribution aux résultats) aura été mesurée, celle-ci doit être explicitée et promue sous l'angle des retombées sur le commerce touché par l'ESB ainsi que sur d'autres produits. Cela contribuera à mieux sensibiliser les intervenants de l'extérieur au rôle des experts techniques régionaux.

Recommandation 8 : Continuité et portée

Dans le cadre de ses efforts soutenus en vue d'élaborer une stratégie intégrée à l'égard de la salubrité des aliments, de la santé publique et de la gestion des risques encourus par les animaux et les êtres humains, l'ACIA doit élargir la portée de certaines activités dans le cadre de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB au-delà de l'ESB, en particulier en ce qui concerne d'autres questions relatives aux EST et à d'autres maladies émergentes. Enfin, l'ACIA doit veiller à continuer à répondre aux attentes des intervenants et à conserver leur confiance dans la légitimité de son rôle d'organe de réglementation/d'application en ce qui concerne l'ESB.

L'ACIA ne doit pas sous-estimer la menace que représente l'ESB et doit poursuivre l'élaboration d'une stratégie intégrée de gestion des risques encourus par les animaux et les êtres humains, notamment en ce qui concerne l'ESB et d'autres maladies animales.

  • Il faut tirer parti des succès de l'initiative sur l'ESB pour appuyer les efforts déployés par l'ACIA pour gérer le risque que présentent d'autres toxi-infections alimentaires. Comme nous l'avons vu, l'ACIA occupe une position particulièrement enviable pour étudier et gérer le risque d'autres EST au sujet desquelles elle a déjà commencé à acquérir un savoir-faire (notamment la maladie débilitante chronique des cervidés et la tremblante du mouton) avec efficacité.
  • Les attentes qui résultent des activités fructueuses de gestion et de communication menées dans le cadre de l'ESB sont élevées, car l'ACIA a réussi à démontrer la légitimité de son rôle d'organe de réglementation et d'application de la loi en ce qui concerne l'ESB au Canada. L'ACIA doit continuer à répondre à ces attentes pour maintenir les niveaux de confiance élevés actuels et de reconnaissance par les trois principaux groupes d'intervenants : le public canadien, l'industrie canadienne et les partenaires commerciaux internationaux.

Annexe A - Liste des membres du comité consultatif d'évaluation

Unité* Nom, poste*
Évaluation intégrée (direction générale VESR) Joanne Roulston, directrice
Peggy Smyth, analyste principale, Évaluation
Julie Côté-Stordy, analyste de l'évaluation
Système financier intégré (Opérations comptables, direction générale FATI) Eldon Taylor, gestionnaire, Système financier intégré
Maladies animales exotiques/Bien-être des animaux (Direction de la santé des animaux, Programmes/Division de la santé des animaux terrestres, Direction générale des politiques et programmes) Dr Gary Little, agent du Programme vétérinaire
Opérations (Ouest) (Direction générale des opérations) Philip Amundson, directeur exécutif
Division des aliments pour animaux (Direction de la santé des animaux, Direction générale des politiques et programmes) Sergio Tolusso, coordonnateur de programme
Enjeux de communications (Direction générale des affaires publiques) James Stott, gestionnaire (directeur p.i.)

* Source : Services d'annuaires gouvernementaux électroniques (SAGE) (consulté en novembre 2008).

