Article 6 – Liberté de circulation et d’établissement

Disposition

6. (1) Tout citoyen canadien a le droit de demeurer au Canada, d'y entrer ou d'en sortir.

(2) Tout citoyen canadien et toute personne ayant le statut de résident permanent au Canada ont le droit :

  1. de se déplacer dans tout le pays et d'établir leur résidence dans toute province;
  2. de gagner leur vie dans toute province.

(3) Les droits mentionnés à l’article (2) sont subordonnés :

  1. aux lois et usages d'application générale en vigueur dans une province donnée, s'ils n'établissent entre les personnes aucune distinction fondée principalement sur la province de résidence antérieure ou actuelle;
  2. aux lois prévoyant de justes conditions de résidence en vue de l'obtention des services sociaux publics. 

(4) Les articles (2) et (3) n'ont pas pour objet d'interdire les lois, programmes ou activités destinés à améliorer, dans une province, la situation d'individus défavorisés socialement ou économiquement, si le taux d'emploi dans la province est inférieur à la moyenne nationale.

Dispositions similaires

Des dispositions semblables se trouvent dans les lois canadiennes et les instruments internationaux suivants ayant force obligatoire pour le Canada : l’article 2a) de la Déclaration canadienne des droits; l’article 12 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques; l’article 6 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels; l’article 18 de la Convention relative aux droits des personnes handicapées; l’article 10 de la Convention relative aux droits de l’enfant; l’article 15 de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes; le sous-article 5c)(i) de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale et l’article 26 de la Convention relative au statut des réfugiés.

Voir également les instruments suivants de droit international, régional et comparé qui ne sont pas contraignants pour le Canada, mais qui comprennent des dispositions semblables : l’article IV et le Quatorzième amendement de la Constitution des États-Unis d’Amérique; les articles 2, 6, 13 et 23 de la Déclaration universelle des droits de l’homme; le Protocole no 4, articles 2, 3 et 4 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’homme et des Libertés fondamentales du Conseil de l’Europe.

Objet

L’article 6(1) de la Charte porte sur la circulation internationale. Trois droits y sont énoncés : le droit de demeurer au Canada, d’y entrer ou d’en sortir (Divito c. Canada (Sécurité publique et Protection civile) [2013] 3 RCS 157, 2013 CSC 47, au paragraphe 18). Il vise surtout à empêcher l’exil et le bannissement (États-Unis c. Cotroni, [1989] 1 R.C.S. 1469) au moyen de la constitutionnalisation du droit des citoyens d’entrer et de demeurer au Canada. Le droit de sortir du Canada est aussi constitutionnalisé l’article 6(1) (voir p. ex. Droit de la famille — 13328, 2013 QCCA 277, aux paragraphes 38 à 40).

L’article 6(2) porte sur la circulation à l'intérieur du Canada afin d'établir sa résidence et de gagner sa vie. Le droit des citoyens canadiens et des résidents permanents de circuler, de résider et de travailler dans la province de leur choix a été constitutionnalisé pour que soient respectés les droits fondamentaux de la personne, et il appuie la notion d'égalité de traitement et de non-discrimination fondée sur le lieu de résidence (Office canadien de commercialisation des œufs c. Richardson, [1998] 3 R.C.S. 157 (OCCO)).

L'article 6 est l'un des droits privilégiés qui ne sont pas soumis à l'article 33 de la Charte, et il ne peut être écarté par l'adoption d'une disposition de dérogation.

Analyse

1. L’article 6(1) : le droit de demeurer au Canada, d’y entrer ou d’en sortir

L’article 6(1) ne s'applique qu'aux citoyens canadiens (Cotroni, précité; Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) c. Chiarelli, [1992] 1 RCS 711, aux paragraphes 26 et 32)). Le mot « citoyen » n'a pas un sens plus large que celui donné par la législation sur la citoyenneté (Solis c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (2000), 186 D.L.R. (4th) 512 (C.A.F.), autorisation d’appel refusée, [2000] A.C.S.C. no 249).

(i) Liberté de circulation et d’établissement dans le cadre de procédures d’extradition

La décision du ministre d'extrader un citoyen canadien en application de la Loi sur l'extradition limite à première vue le droit d'un citoyen de demeurer au Canada, garanti par l’article 6(1) de la Charte (Cotroni, précité au paragraphe 18). Toutefois, l'extradition constitue en général une limite raisonnable à ce droit au sens de l'article premier imposée (Cotroni, précité au paragraphe 45). Veuillez consulter l’autre discussion plus bas sous la rubrique « Article premier : considérations propres aux affaires d’extradition »). Les principes applicables à cet égard ont été confirmés par la Cour suprême (voir p. ex., Sriskandarajah c. États-Unis d'Amérique [2012] 3 R.C.S. 609).

