RÉSUMÉ DU RAPPORT SUR LA STRATÉGIE DE RECHERCHE RELATIVE À L'OBSERVATION ET À L'INOBSERVATION DES ORDONNANCES DE PENSIONS ALIMENTAIRES POUR ENFANTS
Pourquoi certains parents observent-ils les ordonnances de pensions alimentaires alors que d'autres ne le font pas? Quels facteurs influent sur le paiement ou le non paiement de la pension alimentaire par le parent? Les recherches sur les facteurs influençant l'observation et l'inobservation en général, et notamment les recherches canadiennes, n'ont pas été concluantes. Bien qu'il semble que les niveaux de revenu et les autres mesures de la capacité de payer jouent en effet un rôle important, les recherches laissent également entendre que d'autres facteurs liés aux processus de divorce et de séparation, et les facteurs sociaux et psychologiques liés à la rupture de la relation, jouent un rôle important pour certains des parents qui n'observent pas les ordonnances de pensions alimentaires.
En un sens, l'uniformité des recherches est frappante : on a mis l'accent sur l'inobservation des ordonnances de pensions alimentaires et sur les raisons possibles de cette inobservation, plutôt que sur l'examen de l'observation des ordonnances et les facteurs qui font que les parents qui n'ont pas la garde de l'enfant versent régulièrement la pension alimentaire. Quelques études ont fait référence au fait que des liens solides qui subsistent entre les enfants et les parents constituent une influence positive sur l'observation des ordonnances, mais les recherches n'étaient pas axées comme telles sur l'observation des ordonnances.
Le besoin d'effectuer des recherches canadiennes sur les facteurs qui déterminent l'observation ou l'inobservation des ordonnances de pensions alimentaires se fait plus pressant, étant donné l'accent que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont mis sur l'exécution des pensions alimentaires pour enfants au cours des dernières années et les statistiques largement diffusées dans les medias au sujet des taux élevés d'inobservation des ordonnances de pensions alimentaires. Le ministère de la Justice du Canada et les gouvernement provinciaux et territoriaux devront agrandir le champ de leur partenariat sur l'exécution des politiques et des programmes afin d'appuyer un programme de recherche important qui aidera à orienter les discussions stratégiques.
Le présent bulletin résume le premier projet de recherche sur cette question pour l'Équipe sur les pensions alimentaires pour enfants du ministère de la Justice du Canada. Les travaux ont été faits par Alderson-Gill & Associates Consulting Inc. Le premier volet du projet consistait à effectuer une analyse documentaire des articles et des livres canadiens et américains touchant la question de l'observation et de l'inobservation des ordonnances de pensions alimentaires. Le deuxième volet proposait une stratégie pour la tenue de recherches similaires au Canada, et il présentait diverses approches, méthodes et sources de données en précisant les points forts et les points faibles de chacune.
CONTEXTE
Le 6 mars 1996, le gouvernement fédéral annonçait son orientation en ce qui concerne les pensions alimentaires pour enfants. L'une des quatre initiatives annoncées visait à améliorer l'exécution des ordonnances alimentaires au Canada. Dans le cadre de son engagement à aider l'exécution des ordonnances de pensions alimentaires, le gouvernement fédéral a accepté d'entreprendre une étude nationale en vue de cerner les motifs qui poussent une personne à se plier à une ordonnance de pension alimentaire pour enfants ou à s'y dérober. Les réponses à ces questions aideront à orienter les initiatives stratégiques visant à mieux cibler les outils d'exécution et à aider les programmes provinciaux et territoriaux d'exécution d'ordonnances alimentaires (PEOA) à améliorer leur prestation de services.
PRINCIPALES CONCLUSIONS
Partie I : Analyse documentaire
Les chercheurs ont trouvé de nombreuses études américaines sur le sujet de l'observation et de l'inobservation d'ordonnances alimentaires, mais très peu d'articles canadiens.