Annexe B - Modèle logique de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB de l'ACIA

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Annexe B - Modèle logique de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB de l'ACIA

Annexe C – Enjeux et questions d'évaluation

Thèmes et enjeux d'évaluation

Méthodes d'évaluation

Examen des documents/
fichiers internes

Examen des documents/ fichiers externes

Entrevues avec des
sujets de l'interne

Entrevues avec des
sujets de l'extérieur

1.0 Intrants/ressources (processus)

        

1.1 Ressources et gouvernance

        
  • Les ressources financières et humaines (ETP) suffisent-elles aux activités de la version intensifiée du programme?
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  • Avec quelle efficacité les fonds renforcés destinés à l'ESB ont-ils été utilisés, à la fois dans l'ensemble et par composante/objectif?
 circle - yes   circle - yes  
  • Quel impact les fonds renforcés sur l'ESB ont-ils eu sur la capacité du programme à atteindre ses objectifs généraux et particuliers?
 circle - yes   circle - yes  
  • Y a-t-il des structures de gestion et de prise de décisions en place pour atteindre les objectifs? Ces structures fonctionnent-elles comme prévu?
 circle - yes   circle - yes circle - yes
  • Les rôles et responsabilités, notamment les pouvoirs, qui entrent en jeu dans le programme sont-ils clairs et bien compris par les intervenants de l'interne et de l'extérieur?
 circle - yes   circle - yes circle - yes

1.2 Pertinence

        
  • Les objectifs sont-ils clairs et utiles pour les activités menées dans le cadre de la version intensifiée du programme?
 circle - yes   circle - yes circle - yes
  • Dans quelle mesure le programme intensifié répond-il aux besoins, aux priorités et aux mandats de chacun des principaux intervenants?
 circle - yes circle - yes circle - yes circle - yes
  • Le programme intensifié continue-t-il de cadrer avec les priorités pangouvernementales et le mandat de l'ACIA?
 circle - yes   circle - yes circle - yes
  • Y a-t-il un besoin permanent d'un programme renforcé, à la fois dans l'ensemble et par composante du programme?
 circle - yes circle - yes circle - yes circle - yes

1.3 Conception et déroulement

        
  • Quelles sont les incidences de la structure actuelle du programme sur l'exécution et le rendement du programme?
 circle - yes   circle - yes circle - yes
  • Quels sont les principaux facteurs internes qui influent sur le rendement de ce programme? De quelle façon a-t-on tenu compte de ces facteurs dans la conception et l'exécution du programme?
 circle - yes   circle - yes  
  • Quels sont les principaux facteurs extérieurs qui influent sur le rendement de ce programme? De quelle façon a-t-on tenu compte de ces facteurs dans la conception et l'exécution du programme?
 circle - yes circle - yes circle - yes circle - yes
  • Dans quelle mesure la collaboration avec les organismes partenaires et les intervenants est-elle bien intégrée dans la conception et l'exécution du programme? Y a-t-il des recoupements ou des lacunes?
     circle - yes circle - yes
  • Les activités de communication, sensibilisation et formation atteignent-elles les publics ciblés et ont-elles l'impact recherché?
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1.4 Mesure et rapports sur le rendement/gestion axée sur les résultats

        
  • La stratégie de mesure du rendement et le plan de surveillance actuels conviennent-ils? Fournissent-ils un tableau complet du rendement?
 circle - yes   circle - yes  
  • La stratégie de mesure du rendement et le plan de surveillance ont-ils été mis en oeuvre et exécutés?
 circle - yes   circle - yes  
  • Y a-t-il des systèmes appropriés de collecte des données en place (rapports/rapidité) et répondent-ils aux exigences des gestionnaires du programme et des rapports organisationnels?
 circle - yes   circle - yes circle - yes
  • De quelle façon l'ACIA et les gestionnaires de programme utilisent-ils les données sur le rendement (p. ex. pour la planification et la prise de décisions)?
 circle - yes   circle - yes  

1.5 Rentabilité/options

        
  • La stratégie actuelle du programme de surveillance intensifiée de l'ESB est-elle rentable?
 circle - yes   circle - yes circle - yes
  • Y a-t-il d'autres stratégies dans la conception et l'exécution actuelles du programme qui lui permettraient d'atteindre ses objectifs et de remplir son mandat de manière plus efficace et rentable? Quelles seront les conséquences sur le plan des coûts?
 circle - yes circle - yes circle - yes circle - yes

2.0-7.0  Succès et réalisations

        

