Examen complet du Système de vérification de la conformité (SVC)

Secrétariat de l’examen de la salubrité des aliments
AAC

Octobre 2010

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Contexte

À l'été 2008, une éclosion de maladie d’origine alimentaire provoquée par la présence de Listeria monocytogenes dans des viandes prêtes-à-manger a entraîné la mort de 23 Canadiens. Le gouvernement du Canada est immédiatement intervenu, a procédé à des examens internes et a aussi commandé la tenue d’une enquête indépendante.

En juillet 2009, le rapport de l’enquêteure indépendante sur l’éclosion de listériose de 2008 (rapport Weatherill) a été présenté au gouvernement et divulgué au public. Il présente les circonstances qui ont conduit à l'éclosion, décrit le système canadien de salubrité des aliments ainsi que les responsabilités de l'industrie et des gouvernements, comporte une analyse ce qui a mal fonctionné et 57 recommandations pour la prévention de futures éclosions.

En septembre 2009, le gouvernement s'est engagé à donner suite à toutes les recommandations du rapport Weatherill. Au cours de l’an passé, le gouvernement a fait des progrès considérables à cet égard. Il a pris des mesures pour la mise en oeuvre des recommandations relatives à trois aspects essentiels du système de salubrité des aliments – la réduction des risques en salubrité des aliments, le renforcement de la surveillance et l’amélioration des interventions d’urgence.

Conformément à la recommandation 54, le greffier du Conseil privé a confié au sous­ministre d’Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) un rôle de surveillance indépendante de la coordination des interventions de l’Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA), de Santé Canada et de l’Agence de la santé publique du Canada (ASPC) en réponse aux recommandations du rapport. Pour appuyer le rôle du sous­ministre, le Secrétariat de l’examen de la salubrité des aliments (le Secrétariat) a été créé à AAC.

La recommandation 7 du rapport Weatherill a demandé que des experts externes réalisent une étude afin de préciser le nombre d’inspecteurs de l’ACIA qu’il faut pour la mise en oeuvre du système d’inspection des viandes appelé Système de vérification de la conformité (SVC).

En novembre 2009, le ministre d’Agriculture et Agroalimentaire a demandé au Secrétariat de coordonner les efforts liés à la mise en oeuvre de la recommandation 7 pour s’assurer qu’ils soient menés de manière exhaustive et indépendante.

Portée

L’ACIA effectue des inspections aux établissements de transformation des viandes agréés par le fédéral aux fins de vérification de la conformité aux lois et règlements fédéraux. Un outil clé utilisé pendant l’inspection est le Système de vérification de la conformité (SVC) qui a été introduit au début sous forme de projet pilote en 2006. Il a par la suite été pleinement implanté dans les établissements de transformation des viandes du pays en 2008 afin d’améliorer l’efficacité et l’uniformité de l’approche d’inspection adoptée par le Programme de l’hygiène des viandes.

Le SVC sert à vérifier la conformité avec la mise en oeuvre des systèmes de salubrité des aliments de l’industrie (systèmes d'analyse des risques et de maîtrise des points critiques – HACCP) que les établissements de transformation des viandes agréés par le fédéral doivent concevoir et appliquer. Le système HACCP, une approche systématique de la salubrité des aliments, cerne tous les risques potentiels au cours du processus de production et documente les mesures de contrôle à prendre pour la prévention ou l'élimination des risques.

Le SVC énumère les tâches d’inspection ou les exigences d’analyse qui doivent être réalisées par des inspecteurs lorsqu’ils font des vérifications de conformité. Les inspecteurs doivent effectuer les tâches quotidiennement, hebdomadaires, mensuellement et annuellement, en fonction du niveau de risque. Le système est capable de s'adapter aux priorités changeantes et aux risques nouveaux, car le contenu et la fréquence des tâches peuvent être modifiés au besoin. En outre, chaque tâche prévue dans le SVC est suivie électroniquement, ce qui permet la production systématique de rapports sur les résultats. Une description complète du SVC est jointe à l’Annexe 1.

Le rapport Weatherill indique que, bien que le SVC soit considéré comme un système efficace et qu'il jouisse d'un vaste appui, des améliorations doivent être apportées à sa conception, à sa planification et à sa mise en oeuvre. De plus, l’enquêteure indépendante a noté qu’en raison du manque de renseignements précis et de divergence d’opinions, il lui était impossible de déterminer le niveau actuel des ressources et les ressources nécessaires pour réaliser efficacement les activités liées au SVC.