Le fait qu'un citoyen canadien soit passible d'une peine plus grave en cas de déclaration de culpabilité, dans l'État qui demande l'extradition, par rapport à celle qui serait imposée si le crime présumé avait été commis au Canada, ne donnera pas en soi lieu à une limite injustifiée de son droit de demeurer au Canada en vertu de l'article 6 (Ross c. United States of America (1994), 119 D.L.R. (4th) 333 (C.A. C.-B.), conf. : [1996] 1 R.C.S. 469). Sur la question en général des cas où une violation de l’article 6(1) serait injustifiée, voir ci-après la rubrique « Article premier : considérations propres aux affaires d’extradition ». Selon la structure actuelle de la Loi sur l'extradition, la responsabilité de prendre en compte les droits garantis par l’article 6(1) incombe au ministre de la Justice au moment de l'extradition du fugitif et non au juge d'extradition au moment de l'audience relative à l'incarcération (États-Unis d’Amérique c. Kwok, [2001] 1 R.C.S. 532 au paragraphe 48). Toutefois, pour des raisons d'efficacité, les juges d'extradition pourraient disposer du pouvoir discrétionnaire d'entendre la preuve portant sur de prétendues violations de l'article 6 de la Charte lorsque les allégations présentent une apparence de vraisemblance, sans toutefois statuer sur cette preuve (Kwok, précité au paragraphe 74).

Les articles 32 et 33 de la Loi sur l’extradition ne limitent pas l’article 6(1) de la Charte, étant donné qu’ils ne s’appliquent qu’à l’étape de la décision sur l’incarcération du processus d’extradition et que l’article 6(1) n’est pas en jeu à cette étape. L’article 6(1) n’entre en jeu qu’à l’étape subséquente de l’extradition, et le ministre n’est pas tenu de fonder sa décision d’extrader sur la preuve soumise lors de l’audience relative à l’incarcération conformément aux articles 32 et 33 (États-Unis d’Amérique c. Ferras; États-Unis d’Amérique c. Latty, [2006] 2 R.C.S. 77 aux paragraphes 82 et 83).

L'extradition d'une personne passible de la peine de mort dans l'État requérant ne touche qu'accessoirement la liberté de circulation, et il s’agit principalement d’une question de justice qu’il convient d’aborder au regard de l’article 7 de la Charte (États-Unis d’Amérique c. Burns, [2001] 1 R.C.S. 283, au paragraphe 48).

Selon une décision rendue en appel, le statut d’Autochtone ne confère pas à une personne faisant l’objet d’extradition un droit accru de demeurer au Canada en vertu de l’article 6(1). Cependant, le statut d’Autochtone peut être pertinent aux fins de l’analyse sur l’extradition au regard de l’article 7 de la Charte (États-Unis d’Amérique c. Leonard, 2012 ONCA 622, autorisation d’appel refusée, [2012] S.C.C.A. No. 490).

(ii) Article 6(1) et droit à l’obtention d’un passeport

Les juges majoritaires de la Cour suprême ont souligné, dans une observation incidente, qu’exiger des citoyens qu'ils présentent leur passeport pour entrer au Canada ne serait pas une atteinte à leur liberté de circulation, puisque le passeport sert à identifier ceux qui peuvent exercer les droits appartenant aux citoyens canadiens. Ils ont ensuite laissé entendre qu’il pourrait y avoir une limite injustifiée de la Charte si l’on ne peut satisfaire à cette exigence qu’à grands frais ou avec beaucoup de difficultés (R c. Nikal, [1996] 1 R.C.S. 1013, au paragraphe 96).

Selon les cours d’instance inférieure et les cours d’appel, le droit des citoyens d’entrer au Canada et d’en sortir, garanti par l’article 6(1), englobe le droit à l’obtention d’un passeport : Khadr c. Canada (Procureur général), [2007] 2 R.C.F. 218 (1re inst.), au paragraphe 69; Kamel c. Canada (Procureur général), [2009] 1 R.C.F. (1re inst.), aux paragraphes 103, 109 à 113, conf. sur ce point [2009] 4 R.C.F. 449 (C.A.F.), [« Kamel, (2009) »] aux paragraphes 15 à 18, autorisation d’appel à la CSC refusée [2009] A.C.S.C. no 124; Abdelrazik c. Canada (Ministre des Affaires étrangères), 2009 CF 580, aux paragraphes 151 et 152; Kamel c. Canada (Procureur général) [« Kamel, (2011) »], 2011 CF 1061, au paragraphe 72; F.C. c. Canada (Procureur général), 2010 QCCS 622 au paragraphe 31. Quand un citoyen se trouve à l’étranger, le gouvernement du Canada a « l’obligation positive » de lui délivrer un passeport d’urgence afin qu’il puisse rentrer au Canada : Abdelrazik c. Canada précité, au paragraphe 152, autorisation d’appel refusée, 2009 CAF 77. Même si l’article 6(1) prévoit le droit à la délivrance d’un passeport, le refus d’un tel droit peut être justifié au regard de l’article premier de la Charte lorsque les circonstances le permettent (Kamel, (2009), Kamel, (2013)).