2.0-3.0  Activités et résultats

        
  • Dans quelle mesure les activités prévues pour chaque composante du programme ont-elles été mises en oeuvre?
 circle - yes   circle - yes circle - yes
  • Dans quelle mesure les activités mises en oeuvre pour chaque composante du programme ont-elles produit les résultats escomptés?
 circle - yes   circle - yes circle - yes

4.0-7.0  Résultats (immédiats, intermédiaires, à long terme)

        
  • Dans quelle mesure les activités mises en oeuvre dans le cadre de chaque composante du programme ont-elles donné les résultats escomptés (immédiats, intermédiaires, à long terme et résultats stratégiques intégrés de l'ACIA)?
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  • Y a-t-il des résultats imprévus (positifs et négatifs) et de quelle façon y a-t-on remédié?
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  • Quelles leçons a-t-on pu en tirer? Quels changements s'imposent dans la conception/exécution du programme, le cas échéant? De quels autres paramètres faut-il tenir compte?
 circle - yes   circle - yes circle - yes
  • Dans quelle mesure les extrants et les résultats mesurables sont-ils attribuables aux activités du programme de surveillance intensifiée de l'ESB?
 circle - yes circle - yes circle - yes circle - yes
  • Compte tenu des extrants et des résultats du programme de surveillance intensifiée de l'ESB, de quelle manière l'ACIA et les intervenants doivent-ils envisager l'orientation du programme à l'avenir?
     circle - yes circle - yes

Annexe D – Marchés étrangers partiellement rouverts1, 2003-2008

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Annexe D - Marchés étrangers partiellement rouverts

Notes:

1. Marchés internationaux qui ont partiellement ouvert leurs portes à la suite de l'interdiction sur le commerce de mai 2003 : partiellement = boeuf désossé, animaux âgés de moins de 30 mois, etc.

2. Englobe un ou plusieurs des produits suivants : sérum de veau foetal, cuirs, peaux, fourrures, suif, aliments pour animaux, bois, produits porcins, graisses d'équarrissage/dérivés des graisses, farine de viande et d'os de non-ruminants, sang séché par pulvérisation, gélatine et collagène de bovin, produits laitiers impropres à la consommation humaine, sang de boeuf et produits du sang, matières premières, farine de viande et d'os pour ruminants.

Source: Données fournies par des représentants de l'ACIA.

1 Ce sigle est issu du nom antérieur de l'Organisme - Office international des épizooties.

2 Voir le site Web de l'ACIA : http://www.inspection.gc.ca/francais/anima/
heasan/disemala/bseesb/bseesbindexf.shtml (consulté en octobre 2008).

3 La mise en oeuvre du programme de remboursement relatif à l'ESB et ses résultats font partie du renforcement du suivi et de la surveillance de l'ESB.

4 Deux entrevues ont été menées en présence de deux sujets.

5 La Table ronde sur la chaîne de valeur de l'industrie du boeuf a été lancée en janvier 2003 par AAC. Elle s'est imposée comme vecteur clé pour assurer une réaction coordonnée face à l'ESB et a été un point de coordination clé pour divers groupes de travail qui ont dialogué avec des représentants de toute la chaîne de valeur de l'industrie du boeuf. Aujourd'hui plus concentrés sur les problèmes à long terme, les membres de la Table ronde de l'industrie du boeuf comportent des éleveurs, des exploitants de parcs d'engraissement, des transformateurs, des représentants de la vente au détail et des services de restauration, des fournisseurs d'aliments du bétail et d'autres. http://www.ats.agr.gc.ca/value_chain
_roundtables/beef_f.htm (consulté en juin 2008).

6 Il faut signaler que le suivi minutieux des ressources pour l'établissement des rapports est souvent un problème au sein de ce type d'organisme et (ou) avec ce type de programme complexe, car il nécessite beaucoup de temps et d'efforts supplémentaires de la part des inspecteurs. De ce fait, il faut surveiller les attentes déraisonnables quant au suivi détaillé des données financières.