Par conséquent, Mme Weatherill a fait la recommandation suivante :

« Pour déterminer précisément les ressources d’inspection nécessaires et le nombre d’inspecteurs requis, l’Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) doit retenir les services d’experts externes qui effectueront un examen approfondi des ressources. Les experts doivent également recommander les changements et les stratégies de mise en oeuvre nécessaires. La vérification doit comprendre une analyse portant sur le nombre d’usines dont un inspecteur doit être responsable ainsi qu’une analyse du bien-fondé de faire une rotation des inspecteurs. »

Approche

Compte tenu de la compréhension du secrétariat sur l’exigence comme énoncée dans le rapport Weatherill, il faut réaliser une évaluation des niveaux de ressources nécessaires pour mener à bien toutes les activités liées au SVC incombant actuellement aux inspecteurs. Cela comprend le temps requis pour effectuer efficacement toutes les tâches liées au SVC, dont le temps de déplacement d’une usine à l’autre.

Conformément à cette exigence, le Secrétariat a coordonné trois initiatives complémentaires liées à la mise en oeuvre et à la dotation en ressources du SVC. Premièrement, l’ACIA a mandaté un groupe d’experts pour l’évaluation des exigences techniques liées au SVC. Deuxièmement, l'ACIA et l'Alliance de la Fonction publique du Canada (AFPC) ont convenu de procéder à une évaluation conjointe du SVC à l’échelle locale dans le cadre du Programme de l'hygiène des viandes. Troisièmement, le Secrétariat a fait appel à un vérificateur indépendant pour vérifier le calcul par l'ACIA des ressources nécessaires à la mise en oeuvre du SVC. Collectivement, ces examens constituent une analyse exhaustive de l’efficacité et de la mise en oeuvre du SVC, ainsi que des ressources dont l’ACIA aura besoin pour mettre en oeuvre le SVC dans les établissements de transformation des viandes agréés par le fédéral.

Résultats de l'examen

I. Examen du Système de vérification de la conformité (SVC) de l’ACIA

En 2009-2010, l’ACIA a réalisé deux examens complémentaires du SVC, en vue d’évaluer l’efficacité générale et la mise en oeuvre du système, et de cerner toutes les améliorations devant être apportées.

a. Évaluation de première ligne du SVC

L'ACIA et l’AFPC ont procédé à une évaluation conjointe du SVC à l’échelle locale dans le cadre du Programme de l'hygiène des viandes. L’évaluation visait à :

• évaluer la mise en oeuvre du SVC à l’échelle locale;
• faire ressortir les réussites et les pratiques exemplaires;
• relever les problèmes et les points à améliorer du système, tel qu’il est mis en oeuvre actuellement;
• tirer des leçons qui serviront éventuellement à étendre la mise en oeuvre du SVC à d'autres programmes d'inspection.

L’évaluation a comporté huit séances de consultation avec des inspecteurs de viande et des superviseurs de première ligne dans chacune des quatre régions géographiques de l’ACIA (Ouest, Ontario, Québec et Atlantique). Les consultations portaient sur cinq thèmes clés :

• les rôles et responsabilités;
• les outils;
• les processus;
• la formation et le soutien;
• la charge de travail.

Les huit séances ont été animées par un facilitateur externe.

Une des conclusions clé de l’évaluation est que le personnel d’inspection de première ligne reconnaît que le SVC constitue une amélioration par rapport aux approches d’inspection précédentes et que l’outil propose une approche normalisée plus formelle pour la réalisation des tâches. Le SVC augment la cohérence et donne le niveau de détail requis par les inspecteurs afin de mener leurs activités de vérification Voici les points à améliorer qui ont été soulevés : accroître la formation des inspecteurs, améliorer la gestion de l’information et la technologie et pourvoir au volume accru de la charge de travail. Le rapport entier, Évaluation de première ligne de la mise en oeuvre du Système de vérification de la conformité dans le Programme de l’hygiène des viandes, est joint à l’Appendice A.

b. Examen par un groupe d’experts

En mars 2010, l’ACIA a demandé à un groupe d’experts d’évaluer les exigences techniques du SVC. L’examen portait sur;

• la composition des tâches liées au SVC;
• leur efficacité à obtenir des résultats en salubrité des aliments;
• la fréquence des tâches liées au SVC; et
• le temps alloué par tâche.

Selon les conclusions du rapport du groupe d’experts sur les exigences techniques du Système de vérification de la conformité (voir l’Appendice B), dans l’ensemble, le SVC est un excellent système de documentation des activités de vérification d’un inspecteur. Les tâches liées au SVC sont aussi bien alignées avec les règlements relatifs à la salubrité des aliments de l’ACIA. Il recommande d’avoir plus de souplesse dans les activités de vérification des tâches afin d’améliorer l’efficacité des interventions en cas de situations inhabituelles ou d’urgence. De plus, il recommande à l’ACIA d’élaborer une approche axée sur les risques pour la détermination de la fréquence et du temps alloué aux tâches liées au SVC.