L’article 6(1) ne confère pas le droit d’entrer dans un autre pays ni le droit de sortir d’un autre pays. Ce sont les autorités de cet autre pays qui déterminent leurs propres conditions d’entrée et de sortie. Le gouvernement canadien ne se voit imposer, par l’article 6(1), aucune obligation de garantir l’entrée dans un autre pays ou la sortie d’un autre pays (Kamel (2009), précité au paragraphe 17). Toutefois, à l’échelle individuelle, on ne règle pas la question en disant que ce n’est pas le gouvernement canadien qui empêche un citoyen de sortir du pays en lui refusant un passeport, et que la responsabilité en incombe uniquement au pays étranger qui exige ce titre de voyage. Souscrire à une telle interprétation serait donné un sens étroit et technique à un droit garanti par la Charte (Khadr, précité au paragraphe 65).

En ce qui concerne le droit de sortir du Canada, les cours ont conclu que les ordonnances qui enjoignent à un citoyen canadien adulte de quitter un pays étranger pour revenir au Canada contreviennent à l’article 6(1) et doivent être justifiées au regard de l’article premier (Droit de la famille — 13328, précité aux paragraphes 38 à 40).

(iii) L’article 6(1) et la Loi sur le transfèrement international des délinquants (LTID)

L’article 6(1) ne confère pas à un citoyen canadien le droit de purger au Canada une peine d’emprisonnement infligée à l’étranger. À ce titre, les dispositions de la LTID qui accordent au ministre le pouvoir discrétionnaire d’accepter le transfèrement d’un citoyen canadien ne limitent pas le droit d’entrer établi à l’article 6(1) (Divito, précité aux paragraphes 3 et 45). Cependant, dans le cas où le pays étranger consent au transfèrement, le pouvoir discrétionnaire du ministre s’applique et doit être exercé en conformité avec les valeurs constitutionnelles en cause (voir Divito, précité au paragraphe 49; Carrera c. Canada (Ministre de la Sécurité publique), 2013 CAF 277, aux paragraphes 6 et 9, et Carrera c. Canada (Ministre de la Sécurité publique), 2015 CF 69, au paragraphe 72, faisant référence à Doré c. Barreau du Québec, [2012] 1 R.C.S. 395).

(iv) Autres cas

Une mesure d'expulsion contre les parents de deux enfants canadiens qui suivraient leurs parents pour retourner en Pologne ne met pas en cause les droits des enfants en vertu de l’article 6(1) de la Charte. Sans égard à la décision prise par leurs parents, les enfants conserveront leur citoyenneté canadienne et ne seront soumis à aucune restriction dans l'exercice des droits et libertés qui sont liés à leur citoyenneté, si ce n'est celles qu'imposent leurs parents dans l'exercice de leur autorité parentale (Langner c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1995), 97 F.T.R. 118 (C.A.F.), au paragraphe 8).

Un enfant, citoyen canadien, n'a pas le droit de rester au Canada au mépris de la Convention de LaHaye sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants (Parsons c. Styger, (1989), 67 O.R. (2d) 1 (H.C.J. Ont.), conf. : (1989) 67 O.R. (2d) 11 (C.A. Ont.)).

La condition en vertu de laquelle il faut avoir dix ans de résidence pour obtenir une allocation en vertu de la Loi sur les allocations aux anciens combattants ne prive pas un citoyen du droit de voyager et ne porte pas atteinte au droit de quitter le Canada. Les voyages effectués avant la satisfaction de l’exigence ne font que retarder l’obtention de l’allocation (Bregman et al. c. Attorney-General of Canada (1986), 33 D.L.R. (4th) 477 (C.A. Ont.)).