7 Objectifs énoncés dans la Présentation au CT; nombre d'échantillons de surveillance extraits du site Web de l'ACIA : http://www.inspection.gc.ca/francais/anima/heasan/ disemala/bseesb/surv/survf.shtml#num (consulté en septembre 2008).

8 Les données sur la qualité et la rapidité sont extraites des rapports annuels sur le rendement de la direction générale VESR et sont incomplètes après 2005-2006.

9 Toutes les données proviennent du Rapport de conformité 2007 - Application nationale de l'identification du bétail; fichier Excel fourni par l'ACIA.

10 Le temps d'exécution désigne le temps qui s'écoule entre la confirmation d'un cas positif et la publication du rapport sommaire en ligne; la date de publication et les sommaires des rapports ont été découverts sur le site Web de l'ACIA : http://www.inspection.gc.ca/francais/anima/
heasan/disemala/bseesb/comenqf.shtml (consulté en novembre 2008).

11  VESR, Intensification des activités de l'ACIA sur l'ESB, Rapport semestriel sur le rendement 2005-2006; données indisponibles après 2005-2006.

12  VESR, Intensification des activités de l'ACIA sur l'ESB, Rapport semestriel sur le rendement 2005-2006; Élimination des MRS dans les établissements agréés par le fédéral pour la période allant du 12 juillet 2007 au 31 mars 2008; fichier Excel fourni par l'ACIA.

13  VESR, Intensification des activités de l'ACIA sur l'ESB, Rapport semestriel sur le rendement 2005-2006.

14  VESR, Données actualisées extraites des rapports annuels, fichier Word fourni par l'ACIA et portant sur 2007-2008.

15  VESR, Données actualisées extraites des rapports annuels, fichier Word fourni par l'ACIA et portant sur 2007-2008.

16  VESR, Données actualisées extraites des rapports annuels, fichier Word fourni par l'ACIA et portant sur 2007-2008.

17 Les résultats des sondages suivants ont été fournis aux évaluateurs. L'opinion publique sur l'ESB était le thème central de quatre séries de sondages réalisés entre mai 2003 et juin 2005. Les sondages marqués d'un « comportent des questions sur l'ESB mais portent sur un thème plus général.
- Ekos, Tracking Public Opinion on Mad Cow Disease, série I : 24 au 28 mai 2003, série II : 15 au 19 juin 2003, série III : 9 au 14 janvier 2004 (Ekos).
- «Ekos, Public Views on Food Claims and Food Labelling, mars 2005.
- Redfern, Canadian Attitudes Toward BSE, juin 2005.
- «Maritz, Confidence in Imported Food Safety in Canada, août 2007.

18 Document interne de l'ACIA, Recommandations concernant le ACIB et résultant des enquêtes sur l'ESB de l'ACIA, mis à jour en mars 2008.

19 Par exemple, voir : CCIG sur la traçabilité des bovins et des volailles, Feuille de route, avant-projet daté du 4 avril 2008.

20  VESR, Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats consolidé pour tous les programmes de surveillance intensifiée de l'ESB de l'ACIA, avant-projet, v. 6, décembre 2007; ceux-ci figurent également dans la MCD aux rubriques 4.5 et 5.1-5.5 (voir annexe B).

21 Près du tiers des sujets interrogés à l'interne qui ont formulé des observations sur ce résultat ont fait état d'obstacles ou de difficultés éprouvés durant les inspections de dépistage, et le document interne suivant de l'ACIA a fourni d'autres précisions sur les difficultés relatives au PCIB : Recommandations concernant le CCIB et résultant des enquêtes sur l'ESB de l'ACIA, mis à jour en mars 2008. On trouvera des rapports d'inspections de dépistage de l'ACIA à l'adresse : http://www.inspection.gc.ca/francais/anima/
heasan/disemala/bseesb/comenqf.shtml (consulté en novembre 2008).