Réaction aux constatations

L’évaluation de première ligne et les rapports du groupe d’experts ont tous deux noté des points à améliorer dans le SVC. En réaction, l’ACIA a pris des mesures pour améliorer l’efficacité du SVC. L’Agence a appliqué une approche fondée sur les risques pour la sélection et l'exécution des tâches liées au SVC. Selon cette approche, les tâches sont maintenant associées au niveau de risque pour la salubrité des aliments, au programme de salubrité alimentaire de l’établissement et aux données sur le rendement. Afin d’améliorer l’approche axée sur les risques, on a ajouté une nouvelle tache du SVC prévision mensuelle a été introduit qui oblige les inspecteurs à évaluer la conformité en général des établissements et d’identifier tous problèmes potentiels ayant un impact sur la salubrité des aliments.

À la suite des constatations sur la formation des inspecteurs, l’ACIA a mis en oeuvre un programme de formation amélioré. Le programme offre de nouvelles formations techniques ainsi que de la formation sur les nouvelles tendances et les avancées en salubrité des aliments.

L’enquêteure indépendante avait aussi recommandé de faire davantage d’analyses quant à l’adéquation de faire une rotation des inspecteurs. En réaction, l’ACIA est en train d’implémenter un projet pilote pour évaluer les avantages, les défis et les coûts de rotations des inspections dans les établissements. Les résultats de ce projet pilote seront évalués afin de déterminer si cette approche est applicable à plus grande échelle.

II. Examen des besoins en ressources pour la mise en oeuvre du SVC

Le Secrétariat a engagé la firme PricewaterhouseCoopers LLP pour réaliser un examen externe de l'estimation par l’ACIA des ressources qu’il lui faut pour la mise en oeuvre du SVC dans les établissements de transformation des viandes agréés par le fédéral. PricewaterhouseCoopers a évalué les données de l’ACIA, les hypothèses, les processus, la méthode employée ainsi que les calculs qui en résultent en utilisant l’aide d’une variété d’outils et techniques.

Le calcul est basé sur les données recueillies en 2009­2010. En plus de tenir compte du temps directs nécessaire pour effectuer les tâches d’inspection, le calcul a aussi considéré les congés de maladie et le temps alloué à l’administration, à la formation et aux déplacements. Pour calculer le temps de déplacement, l'ACIA a demandé aux inspecteurs qui exécutent les tâches liées au SVC de rendre compte du temps consacré à leurs déplacements quotidiens au cours d'une période d'une semaine.

Le résultat du vérificateur indépendant est qu’il faut l’équivalent de 260 employés à temps plein (inspecteurs) pour exécuter l’ensemble des tâches liées au SVC. La référence à « l’équivalent de 260 inspecteurs à temps plein » a pour but d’indiquer le besoin en ressources d’inspection des viandes de l’ACIA ou le temps de travail exigé pour l'exécution de l’ensemble des tâches liées au SVC. Le rapport de PricewaterhouseCoopers intitulé Résultat de la revue indépendante du calcul par l'ACIA du nombre d'inspecteurs requis pour mettre en oeuvre le SVC figure à l'Appendice C.

On devrait noter que par comparaison, l’ACIA a nécessité l’an dernier (2009­2010) l’équivalent de 176 employés à temps plein pour la réalisation des tâches liées au SVC. Depuis, des méthodes améliorées de détection et d’échantillonnage de la présence de Listeria ont été mises en place. Il en a résulté un SVC plus rigoureux qui exige l’ajout de nouvelles tâches d’inspection et l’augmentation de la fréquence des inspections.

La différence entre les niveaux de 2009-2010 et de 2010-2011 est comblée par les fonds fédéraux qui ont été alloués en 2009 pour satisfaire aux nouvelles exigences relatives à Listeria et dans le Budget de 2010 pour embaucher d'autres inspecteurs dans les établissements de transformation des viandes agréés. En tout, 170 inspecteurs seront embauchés grâce à cet investissement additionnel. L’ACIA s’attend que ces investissements additionnels permettront à répondre à la demande accrue associée à l'exécution des tâches du SVC.

Conclusion

Le rapport Weatherill a recommandé de faire une « vérification des ressources » liées au SVC. Le rapport a indiqué qu’il fallait déterminer les ressources nécessaires pour mener à bien toutes les activités liées au SVC actuellement attribuées aux inspecteurs. En réaction, le gouvernement a mené trois études distinctes, mais complémentaires, qui ont permis de recueillir des renseignements importants sur la conception et la mise en oeuvre du SVC.

Ces études confirment que le SVC est un outil excellent et une amélioration importante par rapport aux systèmes d'inspection précédents. Le SVC améliore l'uniformité et l'efficacité de la prestation des programmes ainsi que le compte rendu des résultats des inspections et il favorise la prise de décisions plus objectives. Et surtout, le SVC est capable de s'adapter aux priorités changeantes et aux risques nouveaux d'un système alimentaire en évolution.