Bien que le fait de ne pas être admissible à recevoir des prestations d'assurance-emploi dissuade une personne d’exercer son droit de sortir du Canada, l’effet n’est pas suffisant pour constituer une violation de l’article 6 (Smith c. Canada (Procureur général) (2000), 73 C.R.R. (2d) 196 (C.A.F.), conf. : [2001] 3 R.C.S. 902).

2. Les articles 6(2) et 6(3) : Liberté de circulation et d’établissement interprovinciale

(i) Généralités

Les articles 6(2) et 6(3) définissent et limitent de façon générale le droit de tout citoyen canadien et de toute personne ayant le statut de résident permanent de se déplacer, d’établir leur résidence et de gagner leur vie dans toute province. Selon l’article 30 de la Charte, cette liberté de circulation interprovinciale est réputée s’appliquer aux Territoires du Nord-Ouest et au Yukon. À ce jour, la jurisprudence laisse entendre que les droits prévus aux articles 6(2) et 6(3) de la Charte protègent la liberté de circulation interterritoriale au Nunavut (voir, p. ex., Chwyl c. Law Society of Nunavut, 2014 NUCJ 9).

L’article 6(2) vise donc à rendre applicable un droit fondamental de la personne qui est étroitement lié à l'égalité, celui d'être en mesure de participer à l'économie en gagnant sa vie sans être assujetti à des lois qui établissent une distinction fondée principalement sur des attributs liés au choix de l'endroit où gagner sa vie (OCCO, précité au paragraphe 60). La Cour suprême a énoncé qu’il faut interpréter séparément les droits décrits aux articles 6(2)a) et 6(2)b), comme deux droits distincts, indépendants l’un de l’autre (Law Society of Upper Canada c. Skapinker, [1984] 1 R.C.S. 357 à la page 382). Le droit, prévu à l’article 6(2)b), de gagner sa vie dans « toute province », l'article 6(2)b) de la Charte n’est pas fondé sur le fait d’y établir sa résidence (Skapinker, précité à la page 382; Black c. Law Society of Alberta, [1989] 1 R.C.S. 591).

Il est possible de renoncer aux droits prévus à l’article 6(2) avant de devenir citoyen ou résident permanent du Canada. Un étranger qui accepte d’exercer la médecine dans une province précise au Canada pour une période de 5 ans en vue d’obtenir un permis de travail ne peut se prévaloir des droits prévus à l’article 6 une fois qu’il devient résident permanent, étant donné que les droits garantis à l’article 6 ont déjà fait l’objet d’une renonciation (Kirsten c. College of Physicians and Surgeons of Saskatchewan (1996), 138D.L.R. (4th) 335(B.R Sask.)).

L’article 6(2) ne s'applique pas aux sociétés, seulement aux personnes physiques (Parkdale Hotel Ltd. c. Canada (Procureur général), [1986] 2 C.F. 514 (1re inst.); Brampton (City) c. Mister Twister Inc., 2011 ONCJ 271)). Cependant une société peut se voir reconnaître l'intérêt pour contester la constitutionnalité d'une mesure législative en vertu de la Charte dans le cas où des procédures sont intentées contre elle par le gouvernement (OCCO, précité au paragraphe 34).

L’article 6(2) a jusqu’à présent été interprété comme s’appliquant aux droits de circulation et d’établissement des Canadiens entre les provinces plutôt que dans les limites d’une province (McDermott c. Town of Nackawic (1998), 53 D.L.R. (4th) 150 (C.A. N.-B.); McGregor c. Holyrood Manor, 2014 BCSC 679).

(ii) L’article 6(2)a) : le droit de se déplacer dans tout le pays et d’établir sa résidence dans toute province

L’article 6(2)a) protège le droit de tout citoyen canadien et de tout résident permanent de se déplacer dans une autre province ou un autre territoire et de devenir résident dans toute province ou tout territoire (Skapinker, précité; article 30 de la Charte).

Le droit d'un enfant prévu à l’article 6(2)a) est assujetti à la limite raisonnable du droit dont jouit le gardien légal de déterminer où l'enfant devrait vivre. La décision du ministre des Services sociaux de retourner une enfant dans son foyer, duquel elle s’est enfuie et dans lequel son gardien légal a décidé qu’elle devrait vivre, ne limite pas l’article 6(2)a) (Kingsbury c. Saskatchewan (Minister of Social Services), (1983) 4 C.R.R. 151 (C.B.R. Sask.)).

L’article 6(2)a) ne confère pas le droit de déménager dans une autre province pour demander le divorce. L’article 3(1) de la Loi sur le divorce fédérale, qui accorde à une cour provinciale la compétence pour instruire une demande de divorce lorsque l’un des époux réside habituellement dans la province pendant au moins l’année précédant l’introduction de l’instance, ne contrevient pas à l’article 6(2) de la Charte (Thurber c. Thurber, 2002 ABQB 727; Koch c. Koch, [1985] S.J. No. 760, 23 DLR (4th) 609).