Les études américaines examinent un certain nombre de facteurs qui semblaient influer sur l'observation et l'inobservation d'une ordonnance. Ces facteurs peuvent être regroupés en trois grandes catégories. Premièrement, il y a les facteurs liés au revenu (par ex., le chômage, le faible revenu, la part du revenu consacrée au paiement de la pension alimentaire). La deuxième catégorie regroupe les facteurs liés au processus de divorce et de séparation (par ex., les modalités d'accès et de visite, les modalités de garde, le contact avec les tribunaux et l'expérience du processus judiciaire). La dernière catégorie comprend les facteurs sociaux et psychologiques (par ex., la participation à la vie des enfants du parent qui n'a pas la garde, avant et après la séparation, le mécontentement ou la méfiance en ce qui concerne la façon de dépenser la pension alimentaire, l'ampleur du conflit entre les parents).
Même si un nombre important d'études examinent ces facteurs, la plupart d'entre elles recourent à des méthodes similaires ou identiques. Il s'agissait, pour la plupart, d'études empiriques qui consistaient principalement à recueillir des données auprès d'organismes gouvernementaux ou locaux d'exécution d'ordonnances de pensions alimentaires pour enfants ou dans les dossiers des tribunaux de la famille. Ces données étaient parfois liées à d'autres données socio-démographiques ou à des données obtenues à l'occasion d'entrevues auprès des parties concernées. Les études étaient rarement menées à l'échelle nationale, la plupart mettant plutôt l'accent sur les effets à l'échelon local ou de l'État.
Il y a une source d'information qui, jusqu'à maintenant, n'a pas été beaucoup exploitée. Il s'agit des professionnels, notamment les agents d'exécution des ordonnances, les avocats et les juges qui œuvrent dans le domaine du droit familial, les médiateurs, les travailleurs sociaux qui évoluent dans le milieu judiciaire, et les conseillers personnels et familiaux. Quelques-unes des études examinées ont signalé avoir obtenu l'orientation de telles personnes pour le repérage de parents à titre de sujets de recherche, mais on n'a pas utilisé ces professionnels eux-mêmes comme sujets de recherche. Toutefois, il semble que des personnes qui consacrent leur vie professionnelle à la prestation de services aux personnes qui divorcent et se séparent devraient être en mesure de fournir des renseignements utiles.
Partie II : Stratégie de recherche proposée pour l'étude de l'observation et de l'inobservation des ordonnances
La recherche sur les facteurs déterminants de l'observation des ordonnances de pensions alimentaires pour enfants est intéressante, car elle permet d'orienter le choix du type de politique et de programme qui aideront le gouvernement à réaliser ses objectifs dans le domaine des pensions alimentaires pour enfants. La recherche comporte plusieurs défis en ce qui concerne sa contribution à l'élaboration de politiques. D'abord, on doit miser sur la recherche existante afin de cerner les principaux facteurs déterminants de l'observation des ordonnances. Deuxièmement, on doit évaluer la mesure dans laquelle les politiques et les programmes possibles peuvent influer sur l'observation des ordonnances. Finalement, la recherche doit aussi permettre de comprendre d'autres facteurs qui pourraient influer sur le bien-être de l'enfant dans un contexte de divorce et de séparation.
Cependant, notre connaissance et notre compréhension des facteurs qui influent sur l'observation et l'inobservation des ordonnances de pensions alimentaires pour enfants est sommaire. La recherche canadienne à cet égard est limitée, et même la documentation américaine, plus étendue, se fonde sur une sélection quelque peu étroite de méthodes. Par conséquent, l'élaboration d'une stratégie de recherche pour le ministère de la Justice du Canada suppose l'établissement d'une démarche préparatoire. L'accent sera placé sur l'examen de l'impact des facteurs qui pourrait mener à une modification des politiques ou des programmes par le Ministère et par ses partenaires provinciaux et territoriaux.