22 Voir résultats figurant à la rubrique 5.4.1 dans la MCD (voir annexe B) et les questions 13 (Haute direction) et 14 (Directions générales) dans les guides d'entrevue des principaux sujets interrogés à l'interne (voir Supplément de la méthodologie).

23 Signalons que Statistique Canada utilise le boeuf disponible au Canada comme indicateur de la consommation de boeuf, car ces chiffres ont été rajustés en fonction des pertes, comme on peut le lire sur son site Web : « Le présent communiqué est fondé sur les aliments disponibles pour la consommation humaine à partir de l'approvisionnement alimentaire canadien, ajustés pour les pertes. Les données tiennent compte des pertes qui surviennent dans les points de vente au détail, dans les ménages, lors de la cuisson et dans l'assiette. » Voir : http://www.inspection.gc.ca/francais/anima/
heasan/disemala/bseesb/comenqf.shtml (consulté en novembre 2008). Signalons que l'augmentation de la consommation de boeuf en 2003 est survenue à une époque où la consommation de viande rouge reculait au Canada (tendance qui s'est amorcée en 1999) à cause du mode de vie ou de motifs généraux de santé plutôt que de préoccupations suscitées par l'ESB ou la salubrité des viandes (voir le sondage auprès des consommateurs mené par Redfern, Canadian Attitudes Toward BSE, juin 2005).

24 Pour des renvois au sondage, voir note de bas de page no 17.

25 Statistique Canada, Statistiques de bovins 2008 (23-012-X).

26 Pour plus de précisions, voir le site Web de l'OIE : http://www.oie.int/fra/normes/mcode/code2006/fr_chapitre_2.3.13.htm (consulté en septembre 2008).

27 Statistique Canada, Statistiques de bovins 2008 (23-012-X).

28 TDV Global, 2007. Evaluation of the Feed Program Rapport final, préparé pour la direction générale VESR, ACIA.

29 Signalons qu'il s'agit là de l'avis de certains sujets interrogés à l'interne et à l'extérieur, et non pas d'une conclusion de cette évaluation; à vrai dire, il a été impossible de suivre les données financières avec suffisamment de précision pour confirmer ou infirmer cette perception.

30 Quatre sujets de l'extérieur étaient originaires du Québec; trois appartenaient au gouvernement provincial et un à l'industrie.

31 ACIA, Plan de renouvellement 2008-2013.

32 Site Web de l'ACIA : http://www.inspection.gc.ca/francais/agen/agenf.shtml (consulté en octobre 2008).

33 Pour une liste complète, voir le site Web de l'ACIA : http://www.inspection.gc.ca/francais/reg/regf.shtml (consulté en octobre 2008).

34 Signalons que les directions générales qui reçoivent des fonds pour l'ESB ne sont pas toutes chargées du suivi de ces fonds, notamment le bon usage des codes d'opérations internes. La direction FATI est celle qui crée et qui attribue ces codes (ce qui peut se faire de concert avec les directions générales), de sorte que les gestionnaires des directions générales ne sont pas forcément au courant des présentations au CT d'où proviennent leurs fonds.

35 Par exemple, les activités de formation sur l'ESB : au moins 1 279 600 $ a été consacré à la conception et au déroulement des divers cours et documents qui répondent aux besoins nationaux des cinq composantes de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB (y compris l'interdiction frappant les aliments du bétail); toutefois, les gestionnaires de ces activités ne savent pas forcément de quelle présentation au CT les fonds de leur division proviennent (c.-à-d. qu'ils signalent l'emploi des fonds au moyen des codes d'opérations internes, et peuvent ignorer la façon dont ces codes se rapportent à une présentation au CT particulière). En outre, ils ont intégré horizontalement des activités de formation sur l'ESB à la formation hors ESB en identifiant des publics cibles communs et en déterminant les meilleurs instruments de prestation. Parallèlement à cette formation à l'échelle nationale, d'autres fonds destinés à l'ESB servent à la conception de ressources d'apprentissage en ligne, à la formation propre à certains centres opérationnels et à la formation de l'industrie (formation des utilisateurs).