Les règles de procédure civile qui donnent aux tribunaux le pouvoir discrétionnaire d’ordonner à des non-résidents de verser une garantie financière ne limitent pas les articles 6(2)a) ou b) (Lapierre (Tuteur d'instance) c. Barrette, [1988] R.J.Q. 2374 (C.A.Q.); Crothers c. Simpson Sears Ltd. (1988), 59 Alta. L.R. (2d) 1 (C.A. Alb.)).

(iii) Les articles 6(2)b) et 6(3)a) : le droit de gagner sa vie dans toute province

(a) Général

La Cour suprême a confirmé que les articles 6(2)b) et 6(3)a) de la Charte doivent être lus ensemble comme un seul droit qui est déclenché par toute tentative de quiconque de créer de la richesse dans une province autre que celle de sa résidence, que ce soit par la production, la commercialisation ou l’accomplissement de quelque chose (OCCA, précité aux paragraphes 72-75). L'article 6(2)b) ne crée pas un droit distinct au travail qui n'a rien à voir avec les dispositions relatives à la liberté de circulation et d'établissement parmi lesquelles il se trouve. Le droit selon l’article 6(2) se rapporte au déplacement dans une autre province, soit pour y établir sa résidence, soit pour y travailler sans y établir sa résidence (Skapinker, précité au paragraphe 33).

L'article 6(2)b) garantit non seulement le droit de gagner sa vie mais « le droit de gagner sa vie selon la profession ou le métier de son choix tout en étant assujetti aux mêmes conditions que les résidents » (Black, précité au paragraphe 55). On a interprété l'expression « gagner leur vie » à l'article 6(2)b) comme signifiant [TRADUCTION] « le droit de pratiquer sur une base économique viable » (Black, précité au paragraphe 56).

Le droit, prévu à l’article 6(2)b), de gagner sa vie dans une autre province n’est nullement fondé sur la résidence dans cette province (OCCO, précité au paragraphe 69). Toute tentative par des personnes qui résident dans une province d’origine de créer de la richesse, que ce soit par la production, la commercialisation ou l’accomplissement de quelque chose dans une province de destination, équivaut à « gagner [sa] vie dans toute province » et satisfait à l’exigence de libre circulation qui ressort implicitement de l’intitulé de l’article. Lorsque des résidents des T.N.-O. cherchent à commercialiser quelque chose de valeur — des œufs — dans d’autres provinces de destination, il s’agit d’une tentative de « gagner sa vie » dans une autre province, ce qui fait intervenir la liberté de circulation et d’établissement garantie (OCCO, précité au paragraphe 72).

Le concept de gagner sa vie dans une autre province n’englobe probablement pas le fait d’étudier dans une province. L’imposition d’un règlement budgétaire par le Québec exigeant que les universités subventionnées par le gouvernement dans la province prélèvent des frais supplémentaires des étudiants de l’extérieur de la province ne limite pas à l’article 6(2)b) (R c. Québec, [2001] R.J.Q. 2590 (C.A.)).

La jurisprudence établit que, contrairement au libellé explicite de l’article 6, l’article 6(3)a) ne devrait pas être considéré comme une exception aux droits prévus à l’article 6(2), ni comme une disposition dérogatoire. L’article 6(3)a) a été interprété par la Cour suprême comme faisant partie intégrante du cadre d’analyse utilisé pour déterminer s’il y a eu violation du droit de gagner sa vie dans toute province prévu à l’article 6(2)b) (OCCO, précité au paragraphe 54). Comme il est décrit dans le second volet du critère formulé ci-dessous, l’analyse de la question de savoir si une loi d’application générale établit une distinction fondée principalement sur la province de résidence sera essentielle pour déterminer s’il y a eu limite injustifiée du droit susmentionné (OCCO, précité aux paragraphes 75, 78; Archibald c. Canada, [2000] 4 C.F. 479 (C.A.), au paragraphe 61, autorisation d’appel refusée, [2000] S.C.C.A. No. 458). Aux fins de l’article 6(3)a), une loi d’application générale ne s’applique pas nécessairement de façon uniforme partout dans une province; une loi conçue pour s’appliquer à une région géographique particulière qui ne correspond pas aux frontières provinciales peut toujours être considérée comme une loi d’application générale (Archibald, précité aux paragraphes 63 à 65). Les lois d’application générale peuvent comprendre les lois et les règlements fédéraux et provinciaux en vigueur dans la province de destination qui font l’objet d’un examen (OCCO, précité au paragraphe 75; Black, précité; Donald Demaere c. La Reine, [1983] 2 C.F 755 (C.A.)).