Le rapport présente un certain nombre de domaines visés par les politiques et les programmes à l'égard desquels les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux pourraient exercer une influence afin d'accroître le taux d'observation des ordonnances alimentaires. Les chercheurs se fondent sur ces buts stratégiques généraux pour dresser une liste de dix études possibles qui pourraient nous permettre de cerner les motifs qui poussent une personne à observer ou à ne pas observer les ordonnances de pensions alimentaires. Ces études varient en fonction des éléments suivants :
- types de facteurs qui pourraient être examinés (par ex., facteurs liés au revenu, au processus, ou facteurs sociaux et psychologiques);
- types de méthodes qui seraient utilisées (par ex., la collecte de données primaires, l'extraction de données dans les bases de données administratives existantes, la tenue d'entrevues auprès de professionnels et de parents);
- sources d'information qui seraient examinées (par ex., les systèmes automatisés des programmes d'exécution des ordonnances alimentaires (PEOA), les dossiers des tribunaux de la famille, les diverses enquêtes de Statistique Canada).
La tenue de cette recherche est compliquée par deux facteurs importants. Premièrement, même si de nombreuses ordonnances sont inscrites auprès d'un PEOA provincial ou territorial, un certain nombre d'ordonnances ne sont pas inscrites. Même si on peut facilement mesurer l'observation et l'inobservation des ordonnances inscrites à un PEOA et étudier certains facteurs connexes, la détermination d'un échantillon convenable de parents dont les ordonnances ne sont pas inscrites à un PEOA pourrait exiger un effort considérable. Le deuxième obstacle à la planification de la recherche dans ce domaine est l'inexistence de données à l'échelle nationale. Le Centre canadien de la statistique juridique met actuellement en œuvre l'enquête nationale sur l'exécution des ordonnances de pensions alimentaires dans chaque administration, ce qui permettra de remédier à ce manque de données. Toutefois, il nous est impossible de déterminer si l'enquête sera mise en œuvre à temps pour être mise à contribution dans la présente recherche.
Les chercheurs soulignent que certaines des dix études énoncées peuvent être menées en parallèle, alors que d'autres doivent se fonder sur des études antérieures. Une telle recherche est soumise à des contraintes budgétaires et temporelles. Les travaux doivent être effectués au cours du cadre de travail actuel de cinq ans du Projet sur les pensions alimentaires pour enfants, et contribuer aux discussions sur les politiques et les programmes au cours des deux années qui suivront. À cette fin, les chercheurs déclarent qu'on doit accorder la priorité à l'exploitation des sources d'information disponibles. Par conséquent, les données contenues dans les systèmes administratifs et opérationnels des programmes d'exécution des ordonnances alimentaires (PEOA) et les entrevues avec le personnel responsable de ces systèmes seraient d'excellentes sources d'information.
Conclusions
Le rapport est une première étape importante vers la tenue de recherches permettant de déterminer pourquoi les parents observent ou non leur ordonnance de pension alimentaire pour enfants.
Les chercheurs laissent entendre que le Ministère doit lier ses efforts de recherche à l'élaboration de politiques, particulièrement dans ses domaines de responsabilité, et aussi dans d'autres domaines de compétence fédérale, provinciale et territoriale où il participe à des partenariats liés aux pensions alimentaires pour enfants. Les décisions quant à la sélection des recherches à entreprendre selon le budget et les contraintes de temps du projet fédéral sur les pensions alimentaires pour enfants doivent tenir compte des intérêts stratégiques à court terme et à long terme. De plus, la stratégie en matière de recherche doit tenir compte des occasions que peuvent offrir l'établissement de partenariats fédéraux, provinciaux et territoriaux en ce qui concerne la disponibilité et l'accessibilité de sources d'information à un coût raisonnable.
Les auteurs du rapport soulignent aussi le besoin d'obtenir l'information auprès des sources les plus accessibles et les plus avisées. Cela signifie que le Ministère doit collaborer étroitement avec les représentants provinciaux et territoriaux en général, et avec les programmes d'exécution des ordonnances alimentaires en particulier, afin que ces derniers collaborent et participent activement à ce projet de recherche.
Février 1999
Résumé du rapport sur la stratégie de recherche relative à l'observation et à l'inobservation des ordonnances de pensions alimentaires pour enfants.
Septembre 1999
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