36 La direction VESR a publié un rapport annuel complet sur le rendement au sujet de l'ESB pour l'exercice 2004-2005, lequel a été suivi par un rapport semestriel et un rapport annuel en 2005-2006. Toutefois, cette procédure n'a pas été répétée les années suivantes car, selon le sujet interrogé, elle n'a pas été utilisée. Dans le cadre de cette évaluation-bilan, la direction VESR a demandé à des représentants de l'ACIA d'actualiser les données sur le rendement que contenait le rapport sur le rendement des deux dernières années et, de la sorte, a réussi à obtenir la majeure partie des données sur le rendement. Toutefois, les données fournies pour cette évaluation étaient souvent incomplètes, puisque les chiffres les plus récents en étaient souvent absents.

37 Voir en particulier « Exigences de la politique » de la Politique d'évaluation, disponible sur le site Web du CT : http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/
doc-fra.aspx?id=12309&section=text (consulté en septembre 2008).

38 Bertrand F. et Caruso J. (2008). Review of a Social Sciences and Humanities Research Council Performance Measurement Initiative, préparé par Science-Metrix pour la Division du rendement organisationnel, de l'évaluation et de la vérification (ROEV), Conseil de recherches en sciences humaines du Canada (CRSHC).

39 Parmi ces preuves, mentionnons l'absence de rapports annuels sur le rendement, qui étaient préparés chaque année ou semestre par la direction générale VESR jusqu'en 2005-2006, le fait que la confiance du public dans la salubrité des aliments canadiens et les comportements des consommateurs à l'égard du boeuf et de l'ESB n'ont pas été mesurés depuis 2005. Enfin, certaines données sollicitées pour cette évaluation, par exemple au sujet des résultats reposant sur des preuves scientifiques depuis 2005, n'ont pas pu être fournies dans les échéances du projet.

40 Document interne de l'ACIA, Recommendations arising from Canada's BSE submission to the OIE for the evaluation of country status, mai 2007.

41 Cette déclaration repose sur celle des sujets interrogés à l'interne. Toutefois, il n'existait pas de documents ou de fichiers sur les résultats ou les indicateurs de rendement des vétérinaires en poste à l'étranger, ni d'instrument qu'ils peuvent utiliser pour rendre compte des données sur le rendement.

42 Par exemple, l'absence de données sur la date de naissance des vaches étiquetées dans le cadre du programme d'identification du bétail est devenue un obstacle à l'accès aux marchés internationaux qui n'ont rouvert leurs portes qu'aux seuls animaux âgés de moins de 20 ou de 30 mois (même s'il s'agit peut-être d'une carence du PCIB plutôt que du rôle d'inspection de l'ACIA, quand on sait que l'âge exact d'un animal peut également revêtir de l'importance dans l'optique de la surveillance et du retraçage).

43 Par exemple : David Ljunggren, « Canada says it could cut funding for mad cow tests », Reuters World General News, 16 juillet 2008. John Cotter, « Feds making beef industry more responsible for food safety », The Canadian Press, 17 juillet 2008.

44 Le système de points de surveillance de l'OIE est décrit sur son site Web : http://www.oie.int/eng/normes/mcode/code2006/
fr_chapitre_3.8.4.htm#chapitre_3.8.4 (consulté en septembre 2008).

45 Animaux 4-M : morts, mourants, malades et couchés.

46 Selon la description qu'on peut en lire sur le site Web du ministère de l'Agriculture et du Développement rural de l'Alberta : http://www1.agric.gov.ab.ca/$department/
deptdocs.nsf/all/cpv9336 (consulté en septembre 2008).


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