(b) Cadre d’analyse

Le cadre d’analyse qui permet de déterminer si une mesure gouvernementale porte atteinte au droit de gagner sa vie dans une autre province a été établi par la Cour suprême dans OCCO, précité. Le critère comporte deux questions :

1) Y a-t-il une différence de traitement entre les résidents et les non-résidents d’une région désignée en ce qui concerne leur capacité d’y gagner leur vie? (Voir Archibald, précité au paragraphe 60.)

Pour décider si des lois établissent entre les personnes une distinction fondée principalement sur la province de résidence, il faut comparer les résidents de la province (les requérants) qui tentent de gagner leur vie dans une province de destination, avec les résidents de la province de destination qui gagnent également leur vie dans cette province. Bref, la province de destination est la province dans laquelle est établie la classification discriminatoire qui nuit à la capacité du requérant de gagner sa vie (OCCO, précité au paragraphe 74). La comparaison est entièrement intraprovinciale, une attention particulière étant accordée à la différence de traitement réservée aux résidents de la province de destination par rapport aux non-résidents de cette province (OCCO, précité aux paragraphes 74 et 75). Par exemple, dans l’arrêt OCCO, précité, les groupes de comparaison étaient les nouveaux producteurs des T.N.-O. voulant commercialiser des œufs dans la province de destination et les nouveaux producteurs résidant dans la province de destination voulant commercialiser des œufs dans la province de destination. Il convient de noter que, dans l’arrêt Archibald, précité, la Cour d’appel fédérale a affirmé qu’une simple différence de traitement entre les producteurs de blé et d’orge à l’intérieur et à l’extérieur d’une région désignée était suffisante pour satisfaire à ce volet du critère, sans mettre l’accent sur l’endroit où les producteurs voulaient gagner leur vie.

2) Si la réponse à la question 1) est affirmative, y a-t-il établissement d’une distinction fondée principalement sur la province ou le territoire du titulaire de droits, par son objet ou son effet? (OCCO, précité aux paragraphes 68, 74 et 75 et 89 à 98).

Toute loi qui établit une distinction (en matière de gagne-pain) fondée principalement sur le lieu de résidence limite la liberté de circulation et d’établissement, peu importe l’ampleur de cette incidence. C’est dans le cadre de l’analyse justificative fondée sur l’article premier qu’il vaut mieux examiner si la limite est négligeable au point de ne pas justifier la protection de l’article 6 (OCCO, précité au paragraphe 85).

Si la loi est une loi provinciale ou fédérale d’application générale qui n’établit pas de distinction fondée principalement sur la province ou le territoire de résidence, alors elle ne limitera pas l’article 6(2)b) (voir p. ex. Archibald, précité aux paragraphes 72 à 74). Pour décider si la distinction prévue par une loi ou une politique établit une distinction principalement fondée sur la province ou le territoire de résidence, les tribunaux examineront un certain nombre de facteurs, y compris si la région géographique désignée qui fait l’objet d’une distinction coïncide avec les frontières provinciales ou territoriales, ainsi que tout autre motif susceptible d’exister qui n’a rien à voir avec résider dans une province ou un territoire particulier. Le mot « principalement » implique nécessairement une appréciation d'autres objets et effets possibles de la distinction, et de leur importance par rapport à la distinction fondée sur le lieu de résidence. La question de savoir si la distinction est inacceptable dans le contexte de l'article 6 dépend entièrement de la raison pour laquelle la distinction est qualifiée de dominante, comme l'indique le mot « principalement ». L'analyse du « caractère véritable » d'une mesure législative donnée dans le contexte de la division des pouvoirs fournit une méthodologie utile qui peut être appliquée pour déterminer si une distinction fondée « principalement » sur le lieu de résidence est établie (OCCO, précité aux paragraphes 89 et 90).

Il faut examiner à la fois l'objet et l'effet. En ce qui concerne l'effet de la loi contestée, il faut examiner l'effet juridique et l'effet pratique pour bien qualifier la caractéristique principale du régime législatif (OCCO, précité au paragraphe 98). Il se peut qu'avec le temps ces effets deviennent importants au point de constituer la caractéristique principale de la mesure législative et d'en supplanter ainsi l'objet initial (OCCO, précité au paragraphe 97).