En outre, ces études comprennent un examen exhaustif qui a permis de cerner les améliorations pouvant être apportées au SVC. L'ACIA a répondu en établissant une approche fondée sur les risques pour déterminer la fréquence d'affectation des tâches, en mettant en oeuvre un nouveau programme de formation et en embauchant d'autres inspecteurs. L'ACIA a également mieux aligné ses ressources pour bien gérer la charge de travail des inspecteurs. Elle continuera de revoir et d'ajuster le SVC pour faire en sorte que le système de surveillance de la salubrité alimentaire dans les établissements de transformation des viandes demeure moderne, efficient et efficace.

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Annexe 1

Description du Système de vérification de la conformité

Au Canada et aux États-Unis, les progrès dans les domaines de la technologie, des sciences et de la gestion de la qualité réalisés au cours des 25 dernières années ont eu une incidence importante sur la capacité des services d’inspection des viandes de réagir aux pressions exercées sur eux.

Voici trois des progrès les plus importants :

1. une technologie informatique abordable et l’amélioration continue des communications électroniques ont permis le développement, la mise en oeuvre et la gestion de systèmes d’information complexes en temps réel;
2. le perfectionnement constant de l’analyse des risques et des méthodes statistiques de contrôle des procédés et leur adaptation aux programmes de contrôle de la qualité et de la salubrité des aliments;
3. l’accent mis sur les méthodes préventives de contrôle de la qualité en début de processus plutôt qu’à la fin (analyse du produit final) pour contrôler la qualité de la production et générer des économies.

La reconnaissance de ces progrès par le Canada et ses partenaires commerciaux et leur intégration dans les normes internationales comme le Codex Alimentarius, qui régissent la production et l’inspection des aliments, ont donné lieu à l’élaboration de programmes d’inspection des viandes comme le Système de vérification de la conformité (SVC) au Canada et le Performance Based Inspection System aux États-Unis.

Le SVC comprend des tâches de vérification dont se sert le personnel d'inspection de l'ACIA pour évaluer la conformité aux exigences réglementaires. Chaque tâche de vérification est accompagnée de procédures détaillées que doit suivre le personnel d'inspection lors de ces vérifications.

La conformité s’obtient généralement au moyen d’une approche collaborative entre l’exploitant et le personnel d’inspection. L’approche généralement indiquée est que l’exploitant corrige les cas de non conformité en élaborant et en mettant en oeuvre un plan d’action écrit. Lorsque cette approche collaborative ne suffit pas, ou que l’exploitant ne veut pas ou est incapable de corriger la situation, l’ACIA adopte des mesures d’application qui sont prévues dans le Manuel des procédures d’hygiène des viandes.

Organisation, fréquences, tâches et profils des établissements

Actuellement, le SVC comporte cinq sections concernant les tâches de vérification (voir le tableau 1 suivant).

Tableau 1 : Organisation des tâches de vérification

Section	Sous-sections
1. Tâches liées à la salubrité des aliments	1. Maîtrise des points critiques 2. Conditions préalables des programmes 3. Abattage 4. Problèmes actuels liés à la salubrité des aliments
2. Tâches non liées à la salubrité des aliments	1. Pratiques d’étiquetage 2. Établissements et stations de l’ACIA 3. Problèmes actuels non liés à la salubrité des aliments
3. Exportations	1. Exportations des États-Unis 2. Exportations d’autres pays que les États­Unis 3. Exigences de suivi avec les pays étrangers 4. Problèmes actuels liés aux exportations
4. Conception et réévaluation du système HACCP	1. Conception et réévaluation du système HACCP 2. Problèmes actuels liés à la conception du système HACCP
5. Santé et bien-être des animaux	1. Santé et bien-être des animaux 2. Problèmes actuels liés à la santé et au bien­être des animaux

De plus, chaque tâche de vérification se voit attribuer une fréquence nationale minimale. Cette fréquence est déterminée en fonction de :

• L’incidence sur la salubrité des aliments
• Les lignes directrices du manuel du PASA
• Le nombre de points critiques à maîtriser à l’établissement
• Les exigences réglementaires
• Les exigences relatives à l’exportation
• L’état de conformité de l’industrie dans son ensemble

Appendices

• A. Évaluation de première ligne de la mise en oeuvre du Système de vérification de la conformité dans le Programme de l’hygiène des viandes (ACIA et ASPC)
• B. Rapport du groupe d’experts sur les exigences techniques du Système de vérification de la conformité (SVC)
• C. Résultat de la revue indépendante du calcul par l’ACIA du nombre d’inspecteurs requis pour mettre en oeuvre le SVC