Dans l'arrêt OCCO, il s'agissait de mesures législatives visant à régir la production d'œufs au moyen de quotas fixés en utilisant des antécédents de production. L'effet discriminatoire du régime ne supplantait pas cet objet principal valide, et la distinction n'était donc pas fondée principalement sur la résidence (OCCO, précité au paragraphe 102). Il peut y avoir des raisons objectives pour lesquelles une mesure législative établit une distinction entre deux régions, autres que le lieu de résidence, comme c’est le cas pour la Loi sur la Commission canadienne du blé, qui ne s’applique qu’au Manitoba, en Alberta, en Saskatchewan et dans une partie de la Colombie-Britannique. Le fait que la région désignée à laquelle s’applique la loi ne corresponde pas exactement à des frontières provinciales, et que la région soit caractérisée par la présence de vastes cultures céréalières qui la distinguent des autres régions du Canada, démontre que les frontières des provinces ne servent que d’indicateur raisonnablement précis d’une réalité économique (OCCO, précité au paragraphe 87, commentant la décision Archibald c. Canada, [1997] 3 C.F. 335 (1re inst.)).

(c) Exemples de l’application du droit défini aux articles 6(2)b) et 6(3)a)

L'article 6 de la Charte n'empêche pas une province de régir une profession dans la mesure où elle le fait sans établir de distinction injuste en fonction du lieu de résidence. Une loi qui autorise seulement les membres de l'Institute of Chartered Accountants of Prince Edward Island à pratiquer la comptabilité publique à l'Île-du-Prince-Édouard a pour effet d'imposer ces mêmes restrictions à toutes les personnes sans égard à la résidence (Walker c. Prince Edward Island (1993), 111 Nfld. & P.E.I.R. 150, au paragraphe 15 (C.S. Î.-P.-É.), conf. [1995] 2 R.C.S. 407).

Les règlements qui visent à exercer un contrôle sur l'effectif de médecins dans une province en limitant la capacité de facturation des nouveaux médecins, contrairement au cas des médecins établis, ne créent pas une distinction fondée principalement sur la province de résidence antérieure ou actuelle, mais s'appliquent plutôt sans distinction à l'ensemble des demandeurs de nouveaux numéros de facturation. En revanche, des dispositions accordant un traitement préférentiel aux diplômés de l'University of British Columbia établissent clairement une distinction entre les demandeurs, selon leur province de résidence antérieure ou actuelle (Waldman c. British Columbia (Medical Services Commission) (1999), 177 D.L.R. (4th) 321 (C.A. C.-B.)).

Une loi qui impose des conditions relatives au français à toute personne ayant des activités commerciales dans une province peut en effet créer un fardeau supplémentaire pour les non-résidents qui souhaitent faire affaire dans la province. Toutefois, ces conditions peuvent ne pas représenter un obstacle inacceptable à la liberté de circulation si elles ne sont pas destinées à empêcher les personnes d'entrer dans la province, et il s’agit de conditions auxquelles quiconque peut se conformer, avec l’aide professionnelle nécessaire (Devine c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 790, au paragraphe 19).

3. L’article 6(3)b) : Première exception au droit de circulation et d’établissement interprovincial – lois prévoyant des conditions de résidence raisonnables en vue de l’obtention des services sociaux publics

L’article 6(3)b) crée une exception en ce qui a trait à la protection offerte par le par. 6(2) dans le cas des conditions de résidence provinciale qui établissent un lien entre une personne et une province en vue de l’admissibilité à des services sociaux publics (Clarken c. Ontario Health Insurance Plan (1998), 109 O.A.C. 363 (Cour div. Ont.); Irshad (Litigation Guardian of) c. Ontario (Ministry of Health) (1999). 60 C.R.R. (2d) 231 (Cour div. Ont.) (C.A. Ont.), autorisation d’appel refusée, [2001] A.C.S.C. no 218). Les articles 6(2)a) et 6(3)b) ne font pas en sorte que les programmes de services sociaux qui ne sont offerts qu’aux résidents et qui prévoient de justes conditions de résidence échappent à tout examen en vertu de l’article 15 de la Charte (Irshad, précité au paragraphe 97).

4. L’article 6(4) : Deuxième exception au droit de circulation et d’établissement interprovincial - lois prévoyant un objet d’amélioration pour les provinces défavorisées sur le plan économique

À certains égards, le libellé de l’article 6(4) ressemble à celu ide l’article 15(2) de la Charte. L’article 15(2) et, par analogie, l’article 6(4) indiquent tous les deux que le recours à des programmes améliorateurs ayant pour objectif d’améliorer la situation de personnes ou de groupes défavorisés est constitutionnel. Cependant, l’exception prévue à l’article 6(4) a trait aux provinces défavorisées sur le plan économique (Irshad (Litigation Guardian of) c. Ontario (Ministry of Health) (1999), 60 C.R.R. (2d) 231 (Cour div. Ont.), au paragraphe 80; voir également : Alberta (Affaires autochtones et développement du Nord) c. Cunningham, [2011] 2 R.C.S. 670, aux paragraphes 38 à 41 et R. c. Kapp, [2008] 2 R.C.S. 483, aux paragraphes 27 à 55).

L’article 6(4) a été qualifié de « disposition de sauvegarde » semblable à l'article 6(3)b) et à l'article premier de la Charte (OCCO, précité au paragraphe 54, cité et approuvé dans Lovelace c. Ontario, [2000] 1 R.C.S. 950, au paragraphe 106).

Considérations particulières relatives à l’article premier

(i) Article premier : considérations propres aux affaires d’extradition

Comme il a déjà été mentionné, à première vue, la décision du ministre d’extrader un citoyen canadien limite l’article 6(1), mais cette décision peut généralement être justifiée en vertu de l’article premier de la Charte (Cotroni, précité; Sriskandarajah, précité, Inde c. Badesha, 2017 CSC 44).

Après la décision de la Cour suprême dans l’affaire Doré, précitée, une décision ministérielle en matière d’extradition est en principe assujettie au cadre d’analyse au regard de l’article premier établi dans cette affaire. Cette exigence veut qu’une cour de révision détermine si le ministre a établi un équilibre proportionnel entre les valeurs pertinentes consacrées dans la Charte et les objectifs législatifs applicables. Cependant, dans l’arrêt Sriskandarajah, précité, prononcé après l’arrêt Doré, la Cour suprême a expressément confirmé la démarche détaillée visant à décider du caractère raisonnable au sens de l’article premier d’une décision en matière d’extradition formulée précédemment par la Cour et n’a pas explicitement mentionné l’arrêt Doré (voir les affaires antérieures Cotroni, Lake c. Canada (Ministre de la Justice), [2008] 1 R.C.S. 761, et Kwok, précité).

Les facteurs suivants (généralement appelés les facteurs de l’arrêt Cotroni) ont été formulés par la Cour suprême en vue de l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre (Cotroni, précité aux paragraphes 55 et 56; Sriskandarajah, précité au paragraphe 12) :

L’incidence de chacun de ces facteurs sur la détermination du lieu de la poursuite varie selon le cas ; dans l’arrêt Cotroni, la Cour ne décide pas qu’il faut leur attribuer une importance dans tous les cas ou qu’un seul ne saurait devenir déterminant dans une affaire donnée. Il appartient aux autorités chargées des poursuites d’arrêter les facteurs déterminants; la liste fait simplement état des éléments qui peuvent être pris en compte (Lake, précité au paragraphe 30; Sriskandarajah, précité aux paragraphes 12 et 13).

L’arrêté d’extradition que prend le ministre est une décision de nature politique qui appelle un degré élevé de déférence judiciaire (Cotroni, à la page 1497; Kwok, aux paragraphes 93 à 96; Lake, au paragraphe 34; Sriskandarajah, aux paragraphes 11 et 33).

Une conduite irrégulière, des motifs arbitraires ou de la mauvaise foi de la part des autorités peuvent constituer des motifs dans le cadre d’une décision en matière d’extradition aux fins d’un contrôle judiciaire et peuvent donner lieu à une conclusion que la décision n’était pas raisonnable (Cotroni, précité à la page 1498; Kwok, précité au paragraphe 96; Lake, précité aux paragraphes 30 et 37).

(ii) Article premier : autres considérations relativement aux articles 6(2) et (3)

Les restrictions imposées aux droits garantis à l’article 6(2) énoncées aux articles 6(3) et (4) ne sont pas exhaustives, étant donné que les droits garantis à l’article 6(2) sont également restreints par l’article premier (Black, précité au paragraphe 68).

Comme il a été mentionné plus tôt, il ressort clairement des articles 6(2)b) et 6(3)a) que la loi qui établit une distinction fondée principalement sur le lieu de résidence et fait ainsi obstacle au choix par une personne de l’endroit où gagner sa vie dans toute province limite la liberté de circulation et d’établissement, peu importe l’ampleur de cette incidence. C’est dans le cadre de l’analyse justificative fondée sur l’article premier qu’il vaut mieux examiner si l’incidence de la limite est négligeable au point de ne pas justifier la protection de l’article 6 (OCCO, précité au paragraphe 85).

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